В целях предотвращения возможных негативных последствий глобального финансового кризиса в рамках утвержденного Правительством Российской Федерации от 19 июня 2009 г. №ВП-П13-3392 Плана действий по реализации антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год осуществляются мероприятия по поддержке рынка труда.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия в области содействия занятости населения, в соответствии с рекомендациями Минздравсоцразвития России (приказ от 28 ноября 2008 г. №683) организуют работу консультационных пунктов, в том числе в организациях, планирующих увольнение работников в связи с ликвидацией либо сокращением штата, и телефонных "горячих линий" для информирования по вопросам содействия занятости населения и предоставляемых гарантий государства в этой сфере.

Предусмотрены меры по усилению социальной защиты работников в сфере занятости.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. №915 увеличена с 1 января 2009 года максимальная величина пособия по безработице до 4900 рублей, что повысило уровень оказания социальной поддержки безработных граждан в период поиска работы и позволило поддержать на более высоком уровне покупательную способность пособия по безработице в условиях инфляции у тех категорий безработных граждан, которые имели достаточный период работы и соответствующую заработную плату до начала безработицы.

Федеральным законом Российской Федерации от 25 декабря 2008 года №287-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в связи с осложнением ситуации на рынке труда в отдельных субъектах Российской Федерации Правительству Российской Федерации предоставлены полномочия по разработке и реализации дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда этих субъектов, и право образовывать при формировании федерального бюджета резерв бюджетных ассигнований на эти цели и утверждать порядок их использования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. №1089 утверждены "Правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации", которым устанавливаются порядок и условия предоставления указанных субсидий.

Выделение субсидий предусмотрено на реализацию региональных программ, предусматривающих следующие дополнительные мероприятия по снижению напряженности на рынке труда:

опережающее профессиональное обучение работников в случае угрозы массового увольнения (установление неполного рабочего времени, временная приостановка работ, предоставление отпусков без сохранения заработной платы, мероприятия по высвобождению работников);

создание временных рабочих мест (общественные работы, временное трудоустройство безработных граждан, а также работников в случае угрозы массового увольнения);

оказание адресной поддержки гражданам, включая организацию их переезда в другую местность для замещения рабочих мест, в том числе создаваемых в рамках реализации федеральных целевых программ и инвестиционных проектов; содействие развитию малого предпринимательства и самозанятости безработных граждан.

В федеральном бюджете на эти субсидии в 2009 году было предусмотрено 43,5 млрд. рублей.

Региональные программы 82 субъектов Российской Федерации одобрены на совещаниях у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.Д. Жукова в целях отбора для предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации.

Федеральной службой по труду и занятости заключены все 82 соглашения с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о реализации региональных программ. Всего утвержденными программами предусматривалось выделение из федерального бюджета 23,6 млрд. рублей, предполагалось участие в указанных программах 1,5 млн. человек.

В условиях динамично меняющейся ситуации на региональных рынках труда потребовалось оперативное внесение изменений в действующие региональные программы. С июня 2009 года началась процедура корректировки региональных программ как по численности участников мероприятий (изменение приоритетов), так и по финансовому обеспечению, на основании которой по состоянию на 1 октября на совещаниях у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А. Д. Жукова одобрена корректировка 59 региональных программ, и с 28 субъектами Российской Федерации заключены Дополнительные Соглашения к ранее заключённым Соглашениям. С учетом указанной корректировки численность участников увеличилась и составит около 2 млн. человек (по оценке Минздравсоцразвития России), что обеспечивается выделением из федерального бюджета средств в размере 34,5 млрд. рублей. Всего на реализацию региональных программ по состоянию на 1 октября 2009 г. было перечислено из федерального бюджета 26,5 млрд. рублей. Выделение средств на снижение напряженности на рынке труда было продолжено в 2010 году, а также продолжится и в 2011 г. Однако объем выделяемых на эти средств федерального бюджета будет уменьшен. Так в 2009 году в федеральном бюджете на реализацию региональных программ было предусмотрено 43,5 млрд. рублей, а в 2010 году - 36,3 млрд. рублей (предполагаемое количество участников в 2010 году - 1,7 млн. человек). Минздравсоцразвития России подготовлен и в настоящее время находится на согласовании в федеральных органах исполнительной власти проект постановления "О предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации", предусматривающий расширение категорий участников региональных программ и предоставления им дополнительных гарантий.

В связи с принимаемыми мерами Правительством Российской Федерации по созданию рабочих мест для снижения напряженности на рынке труда, следует отметить, что потребность в работниках, заявленная работодателями в государственные службы занятости в III квартале 2009 г. стабилизировалась на уровне 1,1 млн. человек. Однако, коэффициент напряженности (численность незанятых граждан, зарегистрированных в органах службы занятости, в расчете на одну вакансию) в сентябре текущего года увеличился по сравнению с сентябрем 2008 г. с 0,8 до 1,8.

Рисунок 2.3 - Численность зарегистрированных безработных и потребность работодателей в работниках в 2008 и 2009 гг. (на конец месяца)

Проводится работа по регулированию трудовой миграции.

На 2009 год квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу была утверждена в размере 3,9 млн. разрешений постановлением Правительства Российской Федерации от 7 ноября 2008 г. №835.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. №916 "О внесении изменений в правила определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в российской федерации" был увеличен резерв квоты, нераспределенный по субъектам Российской Федерации с 30% до 50 процентов. Таким образом, по субъектам Российской Федерации распределено 1,9 млн. разрешений (приказ Минздравсоцразвития России от 26 декабря 2008 г. №777н), остальные 2 млн. разрешений - нераспределенный резерв квоты (т. е. 50% от общего размера квоты).

В течение 9 месяцев 2009 г. в рамках реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, продолжается работа по согласованию федеральными органами исполнительной власти проектов программ переселения второй очереди, разработанных субъектами Российской Федерации. За отчетный период были согласованы распоряжениями Правительства Российской Федерации 9 проектов региональных программ. С начала реализации программы по состоянию на 23 сентября 2009 г. в 16 субъектов Российской Федерации, начавших реализацию Государственной программы, прибыло около 15,1 тысяч переселенцев вместе с членами семей (по данным ФМС России).

Численность официально зарегистрированных безработных в среднем за 2009 год выросла на 685 тыс. человек и составила 2,1 млн. человек (2,8% экономически активного населения).

Влияние мирового финансового кризиса заставляет работодателей принимать меры по снижению издержек производства, в том числе путем перевода работников в режим неполной занятости, и сокращения численности работников (по состоянию на 30 декабря 2009 года численность таких работников составила порядка 1,6 млн. человек).

При этом следует учитывать, что увеличение доли работников, работающих в режиме неполного рабочего времени, с одной стороны, позволяет сохранить кадровый потенциал компаний, с другой стороны - данные работники расширяют категорию потенциально безработных граждан, что может привести к увеличению регистрируемой безработицы.

Экономический кризис затронул все виды экономической деятельности, но наибольшее сокращение численности занятых произошло в сельском хозяйстве, в строительстве, в обрабатывающих производствах, в том числе в автомобилестроении и машиностроении, и в торговле.

По итогам обследования населения по проблемам занятости численность экономически активного населения к концу ноября 2010 г. составила 75,3 млн. человек, или более 53% от общей численности населения.

Рисунок 2.4 - Уровень общей безработицы в 2010 году

В экономике страны в этот период было занято 70,2 млн. человек, что на 0,2 млн. человек меньше, чем в октябре текущего года.

В указанных условиях, в ноябре 2010 г. было отмечено снижение численности безработных граждан, по методологии МОТ, до 5 млн. человек (6,7% экономически активного населения), по сравнению с октябрем текущего года на 97 тыс. человек.

Рисунок 2.5 - Численность официально зарегистрированных безработных

В течение девяти последних месяцев продолжается положительная тенденция снижения неполной занятости. По данным мониторинга ситуации на рынке труда в разрезе субъектов Российской Федерации, численность работников, которым были предоставлены отпуска, находящихся в простое по вине администрации, или работающих неполное рабочее время по инициативе администрации, на 8 декабря составила 575 тыс. человек, что на 17 тыс. человек меньше данного показателя в начале месяца.

Несмотря на снижение общей безработицы, регистрируемая безработица за последний месяц не изменилась. Так, в конце ноября в органах службы занятости было зарегистрировано 1,53 млн. безработных граждан (2% экономически активного населения), столько же, сколько и месяц назад. Негативно на рынок труда влияет снижение потребности работодателей в рабочей силе, которая в конце ноября заявленная в государственные службы занятости населения, составила 1,08 млн. вакансий и сократилась за месяц на 85,5 тысяч вакансий.

Коэффициент напряженности в расчете на 100 заявленных вакансий в ноябре текущего года составил 162,4 человека (за соответствующий месяц 2009 года - 262,6 человека).

2.2 Состояние рынка труда в регионах России

В условиях кризиса ситуация на рынке труда имеет тенденцию к ухудшению. Выросли показатели как общей (по методике МОТ), так и регистрируемой безработицы. Общая безработица с 6,4% в 2009 г. в 1-м полугодии 2010 г. дошла почти до 9%. Регистрируемая безработица как "поле" государственных программ содействия занятости за 1-е полугодие 2010 г. составила 2,9% против 2,1% в конце 2008 г. и 1,8% - в 2009 г.

Под влиянием увеличения численности ищущих работу и сокращения спроса на труд вырос и такой важный в плане помощи в трудоустройстве показатель рынка труда, как коэффициент его напряженности. В среднем за 1-е полугодие 2010 г. по безработным он достиг 2,1 (в конце 2008 г. - 1,4, в конце 2009 г. - 1,6). На одну вакансию стало приходиться двое безработных.

Данные показатели заметно варьируются по регионам. В таблице 3 они отражены по отобранным субъектам РФ, входящим в федеральные округа и имевшим до кризиса статус регионов 1. низкого, 2. среднего и 3. высокого уровня развития. В таблицу не вошли регионы очень низкого уровня развития (республики Северо-Кавказского федерального округа и Республика Тыва) и регионы очень высокого уровня развития - со специализацией на добыче углеводородов (Ямало-Ненеций АО, Ханты-Мансийский АО-Югра) и мегаполисы Москва и Санкт-Петербург, которые имеют специфические характеристики рынка труда. Информация за 1-е полугодие 2010 г. по данным Росстата, представлена на май (до начала летнего периода, когда безработица приобретает сезонную тенденцию к снижению). Коэффициент напряженности рынка труда рассчитан по зарегистрированным безработным.

В большинстве представленных регионов регистрируемая безработица составляла не менее 3%, а в отдельных краях и областях приблизилась и даже превзошла 4%, что, по опыту кризиса 1990-х годов, неблагоприятно для финансирования программ содействия занятости. В настоящее время эти программы в значительной степени поддерживаются за счет федеральных резервов, накопленных в годы благоприятной нефтяной конъюнктуры.

При этом, по информации, размещенной на сайтах региональных департаментов по вопросам труда и занятости, наблюдаются значительные внутрирегиональные разбросы уровня регистрируемой безработицы (по отношению к трудоспособному населению, так как данные по экономически активному населению административных районов в основном отсутствуют). Например, в 1-м полугодии 2010 г.:

во Владимирской обл. - от 1,5% (Александровский район) до 8,1% (Камешковский район);

в Ярославской обл. - от 1,7% (Переславль-Залесский) до 10,4% (Брейтовский район);

в Новгородской обл. - от 0,9% (Боровический район) до 6% (Парфинский район);

в Ульяновской обл. - от 0,8% (Барышский район) до 5,4 % (Радищевский район);

в Удмуртской Республике - от 1,2% (Игринский район) до 4,5% (Юкаменский район);

в Пермском крае - от 0,8% (Березняки) до 16% (Красновишерский район);

в Приморском крае - от 1,3% (Владивосток) до 13,3% (Ольгинский район).

Таблица 2.1 - Уровень регистрируемой безработицы (% от экономически активного населения) и коэффициент напряженности рынка труда в некоторых субъектах РФ в 2008 г. и 2010 г.

Субъект Федерации	Численность зарегистрированных безработных, %	Коэффициент напряженности рынка труда
	2008	май 2010	2008	май 2010
Центральный федеральный округ
1. Владимирская область	1,7	3,9	1,2	2,7
2. Рязанская область	1,1	2,0	0,8	1,9
3. Ярославская область	1,5	3,6	1,0	4,1
Северо-Западный федеральный округ
1. Архангельская область	2,2	3,1	1,7	2,6
2. Новгородская область	1,4	2,3	0,8	1,0
3. Республика Коми	2,3	3,2	1,7	2,1
Южный федеральный округ
1. Республика Адыгея	4,0	4,8	2,4	4,8
2. Ростовская область	1,2	1,8	0,9	1,7
Приволжский федеральный округ
1. Ульяновская область	1,8	2,5	1,7	2,5
2. Удмуртская Республика	1,6	2,7	1,2	1,6
3. Пермский край	1,4	3,3	1,2	2,6
Уральский федеральный округ
1. Курганская область	2,9	4,2	2,4	6,3
2. Свердловская область	1,2	3,6	0,9	2,8
Сибирский федеральный округ
1. Забайкальский край	2,8	3,3	8,6	6,6
2. Иркутская область	2,2	3,0	1,0	2,3
3. Красноярский край	2,5	3,1	2,7	2,0
Дальневосточный федеральный округ
1. Приморский край	3,0	3,5	1,4	1,1
2. Хабаровский край	3,2	4,2	3,1	1,9
3. Магаданская область	4,3	4,1	7,0	2,4
В среднем по РФ	2,1	2,9	1,4	1,8
Примечание: данные по 2008 г. даны на конец года.

Что касается коэффициента напряженности рынка труда, то ни в одном из рассмотренных субъектов РФ в отличие от 2008 г. и докризисного периода 2009 г. он не был ниже 1, то есть численность безработных превосходила количество вакансий. Среди регионов очень высокого уровня развития коэффициент менее 1 (май 2010 г.) отмечен только в Москве и Санкт-Петербурге, тогда как в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО он составлял соответственно 1,4 и 1,03. В ряде краев и областей на одну вакансию приходилось более шести безработных, а в субъектах РФ очень низкого уровня развития, таких, как Ингушетия и Тыва, - соответственно 24,9 и 8,3. Различия этого коэффициента внутри регионов сильнее, чем по уровню регистрируемой безработицы. Например, в 1-м полугодии 2010 г.:

во Владимирской обл. - до 18 (Вязниковский район);

в Республике Коми - до 15 (Троице-Печерский район) и до 71 (Ижемский район);

в Иркутской обл. - от 0,7 (Ангарский район) до 8,7 (Слюдянский район);

в Приморском крае - от 0,3 (Владивосток) до 25,7 (Анучинский район);

в Магаданской обл. - от 1,2 (Магадан) до 47,5 (Ольгинский район).

Территориальные характеристики рынка труда показывают, что в его сегментах с высокими уровнем безработицы и коэффициентом напряженности задача перевода претендентов на социальную помощь в разряд экономически активного населения представляет большие трудности.

В условиях роста безработицы во многих субъектах Российской Федерации изменился ее социальный состав. Так, повысилась численность слабо защищенных категорий - лиц предпенсионного возраста, молодежи, инвалидов, к которым добавились выпускники профессиональных учебных заведений. Последняя категория также стала относиться к группам, испытывающим трудности с поиском работы, что учтено в антикризисных мерах содействия занятости.

В то же время определилась и противоположная тенденция, связанная с уменьшением доли женщин, уступающих мужчинам по активности и конкурентоспособности на рынке труда. Так, в составе общей безработицы в ноябре 2008 г. - августе 2009 г. на долю женщин пришлось 47,4%, а в феврале и мае 2010 г. - соответственно 44,4% и 44,8%. Среди зарегистрированных безработных их удельный вес в 2008 г. составлял 63,3%, а в 2010 г. во многих регионах опустился ниже 60% и даже приблизился к половине (рисунок 2.6). Прежде такие соотношения наблюдались только по общей безработице.

Рисунок 2.6 - Женщины в составе зарегистрированных безработных в некоторых субъектах РФ в 1-м полугодии 2010 г., %

Этот процесс во многом связан со спадом производства в "мужских" видах деятельности и отчасти с тем, что по антикризисным программам содействия занятости расширены права на получение статуса безработных лицами, которые уволились по собственному желанию. Их численность в регионах доходит до трети и даже до 40% безработного контингента. Кроме того, повышено пособие по безработице, и его максимальный размер (4900 руб.) превзошел в 1-м полугодии 2010 г. минимальный размер оплаты труда (4330 руб.). С учетом разного рода доплат безработным регистрация в центрах занятости для части населения стала выгоднее оплачиваемой работы.

Повышение в числе безработных процента мужчин, не относящихся к числу испытывающих трудности в поиске работы, привело к усилению конкуренции за свободные рабочие места и другие формы содействия занятости в пользу мужского контингента, что ухудшило позиции безработных женщин.

Что касается должностной структуры заявленных в центры занятости вакансий, то в сравнении с докризисным периодом она принципиально не изменилась. Как и в предыдущие годы, в ее составе в основном не менее, чем на 70% преобладают рабочие профессии (рисунок 2.7).

Рисунок 2.7 - Количество рабочих должностей в некоторых субъектах РФ в 1-м полугодии 2010 г., % от заявленных вакансий

Вместе с тем в квалификационном разрезе спрос на кадры рабочих профессий весьма неоднороден. Во многих регионах его часть - до 20-30% всех вакансий, а в отдельных субъектах РФ до 50% (например, в Красноярском крае) составляют рабочие места, где специальная подготовка не требуется. В то же время немалая часть рабочих вакансий представлена спросом на контингент средней и особенно высокой квалификации, имеющий значительный опыт работы. Этот сегмент спроса сопряжен с возникшей до кризиса проблемой дефицита квалифицированных рабочих, который, по данным исследования Левада-Центра, в ряде отраслей отмечали 77% опрошенных работодателей .

Доминирование спроса на рабочих обусловлено тем, что, по данным Росстата и региональных департаментов по вопросам труда и занятости, в деятельной структуре вакансий самыми рейтинговыми (при разных соотношениях в регионах) являются следующие виды экономической деятельности:

- обрабатывающие производства;

- производственная инфраструктура (электроэнергетика, снабжение газом и водой, транспорт и связь);

- образование и здравоохранение, государственное управление;

- социальные, коммунальные, персональные услуги;

- строительство;

- оптовая и розничная торговля.

Они лидируют как по количеству вакансий, так и по численности принятых на работу, а также по удельному весу рабочего персонала среди занятых. В обрабатывающей промышленности, строительстве, транспорте и связи доля квалифицированных и неквалифицированных рабочих, по данным НОБУС, составляет две трети, в распределении электроэнергии, газа и воды - около 40%. В здравоохранении и образовании, торговле она доходит до 20%, в основном за счет неквалифицированных кадров.

Среди прочих вакансий (служащих и специалистов) наблюдается повышенный спрос на работников социальной инфраструктуры - врачей и средний медицинский персонал, педагогов, воспитателей детских садов, социальных работников, а также на инженеров и техников различного профиля, менеджеров, бухгалтеров, страховых и пр. агентов, руководителей всех звеньев от директора до мастера и бригадира, на работников сферы обслуживания и силовых структур. В аграрных регионах (например, в Краснодарском крае) высока потребность в специалистах аграрного профиля (агрономах, ветеринарных врачах, зоотехниках и др.).

Несмотря на значительную потребность в неквалифицированном труде, большинство вакансий, по которым востребованность превышает предложение, отражает спрос на работников с профессиональной подготовкой, большей частью начальной и средней.

2.3 Содействие занятости на регулируемом рынке труда

Система социальных контрактов должна работать в тесной взаимосвязи со службой занятости и использовать опыт трудоустройства на основе государственных мер по программам содействия занятости. Рассмотрим, как эти меры способствуют поиску работы для населения, обратившегося в центры занятости.

При значительном росте обращений и снижении спроса на труд трудоустройство граждан не только не снизилось, но возросло. По данным Росстата, в июне 2010 г. численность трудоустроенных в сравнении с аналогичным периодом 2009 г. увеличилась почти на 60%. По материалам региональных департаментов по вопросам труда и занятости, в 1-м квартале 2010 г. повышение количества нашедших работу (к 1-му кварталу 2009 г.) имело место в большинстве регионов. Это обусловлено рядом обстоятельств.

Во-первых, в условиях дефицита кадров высвобождение персонала на одних предприятиях позволило заполнить часть вакансий на других и прежде всего в видах деятельности, которые, по данным Росстата, лидируют не только по приему работников, но одновременно и по их выбытию. На первом месте стоят обрабатывающие производства, где произошел самый серьезный спад выпуска продукции и наибольшее высвобождение персонала (в июне 2010 г. 37,5% всех выбывших). Но вследствие дефицита кадров эти производства в тот же месяц смогли "впитать" 32,5% всех принятых работников и заполнить часть должностей квалифицированных рабочих, инженеров и техников.

Во-вторых, на трудоустройстве при посредстве центров занятости позитивно отразился рост доли безработных мужчин. Мужчины в среднем мобильнее женщин, их трудовой потенциал более диверсифицирован, к тому же многие из них прошли службу в армии (это, например, позволяет им занять рабочие места в силовых и охранных структурах).

В-третьих, важную роль играют антикризисные меры по сдерживанию роста безработицы, расширению переподготовки работников, в том числе опережающей, оказанию адресной поддержки гражданам в трудоустройстве.

Основные направления содействия трудоустройству, реализуемые центрами занятости, включают:

- социальную адаптацию;

- профориентацию и психологическую поддержку;

- подбор вакансий;

- профессиональное обучение, переобучение и повышение квалификации;

- общественные работы;

- временное трудоустройство (в основном для подростков и молодежи);

- развитие малого предпринимательства и самозанятости.

В условиях кризиса возросла роль социальной адаптации ищущих работу, их профориентации и психологической поддержки. В ряде регионов в 1-м полугодии 2010 г. численность получивших эти услуги превосходит не только данные за аналогичный период 2009 г., но численность трудоустроенных (Свердловская, Нижегородская, Ульяновская, Новосибирская обл., Пермский край и др.). Эта поддержка способствует повышению экономической активности и готовности к трудоустройству, поэтому особенно полезна для тех, у кого большой перерыв в работе, первичный выход на рынок труда и другие трудности в доступе к занятости.

Самая массовая форма содействия занятости безработных - оплачиваемые общественные работы. Как сравнительно недорогая форма временного трудоустройства, они не требуют специальной подготовки, поддерживают экономическую активность и доходы участников. Соотношение по ряду регионов занятых в этой форме поддержки, имеющих статус безработных, с численностью трудоустроенных безработных отражено на рисунке 2.8.

Рисунок 2.8 - Количество безработных участников общественных работ в некоторых субъектах РФ в 1-м полугодии 2010 г., % от численности трудоустроенных безработных

В общественные работы включены от каждого пятого до каждого третьего безработного в зависимости от региона. В условиях кризиса и роста обращений за поддержкой граждан с высокой экономической активностью это свидетельствует об осложнении подбора подходящих вакансий, так как до осени 2009 г. к данной форме содействия занятости большей частью привлекались лица, испытывающие серьезные проблемы с поиском работы.

Хотя общественные работы не способствуют развитию трудового потенциала безработных и отчасти ведут к его деградации из-за неполного использования (в основном у квалифицированных кадров), они имеют и позитивные стороны. Участвующие в них доказывают делом насущность потребности в трудоустройстве, а также занимаются полезным трудом (благоустройство территорий, помощь в больницах, детских садах и пр.). Этот способ трудоустройства предпочтителен для тех, кто долго не работал и не имеет профессиональной подготовки. А в кризисных ситуациях он более привлекательная альтернатива безработице для других не занятых групп.

Развитию трудового потенциала отвечает такая форма поддержки безработных, как профессиональная подготовка и переподготовка, которая позволяет приобрести дополнительные знания, получить новую профессию, более адекватную спросу на рынке труда. Но эта форма, в которой благодаря антикризисной программе во многих регионах в 1-м полугодии 2010 г. задействовано больше безработных, чем за тот же период 2009 г., практикуется меньше, чем общественные работы: численность направленных на обучение варьируется по регионам от четверти до трети от количества безработных, участвовавших в общественных работах.

В первую очередь это объясняется тем, что обучение безработных - более дорогая форма поддержки. Поэтому по антикризисной программе на 2010 г. соотношение участников программ обучения и общественных работ составляет примерно один к четырем-пяти в пользу второй программы. Многие центры занятости уже столкнулись с проблемой превышения спроса на обучение над реальными возможностями его обеспечить. Преференции предоставлены категориям безработных, испытывающих трудности в поиске работы, а среди остальных - прошедшим конкурсный отбор.

Кроме того, часть безработных имеет профессиональное образование - высшее и среднее (32,3% безработных по методике МОТ, по данным ОНПЗ в феврале 2010 г.), а в центрах занятости в перечне обучаемым специальностям преобладают рабочие профессии. Поэтому не все безработные стремятся к такой мобильности. Еще одна часть не имеет специальной подготовки и в силу ряда причин (например, возраста) тоже не готова к обучению.

Серьезной проблемой прошедших обучение является дефицит трудового опыта, что негативно сказывается на спросе работодателей. Нередки случаи, когда они отказываются даже от выпускников профессиональных учебных заведений, а не только от обученных по краткосрочной программе в центрах занятости. В этом плане обучать предпочтительнее тех, у кого срок предстоящей трудовой жизни продолжительнее и потому больше возможностей дополнить полученное образование профессиональными навыками.

К форме поддержки безработных, имеющей перспективы, относится привлечение к самозанятости путем открытия собственного дела. Это форма содействия трудоустройству позволит обеспечить работой часть наиболее активных групп не занятого населения. Работающие не по найму (без помогающих в семейном хозяйстве, на долю которых, по данным Росстата на ноябрь 2009 г., приходится 2,3% "не наемных" работников, или 0,15% всех занятых) отличаются от наемного персонала преобладанием мужчин, более высоким уровнем образования и большим процентом лиц самого активного трудового возраста (30-49 лет). Это подтверждают данные обследования "Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе" (таблица 2).

Таблица 2.2 - Некоторые характеристики занятых, в том числе работающих не по найму в 2008 г., %

Характеристика	Все занятые	Занятые не по найму
Мужчины	39,3	53,8
В возрасте 30-49 лет	52,0	62,6
Имеют профессиональное образование, в том числе:	81,7	79,2
высшее и неполное высшее	30,2	33,0
Примечания: 1. В число занятых не по найму не включались помогающие в домашнем хозяйстве. 2 Расчеты на основе данных обследования РиДМиЖ-2008.

Однако данный вариант занятости по-прежнему недостаточно распространен, причем независимо от типа поселения. По материалам обследования "Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе", заметных различий по уровню самозанятости в поселенческом разрезе не выявлено: даже в мегаполисах Москве и Санкт-Петербурге он практически такой же, как в сельской местности. По данным Росстата, среди работающего населения в последние годы те, кто трудится не по найму на основном месте работы, составляли, не выше 7%. Большей частью это предприниматели без образования юридического лица (86,5% занятых не по найму на ноябрь 2009 г.), то есть представители не просто малого, а мелкого бизнеса.

В числе причин слабого развития самозанятости и преобладания ее мелких форм - дефицит капитала, в том числе стартовый, а также недостаточный платежеспособный спрос населения, который в условиях кризиса усугубляется падением реальных доходов.

В программах поддержки безработных проблема стартового капитала частично решается путем выделения сумм на уровне годовой выплаты максимального пособия по безработице. Но такая помощь пока не достаточна. По данным ряда региональных департаментов по вопросам труда и занятости, в I полугодии 2010 г. численность безработных, открывших собственное дело, колебалась всего от 0,3% до 1,1% трудоустроенных.

С какими трудностями сопряжено создание малого бизнеса, можно проиллюстрировать данными по малым городским и сельским поселениям, где проблемы безработицы, как правило, острее, а доходы ниже, чем в крупных и средних городах. Так, для создания частного дошкольного учреждения, что могло бы способствовать преодолению дефицита детских садов и педагогических кадров, необходимы суммы и платежеспособный спрос населения, которые "не по карману" ни службам занятости, ни самому населению.

Например, в муниципальных дошкольных учреждениях малых поселений на внебюджетные источники приходится менее 4% всех затрат, а годовые расходы только на питание детей покрываются оплатой родителей лишь на треть . Разница, финансируемая муниципальным бюджетом, более чем в 2 раза выше годового пособия по безработице. При этом повышение оплаты за содержание детей лимитировано родительскими доходами, а для обеспечения хотя бы питания ее следует поднять в 3 раза. Из этого следует, что для частных детских садов (не считая учреждений для детей из высокодоходных семей) даже дополнительные меры поддержки в виде льгот по другим статьям расходов принципиально проблему не решат.

Тем не менее, активная помощь безработным финансовыми, материальными, интеллектуальными и пр. ресурсами для открытия и ведения собственного дела настоятельна, тем более, что как показывает мировой опыт, в условиях кризиса при сокращении общей занятости самозанятость имеет тенденцию к росту, являясь реальной альтернативой безработице.

Пока доминирующей сферой приложения самозанятости остается торговля: по данным Росстата за 2008 г., в ней сконцентрировано 64% лиц, зарегистрированных в качестве предпринимателей без образования юридического лица. Но этот вид деятельности в поддержке обычно не нуждается. Содействие необходимо в других сферах, где спрос на услуги самозанятых есть даже в кризисных ситуациях и при падении реальных доходов населения. Это, прежде всего, транспорт и связь, социальные, коммунальные и персональные услуги, развитие которых и в докризисный период оставляло желать лучшего.

В условиях снижения доходов населения повышается роль временной занятости, которая в большей мере предоставляется учащимся школ и профессиональных учебных заведений. По численности участников она незначительно уступает общественным работам, что подчеркивает ее важность для благосостояния домохозяйств. Этот вид занятости целесообразно расширять.

ГЛАВА 3. Рекомендации по совершенствованию правовой защиты безработных граждан в РФ на современном этапе

3.1 Совершенствование законодательства о занятости населения и защите российских граждан от безработицы с позиции социального государства

Конституция РФ в ст. 7 провозгласила Российскую Федерацию социальным государством. Однако действующее законодательство, регулирующее занятость и защиту населения от безработицы, не в полной мере соответствует цели социального государства, что обосновывается в данной статье. Именно поэтому необходимо совершенствование законодательства.

Конституция РФ 1993 года в ст. 7 провозгласила Российскую Федерацию социальным государством, и это не случайно. Так, авторы Комментария к Конституции РФ считают, что термин "социальное государство" отражает новую возросшую роль государства: забота о человеке и поддержка менее социально защищенных слоев населения. Следовательно, цель такого государства заключается в создании условий для повышения уровня социальной защищенности и в реализации законодательно закрепленных прав граждан на нее.

Провозглашенное Конституцией РФ право граждан на защиту от безработицы (ч. 3 ст. 37) и предусмотренные в Законе РФ от 19.04.1991 г. №1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон о занятости) социальные гарантии для безработных носят в основном декларативный характер. Ныне действующие нормы не обеспечивают (в нарушение ч. 1 ст. 7 Конституции РФ) достойной жизни и свободного развития человека, ищущего работу, признанного в установленном порядке безработным.

Так, п. 2 ст. 12 Закона о занятости гарантирует социальную поддержку безработным гражданам, но нет определения ее уровня. Тогда как Федеральный закон от 24.11.1995 г. №181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" определяет, что именно является социальной поддержкой, а Федеральный закон от 12.01.1995 г. №5-ФЗ "О ветеранах" перечисляет все меры, включаемые в содержание социальной поддержки. Следовательно, законодатель по-разному подходит к реализации социальных задач государства в отношении различных категорий граждан, т.е. в ряде случаев депутаты сами точно и подробно определяют уровень социальных возможностей государства (установление минимальной заработной платы и др.), а в других - эти полномочия делегируются Правительству РФ. Примером тому является содержание п. 2 ст. 33 Закона о занятости, где разъясняется, что размеры минимальной и максимальной величин пособия по безработице ежегодно определяются Правительством РФ. Однако установленный с 1 января 2005 г. размер минимального (720 руб.) и максимального (2880 руб.) пособия по безработице до 31 декабря 2008 г. не повышался, а прожить на него просто не представлялось возможным. Лишь рост числа безработных в связи с кризисом стал основанием для увеличения размера пособия по безработице: с 1 января 2009 г. минимального - до 850 руб. и максимального - до 4900 руб. Так, с учетом районного коэффициента размер минимального и максимального пособий по безработице с 1 января 2009 г. составляет 1190 и 6860 руб. в месяц соответственно, тогда как величина прожиточного минимума в Мурманской области для трудоспособного гражданина на третий квартал 2008 года определена в 7063 руб. Учитывая постоянное удорожание жизни и разные по расходам уровни проживания в том или ином субъекте Российской Федерации, было бы целесообразно, по нашему мнению, устанавливать изменяющийся поквартально (а ранее так и было) размер пособия по безработице, стипендии с учетом величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. В этой связи предлагаем изложить п. 2 ст. 33 Закона о занятости в следующей редакции:

"2. Размеры, минимальной и максимальной величин пособия по безработице, стипендий пересматриваются ежеквартально в соответствии с величиной прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Максимальный размер пособия не может превышать величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации, а минимальный размер не может быть менее 50% максимальной величины".

Следует, на наш взгляд, дополнить новым абзацем п. 1 ст. 28 Закона о занятости, предусмотрев, что государство гарантирует:

"...компенсацию расходов, связанных с выездом безработных граждан и членов их семей из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей".

Не соответствует, по нашему мнению, подлинному развитию социального государства и тот факт, что изменения, внесенные в Закон о занятости с 1992 года по настоящее время, неуклонно снижают правовой статус граждан России, признанных безработными. Примеров, доказывающих это, множество.

Так, в первоначальной редакции Закона о занятости предусматривалось, что максимальный размер пособия по безработице равен среднему заработку в субъекте Российской Федерации; в редакции от 20.04.1996 - не может превышать величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации, а в соответствии с изменениями от 22.08.2004, действующими с 01.01.2005, предусмотрено, что размеры минимальной и максимальной величин пособия по безработице ежегодно определяются Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 04.11.2004 г. №591 "О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2005 год" была установлена максимальная величина пособия по безработице в размере 2880 руб., а минимальная - 720 руб. Безусловно, разница между первой редакцией и действующей весьма значительна. Это отрицательно отразилось на уровне социальной поддержки граждан, признанных безработными, и членов их семей, а кроме того, не соответствует тенденции развития социального государства.

Учитывая вышеизложенное, п. 1 ст. 34 Закона о занятости справедливо было бы, на наш взгляд, изложить в следующей редакции:

"1. Пособие по безработице во всех иных случаях гражданам, потерявшим работу и признанным в установленном порядке безработными, но имевшим в течение 12 месяцев, предшествующих началу безработицы, менее 26 календарных недель на условиях полного рабочего дня (недели), при наличии 13 или менее календарных недель работы, пособие по безработице назначать на 6 месяцев. Гражданам, имеющим более 13 календарных недель работы, срок выплаты увеличивать на 1 неделю за каждые 2 недели работы сверх 13 календарных недель, но назначать пособие на срок не более 12 месяцев".

Значительно изменился и порядок представления службой занятости граждан из числа безработных на досрочную пенсию. Так, п. 2 ст. 35 Закона о занятости в первоначальной редакции предусматривал право безработного гражданина по предложению службы занятости на досрочный выход на пенсию. Изменениями от 15.07.1992 г. предусмотрен выход на досрочную пенсию по предложению службы занятости, но с согласия гражданина; редакция Закона о занятости от 20.04.1996 г. увеличила число условий для назначения пенсии досрочно, а состояние здоровья во внимание не принималось.

Было бы справедливо вернуть данное право гражданам и изложить п. 2 ст. 35 Закона о занятости в следующей редакции:

"2. Граждане, предусмотренные в п. 1 данной статьи, имеют право на назначение досрочно пенсии по старости по ходатайству службы занятости при отсутствии возможности для трудоустройства, в том числе и по состоянию здоровья, если они были уволены в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации. Данная пенсия назначается на период до наступления..." (далее текст без изменения).

Конституция РФ прямо не гарантирует для граждан России права на труд, а предусматривает такие основы трудовых прав граждан, как свобода труда, право каждого распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Содержание ч. 1 ст. 37 Конституции РФ дает основание полагать, что обеспечение свободы труда является более актуальным для государства, чем обеспечение занятости граждан. Однако отсутствует правовой механизм, гарантирующий реализацию свободы труда.

Так, участие работодателей в обеспечении занятости населения предусматривается статьями 25 и 26 Закона о занятости и определяет направления содействия работодателей в обеспечении занятости. Кроме того, ст. 25 Закона о занятости обязывает работодателей сообщать о вакансиях службе занятости населения. Да, о них сообщается, но далеко не обо всех и в основном о тех, которые предполагают неквалифицированный и низкооплачиваемый труд в непрестижных сферах деятельности. Можно понять работодателя и согласиться с ним, когда освободившаяся вакансия заполняется за счет перевода кандидата из числа работающих в организации или лицом, приглашенным по переводу, но достаточно часто это не так, и о вакансии не сообщается в службу занятости, что ограничивает конституционные права лиц, ищущих работу, на свободно избранную занятость.

К сожалению, законодательством не предусмотрена ответственность работодателя за несообщение о вакансиях и неуказание истинных причин отказа в приеме на работу, в связи с чем ни одна из государственных служб не контролирует реальное положение дел при реализации гражданами права на свободу труда. А до суда с целью защиты своего права доходят лишь немногие граждане.

Поэтому, по нашему мнению, было бы целесообразно:

- дополнить п. 1 ст. 25 Закона о занятости:

"1. Работодатели обязаны содействовать проведению государственной политики занятости...";

- изложить абзац второй п. 3 ст. 25 Закона в следующей редакции:

"информацию о наличии всех вакантных рабочих мест (должностей), подлежащих заполнению не позднее двух рабочих дней с момента их возникновения и с заработком не ниже прожиточного минимума";

- изложить п. 1 ст. 26 Закона о занятости в новой редакции:

"1. Работодатель имеет право устанавливать требования к кандидату на занятие вакантной должности только по профессиональной пригодности";

- изменить название ст. 5.42 КоАП РФ, а именно "5.42. Нарушение прав граждан в области трудоустройства и занятости", и внести в нее следующие дополнения:

3. Необоснованный отказ работодателя в приеме на работу, не связанный с профессиональной пригодностью кандидата, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

4. Несообщение или несвоевременное сообщение службе занятости о вакансиях, подлежащих заполнению, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей, а при неоднократных нарушениях - от пяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей.

5. Несообщение или нарушение сроков сообщения работодателем информации о применении в отношении данной организации процедур о несостоятельности (банкротстве), а также информации, необходимой для осуществления деятельности по профессиональной реабилитации и содействия занятости инвалидов; о наличии вакантных рабочих мест (должностей) - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей, а при неоднократных нарушениях - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей".

Конституция РФ не закрепляет обязанность государства обеспечивать занятость всем гражданам, ищущим работу, а государственная служба занятости населения выступает лишь посредником, представителем услуг, связанных с занятостью, а не организатором дополнительных рабочих мест, органом надзора за законностью при найме на работу и обоснованностью отказа в приеме, органом, обеспечивающим цивилизованную занятость. Современный рынок труда социального государства требует более активного участия государства в процессе реализации прав граждан России, связанных с занятостью и защитой от безработицы.

В этой связи, по нашему мнению, следовало бы:

- заменить в п. 1 ст. 5 Закона о занятости слово "содействия" на слово "обеспечения":

"1. Государство проводит политику обеспечения реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость";

- дополнить подп. 1 п. 1 ст. 7.1 Закона о занятости, расширив полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

"1) осуществление контроля за:

- законностью отказов работодателей при приеме на работу;

- несообщением или несвоевременным сообщением работодателями о вакансиях, подлежащих заполнению;

- несообщением или нарушением сроков сообщения работодателем информации о применении в отношении данной организации процедур о несостоятельности (банкротстве), а также информации, необходимой для осуществления деятельности по профессиональной реабилитации и содействия занятости инвалидов;

- представлением к публикации и опубликованием, а также за иным информированием граждан через различные средства массовой информации о вакансиях, но с элементами дискриминации по различным признакам".

Перечисленные выше предложения по изменению действующего законодательства с позиции социального государства реально повысили бы социальную защищенность граждан России от безработицы и способствовали их занятости.

3.2 Перспективы системы защиты занятости работников, находящихся под угрозой увольнения

право труд безработица занятость

Система защиты занятости в Российской Федерации представляет собой совокупность социально-экономических мер, подкрепленных организационными ресурсами и правовыми нормами, которые направлены на регулирование процессов найма и увольнения работников. По сути, защита занятости нацелена на то, чтобы потенциальная безработица, находящаяся "в плоскости" занятости, не превратилась в фактическую - не выплеснулась на рынок труда и не привела к негативным социально-экономическим последствиям безработицы.

Российское законодательство предусматривает достаточно высокую степень защиты работников от увольнений. Вместе с тем слабое место системы защиты занятости связано со случаями, когда ясно, что избежать увольнений не удастся, - это ликвидация организаций, сокращение численности или штата работников. Указанные случаи, являющиеся обычно следствием реструктуризации предприятий, тех или иных экономических сложностей, значатся в числе оснований для расторжения трудового договора по инициативе работодателя в ст. 81 Трудового кодекса РФ.

В гл. 27 ТК РФ содержится перечень гарантий и компенсаций работникам, увольняемым по рассматриваемым основаниям. Это прежде всего: заблаговременное предупреждение об увольнении, выплата выходного пособия, предоставление преимущественного права на оставление на работе отдельным категориям работников. При сокращении численности или штата работников работодатель обязан предложить работнику, которого предполагается сократить, другую работу (вакантную должность), если таковая имеется. Таким образом, меры по защите занятости при ликвидации организаций, сокращении численности или штата их работников носят в основном "пассивный" характер, так как они не нацелены на предотвращение увольнений и подготовку потенциального безработного к выходу на рынок труда.

Что касается Закона РФ от 19.04.1991 г. №1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", то предусмотренные им государственные услуги нацелены в основном на "фактических", а не на "потенциальных" безработных, даже если угроза безработицы очевидна. Время между предусмотренным ст. 25 Закона получением органами службы занятости информации от работодателей о предстоящем увольнении работника и самим увольнением, судя по другим нормам Закона, не реализуется какой-либо специальной политикой занятости. Между тем время для такой политики дается значительное: работодатель должен сообщить службе занятости о планах по расторжению трудовых договоров с работниками по причине ликвидации организации или сокращения численности или штата работников организации не менее чем за 2 месяца, а если эти планы приведут к массовому увольнению работников, то не менее чем за 3 месяца. Следует обратить внимание, что для работодателя - индивидуального предпринимателя этот срок равен 2 неделям в соответствии с последней редакцией Закона о занятости.

Применение на предприятиях ряда механизмов адаптации к экономическим трудностям также позволяет говорить о риске увольнений работников - это введение режимов неполного рабочего дня или неполной рабочей недели, приостановка производства. С начала 2009 г. в п. 2 ст. 25 Закона о занятости Федеральным законом от 25.12.2008 г. №287-ФЗ внесены поправки, согласно которым работодатель в течение 3 рабочих дней после принятия решения о проведении перечисленных мероприятий обязан сообщить о таком решении в органы службы занятости. Однако норм относительно реакции государства на эти сообщения в части профилактики безработицы в законодательстве нет.

Лишь относительно недавно, с началом экономического кризиса в России, появились новые формы защиты занятости, реализуемые государством и нацеленные на граждан, находящихся под риском увольнений. Речь идет о мерах, предусмотренных дополнительными мероприятиями по снижению напряженности на региональных рынках труда, проводимых по инициативе Правительства РФ в 2009 г.: опережающее профессиональное обучение работников в случае массового увольнения; общественные работы, временное трудоустройство и стажировки выпускников; оказание адресной поддержки граждан, включая их переезд в другую местность для замещения рабочих мест; содействие развитию малого предпринимательства и самозанятости безработных граждан; мероприятия на ОАО "АвтоВАЗ". Данные программы справедливо были восприняты обществом как элемент политики защиты занятости населения, поскольку основная их часть нацелена не на безработных, а на тех, кто находится под риском увольнения. Так, за 11 месяцев 2009 г. в программах приняли участие 2540,2 тыс. граждан. Среди них большинство - граждане, находящиеся под угрозой увольнения: 62,9%, или 1598,5 тыс. человек. Безработные составили 17,7% (450,2 тыс. человек); граждане, ищущие работу, - 16,9% (430,5 тыс. человек); выпускники учебных заведений - 2,4% (61,0 тыс. человек).