Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

Признание приоритета государственного суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации закрепляется в конституциях Алтая, Карелии, Коми; уставах Красноярского и Пермского краев и т.д.

Принцип государственной целостности предполагает безусловное признание государственного суверенитета Российской Федерации. Это проявляется в том, что Россия, как суверенное государство, обладает всей полнотой власти на своей территории и никакая другая власть не вправе присваивать себе функции государственной власти.

Конституционный суд Российской Федерации в своем Постановлении от 7 июня 2000 года №10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» разъяснил, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, кроме многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Федерации.

Однако конституции республик в части, закрепляющей основы конституционного строя Российской Федерации, не являются однотипными. Одни из них в основах конституционного строя провозглашали себя суверенными государствами, подчеркнув тем самым свое право на самостоятельное установление таких основ; другие -- суверенными государствами в составе России, из чего вытекали известные ограничения в самостоятельном установлении основ конституционного строя и признание основ конституционного строя Российской Федерации приоритетными; третьи ограничивались указанием на то, что они являются демократическими правовыми государствами -- субъектами РФ.

Аргумент в пользу неделимости суверенитета Российской Федерации и, следовательно, отсутствия его в субъектах РФ, включая республики, состоит в том, что суверенный статус субъектов федеративного государства без наличия права выхода из федерации представляется юридически несостоятельным. Тем не менее, провозглашение республиками своего собственного суверенитета, идущего еще из советских времен, имело для этого соответствующие материальные и правовые предпосылки, связанные с заключением Федеративного договора 1992 г., который признал принцип федерализма конституционным и распространил его на все российские регионы.

Теоретический анализ совокупности правовых норм Конституции РФ, относящихся к основам конституционного строя и федеративному устройству России, проведенный А.Б. Каягиным, дает возможность сделать вывод о неделимости государственного суверенитета, и вести речь в этой связи об остаточном государственном суверенитете республик не приходится. Суверенитет России не может сочетаться с суверенитетом республик, так как эта категория применима только для независимых государств. Признание того, что Россия -- это исторически общая форма государственного самоопределения всех народностей, провозглашает статья 3 ч. 1 Конституции Российской Федерации («носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»). Равным образом государственность субъекта Федерации есть форма самоопределения не только этноса, давшего название республике, автономии, но и всего полиэтнического населения, проживающего на данной территории. Таким образом, Конституции и уставы субъектов, развивая идеи, заложенные в Конституции РФ и федеральном законодательстве, закрепляют принцип равноправия и самоопределения народов, населяющих регионы. В них подчеркивается национальный характер государственности. К примеру, статья 51 Конституция Адыгеи провозглашает, что Республика образована в результате реализации права адыгского народа на самоопределение и исторически сложившейся общности людей, проживающих на ее территории. Статьей 10 признается право возвращения на историческую Родину проживающих за пределами Российской Федерации соотечественников - адыгской диаспоры, уроженцев и их потомков, независимо от их национальной принадлежности.

Если говорить о принципе единства системы государственной власти, то можно его кратко охарактеризовать, перечислив те положения, которые он предполагает, а именно:

1. формирование федеральных и региональных органов государственной власти на основе признания единства и разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную;

2. соблюдение единых принципов организации и координации деятельности органов государственной и муниципальной власти;

3. участие Президента Российской Федерации в назначении и освобождении от должности глав исполнительной власти субъектов;

4. соподчиненность в системе органов исполнительной власти и судебно-прокурорского надзора;

5. юридическую ответственность государственных и муниципальных служащих за нарушение закона;

6. существование института федерального вмешательства;

7. информатизацию всех государственных структур.

Одним из важнейших принципов любого федеративного государства, который более подробно будет рассмотрен в следующем параграфе дипломной работы, является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов.

Как известно, в Российской Федерации существует сложная трехуровневая система органов публичной власти: во-первых, это федеральный уровень; во-вторых, региональный; а в-третьих, муниципальный. Федерализм предполагает поиск рационального распределения властных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами. Правовой базой решения данного вопроса является Конституция РФ, федеральное законодательство, основы законодательства по различным сферам государственной жизнедеятельности, а также региональные конституции и уставы.

Так же в конституциях и уставах субъектов значительное внимание уделено принципу юридического равенства субъектов Федерации. Данный принцип обычно закрепляется либо в Преамбуле основного регионального закона, либо в его первом разделе (главе).

Юридическое равноправие субъектов Российской Федерации проявляется в равном объеме прав, т.е. каждый субъект может:

1. принимать конституцию или устав, региональные законы и подзаконные нормативные правовые акты, вносить в них изменения;

2. с согласия федерального центра изменять свой статус, наименование, границы, инициировать объединение с другими субъектами Федерации; создавать систему региональных органов государственной власти;

3. и т.д.

Однако равноправие субъектов Российской Федерации проявляется не только в равном объеме прав, но и равной конституционной ответственности.

Юридическое равноправие субъектов Российской Федерации нельзя отождествлять с их фактическим равенством. Все субъекты Федерации существенно отличаются друг от друга, не только по размерам территории и численности населения, но и экономическому потенциалу. Поэтому одной из задач национальной стратегии России обозначено выравнивание экономического уровня субъектов.

Конституционные принципы российского федерализма представляют собой системное единство. Они органически взаимосвязаны и действуют одновременно, раскрывая свое содержание во взаимодействии федерального, регионального законодательства и правоприменительной техники.

конституция устав право федерализм

1.1.2 Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов

Конституция РФ предусматривает три разных способа регулирования вопросов, которые отнесены к исключительному ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, собственному ведению субъектов Российской Федерации. Однако в законодательстве, правоприменительной практике, конституционной теории отсутствуют четкие критерии разделения названных сфер. Они зачастую пересекаются. К примеру, п. «н» п.1 ст. 72 Конституции РФ относит к сфере совместного ведения установление общих принципов организации системы органов государственной власти, а п. «г» ст. 71 Конституции РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов власти. Предметы ведения и полномочия Федерации являются исключительными. Это означает, во-первых, что Федерация строго ограничена только этими предметами ведения и полномочиями, объем которых не подлежит расширительному толкованию.

Во-вторых, исключительность предметов ведения и полномочий означает, что за исключением этого перечня (и перечня предметов и полномочий совместного ведения) субъекты Федерации могут решать все оставшиеся вопросы.

В-третьих, исключительные предметы ведения и полномочий являются необходимыми и достаточными для нормального существования Федерации.

В-четвертых, предметы ведения и полномочий выражают и одновременно обеспечивают единство правовой системы Федерации.

Проблема разграничения полномочия полномочий органов государственной власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» исходит из того, что в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Федерации и субъектов находятся:

1. обеспечение соответствия конституции (устава), законов и иных нормативно правовых актов субъектов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

2. защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств;

3. обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;

4. владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами;

5. разграничение государственной собственности;

6. природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;

7. установление общих принципов организации системы государственной власти и местного самоуправления;

8. координация международных и внешнеэкономических связей во исполнение международных договоров Российской Федерации;

9. и другие.

Многие субъекты Российской Федерации в своих конституциях и уставах дублируют положения статьи 72 Конституции России. Это, к примеру, республика Бурятия, Удмуртия, Чеченская Республика, а так же Тверская и Томская области.

По предметам совместного ведения Федерации и субъектов органами государственной власти Российской Федерации принимаются федеральные законы, в соответствие с которыми органы государственной власти субъектов осуществляют правовое регулирование в пределах собственной компетенции, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. С другой стороны федеральные и региональные органы публичной власти могут заключить соглашения о взаимном делегировании полномочий. Однако, делегирование недопустимо в сфере исключительных полномочий Российской Федерации и ее субъектов. К примеру, Федерация не может передать субъектам право объявлять войну и заключать мир, решать вопросы оборонной стратегии, освоения космоса, а субъекты, в свою очередь, не могут передавать Федерации право утверждать региональный основной закон и решать вопросы административно-территориального устройства.

В тоже время, субъекты Российской Федерации имеют право опережающего правотворчества по предметам совместного ведения Федерации и субъектов. Это означает, что до принятия федерального закона в конкретной форме регион вправе осуществлять собственное правовое регулирование, которое после принятия соответствующего федерального закона приводится в соответствие с ним и действует в части, не противоречащей федеральному закону. Однако, этот институт не лишен недостатков. Законодательно не определены пределы опережающего правового регулирования субъектов. Несомненно, оно не может затрагивать предметы исключительного ведения Федерации, ущемлять права и свободы личности, нарушать единство экономического пространства, устанавливать нормы, имеющие особое значение для всей Федерации.

Собственное ведение субъектов Российской Федерации дано в ст. 73 Конституции РФ не в виде перечня, а определено по остаточному признаку.

«Каждый субъект Федерации обладает всей полнотой государственной власти на своей территории вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов».

Данная формулировка означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит всё то, что не отнесено к ведению Федерации, а также к полномочиям Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральная Конституция не приводит перечень предметов ведения исключительно субъекта Федерации, подобно тому, как это сделано в отношении предметов исключительного ведения Федерации, поскольку объем и разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить всё, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Более того, приведение такого списка не нужно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься. Предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации четко обозначены региональными основными законами. Таким образом, в исключительном ведении субъектов Федерации находятся:

1. принятие конституции (устава), законов и иных нормативно правовых актов субъекта, изменений и дополнений к ним, контроль за их соблюдением;

2. установление системы региональных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности;

3. правовое регулирование организации местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

4. решение вопросов административно-территориального устройства региона;

5. установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории региона;

6. осуществление права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, внесение на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации проектов правовых актов;

7. региональный бюджет, региональные налоги и сборы;

8. правовое регулирование государственной и муниципальной службы в регионе в соответствии с федеральным законодательством;

9. осуществление социальной поддержки населения в части, не отнесенной к полномочиям Российской Федерации;

10. и другие.

Как считает Д.Н. Козак, поскольку допустимо разграничение полномочий по предметам совместного ведения федеральным законодателем (такая возможность была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 г. №1-П), не исключается оптимальное решение возникающих проблем законодательным путем и, соответственно, не требуется пересмотра указанного элемента структуры Конституции РФ.

В качестве примера можно привести Федеративный Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» подписанный Республикой Карелия вместе с другими республиками Федерации 31 марта 1992 года.

Договоры при всей их важности носят по отношению к федеральной Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса ее субъектов.

По мнению С.Н. Чернова, происходящий в настоящее время процесс расторжения договоров между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов нельзя трактовать как отказ от договорной практики. Другое дело, что договоры должны быть введены в конституционные и законные рамки. Обязательными условиями использования договоров должны стать: четкое соблюдение их места в правовой системе; федеральное регулирование случаев и процедур заключения договоров и соглашений, отказ от нечетких формулировок о передаче власти вообще в пользу конкретных норм о правах, обязанностях и ответственности.

1.2 Система источников конституционного права Российской Федерации

Согласно точки зрения М.С. Майтекович, при распределении источников конституционного права основной задачей является объединение территориального и субординационного начал правового регулирования, т.е. распределение по юридической силе нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов. Сделать это очень непросто. В условиях федеративного государства существуют 3 группы предметов ведения: 1) предметы ведения Российской Федерации, 2) предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов, 3) предметы ведения субъектов. По первым двум группа предметов ведения законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам. По третьей группе же группе, напротив, у законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации юридическая сила выше, чем у федеральных.

После провозглашения Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года №13-П появилось новое понимание соотношения федеральных законов и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Последние имеют прямую нормативную связь с Конституцией РФ и даже при выявлении противоречий с федеральными законами не могут быть лишены юридической силы без установления их соответствия. Таким образом, можно сказать следующее: если конституция (устав) субъекта Российской Федерации соответствует Конституции РФ, но противоречит федеральному закону, то не подлежащей применению будет признана именно норма федерального закона.

Рассмотрев общие положения о системе источников конституционного права, необходимо перейти к их иерархии. Итак, иерархия нормативных актов -- источников конституционного права является отражением иерархии самих государственных органов. Место и роль нормативных актов определенной разновидности в системе нормативных актов государства зависят от места и роли соответствующих органов государства в общей системе государственных органов.

Как известно, среди федеральных источников конституционного права особое место занимает Конституция РФ. Она является основным источником конституционного права. Конституция имеет верховенство, высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4, ч.1 ст. 15 Конституции РФ).

Далее в иерархии источников конституционного права следует федеральный закон Российской Федерации, он занимает главное после Конституции место. Это обусловлено принципом верховенства закона, свойственным правовому государству, которое самоограничивает себя действующими в нем законами, выражающими волю народа, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения, а так же граждане (ч.2 ст. 15 Конституции РФ).

Федеральные законы являются самой многочисленной группой источников конституционного права. Они различаются, прежде всего, по предметам ведения, которые в них могут затрагиваться. По этому признаку федеральные законы делятся на принимаемые по предметам ведения Российской Федерации и принимаемые по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Кроме того необходимо обратить внимание на такой факт, что по вопросам, перечисленным в ст.ст. 71 и 72 Конституции РФ могут быть изданы не только законы, но и Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, в случае отсутствия федерального законодательного регулирования.

Федеральные законы, принятые по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, превосходят по своей юридической силе не только все подзаконные федеральные правовые акты, но и законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (п. 5 ст. 76 Конституции РФ). Очевидно, что приоритет федеральных законов распространяется не только на законы и иные нормативные акты субъектов РФ, но и конституции и уставы - основные законы субъектов РФ.

Так же следует отметить, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Другим уровнем законов являются законы, которые принимаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской федерации. Право принимать законы предоставлено им ст. 5 и 76 Конституции РФ. Наряду с этим, законы субъектов Федерации не должны противоречить федеральным конституционным законам, а также федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае возникновения противоречия в данной ситуации будет действовать федеральный закон. Если же противоречие происходит между федеральным законом и законом субъекта РФ по вопросам, не отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Федерации по предметам совместного ведения, то действует закон субъекта Федерации.

1.3 Конституции и уставы субъектов как источник конституционного права

Региональные источники конституционного права действуют только на территории соответствующих субъектов Федерации. В их число входят: конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов Федерации, а также содержащие конституционно-правовые нормы региональные законы и другие правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации, договоры и соглашения, заключенные между ними.

В системе региональных источников конституционного права особое место занимают конституции (в республике) и уставы (в других субъектах федерации), обладающие высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам регионального уровня и являющиеся документами учредительного характера. Они составляют юридическую основу всего законодательства российских субъектов и представляют собой первичные конституционно-правовые акты, в которых закрепляются основы государственного и общественного строя субъектов, система региональных органов власти, порядок их формирования и деятельности, их взаимоотношения с населением и вышестоящими институтами государственной власти.

По смыслу Конституции РФ (ч. 1 ст. 66) статус республик определяется федеральной Конституцией и Конституцией данного субъекта, статус других субъектов -- федеральной Конституцией и их уставами. По мнению М.И. Клеандрова, определяя и закрепляя принципы организации и деятельности субъектов России, а также их статус, конституция и устав устанавливают границы и потенциальные возможности правотворческой деятельности субъектов Федерации, их политико-юридическую способность создавать и обеспечивать реализацию местных (региональных) нормативно-правовых актов.

Таким образом, и уставы, и конституции субъектов имеют одно и то же назначение, регулируют сходные виды правоотношений, подлежат одинаковой государственно-правовой защите.

Конституции республик и уставы других субъектов, являясь частью правовой системы Российской Федерации, не могут противоречить ее Конституции. Вместе с тем в своих основных законах субъекты Федерации, естественно, могут и должны учитывать имеющиеся специфические особенности их территорий, национальный и социокультурный состав проживающего на них населения.

Однако стоит заметить, что Конституция РФ не ставит вопросов о пределах соответствия конституций и уставов субъектов федеральной Конституции, и также не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких - не противоречить ей. Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции Российской Федерации направлено на реализацию основных принципов конституционного строя России: народовластия; федеративного правового социального государства; разделения властей; идеологического и политического многообразия; признания и гарантированности местного самоуправления; соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности; прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны. Вне этого перечня субъекты Федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои.

Однако, обеспечение соответствия основных региональных законов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Норма об обеспечении соответствия уставов Конституции РФ, о ее верховенстве закрепляется в различных формулировках во многих уставах и конституциях.

Уставы некоторых субъектов Федерации устанавливают, что при внесении изменений в Конституцию РФ, принятии новых федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения положения уставов применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральным законам; в них также указывается, что в течение определенного срока (один месяц, три месяца) необходимо внести поправки в уставы.

По утверждению М.Н. Марченко, уставы и конституции субъектов однотипны по своей природе и характеру, в связи с чем имеют весьма сходные объекты правового регулирования, в число которых входят отношения гражданина и власти, предметов ведения и полномочий субъектов Федерации и его отдельных государственных органов, отношений собственности, права и свободы граждан и др. Действительно, в этом достаточно просто убедиться, если ознакомится с текстами подобных основных законов.

Возникает вопрос о соотношении двух правовых актов: «конституция» и «устав», который носит не только терминологический характер. Статьи 66, 72, 73, ч. 2 и 4 ст. 76, ст. 77 федеральной Конституции устанавливают общие параметры этих учредительных актов; ч. 2 ст. 5 Конституции РФ определяет республику как государство; основная норма предоставляет республикам право на государственный язык. Следовательно, предмет конституционного регулирования не полностью совпадает с предметом уставного регулирования. Конституция РФ в ч. 2 ст. 66 четко определяет, что устав принимается только законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта и оставляет в ч. 1 этой статьи открытым вопрос о порядке принятия конституций республик, соответственно, они могут быть приняты и на референдуме. Косвенное подтверждение этому можно найти и в п. «а» ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Теоретически возможно привести различия в легитимности этих нормативно-правовых актов.

Как отмечает И.А. Умнова, суть новой конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации, исходя из общего принципа равноправия с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы. Однако указанная основа государственного устройства России реализована весьма непоследовательно, что позволяет определить отечественную федерацию в качестве асимметричной. Равноправие субъектов РФ проявляется в распространении положений ст. 72 Конституции на всех членов Федерации, в равном представительстве органов государственной власти субъектов в Совете Федерации, в одинаковых (равных) возможностях участия в федеральном законодательном процессе, процессе принятия конституционных поправок и т.д.

Наличие правовых различий между конституциями и уставами подчеркивает В.В. Гошуляк, отмечая, что традиционно юридическая наука трактует конституцию как основной закон, устанавливающий основы государственного устройства, в то время как устав рассматривается преимущественно как свод правил, призванный регулировать определенный вид деятельности.

В ст. 5 Конституции РФ закрепляется равноправие субъектов Федерации вне зависимости от их наименования, территориальных размеров, численности населения и других факторов. В то же время основная норма (ст. 5) закрепляет определенные различия между субъектами РФ. Так, республики она относит к государствам, тогда как остальные субъекты РФ выступают в качестве квазигосударственных образований, или наличие, например, у первых конституций и республиканского гражданства (ныне на общероссийском уровне оно не признается), у вторых -- лишь уставов. При анализе этого вопроса следует различать два понятия -- равенство и равноправие. Конституция исходит из понятия равноправия субъектов, а не равенства, т.е. признает фактическое неравенство членов существующей в настоящее время Федерации.

Также равноправие субъектов Федерации проявляется в общем для всех них определении предмета ведения, которое вытекает из ст.71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе - субъектов Федерации. Вместе с органами государственной власти Федерации они осуществляют правовое регулирование и управление по предметам совместного ведения. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти. На основании ст.73, вправе в своих конституциях и уставах объявлять вопросы, определенные в ч. 4 ст. 76, вопросами их исключительной компетенции, предметами их исключительного ведения, которые не могут передаваться в компетенцию Федерации. Это конституционное право субъекты Российской Федерации активно используют.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что все основные региональные законы субъектов в большем или меньшем объеме в своем содержании отражают основные положения норм ст. 71 72 73 Конституции РФ. В связи с этим трудно не поддержать мнение В.В. Гошуляк о том, что простое перечисление в конституциях и уставах субъектов РФ правовых норм федеральной Конституции, делает излишне громоздкой всю законодательную систему страны. Но учитывая всю значимость правовых норм, касающихся основ конституционного строя, для упрочения единства Российской Федерации, ее территориальной целостности и особенно их учредительный характер, оно просто необходимо.

1.4 Структура конституций, уставов субъектов Российской Федерации

Структура конституций и уставов субъектов Российской Федерации - это обусловленная предметом конституционного регулирования субъективная организация нормативного материала, составляющего текст регионального основного закона.

Единство и целостность региональной конституции либо же устава предопределены органическим единством общественных отношений, которые являются предметом конституционного регулирования. Это свойство проявляется в основном в способности конституционных норм взаимодействовать друг с другом и влиять на содержание норм. Таким образом, структура конституций и уставов субъектов Российской Федерации предопределена кругом общественных отношений, которые составляют объект регулирования этих актов.

Конституция и устав в своем содержании отражает многогранность общественных отношений. Каждая структурная часть конституции, устава это элемент их композиции как политико-юридического документа.

Элементами структуры основных законов субъектов Российской Федерации по аналогии с федеральной Конституцией, выступают Преамбула (вводная часть), разделы, главы и статьи. Структура конституции и устава обеспечивает последовательность расположения их элементов, внутреннюю согласованность. В своем содержании региональный основной закон закрепляет:

1. конституционно-правовой статус субъекта, его политико-территориальную организацию; официальное наименование, характер взаимоотношений с федеральным центром и другими субъектами;

2. основы конституционного строя государственного образования по аналогии с основами конституционного строя Российской Федерации;

3. права, свободы и обязанности человека и гражданина, аналогично с Конституцией Российской Федерации, но в некоторых субъектах более детализировано;

4. порядок принятия, изменения и пересмотра основного закона субъекта Федерации.

Структура конституций и уставов субъектов Российской Федерации разрабатывается региональными законодателями с учетом требований законодательной техники, а так же мировых и национальных конституционных традиций.

Как правило, каждый композиционный элемент конституции и устава имеет конкретное наименование.

Преамбула - это вводная часть основного регионального закона. Она объясняет цели и задачи деятельности государственного образования, исторические предпосылки создания и принятия основного закона субъекта, а так же способствует правильному пониманию его содержания в целом и особенностей.

В современной юридической науке существуют различные точки зрения о нормативности преамбулы. К примеру, по мнению Чиркина В.Е., положения Преамбулы основного закона не являются правовыми нормами, т.е. они не имеют нормативного содержания. Однако, они необходимы в процессе формулирования, толкования и применения остальных положений конституции и устава. Таким образом, Преамбула имеет вспомогательное значение.

В конституциях и уставах на первое место, по аналогии с федеральной Конституцией, выдвигаются те разделы (главы), которые закрепляют основы конституционного строя. В них отражаются такие основополагающие ценности как: народовластие; государственное единство; демократический, светский, правовой, социальный характер власти и другие. К примеру, глава 1 раздела 2 Устава Краснодарского края - «Основы государственной власти»; раздел 1 Устава Красноярского края - «Основные принципы и ценности».

В этих главах основных региональных законов субъектов Российской Федерации закреплены демократический характер государства, принципы народовластия, верховенство права и закона, разделение властей, а так же признание человека высшей социальной ценностью.

В ряде региональных конституций и уставов выделяются специальные главы, которые посвящены выборам и референдуму. В качестве примера можно привести главу 7 Конституции республики Саха, а так же уставы Краснодарского и Красноярского края и другие.

В тоже время, в ряде уставов нет разделов (глав), которые бы воспроизводили в своем содержании основополагающие принципы общественного и государственного строя, закрепленные Конституцией Российской Федерации. Это, к примеру, уставы Архангельской и Свердловской областей.

Раздел I (глава I) региональных конституций и уставов, который закрепляет основные ценности и принципы организации государственной власти и гражданского общества в соответствующем государственно-территориальном образовании, является основополагающим. Никакие другие нормы конституций, уставов субъектов Российской Федерации не могут быть истолкованы и применены в противоречие с положением настоящего раздела.

Специальные разделы (главы) основных региональных законов закрепляют основы конституционного статуса личности. В названии этих глав (разделов) наблюдается определенное разнообразие, но при этом их содержание однородно и приближено к тексту главы 2 Конституции Российской Федерации. В конституциях и уставах субъектов Федерации закреплены личные, политические и социально-экономические права и свободы личности, гарантии этих прав, а так же запрет на их ограничение.

Необходимо обратить внимание на особенность объединившихся субъектов. Только в их уставах существует глава, которая закрепляет особый статус бывших автономных округов. В качестве примера можно привести гл. 8 Устава Пермского Края, которая так и называется - «Особый статус Коми-Пермяцкого округа Пермского края».

Главы, которые закрепляют систему органов государства, принципы их организации и деятельности, следуют за регламентацией конституционно-правового статуса субъектов, т.к. система органов публичной власти обусловлена государственным устройством.

Регламентация механизма публичной власти в субъектах Российской Федерации осуществляется, как правило, по аналогии с федеральной Конституцией. Выделяются главы, которые посвящены правовому статусу высшего должностного лица. Например, глава 4 Устава Волгоградской области «Глава администрации и исполнительная власть Волгоградской области» или глава 11 Устава Иркутской области - «Основы статуса губернатора Иркутской области». Так же, в конституциях и уставах обязательно имеются главы, которые посвящены высшим органам законодательной власти, а так же коллегиальным органам исполнительной власти. В качестве примера можно привести Конституцию Республики Карелия, которая отводит органам государственной власти главу 3 («Законодательная власть») и главу 4 («Исполнительная власть»). Однако некоторые субъекты не ограничиваются закреплением системы высших органов государственной власти. Они вводят главы, определяющие их взаимодействие. К примеру, глава 6 Архангельской области - «Взаимодействие Областного собрания и губернатора Архангельской области, правительства Архангельской области».