Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• Глава 1. Институт участия в арбитражном процессе государственных органов: история развития, основания и цели
• 1.1 История становления и развития института участия в арбитражном процессе государственных органов
• 1.2 Основания и цели участия государственных органов в арбитражном процессе
• Глава 2. Формы участия государственных органов в арбитражном процессе
• 2.1 Участие в арбитражном процессе государственных органов в роли истца(заявителя) и ответчика
• 2.2 Конкуренция участия в арбитражном процессе субъектов, защищающих публичные интересы
• Глава 3. Проблемы и перспективы развития института участия органов государственной власти в арбитражном процессе
• Заключение
• Библиографический список

Введение

Законность и эффективность российского правосудия во многом зависят в частности от того, насколько государство в лице своих органов способно осуществлять свои полномочия при защите субъективных прав, законных интересов и свобод других лиц, т.е. реализовать правоохранительную (правозащитную) функцию, возложенную на них.

Органы государственной власти действуют "не обособлено друг от друга, а обеспечивают эффективность отправления функций государства и, прежде всего, защиту прав человека, во взаимодействии" Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. 6-е изд., изм. и доп. М., 2007. С. 392..

Действующее процессуальное законодательство предусмотрело возможность участия таких органов в арбитражном процессе. Учитывая особый правовой статус органов государственной власти, законодатель внес специфические нормы, подчеркивающие публичность отношений, возникающих с участием таких органов.

Законодатель внес в 2010 году изменения, направленные, в том числе, на повышение эффективности и качества рассмотрения дел, исполнения судебных решений. Кроме того, государство в лице государственных органов стало нести обязанность по выплате компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок.

Законодатель предоставил органам государственной власти возможность участвовать в арбитражном процессе истцами, ответчиками и третьими лицами, закрепив особенности такого участия.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в связи с участием в арбитражном процессе органов государственной власти.

Предметом исследования выступают нормы арбитражного процессуального законодательства, регулирующие участие государственных органов в арбитражном процессе.

Целью работы является характеристика участия органов государственной власти в арбитражном процессе.

Для достижения поставленной цели необходимо решить несколько задач:

1. Дать понятие арбитражной процессуальной правосубъектности органов государственной власти.

2. Обозначить основные этапы истории становления и развития института участия в арбитражном процессе органов государственной власти.

3. Выявить цели, задачи, формы участия органов государственной власти в арбитражном процессе.

4. Охарактеризовать порядок участия органов государственной власти в арбитражном процессе по делам искового производства.

При написании работы были исследованы нормы процессуального законодательства, российская доктрина, материалы российской судебной практики.

Методологическую основу работы составляют общенаучные методы познания и частнонаучные методы (формально-юридический, метод толкования правовых норм, обобщения юридической практики, анализ юридической литературы).

Положения работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов "Арбитражный процесс".

Структура работы соответствует цели и задачам работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.

Глава 1. Институт участия в арбитражном процессе государственных органов: история развития, основания и цели

1.1 История становления и развития института участия в арбитражном процессе государственных органов

Непосредственное участие государства в процессе отражено в древнерусских памятниках права - Русской Правде, Псковской и Новгородской судной грамоте. Государство участвовало в качестве истца, оказывало помощь частному лицу в преследовании обвиняемого, возлагало на общину преследования преступлений и активной помощи потерпевшему, которому воспрещалось отказываться от иска. В некоторых случаях государство (уже к XII в.) само поддерживало обвинение при отказе истца, преследуя как фискальные (за счет судебного штрафа пополнялась казна), так и политические (укрепление власти) цели. Характерно, что ответчиками во всех без исключения делах выступали не частные лица в прямом смысле слова, а коллективные образования: семья, род, община Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. М., 2005. С. 709 - 710; см. также: История отечественного государства и права / Под ред. Н.В. Михайловой, Г.Ю. Курской. М., 2012. С. 102..

Следует отметить, что уже в древнем праве появилась такая форма участия государства - как субъекта ответственности за вред, причиненный его должностными лицами. Изначально предусматривалась личная ответственность таких лиц. Первые упоминания об ограничении произвола чиновников содержались уже в Русской Правде. В московский период (Судебники 1497 и 1550 гг., Уложение 1649 г.) сложилась уже довольно серьезная система ограничений в отношении должностных лиц государства, как административных, так и судебных

Новая эпоха буржуазных преобразований принесла существенные изменения порядка участия государства в гражданском судопроизводстве, формы которого уже были приближены к современным. Укреплявшая свои позиции буржуазия диктовала политическую волю, одним из существенных элементов которой стала необходимость подчинения государства и его правителей праву. Зародились две системы (условно) участия государства в судопроизводстве: англосаксонская, предусматривавшая подсудность администрации независимым судам, и континентальная, система трибуналов, выполнявших судебные функции внутри самой администрации.

В России, по утверждению исследователей, был воспринят континентальный порядок производства дел государства.

Книга третья Устава гражданского судопроизводства (далее - УГС) "Изъятия из общего порядка судопроизводства" содержала два раздела, регулировавших непосредственное и опосредованное участие государства в гражданском судопроизводстве: раздел первый "О делах казенного управления" и раздел второй "О взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц". "Под делами казны, - писал Е.В. Васьковский, - понимаются дела, которые возникают из таких отношений, где одной из сторон являются органы государственной власти, выступающие не в качестве носителей государственного суверенитета, а в качестве представителей казны как частноправового юридического лица, принимающего участие в гражданском обороте на правах обыкновенного частного лица" Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. М., 2003. С. 338.. К делам казны УГС были отнесены не только дела собственно казны, но и дела некоторых других учреждений, которым закон присвоил такие же преимущества в ведении судебных дел. К последним относились дела удельного и придворного ведомств и других правительственных установлений, управлений и ведомств, а также дела монастырей, церквей, архиерейских домов и всех христианских и магометанских духовных учреждений (ст. 1282 УГС).

Из работ современных исследователей, позитивно оценивающих результаты Судебной реформы, которая позволила обществу совершить решительный рывок вперед, а судам отправлять правосудие более эффективно, все же следует, что в делах, к которым имели отношение интересы государства, монархии, правительственная администрация продолжала действовать по собственным правилам, а не в соответствии с принципом уважения к закону, направлявшим работу судов. Судебная реформа 1864 г. внедрила понятие об административной юстиции, о предоставлении индивидам известных прав на ограждение себя от правонарушений администрации, однако действенные процедурные механизмы защиты этих прав так и не появились Уортман Р.С. Властители и судии: развитие правового сознания в императорской России. М., 2004. С. 27..

Таким образом, дореволюционное процессуальное законодательство, впервые системно закрепившее особенности участия государства в гражданском судопроизводстве, отразило серьезнейшие демократические преобразования. Развивающаяся буржуазия оказалась в России не настолько сильна, чтобы диктовать необходимость подчинения государства праву в частноправовых отношениях. Укоренившееся веками всевластие администрации и отдельных чиновников на фоне укреплявшихся имперских амбиций государства, требовавших ограждения власти от любого, в том числе судебного, вмешательства, не позволило полностью отразить идею, заложенную в прообразе УГС - уравнивание положения государства и иных участников гражданских правоотношений.

Революционные преобразования привели к коренному изменению отношений собственности вообще и государственной собственности в частности, всемерная защита и охрана которой стали на долгие годы основным приоритетом гражданского процессуального законодательства.

Пройдя периоды военного коммунизма, полностью уничтожившего товарно-денежные отношения, и новой экономической политики, ознаменовавшейся некоторой либерализацией экономической деятельности и денационализацией ряда предприятий средней и мелкой промышленности, к 1933 г. социалистический уклад и социалистическая собственность - государственная и кооперативно-колхозная - заняли господствующее положение, а Советское государство, соответственно, стало рассматриваться как основной субъект правоотношений собственности и любых других гражданско-правовых отношений.

Развитие теоретических представлений о государстве как о собственнике, о гражданской правосубъектности государства шло постепенно. Советские юристы 20 - 30 годов, по существу, не рассматривали вопрос о гражданской правосубъектности Советского государства. Природа государственной собственности, образующей единый фонд, но управляемой путем закрепления обособленных имущественных комплексов за отдельными государственными органами, потребовала анализа и выработки новых для науки того времени категорий.

Впоследствии в правовой литературе конца 40-х - начала 50-х годов господствующим стало мнение о том, что единым и единственным субъектом права государственной собственности является само социалистическое государство, все без исключения государственные имущества, в чьем бы ведении они ни находились, составляют единый фонд государственной социалистической собственности. Отдельные госорганы лишь управляют закрепленными за ними частями этого единого фонда, но не являются их собственниками. Развитая концепция государства как системы, осуществляющей правомочия собственника, была представлена выдающимся цивилистом М.И. Брагинским.

Советское государство как собственник огромного массива имущества активно вступало в гражданско-правовые отношения, законодательно и теоретически несомненно относилось к субъектам гражданского права. Что касается собственно вопроса о характере гражданской правосубъектности Советского государства, то здесь взгляды ученых можно было разделить на три основные группы. Одни авторы в принципе не отрицали гражданскую правоспособность и дееспособность государства, но при этом настаивали на том, что "государство как участник гражданского оборота выступает не в качестве Пушкин А.А. Субъекты гражданского права. Харьков, 1974. С. 16 - 17. обычной фигуры гражданского права, а остается властным субъектом" Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 108 (цит. по: Голубцов В.Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Пермь, 2009. С. 39 - 40).. Другая, более многочисленная группа ученых признавала наличие у государства и иных публично-правовых образований гражданской правосубъектности и указывала при этом на существование властных элементов при реализации государством гражданских прав. Отсюда выводился особый, специфический характер гражданской правосубъектности Советского государства Советское гражданское право. Т. 1 / Под ред. О.А. Красавчикова. М., 1972. С. 139 (цит. по: Голубцов В.Г. Указ. соч. С. 39 - 40).. Так, А.А. Пушкин писал: "...когда Советское государство действует и в качестве субъекта гражданского права, оно воплощает в себе единство политического и хозяйственного руководства, единство власти суверена и хозяйственной организации общества... Советское государство - это специфический субъект гражданского права, хотя гражданская правосубъектность его также определяется гражданской правоспособностью и дееспособностью". "Гражданская правосубъектность Советского государства должна рассматриваться, - писал Р.В. Шенгелия, - в тесной связи с его политической деятельностью, так как она в большинстве случаев используется как средство осуществления властных функций" Шенгелия Р.В. Советское государство как субъект гражданского права. Тбилиси, 1984. С. 11. (цит. по: Голубцов В.Г. Указ. соч. С. 39 - 40).. Третья группа авторов признавала гражданскую право- и дееспособность государства, отрицая при этом наличие в ней властных элементов Советское гражданское право. Субъекты гражданского права / Под ред. С.Н. Братуся. С. 108 (цит. по: Голубцов В.Г. Указ. соч. С. 39 - 40)..

Обозначенное положение Советского государства как собственника и участника гражданско-правовых отношений не могло не подкрепляться всемерной, безусловной защитой и охраной государственной социалистической собственности, на страже которой стояли все отрасли права, в том числе гражданское процессуальное.

ГК РСФСР 1964 г. воспроизвел и развил привилегии государства в вещных и обязательственных правоотношениях. При этом советскими учеными констатировалось, что Советское государство сравнительно редко непосредственно участвует в гражданско-правовых отношениях Смагина Е.С. Участие государства в гражданском судопроизводстве: историко-правовой анализ // Вестник гражданского процесса. 2013. № 3. С. 71 - 103.. В качестве самостоятельного субъекта гражданского права государство выступало относительно той части всенародного достояния (государственной собственности), которая не была распределена между юридическими лицами - государственными организациями на праве оперативного управления Советское гражданское право / Под ред. С.Н. Братуся. С. 25..

Непосредственное участие государства в гражданских процессуальных правоотношениях также являлось редкостью. Хотя ГПК РСФСР 1964 г. в ст. 2 и относил к целям гражданского судопроизводства в том числе охрану социалистической системы хозяйства и социалистической собственности, никаких особенностей непосредственного участия государства в процессе не предусматривал. Более того, ст. 31 ГПК РСФСР 1964 г. наделяла гражданской процессуальной правоспособностью только граждан СССР, а также государственные предприятия, учреждения, организации, колхозы, иные кооперативные организации, их объединения, другие общественные организации, пользовавшиеся правами юридического лица.

По сути первым комплексным исследованием вопросов непосредственного участия государства в гражданском судопроизводстве в советский период стала работа Н.В. Ченцова, в которой автор уделил внимание понятию и видам интересов, сформулировал признаки государственного интереса и выявил приоритетность его защиты по советскому праву, рассмотрел вопрос о гражданской процессуальной правосубъектности государства и проанализировал особенности участия государства в делах искового, особого производства и производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений Ченцов Н.В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989.. Автором была изложена позиция о необходимости наделения государства гражданской процессуальной правосубъектностью.

На современном этапе материальное законодательство устанавливает достаточное количество случаев непосредственного участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в соответствующих правоотношениях, в первую очередь, рассматривая публично-правовые образования как самостоятельных субъектов гражданско-правовых отношений.

1.2 Основания и цели участия государственных органов в арбитражном процессе

Участие государственных органов в арбитражном процессе в целях защиты прав и законных интересов других лиц в форме обращения в суд с заявлением претерпело значительные изменения, начиная с момента принятия в 1992 г. первого АПК РФ Арбитражный процессуальный кодекс РФ (Утв. Постановлением ВС РФ 05.03.1992 № 2447/1-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 16. Ст. 836. (далее - АПК РФ 1992 г.). В целом эти изменения постепенно привели к сужению и ограничению участия государственных органов в арбитражном процессе. В частности, сократилось число субъектов, участие в защиту прав которых предусмотрено законом.

Статья 35 АПК РФ 1992 г. предусматривала, что в случаях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, государственные и иные органы могут предъявить иск в защиту охраняемых законом прав и интересов организаций и граждан-предпринимателей, а также государственных и общественных интересов. С принятием следующего АПК РФ ситуация изменилась. Статья 42 АПК РФ 1995 г. предусматривала для государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов возможность обратиться с иском в арбитражный суд в защиту уже только государственных и общественных интересов. И наконец, действующий АПК РФ, в ст. 53 предусматривает уже только подачу иска государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами в защиту публичных интересов.

Если исследовать правовую природу участия в гражданском и в арбитражном процессе органов государственной власти и органов местного самоуправления в защиту публично-правовых образований, являющихся субъектами спорного материального правоотношения, то можно увидеть, что оно существенно отличается от сложившегося общепринятого понимания правовой природы участия в деле организаций и граждан в защиту интересов других лиц.

Публично-правовые образования в силу специфики своей организации и деятельности не могут как таковые непосредственно участвовать в гражданских процессуальных правоотношениях. Даже в сфере материальных правоотношений, несмотря на то что они могут прямо признаваться законом субъектами материальных правоотношений, они действуют через органы государственной власти, органы местного самоуправления, которые также, в свою очередь, действуют через своих представителей. Согласно п. 3 ст. 125 ГК в гражданских правоотношениях в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению, от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Защиту прав и законных интересов публично-правовых образований в гражданском процессе осуществляют через своих представителей в первую очередь органы государственной власти и органы местного самоуправления, на которых возложена соответствующая компетенция. Эти органы могут как обращаться в суд с требованием в защиту соответствующих публично-правовых образований, так и привлекаться к ответу по требованиям других лиц, приобретая тем самым процессуальный статус ответчиков по делу. Если в последнем случае наделение их статусом ответчиков, как правило, не вызывает возражений, то при предъявлении ими исков и других требований в защиту публичных интересов может возникнуть вопрос о том, следует ли их признавать стороной по делу (истцом, заявителем) или же лицом, обращающимся в суд в защиту чужих интересов.

Когда орган государственной власти или орган местного самоуправления предъявляет в случаях, предусмотренных федеральным законом, требование в суд в защиту публично-правового образования, когда последнее предполагается стороной спорного материального правоотношения, то надлежит выяснить, является ли обратившийся орган лицом, наделенным компетенцией в рамках этого спорного правоотношения действовать в интересах соответствующего публично-правового образования как субъекта этого правоотношения. Обратившийся в суд орган, наделенный компетенцией действовать в интересах публично-правового образования в рамках спорного правоотношения, должен признаваться надлежащей стороной по делу, а орган, не наделенный такой компетенцией, - ненадлежащей стороной. Если же признать само публично-правовое образование стороной по делу, то становится неопределенным статус органа, который хотя и наделен правом предъявить соответствующее требование в суд, но в рамках конкретного спорного материального правоотношения, исходя, например, из территориальной компетенции этого органа, не уполномочен действовать в интересах этого публично-правового образования.

Статья 53 АПК ограничивает право органов государственной власти и органов местного самоуправления на обращение в суд в защиту чужих интересов случаями, прямо предусмотренными федеральным законом. Вместе с тем на практике данное ограничение иногда толкуется расширительно.

Так, в п. 3 Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, содержащегося в информационном письме Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2010 г. № 143 Вестник ВАС РФ. 2011. № 2., был сделан вывод о том, что орган, осуществляющий строительный надзор, вправе в защиту публичных интересов обратиться в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки, созданной без получения необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. В отсутствие прямого указания в федеральном законе на право органа, осуществляющего строительный надзор, на обращение в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки был сделан вывод о том, что ГрК РФ определяет общие полномочия органов, осуществляющих строительный надзор, которые необходимы для выполнения возложенных на них надзорных функций, а возможность предъявления иска о сносе самовольной постройки в суд следует из целей осуществления надзора, определенных принципами законодательства о градостроительной деятельности. В связи с этим, как было разъяснено далее, "...за органом, осуществляющим строительный надзор, должно быть признано право на предъявление в публичных интересах в суд иска о сносе самовольной постройки. Статья 53 АПК РФ не может рассматриваться как не допускающая реализацию полномочий названного органа, закрепленных законом...".

Итак, в настоящее время в АПК РФ закреплены два условия обращения государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов в защиту прав других лиц: во-первых, возможность такого обращения должна быть прямо предусмотрена федеральным законом, и, во-вторых, целью обращения должна быть защита публичных интересов (ч. 1 ст. 53 АПК РФ).

Обратим внимание, что если первое условие участия государственных и иных органов в защиту прав других лиц не вызывает особых научных дискуссий и проблем в правоприменительной практике, то второе (цель участия) наоборот. Это связано, во-первых, с использованием оценочной, неконкретизированной категории "публичный интерес" и, во-вторых, с имеющими место внутренними противоречиями самой ст. 53 АПК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 53 АПК РФ государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов. Помимо обозначенной нормы категория "публичный интерес" употребляется также в п. 3 ст. 304 АПК РФ. В современной литературе, посвященной вопросам арбитражного процесса, публичный интерес предложено понимать в следующих значениях. Б.Я. Полонский раскрывает его через категорию "охраняемый законом интерес общества" Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В.В. Яркова. М., 2003. С. 667 (автор комментария - Б.Я. Полонский).. Аналогичное определение дает Е.В. Будак, называя публичный интерес общественным интересом Будак Е.В. Принципиальное значение дела и нарушение публичного интереса - основания к отмене решения суда в порядке ревизии по ГПК Германии и в порядке надзора по АПК РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. № 11. С. 37.. Более узко понимает рассматриваемую категорию Т.Н. Нешатаева, определяя ее как интерес больших социальных групп Нешатаева Т.Н. Соответствовать требованиям европейских стандартов / Обсуждаем статью 304 нового АПК РФ (дискуссия) // Арбитражная практика. 2003. № 5. С. 53.. В ином аспекте дает определение А.А. Павлушина - как государственный интерес Павлушина А.А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. 2003. № 6.. Приведенный перечень дефиниций не является исчерпывающим и показывает прежде всего неоднозначность трактования термина и возможность поиска, выявления новых граней его сущности. Общий элемент значения всех приведенных определений заключается в том, что публичный интерес раскрывается через значение интереса либо общества в целом (непосредственно или в лице государства), либо его части (социальных групп). В любом случае, отсутствует конкретный, персонифицированный носитель этого интереса.

Непроработанным в научной литературе остается вопрос, будет ли иметь место защита публичных интересов, если носителем такого интереса является группа лиц, численный и персональный состав которой поддается индивидуальному определению.

Обращение указанных органов в арбитражный суд с заявлением не означает, что они являются истцами. Их полномочия на возбуждение дела и заинтересованность в исходе разрешения спора определяются задачами защиты прежде всего государственных интересов. Позицию истца в таком процессе занимает та конкретная организация или гражданин-предприниматель, чьи права прежде всего оказались в сфере неблагоприятных последствий допущенного ответной стороной правонарушения. В связи с этим отказом государственного органа, органа местного самоуправления или иного органа от предъявленного ими иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу.

Итак, в статье 53 АПК РФ объединены 2 формы участия в арбитражном процессе, связанные с защитой заявителями публичных интересов и интересов других лиц, которые в определенной степени совпадают как в части объектов защиты (защита прав и законных интересов других лиц может одновременно происходить в публичных интересах), так и в части субъектов обращения в арбитражный суд (государственные органы вправе защищать как публичные интересы, так и интересы других лиц).

При обращении в защиту публичных интересов государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы реализуют свою компетенцию и властные полномочия. При этом государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы не являются непосредственными выгодоприобретателями по решению арбитражного суда, поскольку предъявленный ими иск направлен на защиту публичных интересов. Защита публичных интересов вполне может совпасть с защитой интересов конкретного истца как участника спорного материального правоотношения (который и будет в данном случае выгодоприобретателем при удовлетворении иска), однако для данных органов предъявление иска может быть обусловлено только защитой публичных интересов Арбитражный процесс / отв. ред. В.В. Ярков. М., 2010. С. 658..

Таким образом, возможность участия органов государственной власти должна быть прямо предусмотрена федеральным законом и целью обращения должна выступать защита публичных интересов.

Глава 2. Формы участия государственных органов в арбитражном процессе

2.1 Участие в арбитражном процессе государственных органов в роли истца(заявителя) и ответчика

Государственные органы имеют право участвовать в арбитражном процессе как обычные субъекты гражданского оборота. Иными словами, государственные органы должны обладать правоспособностью.

В связи с этим, исходя из положения, что органы государственной власти являются полноправными участниками гражданского оборота, необходимо осуществить правовое регулирование их гражданско-правового статуса. Для этого необходимо дополнить ГК РФ специальной статьей о них. Например, необходимо указать, что правоспособность органа государственной власти возникает с момента принятия уполномоченным органом решения о его создании и прекращается с момента принятия соответствующего решения, государственная регистрация при этом не требуется.

Положение о том, что органы государственной власти выступают в отношениях, регулируемых нормами гражданского права, в целях реализации социальных функций государства, а также о том, что полученные ими доходы поступают в государственный бюджет, должны быть тоже предусмотрены в гражданском законодательстве.

При этом надо указать, что под основными видами деятельности понимается деятельность, непосредственно направленная на достижение конкретных целей, ради которых они созданы, иные виды деятельности они вправе осуществлять лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых созданы, и при условии, что они указаны в учредительных документах. В учредительных документах подлежит указанию исчерпывающий перечень видов деятельности, которые органы государственной власти могут осуществлять в соответствии с целями их создания.

Наиболее ярко такие случаи предусмотрены по искам, которые связаны с причинением вреда имуществу, ремонтом помещения, использованием коммунальных услуг, приобретением определенного имущества и др. В подобных случаях государственный орган будет занимать в арбитражном процессе положение обычной стороны (ст. 44 АПК РФ).

Так, например, арбитражный суд удовлетворил иск Министерства обороны Российской Федерации к администрации муниципального образования, ООО 1, ООО 2 о признании недействительным договора о предоставлении в аренду земельного участка; а также истребовании участка из чужого незаконного владения ООО 1, согласившись с мнением нижестоящего суда о том, что испрашиваемый земельный участок относится к землям обороны, КЭЧ не было полномочна распоряжаться территорией закрепленного за ней на праве постоянного (бессрочного) пользования земельного участка, ввиду чего администрация превысила полномочия по передаче в аренду третьим лицам земельного участка. Доказательства соблюдения процедуры возникновения права муниципальной собственности на спорный земельный участок материалы дела не содержат, а также доказательств наличия иных оснований для возникновения данного права. Кроме того, как верно отметил апелляционный суд, постановка на кадастровый учет земельного участка, образованного в результате раздела, не могла привести к прекращению на него права собственности Российской Федерации. Сделки по передаче в аренду спорного земельного участка признаны ничтожными Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 04.09.2014 по делу № А 32-36413/2012 // СПС "КонсультантПлюс"..

Государственные органы выступают также и роли ответчиков. Например, Министерство обороны выступает ответчиком по делам о взыскании задолженности по арендным правоотношениям, по отношениям, вытекающим из права собственности и т.д.

Например, арбитражный суд отказал в иске Министерству обороны Российской Федерации к ОАО об обязании прекратить работы по оценке, разведке и добыче пироксенитов на участке "Кирикован-1" в границах земельного участка, освободить названный земельный участок от техники, оборудования, строений, временных сооружений и иного имущества ответчика и произвести его рекультивацию, согласившись с мнением нижестоящего суда о том, что Минобороны РФ не вправе требовать от общества прекратить деятельность по оценке, разведке и добыче пироксенитов, осуществляемую на основании лицензии, выданной уполномоченными органами по итогам конкурса, которые не признаны недействительными, а также освободить земельный участок в границах горного отвода, занятый месторождением недр. Суд отметил, что лицензия на право пользования названным участком недр была выдана до предоставления спорного участка в постоянное (бессрочное) пользование квартирно-эксплуатационной части района. В материалах дела не имеется доказательств, с определенностью свидетельствующих о том, что земельный участок, на котором расположено названное месторождение, до указанного времени находился в постоянном (бессрочном) пользовании учреждений Минобороны, а также доказательств использования его в деятельности Минобороны (п. 4 ст. 88 ЗК РФ) Постановление ФАС Северо-Западного округа от 16.04.2013 по делу № А 42-7062/2011 // СПС "КонсультантПлюс"..

Министерство обороны РФ может выступать и в качестве субсидиарного ответчика Постановление ФАС Центрального округа от 24.12.2013 по делу № А 62-468/2013 // СПС "КонсультантПлюс".. Такая ситуация возможна, когда основной должник не имеет достаточных собственных средств или имущества.

Так, например, арбитражный суд удовлетворил иск ООО к учреждению о взыскании задолженности по договору подряда, в случае невозможности взыскания с учреждения о взыскании названной суммы долга с субсидиарного ответчика Министерства обороны Российской Федерации, согласившись с мнением нижестоящего суда о том, что представленные в дело доказательства, в частности: договор, акт о приемке работ, подписанный со стороны заказчика начальником эксплуатационно-технического отдела, и справка о стоимости выполненных работ и затрат, акты сверки, доверенности на имя лица, подписавшего указанный договор, лица, подписавшего акты сверки расчетов, а также использование учреждением результата работ, отсутствие доказательств оплаты выполненных работ говорят о принятии работ заказчиком и имеют для него потребительскую ценность, а значит, подлежат оплате (п.1 ст. 740 ГК РФ) Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 19.12.2012 по делу № А 53-17612/2012 // СПС "КонсультантПлюс"..

Орган, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Так, например, государственные органы могут отказаться от иска, изменить основания и предмет иска, заключить с ответчиков мировое соглашение Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2014 по делу № А 05-11537/2013 // СПС "КонсультантПлюс". и т.д. Отказ государственного органа от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле, и:

- допускается только до принятия арбитражным судом решения по делу;

- может быть как полным, так и частичным;

- подлежит утверждению со стороны арбитражного суда Ефимова В.В. Арбитражное процессуальное право: Учебное пособие. М., 2009. С. 332..

Государственные органы имеют право обращаться в суд с требованием в защиту соответствующих публично-правовых образований. Кроме того, могут выступать в качестве ответчиков по дела, приобретая процессуальные права и обязанности ответчика по делу. Если в последнем случае наделение их статусом ответчиков, как правило, не вызывает возражений, то при предъявлении ими исков и других требований в защиту публичных интересов может возникнуть вопрос о том, следует ли их признавать стороной по делу (истцом, заявителем) или же лицом, обращающимся в суд в защиту чужих интересов.

Государственный орган предъявляет требование в суд в защиту публично-правового образования в случаях, предусмотренных федеральным законом, при условии, что когда требование предполагается стороной спорного материального правоотношения, то надлежит выяснить, является ли обратившийся орган лицом, наделенным компетенцией в рамках этого спорного правоотношения действовать в интересах соответствующего публично-правового образования как субъекта этого правоотношения.

Орган государственной власти, обратившийся в суд и наделенный компетенцией действовать в интересах публично-правового образования в пределах спора, должен считаться как надлежащая сторона по делу, а орган, не обладающий указанной компетенцией, - ненадлежащей стороной. Если государственный орган выступает стороной по делу, то становится неопределенным статус органа, который хотя и наделен правом предъявить соответствующее требование в суд, но в рамках конкретного спорного материального правоотношения, исходя, например, из территориальной компетенции этого органа, не уполномочен действовать в интересах этого публично-правового образования.

Итак, участие органов государственной власти в защиту собственных интересов как юридических лиц следует охарактеризовать как обычное, не имеющих существенных отличий от участия юридических лиц. Органы государственной власти пользуются правами и несут обязанности в соответствии с процессуальным законодательством, предусмотренным в ст. 44 АПК РФ.

2.2 Конкуренция участия в арбитражном процессе субъектов, защищающих публичные интересы

Статья 53 АПК РФ устанавливает, что возможно два основания участия государственных органов, органов местного самоуправления в арбитражном процессе:

- в защиту публичных интересов путем возбуждения дел (ч. 1 ст. 53 АПК РФ);

- в защиту прав и законных интересов других лиц (ч. 2 ст. 53 АПК РФ).

Федеральное законодательство предусматривает случаи, когда государственные органы и органы местного самоуправления могут обратиться в суд с целью защиты публичных интересов. АПК РФ в отличие от ст. 47 ГПК РФ предусматривает такую форму участия государственных органов и органов местного самоуправления как дача заключения. АПК РФ такую форму не предусматривает.

Статья 53 АПК РФ объединяет две формы участия в арбитражном процессе, которые связаны с защитой заявителями публичных интересов и интересов других лиц, совпадающими в некоторой степени в части объектов защиты (защита прав и законных интересов других лиц может одновременно происходить в публичных интересах) и в части субъектов обращения в арбитражный суд (государственные органы обладают правом защиты публичных интересов и интересов других лиц).

Рассматривая публичный интерес необходимо отметить, что в юридической литературе нет единого мнения о том, что считать публичным интересом.

Так, например, А. Кряжков указал, что публичный интерес представляет собой интерес общества, который признан государством и урегулирован (обеспечен) правом. А. Кряжков считает, что употреблять понятие "публичный интерес" более правильно и целесообразно, чем близкие к нему понятия "общественных и государственных интересов" Кряжков А.В. Роль прокурора в защите публичных интересов в арбитражном суде: Дис. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 9.. По его мнению, понятие "публичный интерес" более четко и точно характеризует соответствующее явление Там же. С. 9..

В развитие тезиса о тождественности понятий стоит сделать акцент на возможном совпадении по объему защиты публичных (общественных) интересов и защиты интересов РФ, субъекта Федерации или муниципального образования. Следовательно, соединять в исковом заявлении прокурора защиту интересов неопределенного круга граждан и РФ либо субъекта Федерации или муниципального образования можно в том случае, если интересы общества и публичного образования совпадают. Население публичного образования представляют собой неопределенный круг лиц. При этом следует различать понятия "защита неопределенного круга лиц" как защита публичных (общественных) интересов и "защита публичных образований" как защита интересов территориально-административной единицы государства.

Н. Батаева сделала заключение, что иски в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц в качестве цели предусматривают защиту общественных интересов Батаева Н.С. Судебная защита прав и интересов неопределенного круга лиц: Дис. канд. юрид. наук. М., 1999. С. 9..

Е. Артамонва полагает, что иск (заявление) в защиту интересов неопределенного круга лиц следует также определить как публичный групповой иск (заявление). Такое утверждение она сделала, основываясь на том, что главное назначение такого иска - защита публичных интересов большого числа пострадавших Артамонова Е.М. Защита прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве: Дис. канд. юрид. наук. М., 2004. С. 104..

Итак, защита публичных (общественных) интересов в исковом производстве в арбитражном процессе реализуется через защиту неопределенного круга лиц.

Государственные органы, обращаясь в защиту публичных интересов, реализуют свои властные полномочия и компетенцию. Кроме того государственные органы не выступают в качестве непосредственных выгодоприобретателей по решению арбитражного суда, в связи с тем, что иск, предъявленный ими, направлен на защиту публичных интересов.

Очень часто защита публичных интересов совпадает с защитой интересов определенного истца как участника спорного материального правоотношения (который при удовлетворении иска будет выступать выгодоприобретателем), но для государственных органов предъявление иска обусловливается именно защитой публичных интересов.

Одновременно любой из государственных органов имеет право участвовать в арбитражном процессе в качестве обычного субъекта гражданского оборота.

Как уже указывалось, государственные органы имеют право на возбуждение дела в арбитражном суде в защиту публичных интересов. При этом такое право связано с двумя обстоятельствами:

возможностью такого обращения в суд в случаях, предусмотренных федеральным законом,

защитой публичных интересов.

Понятие публичного интереса носит оценочный характер. Невозможно отождествлять публичные интересы с публичным правом, а именно связывать их с нормами императивного характера как в отраслях публичного, так и частного права.

Так, например, удовлетворяя иск организации и взыскивая с Министерства обороны РФ за счет казны Российской Федерации задолженность, проценты, суд указал, что по искам к Российской Федерации Министерство обороны Российской Федерации, являясь представителем, в силу положений п. 1 ст. 125 ГК РФ и п. 3 ст. 158 БК РФ выступает в суде в качестве ответчика не от собственного имени, а от имени субъекта Российской Федерации, в настоящем деле Министерство обороны Российской Федерации участвовало в деле именно в связи с осуществлением полномочий собственника в отношении имущества Российской Федерации и, являясь надлежащим представителем ответчика, представляло не интересы собственно Минобороны России, а интересы Российской Федерации в указанном споре. С учетом положений ст.ст. 125, 126 ГК РФ, ст. 158 БК РФ взыскание с публично-правового образования производится за счет его казны Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2014 № 09АП-29752/2014-ГК по делу № А 40-48912/14 // СПС "КонсультантПлюс"..

Правомочия относительно обращения в арбитражные суды в пределах своей компетенции и полномочий предоставлены законодателем налоговым, антимонопольным органам и другим федеральным органам исполнительной власти, другим государственным органам.

Статья 53 АПК РФ предусматривает порядок обращения государственных органов в арбитражный суд. Этот порядок полностью подчинен общему порядку, который закреплен в АПК РФ.

Заявители, закрепленные в ст. 53 АПК РФ, должны указать в своем обращении, в чем, по их мнению, будет заключаться нарушение публичных интересов или прав и (или) законных интересов других лиц, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд.

Заявитель должен доказать заявленные требования. Лицо, которое предъявило исковое заявление, в полной мере пользуется правами истца и несет его обязанности. В случае отказа государственного от иска, не лишает права требовать рассмотрения дела по существу. Это обусловлено тем, что в делах о защите прав других лиц выступает два истца - истец в процессуальном смысле, который возбудил дело, и истец в материально-правовом смысле, чьи интересы подлежат защите в арбитражном суде, в связи с тем, что он выступает в качестве субъекта спорного материального правоотношения.

Однако иногда защита публичных интересов в арбитражном процессе не связана с защитой интересов конкретных лиц в данном процессе, поэтому развитие процесса зависит в полной мере от соответствующего органа, который обратился с иском в арбитражный суд.

Указанные в ч. 1 ст. 53 АПК РФ иски освобождены от уплаты государственной пошлины. О принятии отказа от иска арбитражный суд выносит определение, при этом определение должно быть вынесено арбитражным судом и в случае, если истец, несмотря на отказ помянутого органа от иска, требует рассмотрения дела по существу.

Представительство органов государственной власти в арбитражных судах имеют право осуществлять по их специальному поручению подведомственные им органы и организации, а также вышестоящие по отношению к ним органы и организации через лиц, состоящих в штате этих органов и организаций, либо адвокаты. Полномочия таких лиц должны быть подтверждены доверенностью, выданной соответствующим органом или организацией.

Статья 53 АПК предусматривает ограничение права государственных органов на обращение в суд за защитой чужих интересов указанными выше условиями. Тем не менее, на практике такое ограничение в некоторых случаях трактуется более широко.

Например, п. 3 Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2011. № 2. закрепил, что орган, который уполномочен совершать строительный надзор, имеет право осуществлять защиту публичных интересов при помощи обращения в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки, созданной без получения необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Если отсутствует прямое указание в федеральном законе на право органа, осуществляющего строительный надзор, на обращение в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки был сделан вывод о том, что ГрК РФ закрепляет общие полномочия органов, которые осуществляют строительный надзор, которые необходимы для выполнения возложенных на них надзорных функций, а возможность предъявления иска о сносе самовольной постройки в суд следует из целей осуществления надзора, закрепленных принципами законодательства о градостроительной деятельности.

Президиум ВАС РФ в дальнейшем пояснил, "...за органом, осуществляющим строительный надзор, должно быть признано право на предъявление в публичных интересах в суд иска о сносе самовольной постройки. Статья 53 АПК РФ не может рассматриваться как не допускающая реализацию полномочий названного органа, закрепленных законом..." Там же..

А.А. Остроумов предлагает уточнить содержание ст. 53 АПК РФ в части, которая касается регулирования участия в арбитражном процессе государственных органов в форме обращения в суд, а также для разрешения возникающих в судебной практике вопросов и содействия определенности правового регулирования в АПК должны быть внесены и обособленно изложены нормы, специально посвященные особенностям процессуального положения в деле органов государственной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных в рамках спорных материальных правоотношений действовать в интересах публично-правовых образований Остроумов А.А. Отдельные вопросы, касающиеся содержания и применения положений статей 46 ГПК и 53 АПК // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 9. С. 19 - 24..

Таким образом, основным критерием при решении вопроса о праве государственного органа обращаться в суд за защитой публичных интересов является факт наделения такого органа федеральным законодательством компетенцией, реализация которой с необходимостью предполагает возможность обращения в арбитражный суд с требованиями, которые позволяют достичь задач и целей наделения органа такой компетенцией.

Глава 3. Проблемы и перспективы развития института участия органов государственной власти в арбитражном процессе

Усложнение отношений в сфере гражданского оборота, появление необходимости защиты интересов больших групп граждан, оказавшихся в одинаковой ситуации вследствие нарушения их интересов одним и тем же лицом, привело к расширению сферы применения правозащитной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления. Новым достижением гражданского процессуального права является предоставление органам права обращаться в суд не только в целях защиты частных интересов отдельных граждан, но и в интересах неопределенного круга лиц. По причине своей новизны проблема участия органов в процессе в защиту интересов неопределенного круга лиц не получила достаточного освещения в научной литературе и требует глубокого изучения.

Проблемы участия государственных органов в гражданском процессе активно обсуждаются в юридической литературе с конца 40-х годов XX в. Высказывая различные мнения на процессуальное положение государственных органов, все исследователи, занимающиеся этим вопросом, единогласно признавали, что основанием для участия органов государственного управления в советском гражданском процессе было указание В.И. Ленина на необходимость продвинуться дальше в усилении вмешательства государства в "частноправовые отношения", в гражданские дела, не выпустить из своих рук ни малейшей возможности расширить вмешательство государства в "гражданские" отношения. Еременко В.И. О создании в Российской Федерации Суда по интеллектуальным правам // Законодательство и экономика. - 2012. - № 8. С. 9 - 22. Сегодня ленинские идеи перестали быть "основополагающими" для развития судопроизводства, а формы участия государственных органов в гражданском процессе остались. В связи с этим необходимо определить, является ли институт участия государственных органов в процессе рудиментом процессуального права или старые формы наполнились новым содержанием и могут существовать и развиваться в современных социально-экономических реалиях.