Реализация государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров

Размещено на http://www.allbest.ru/

Список сокращений

ВИЧ -- Вирус иммунодефицита человека

ВОЗ -- Всемирная организация здравоохранения

ЕС -- Европейский Союз

ЕСПЧ -- Европейский суд по правам человека

КоАП РФ -- Кодекс об административных правонарушениях Российской

Федерации

МКК -- Международный комитет ООН по контролю над наркотиками

ООН -- Организация объединенныхнаций

ПАВ -- Психоактивные вещества

СПИД -- Синдром приобретенного иммунодефицита

УБНОН -- Управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков

УК РФ -- Уголовный кодекс Российской Федерации

УНП ООН -- Управление ООН по наркотикам и преступности

ФСКН -- Федеральная служба Российской Федерации по контролю за

оборотом наркотиков

ЦНС -- Центральная нервная система

ЮНДКП -- Программа ООН по международному контролю над наркотиками и предупреждению преступности

ЮНЭЙДС -- Объединенная программа ООН по ВИЧ/СПИДу.

Введение

В современном мире распространение наркотиков стало одной из самых серьезных проблем, угрожающих существованию и развитию человечества. По мере нарастания угрозы наркотиков все актуальнее становится необходимость борьбы с нею. Злоупотребление наркотическими средствами и их незаконный оборот приобрели в последние десятилетия глобальный масштаб и самым серьезным образом сказываются на социально-психологической атмосфере в обществе, отрицательно влияют на экономику, политику и правопорядок. В этих условиях отсутствие адекватных и эффективных мер по контролю за наркотиками может привести к тому, что их незаконное распространение превратится в широкомасштабную угрозу для государственной безопасности, здоровья и благополучия народов России.

Высокая актуальность данной темы обусловлена тем, что проблематике антинаркотической политики особенно в последнее время уделяется достаточно много внимания, как со стороны научного сообщества, так и со стороны людей, решающих практические задачи в этой области. Но в то же время единого понимания специфики этого направления государственной политики, момента ее возникновения, целей, задач, конкретных механизмов реализации, достигнуто не было. Подходы исследователей к определению понятия наркополитики разнятся. К примеру, в книге «Актуальные вопросы антинаркотической политики» авторов Фроловой и Зазулина под антинаркотической политикой понимается «комплекс целей, задач, мер, идей, программ, методов, направленных с одной стороны, на противодействие незаконному обороту наркотиков, а с другой - на восстановление человеческого потенциала». В документах, издаваемых органами власти, реализующими наркополитику, можно встретить такое ее определение - совокупность государственных и общественных мер воспитательно-педагогического, медицинского, нормативного правового, социально-экономического и организационно-управленческого характера, направленных на решение проблем, связанных со злоупотреблением наркотическими средствами и их незаконным оборотом.

Вся антинаркотическая политика Российской Федерации базируется на Конституции РФ, Уголовном кодексе РФ (статьи 23, 63, 151, 188, 228, 229, 230, 231, 232, 234), Кодексе об административных правонарушениях (статьи 6.8, 6.9, 6.10, 6.13, 10.4, 10.5, 20.20, 20.22) и Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах».

Особенность исследования по теме данной работы заключается в том, что многие нормы, регулирующие отношения в данной области, тесно взаимосвязаны с международно-правовыми нормами, поэтому для уяснения их действия необходимо учитывать содержание этих норм.

Традиционная политика борьбы с наркоманией основана на сочетании информационного, социально-профилактического, медико-биологического и репрессивного подходов.

Информационный подход ориентирует на сознательное восприятие норм и ценностей общества. Речь идет о пропаганде здорового образа жизни и об информировании о негативных последствиях наркопотребления.

Социальная профилактика направлена на устранение внешних (социально-экономических, бытовых, социально-психологических) причин и условий отклоняющегося поведения.

Медико-биологический подход помогает субъекту преодолеть внутренние, субъективные препятствия в стрессовой ситуации. Кроме того, наркологи стремятся выработать эффективные методики лечения наркомании, что, однако, связано с большими трудностями.

Кроме того, в последнее время становится актуальной так называемая политика «снижения вреда», которая сводится к действиям, направленным на устранение вредных последствий употребление наркотиков. Такой подход является доминирующим в ряде зарубежных стран.

Наконец, применение санкций защищает общепринятые правила поведения, используя возможности принуждения за их нарушение. Если предыдущие методы ориентированы на работу с потенциальными или реальными наркопотребителями, то в рамках этого подхода главный акцент делается на борьбе с наркоторговцами.

Объектом данной работы являются отношения, возникающие в результате реализации государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности.

В качестве предмета исследования рассматривается история становления наркополитики в России, основные тенденции развития наркополитики в контексте международных систем контроля за незаконным оборотом наркотиков, нормы международного и российского права.

Политика, проводимая государством в этой области, существенно отличается от международной практики: взамен смягчения мер по отношению к наркопотребителям, РФ делает упор на усиление репрессий. Так, например, Федеральный закон от 1 марта 2012 г. N 18-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» вносит изменения в УК РФ, согласно которым сбыт наркотических средств может наказываться пожизненным лишением свободы; основные направления государственной стратегии по борьбе с наркоманией, подписанные президентом в 2011 году, включают в себя ввод уголовной ответственности за потребление и введение принудительного лечения наркозависимых. Помимо этого, РФ резко отрицательно относится к политике «снижения вреда» и отстаивает позицию «нулевой терпимости» в отношении наркотиков.

Целью данной работы является определение и анализ основных направлений отечественной наркополитики.

Для достижения данной цели были определены следующие задачи:

1. Изучить историческую динамику наркополитики в России;

2. Проанализировать методы ведения наркополитики зарубежных стран;

3. Выявить особенности, проанализировать тенденции и обозначить проблемы отечественной наркополитики в современных условиях;

При проведении исследования по теме данной работы применялись общие методы познания, такие как анализ, абстрагирование, индукция, аналогия, моделирование, системный и исторический подходы. Использовался сравнительно-правовой анализ действующего законодательства РФ и международных актов.

Данная тема была затронута в научных статьях Л. Левинсона, Л. Тимофеева, В. Зубова, А. Софронова, О. Романенко, В. Менделевича, Ю. Латова, П. Кесельмана, М. Мацкевича.

1. Теоретико-правовые основы российской наркополитики в контексте международных тенденций в данной области

1.1 Становление правовых основ наркополитики в России

Несмотря на то, что человечество с давних пор знакомо с наркотиками, международная система антинаркотической политики имеет не такую длинную историю. Необходимость построения такой системы возникла в тот момент, когда наркотические вещества начали проникать из регионов, где исторически в культуре сложились традиции их потребления в страны, где они до сих пор не были известны, и где эти вещества не были интернированы в культуру. На определенном этапе исторического развития наркотик перестал быть исключительно средством определенных духовных практик, он стал товаром, то есть продуктом труда, произведенным для обмена (продажи) Дейвенпорт-Хайнс Р. В поисках забвения. Всемирная история наркотиков. 1500--2000. -- М. // ООО Из-дательство ACT, 2004..

В конце XVIII века британская Ост-Индская компания начала опиумный бизнес в Китае, что вызвало бурную реакцию китайского правительства, весь XIX век сопровождался острыми противоречиями между коммерческими интересами Британии и антиопиумной политикой Китая, что привело к двум, так называемым, опиумным войнам. Во многом озабоченность мирового сообщества ситуацией в Китае породило осознание необходимости построения системы международного контроля за наркотиками. В 1909 году была создана Шанхайская опиумная комиссия, которая фактически стала первым международном органом, координирующим борьбу с наркотиками. В 1912 году в Гааге была подписана международная Конвенция об опиуме, в 1924 году во вторую Конвенцию по опиуму были добавлены пункты контроля за распространением кокаина и марихуаны. Первые годы эту деятельность осуществляла Лига Наций, позже эти функции перешли к ООН.

В силу растущих масштабов распространения наркотиков потребовалось значительное усиление антинаркотической политики, качественное ее преобразование из проблемы сугубо медицинской. Поэтому во второй половине ХХ века более 150 стран под эгидой ООН присоединилось к «Единой конвенции о наркотических средствах» 1961 года, которая стала выполнять функцию «конституции» международного контроля за наркотиками. Согласно Конвенции, подписавшие ее страны обязуются бороться против всяких действий с наркотиками, направленных на иные цели, кроме научных и медицинских (ст. 39). Распространение новых наркотиков, таких как психостимуляторы и галлюциногены привело к принятию в 1971 году нового документа - «Конвенции о психотропных веществах», включивших эти вещества в список запрещенных препаратов. Необходимость усиления международного сотрудничества в борьбе с наркопреступностью и отмыванием денег, полученных в результате этой деятельности, привела к принятию в 1988 году «Конвенции о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ». Она стала дополнением к Конвенциям 1961 и 1971 годов. Вместе эти Конвенции составляют основу международной системы контроля за оборотом наркотиков Калачев, Б.Ф. Что мы об этом знаем? Из истории распространения наркотиков и наркомании в России. Эйфория распада / Б.Ф. Калачев. - М.: Молодая гвардия,1991.- 217 с..

Эти Конвенции имеют большое практическое значение для осуществления антинаркотической политики, они вводят по всему миру систему государственного контроля за оборотом наркотиков, составляют единую основу для законодательства по наркотикам в большинстве стран, выполняют ряд других не менее важных функций. Необходимо упомянуть, что СССР, а позднее и Россия присоединилась ко всем этим Конвенциям.

Историю антинаркотической политики в России можно условно разделить на три этапа. Провести границу между этими периодами можно по признаку того, каким образом решался конфликт, выделенный Е. Тонковым, между правом и ограничением на протяжении, прежде всего, XX века.

Первый этап - период контроля (1915 - 1990 гг.). В 1915 году Николай II издал Указ о мерах по борьбе с опиекурением, который действовал на Дальнем Востоке. В 1918 году выходит Декрет о национализации аптек, реализующих наркотикосодержашие лекарства, а в 1924 году - Декрет об уголовной ответственности за распространение наркотиков. Постановлением Совета народных комиссаров в 1938 году устанавливались правила потребления, сбыта и перевозки наркотиков, ядовитых и сильнодействующих веществ. С 1952 по 1962 года в республиканские уголовные кодексы была введена статья, предусматривающая ответственность за сбыт, хранение и перевозку наркотиков. В 1963 году СССР присоединяется к «Единой конвенции о наркотических средствах» 1961 года. В 1974 году в действие был введен Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении борьбы с наркоманией», который стал фактически основой для советской антинаркотической политики. «Указ имел ярко выраженный комплексный координирующий характер и являлся для регионов документом не рекомендательным, а обязывающим, имеющим силу закона». На основании ст.11 данного Указа в Административный кодекс РСФСР была внесена норма, предусматривающая привлечение к штрафу или административному аресту за незаконное потребление наркотиков без назначения врача или хранения (приобретение) их без цели сбыта (для себя) в небольших количествах.

Таким образом, шаг за шагом, к началу 90-х годов прошлого века сложилась взаимосвязанная система мер борьбы с наркотиками: административная ответственность, уголовная наказуемость, принудительные и добровольные меры медицинского характера (система лечебно-трудовых профилакториев). Создавалось единое правовое пространство для министерств и ведомств, отвечающих за данное направление.

Второй этап - период либерализации антинаркотической политики и попыток декриминализации законодательства в этой сфере (1990 - 2002 гг.). В 1990 году Комитет Конституционного надзора СССР своим Заключением №8 «О законодательстве по вопросу о принудительном лечении и трудовом перевоспитании лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией» фактически начал либеральный виток антинаркотической политики России. Согласно Заключению «потребление наркотиков приравнивалось к неотъемлемому праву человека, который ни перед кем не обязан бережно относится к собственному здоровью» . Подчеркивалось, что такая обязанность человека не может обеспечиваться мерами правового, принудительного характера. «Предыдущие правовые положения утрачивали свою силу, тем самым разрушалось необходимое для координации антинаркотической политики единое правовое пространство, и создавались условия для доминирования узковедомственных отраслевых интересов» . Законодательная деятельность, связанная с построением нового демократического государства, пересмотром прежних курсов внешней и внутренней политики, коснулась и антинаркотической политики. В 1991 году депутатами Верховного Совета была отменена норма КоАП РСФСР, по которой за незаконное потребление наркотиков (без назначения врача) полагались штраф или арест до 15 суток. Одновременно были отменены меры уголовного характера за повторное потребление наркотиков в течение года после административного наказания.

В 1993 году были отменены лечебно-трудовые профилактории, которых в России насчитывалось больше сотни. Взамен ничего создано не было, то есть система лечения и реабилитация наркозависимых просто-напросто выпала из поля антинаркотической политики. На протяжении всех последующих лет наблюдался неуклонный рост числа наркозависимых и количества преступлений, связанных с наркотиками. «В январе 2001 года было зарегистрировано более 269 тыс. наркоманов, то есть в 9 раз больше, чем в 1990 году, научные исследования показывают, что не менее 2.5 миллионов россиян вовлечены в наркоманию […] число преступлений, связанных с незаконной торговлей наркотиками, увеличилось в 15 раз» . Обострение ситуации привело к тому, что в 1996 году в Государственной Думе РФ был подготовлен законопроект «О наркотических средствах и психотропных веществах», согласно которому потребление наркотиков без назначения врача вновь запрещалось. Пройдя стадии законодательного процесса, он так и не был подписан президентом.

В 1996 году, во время принятия нового Уголовного кодекса, некоторыми фракциями Государственной Думы были предприняты попытки декриминализовать хранение и приобретение наркотиков в небольших размерах, однако, благодаря диаметрально противоположной позиции Постоянного комитета по контролю за наркотиками Минздрава России во главе с Э.А. Бабаяном, они не увенчались успехом.

В 1998 году лавинообразное ухудшение ситуации с наркозависимостью вынудило принять проект закона 1996 года. «Таким образом, законодательство сделало первые шаги в «новом» старом направлении - в направлении выполнения Конвенций ООН по наркотикам». Период либерализации антинаркотической политики был завершен 1 июля 2002, когда вступил в силу новый Кодекс об административных правонарушениях РФ, в который была возвращена статья, предусматривающая штраф или арест до 15 суток за потребление наркотиков без назначения врача. Настоящий этап развития антинаркотической политики - это возвращение к рестриктивной позиции по вопросу социально опасного оборота наркотиков.

В настоящее время, основным законом, регулирующим вопросы наркотиков, остается федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах». В статье 4 закона сформулированы две главные цели антинаркотической политики России: 1. постепенное сокращения числа больных наркоманией; 2. сокращение количества правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ. В этом же документе определены основные принципы российской антинаркотической политики: государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотиков; лицензирование всех видов этой деятельности, координация на всех уровнях; приоритетность профилактики, запрет потребления без назначения врача; стимулирование антинаркотической пропаганды; опора на негосударственные организации и граждан; развитие международного сотрудничества в области противодействия незаконному обороту наркотиков; государственная поддержка научных исследований в области разработки новых методов лечения наркозависимости. Выделяется ряд направлений государственной антинаркотической политики, которые можно условно подразделить на три блока: административно-правовой (борьба с наркопреступностью, таможенное направление и т.д.), избавление от зависимости и реабилитация (социальная защита, здравоохранение и т.д.), профилактика наркозависимости и формирование здорового образа жизни (молодежная политика, физкультура и спорт и т.д.), то или иное направление антинаркотической политики может одновременно присутствовать в нескольких блоках Калачев, Б.Ф. Развитие наркомании и незаконного оборота наркотиков в России / Б.Ф. Калачев, П.Н. Сбирунов, А.Н. Сергеев. - М.: Статут, 2008.- 142 с..

На протяжении долгого периода времени основными субъектами реализации антинаркотической политики выступали органы здравоохранения и милиции (в СССР они работали в связке, в силу системы совместных нормативных актов). В России же эта единая основа, в ходе названных выше процессов, была утеряна. Отсутствие единой системы борьбы с этим явлением не могло не вызывать опасения. Для координации антинаркотической политики летом 1994 г. учреждается Правительственная комиссия РФ по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту, субъектам федерации рекомендуется создать свои подобные комиссии. Следующей акцией усиления координации стала Федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 1995-1997 годы», 3 июня 1995 г. принятая Правительством РФ. В 1999 г. первую Программу сменила ее преемница, рассчитанная до 2001 года, а вслед за ней - до 2004 года. Большинство субъектов федерации обзавелись собственными антинаркотическими программами. В администрациях ряда субъектов федерации (Татарстан, Краснодарский край, Тюменская область) были созданы отделы, отвечающие за данное направление, но это не стало характерным явлением российской антинаркотической политики. Такая система антинаркотической политики, состоящая из министерств и ведомств, координируемых правительственной комиссией на федеральном уровне и межведомственными комиссиями на региональном, и набора целевых программ, как комплексами мер, реализующих государственную политику в этом вопросе, существовала до недавнего времени. К сожалению, система комиссий, чьи члены не работали в них на постоянной основе, а решения носили рекомендательный характер, не смогла решить задачу межведомственной координации антинаркотической деятельности. А без ее решения проблема обострилась до угрозы национальной безопасности. В силу этого 11 марта 2003 года выходит Указ Президента РФ №306 «Вопросы совершенствования государственного управления в РФ». Этим указом создается Государственный комитет по контролю за оборотом наркотических средств (позже преобразованный в Федеральную службу (ФСКН РФ)) - специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, на который была возложена функция координации органов власти в этом вопросе и который, наряду с уже действующими в этом направлении органами власти, должен стать основным субъектом антинаркотической политики России.

В 2007 году система органов по борьбе с наркотиками расширилась за счет создания еще одного органа - Государственного антинаркотического Комитета, дополняющего деятельность ФСКН, председателем которого по должности является директор ФСКН.

Но вступление в силу 12 мая 2004 года Постановления правительства РФ №231 «Об утверждении размеров средних разовых доз наркотических средств и психотропных веществ для целей статей 228, 228.1, и 229 Уголовного кодекса РФ», значительно либерализовавшего законодательство в части потребления и хранения наркотиков, говорит о том, что государство не сформировало единое понимание содержания антинаркотической политики, что значительно препятствует созданию системы борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Как видится, без некоего переосмысления антинаркотической политики с новых позиций, как понятия междисциплинарного, понимания того факта, что данное направление деятельности по сути своей представляет собой конфликт между социальными группами, в которой зонами разногласий является власть на право устанавливать правила оборота наркотиков в стране, по особому разворачивающегося в новом, значительно изменившимся мире, любые преобразования в этой области не дадут того качественного изменения ситуации, на которое рассчитывает российское общество.

Изучение развития российского уголовного законодательства об ответственности за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, позволяет выявить достаточно четко проявляющуюся закономерность. По мере принятия новых международно-правовых актов, расширявших и углублявших объем и содержание международно-правового регулирования борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, расширялся круг деяний, признававшихся преступлениями по УК РСФСР 1960 г. и УК РФ 1996 г. Это свидетельствует о зависимости национального законодательства данной области от международно-правовых норм, принимаемых мировым сообществом по борьбе с незаконным оборотом наркотиков.

1.2 Современный этап развития наркополитики

Три конвенции ООН по наркотическим средствам устанавливают жесткие меры в отношении хранения наркотических средств и торговли ими (законодательный запрет, привлечение к уголовной ответственности и применение уголовного наказания). Согласно Единой конвенции о наркотических средствах (1961), страны, присоединившиеся к Конвенции, обязаны законодательно ограничить производство, хранение и продажу наркотических средств количествами, предназначенными для медицинских и научных целей Единая конвенция о наркотических средствах (1961), 520 UNTS 331, с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1972 года.. Конвенция о психотропных веществах 1971 года расширила список запрещенных веществ. Конвенция о психотропных веществах (1971), 1019 UNTS 175. В соответствии с Конвенцией ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года, прекурсоры были добавлены к списку контролируемых веществ, а в сферу действия конвенций наряду с мерами снижения предложения были добавлены меры снижения спроса на наркотики. Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (1988), UN Doc. E/CONF.82/15. Страны, присоединившиеся к Конвенции 1988 года, принимают такие меры, которые могут потребоваться, чтобы признать уголовными преступлениями согласно своему законодательству, преднамеренное «хранение, приобретение или культивирование любого наркотического средств или психотропного вещества для личного потребления в нарушение положений Конвенции 1961 года, Конвенции 1961 с поправками или Конвенции 1971 года».

Кроме того, в соответствии с Конвенцией 1988 года, Стороны обязаны «с учетом своих конституционных положений и основных принципов своей правовой системы» признать уголовным преступлением публичное подстрекательство или побуждение к незаконному использованию наркотических средств.

Однако, достаточная гибкость формулировок положений конвенций не препятствует использованию целого ряда мер в отношении запрещенных наркотиков и позволяет странам применять их в соответствии со своими реалиями. Наряду с тем, что Конвенции 1961 и 1971 гг. обязывают государства к принятию мер по искоренению незаконного потребления наркотиков, они также предусматривают обязательства стран, присоединившиеся к Конвенциям, принимать все возможные меры, направленные «на ранее выявление, лечение, воспитание, восстановление трудоспособности, возвращение в общество» лиц, незаконно потребляющих наркотики. В Конвенции 1988 года подчёркивается первостепенность задачи уменьшения страданий людей, связанных с потреблением наркотиков, и ещё раз отмечается, что лечение, воспитание, наблюдение после окончания лечения и реабилитация являются приемлемыми альтернативами уголовному преследованию и наказанию в отношении хранения, приобретения или культивирования наркотического средств для личного потребления в соответствии с положениями Конвенций 1961 и 1971 гг. На Специальной Сессии Генеральной Ассамблеи ООН 1998 года по наркотикам, страны, являющиеся членами организации, единогласно постановили, что меры по снижению спроса на наркотики должны быть направлены не только на «предупреждение потребления наркотиков», но и на «уменьшение неблагоприятных последствий злоупотребления наркотиками». Декларация ООН о руководящих принципах сокращения спроса на наркотики, принята резолюцией S-20/3 Генеральной Ассамблеи от 10 июня 1998 года.

Благодаря наличию подобных положений в конвенциях, страны, присоединившиеся к ним, имеют полное право использовать для решения проблемы наркотиков более современные подходы на основе зарекомендовавшего себя передового опыта, не полагаясь целиком на использование уголовного преследования и наказания.

Тем не менее, карательные подходы возобладали в законодательстве, практике и финансировании мер в ответ на потребление наркотиков и наркотическую зависимость во всем мире.

Почти во всех странах мира хранение наркотиков для личного потребления является преступлением. Особенно тяжелыми последствия такого подхода оказываются для людей, страдающих зависимостью - хроническим рецидивным состоянием. Во многих странах за хранение наркотиков для личного потребления или с целью распространения предусмотрены суровые наказания, от длительных сроков тюремного заключения до смертной казни. Во многих странах людей приговаривают к смертной казни и казнят за наркопреступления, иногда за хранение относительно небольших количеств запрещенных наркотиков. В некоторых странах такие приговоры должны выноситься в обязательном порядке. Комиссия по правам человека, Комитет поправам человека, Межамериканский суд по правам человека, Специальный докладчик ООН по внесудебным, суммарным и произвольным казням, а также некоторые национальные суды признали, что безусловные приговоры к смертной казни без учета смягчающих обстоятельств являются нарушением норм международного права. Такие наказания признаны непропорциональными совершенным преступлениям, кроме того, имеются данные о том, что они не способствуют сокращению потребления наркотиков и снижению числа преступлений, связанных с наркотиками.

Каждый человек имеет право получать медицинские услуги для спасения жизни без страха перед наказанием или дискриминацией. Несмотря на это, наркозависимые не обращаются к врачам и не пользуются услугами программ снижения вреда из-за страха быть арестованными и осужденными. Помимо очевидного вреда, связанного с заключением под стражу, наличие судимости влечет за собой серьезные последствия и может отрицательно повлиять на возможность трудоустройства, получения образования и даже на социальные услуги, такие как предоставление жилья.

Во многих странах потребители наркотиков, однажды попавшие в поле зрения медицинских служб, ставятся на «учет», то есть заносятся в списки, по которым их статус как потребителей наркотиков может стать известным другим лицам. Учет потребителей наркотиков является формой контроля со стороны государства над людьми, страдающими зависимостью от наркотиков, и налагает ограничения на их права. Учет клеймит людей как потребителей наркотиков на года, иногда на неопределенно долгий срок, без учета того, что они могли прекратить употреблять наркотики. Страх перед постановкой на учет удерживает людей от обращения за помощью, даже если она предоставляется бесплатно. В России на учет ставятся люди, участвующие в государственных программах лечения наркозависимости (те, кто имеет средства для лечения наркотической зависимости в частном порядке, на учет не ставятся). Постановка на учет может привести к потере работы, жилья, и даже опеки над собственным ребенком. Зная о возможных последствиях, многие не считают государственные программы лечения наркотической зависимости приемлемым вариантом.

В некоторых странах людей, нарушивших законы о наркотиках, могут принуждать и даже заставлять проводить годы в центрах лечения наркотической зависимости независимо от того, нуждаются ли они в лечении, и без надлежащего отправления правосудия.

Органы ООН по охране здоровья и контролю над наркотиками - в том числе ЮНЭЙДС, ВОЗ, УНП ООН и МККН - утвердили и поддерживают широкий круг мер по профилактике, уходу и лечению ВИЧ среди людей, употребляющих наркотики, включая опиоидную заместительную терапию и обеспечение доступа и участия в программах обмена игл и шприцев, считая их важными компонентами программ по ВИЧ/СПИДу среди людей, употребляющих наркотики. Однако карательные законы, политика и практика удерживают многих людей, употребляющих наркотики, от получения этих услуг, даже в тех странах, где они предоставляются легально.

В ходе исследований, проводившихся в нескольких странах, было установлено, что уголовное законодательство, запрещающее хранение шприцев, а также методы работы полиции, связанные с преследованием людей, употребляющих наркотики, повышают риск ВИЧ как прямо, так и косвенно. Эта реалия отражена в Международных руководящих принципах по ВИЧ/СПИДу и правам человека, в которых определено, что, государствам следует пересмотреть и реформировать уголовное законодательство и системы исполнения наказаний с тем, чтобы они соответствовали международным обязательствам в области прав человека, не использовались недобросовестно в контексте ВИЧ и не были направлены против уязвимых групп населения. Уголовное законодательство не должно препятствовать государствам использовать меры, уменьшающие риск передачи ВИЧ среди потребителей инъекционных наркотиков и обеспечивающие им уход и лечение в связи с ВИЧ Руководящий принцип 4, Международные руководящие принципы по ВИЧ/СПИДу и правам человека .

Обеспокоенность в связи с вредными последствиями подхода с применением норм уголовного права на здоровье и права человека людей, употребляющих наркотики, заставила ряд правительств декриминализовать хранение небольших количеств наркотиков для личного потребления либо по закону, либо на практике.

Управление ООН по наркотикам и преступности также высказывалась озабоченность в связи с вредными последствиями криминализации наркотиков для здоровья и прав человека людей, употребляющих наркотики. Управление поддерживает использование творческих подходов к применение мер по наркоконтролю, в том числе прекращение арестов и содержания под стражей правонарушителей, совершивших малозначительные преступления, и реформирование показателей эффективности работы правоохранительных органов, так как при нынешнем положении дел погоня за показателями приводит к большому числу арестов (по сравнению с поимкой опасных преступников или крупных наркодилеров).

В многочисленных докладах - в том числе подготовленных Секцией по правовым вопросам ЮНДКП по запросу МККН - приводятся схожие выводы о том, что осуществление таких мер по снижению вреда как опиоидная заместительная терапия, программы обеспечения стерильными шприцами, пункты контролируемого потребления наркотиков и программы выдачи героина по рецепту согласуются с обязательствами государств по трем конвенциям ООН о контроле над наркотиками, и не являются нарушениями этих конвенций Всемирный доклад о наркотиках. Решение 74/10, Гибкость положений договоров в отношении подходов снижения вреда, - УНП ООН, 2009. .

1.3 Термин «наркотик» и классификация психоактивных веществ

Несмотря на многовековую историю наркотиков, до сих пор нет четкого и единственного определения этого слова.

Считается, что термин «нбскщфйкьт» (наркотик) впервые был употреблён греческим целителем Гиппократом, -- в частности, для описания веществ, вызывающих потерю чувствительности или паралич. Данный термин также употреблял выдающийся врач античности Клавдий Гален. В качестве таких веществ Гален, например, упоминал корень мандрагоры, семена эклаты и мака.

В психофармакологии - любое лекарственное средство, которое имеет как седативные (вызывающие сон), так и аналгезирующие (обезболивающие) свойства. Следовательно, этот класс ограничивается по существу опиатами и опиатоподобными средствами. Оксфордский толковый словарь по психологии Под ред. А.Ребера,2002 г.

В медицине -- лекарственное вещество, оказывающее болеутоляющее и снотворное действие. Данный термин применяется преимущественно по отношению к морфину и другим производным опия, однако может использоваться и по отношению к другим лекарственным веществам, подавляющим деятельность мозга (например, к общим анестетикам и веществам, вызывающим у человека состояние гипноза). Оксфордский толковый словарь общей медицины, 2002 г.

Согласно Всемирной организации здравоохранения, наркотик - это такое вещество или смесь веществ, которые коренным образом отличаются от всех веществ, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека, и прием которых влечет за собой изменения функционирования организма в целом, серьезно осложняет деятельность внутренних органов, центральной и вегетативной нервной системы. Термины по вопросам, связанным с зависимостью от алкоголя, наркотиков и других психоактивных веществ. Психологическая энциклопедия. Мир словарей. -- перевод Lexicon of alcohow and drug terms от ВОЗ на русский язык..

Единая конвенция ООН о наркотических средствах 1961 года определяет наркотическое средство как любое из веществ, включенных в списки I и II -- естественных и синтетических. Единая конвенция о наркотических средствах 1961 года с поправками, внесенными в неё в соответствии с Протоколом о поправках к Единой конвенции о наркотических веществах 1961 года

В трактовке российского законодательства наркотические средства, психотропные вещества считаются таковыми, если они включаются в перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в РФ, что сделано Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 года N 681 «Об утверждении перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в РФ». В данном перечне содержатся 4 списка. Они образованы в соответствии с Единой конвенцией о наркотических средствах 1961 года, Конвенцией о психотропных веществах от 21 февраля 1971 года, Конвенцией о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 20 декабря 1988 года и ряда других международных документов. Комментарий к Федеральному закону от 08 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»

Проще говоря, юридически «наркотик» -- средство, официально признанное наркотическим и включенное в перечень наркотических средств.

Кроме того, в литературе, посвященной проблеме наркомании, встречается точка зрения, что наркотик -- это вещество, удовлетворяющее трём критериям Бабаян Э. А. Наркомании и токсикомании // Руководство по психиатрии / Под ред. Г. В. Морозова -- М.: Медицина, 1988. -- С. 169.:

1. Медицинский критерий: это вещество оказывает специфическое (седативное, стимулирующее, галлюциногенное и др.) влияние на ЦНС.

2. Социальный критерий: немедицинское употребление вещества имеет большие масштабы и последствия этого приобретают социальную значимость.

3. Юридический критерий: данное вещество признано законодательством наркотическим.

Классификация психоактивных веществ:

По происхождению Сальников В. П. Наркотики в России: преступления и расследования : научное издание. Серия «Общество и наркомания -- социальная опасность». Страницы Российской Истории. Издатель Фонд «Университет», 1999. с. 154/425:

1. Растительные

2. Полусинтетические

3. Синтетические

По химическому строению и клиническому эффекту (фармакологическая) Пиголкин Ю. И., Богомолова И. Н., Богомолов Д. В., Орловская А. В. Вопросы классификации наркотических средств. ТОМ 4, СТ. 61 (сc. 82-83) // Февраль, 2003 г.:

1. Опиоиды

2. Психостимуляторы

3. Галлюциногены (психоделики)

4. Вещества, вызывающие сочетание эйфории с усилением эмоций и повышением коммуникабельности

5. Одурманивающие

6. Снотворные

7. Транквилизаторы

8. Нейролептики

9. Антидепрессанты

В зависимости от нейромедиаторных систем, на которые они действуют Головко А.И. Современные классификации психоактивных веществ том 8, Наркология, октябрь 2007:

1. Модуляторы опиоидергических нейромедиаторных систем

2. Модуляторы катехоламинергических и серотонинергических систем.

3. Модуляторы эндоканнабиноидных систем

4. Модуляторы ГАМК-ергических систем

5. Модуляторы глутаматергических систем

6. Модуляторы холинергических нейромедиаторных систем

7. Токсиканты с политропной активностью

Следует заметить, что способность конкретного психоактивного вещества (ПАВ) модулировать ту или иную систему достаточно условна. Известно, что все системы нейротрансмиссии функционируют в тесном взаимодействии, поэтому воздействие любого ПАВ (даже с узко направленным эффектом) неминуемо сопровождается модуляцией сопряженных нейромедиаторных систем. Но даже если оно обладает высокой избирательностью, то чаще имеет место многоуровневый (по отношению к синапсу и структурам ЦНС) характер

модуляции.

Законодательная Постановление N 681 «Об утверждении перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации» (30 июня 1998 г).:

1. запрещённые к обороту наркотические средства и психотропные вещества из Списка I

2. наркотические средства и психотропные, оборот которых ограничен и контролируется;

3. ограниченные к обороту психотропные, для которых исключаются некоторые меры контроля;

4. вещества, используемые в производстве психоактивных веществ, и яды, оборот которых ограничен и в отношении которых устанавливаются меры контроля.

2. Состояние российской уголовно-правовой политики в сфере незаконного оборота наркотических средств

2.1 Особенности организации и деятельности в области российской наркополитики

В настоящее время Россия ведет репрессивную политику в отношении запрещённых наркотических средств, в соответствии с базовыми рекомендациями и (понимаемыми таким образом) требованиями соглашений ООН.

РФ присоединилась ко всем трём конвенциям ООН по наркотикам, и все они играют важную роль в определении политики России в отношении наркотиков. В соответствии с Конституцией страны, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Запретительный и карательный подход, предусматриваемый конвенциями ООН по наркотикам, нашёл отражение в законодательстве России, причем в некоторых случаях в объёме, превышающем необходимый согласно требованиям конвенций.

Российское законодательство, планы, стратегии и политические заявления в области наркотиков, ссылаются на конвенции ООН по наркотикам в качестве руководящих принципов разработки и принятия национального законодательства, и цитируют их как основу твердой приверженности России запретительному и карательному подходу на национальном уровне. Например, преамбула федерального Закона о наркотических средствах и психотропных веществах, открывается ссылкой на конвенции ООН о наркотических средствах.

Несмотря на то, что, как было упомянуто выше, даже конвенции ООН не идут так далеко, Россия на сегодняшний день следует политике «нулевой терпимости» в отношении наркотиков, согласно которой правительство стремится к «миру без наркотиков», в основном делая упор на деятельность правоохранительных органов, призванную обуздать как потребление, так и незаконный оборот. При этом государственные должностные лица утверждают, что Россия избрала такой подход для того, чтобы добиться цели искоренения наркотиков, поставленной конвенциями ООН Результат влияния ООН и России на наркополитику в странах Центральной Азии - членах СНГ; Open Society Institute, At What Cost? HIV and Human Rights Consequences of the Global “War on Drugs”, OSI PublicHealth Program, 2009.

Антинаркотическая деятельность в России - это деятельность органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, муниципальных образований, антинаркотических комиссий в субъектах РФ, общественных организаций и религиозных объединений по реализации государственной антинаркотической политики.

Руководство антинаркотической деятельностью осуществляет Президент Российской Федерации.

Субъектами антинаркотической деятельности являются:

1. Государственный антинаркотический комитет - осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований и антинаркотических комиссий в субъектах Российской Федерации по реализации государственной антинаркотической политики;

2. Антинаркотические комиссии в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях - обеспечивают координацию деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по профилактике немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ и противодействию незаконному обороту наркотиков в рамках своих полномочий;

3. Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков - осуществляет функции по реализации государственной антинаркотической политики, нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту;

4. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации - осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере здравоохранения по вопросам оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, учета и лечения больных наркоманией;

5. Другие федеральные органы исполнительной власти - осуществляют функции противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также профилактики немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ в пределах предоставленных им Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации полномочий;

6. Высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации - осуществляют в рамках своих полномочий руководство антинаркотической деятельностью на территории субъектов Российской Федерации;

7. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - осуществляют реализацию государственной антинаркотической политики в субъектах Российской Федерации;

8. Общественные организации и религиозные объединения традиционных для территории Российской Федерации религиозных конфессий - осуществляют профилактику немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ и реабилитацию наркозависимых лиц в пределах своих полномочий.

9. Генеральная прокуратура Российской Федерации - осуществляет надзор исполнения законодательства в сфере антинаркотической деятельности.

Объектами антинаркотической деятельности органов государственной власти РФ, органов местного самоуправления муниципальных образований и антинаркотических комиссий в субъектах Российской Федерации, общественных организаций и религиозных объединений, средств массовой информации являются население, в первую очередь дети, подростки, молодежь и их семьи, особенно входящие в группы повышенного риска вовлечения в незаконный оборот наркотиков, а также лица, злоупотребляющие наркотиками без признаков зависимости, и их семьи; больные наркоманией, нуждающиеся в лечении и реабилитации, и их семьи; лица, чья профессиональная и другая деятельность связана с оборотом наркотиков; лица, вовлеченные в незаконный оборот наркотиков; организации и учреждения, участвующие в обороте наркотиков.

Концепция государственной антинаркотической политики Российской Федерации Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Российской Федерации N 690 от 9 июня 2010 года // «РГ» - Федеральный выпуск №5207 15 июня 2010 г. - официально принятая система основополагающих взглядов, определяющих меры и организацию практической деятельности государства в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, а также по противодействию их незаконному обороту.

Проблема распространения наркомании в Российской Федерации рассматривается как угроза, направленная на все сферы жизнедеятельности, включая национальную безопасность, жизнь и здоровье граждан, морально-нравственные устои общества.

В Концепции сформулированы основные цели и направления государственной антинаркотической политики.

Концепция является основополагающим документом по разработке, совершенствованию и корректировке государственной антинаркотической политики и направлена на координацию деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ, прекурсоров и противодействия их незаконному обороту.

Основные положения Концепции развивают положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года Постановление Верховного совета Российской Федерации О Концепции государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации от 22 июля 1993 года N 5494-I.

Теоретическое осмысление феномена антинаркотической политики как единственного надежного и экономически выгодного инструмента хотя бы сохранения баланса в конфликте государства с глобальным наркорынком представляется необходимым для формирования новой парадигмы деятельности российского государства в сфере сокращения численности наркоманов и уменьшения наркопреступности. Очевидно, что нельзя добиться от органов государственной власти и местного самоуправления проведения продуманной и эффективной государственно-правовой политики противодействия наркотизации населения, если на уровне теории отсутствует четкое понимание ее отличий от уголовной политики, реализуемой силовыми структурами в отношении участников незаконного оборота наркотиков и от социальной политики, состоящей из политики в сфере образования и здравоохранения. Политика противодействия потреблению наркотиков в сфере образования реализуется учреждениями образования в отношении учащихся, незаконно потребляющих наркотики, а политика в сфере здравоохранения реализуется учреждениями здравоохранения в отношении наркоманов, обращающихся за помощью в связи с ухудшением самочувствия и вследствие сильного возрастания разовой дозы потребляемого наркотического средства. Решение этой задачи потребует в дальнейшем принятия двух допущений:

Во-первых, поскольку официальная государственная политика Российской Федерации в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков направлена на сокращение количества правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, то есть на сокращение наркопреступности, может показаться, что уголовная политика, в той части, в которой она реализует борьбу с наркопреступностью, является неотъемлемым элементом государственной антинаркотической политики.

Однако, это не совсем так. Действительно, то, как в Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах» №3 - 1998 года, установившим правовые основы государственной политики в области противодействия незаконному обороту наркотиков, закреплена цель государства в этой сфере, создает впечатление, что это именно та цель, на которую должна быть направлена государственная антинаркотическая политика. Но даже если это верно, то совпадение целей антинаркотической политики с целями уголовной политики в области борьбы с наркопреступностью не означает, что субъекты, реализующие антинаркотическую политику, не могут достичь этих целей такими методами, которые не присущи органам, реализующим уголовную политику. Это, например, формирование антинаркотического общественного мнения, антинаркотическое воспитание молодежи, контролирующая профилактика наркомании, упреждающее административное предупреждение наркопреступности и другие Елин, Л. Война с наркоманией: пока без победителей / Л. Елин.- СПб.: НЕВА, 2007. с. 175.

На практике правоохранительные органы, реализующие уголовную политику борьбы с наркопреступностью, традиционно оценивали и будут оценивать успехи своей деятельности не по сокращению количества наркопреступлений, а по увеличению количества зарегистрированных наркопреступлений по сравнению с предыдущим периодом. Поэтому ФСКН РФ, на которую Президентом РФ возложена задача разработки и реализации антинаркотической политики, справедливо воспринимается в обществе не как высшая структура антинаркотического политического менеджмента, а как сугубо правоохранительный орган. Исходя из этих рассуждений, следует уяснить, что сущность антинаркотической политики невозможно понять, если рассматривать ее содержание как комплекс уголовной политики, социальной политики и еще чего-то зыбкого, непонятного, не сводимого к уголовной и социальной политике.