Сравнительная характеристика местных Советов депутатов в Республике Беларусь и зарубежных странах

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

УО «БЕЛОРУССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Кафедра национальной экономики и государственного управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: Государственное и местное управление

на тему: Сравнительная характеристика местных Советов депутатов в Республике Беларусь и зарубежных странах.

МИНСК 2015

РЕФЕРАТ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ, МЕСТНОЕ САМУПРАВЛЕНИЕ, МЕСТНЫЕ СОВЕТЫ ДЕПУТАТОВ, МУНИЦИПАЛИТТЫ, ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ СФЕРА, ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ.

Объект исследования - органы местного самоуправления в Республике Беларусь.

Предмет исследования - компетенции органов местного самоуправления в Республике Беларусь.

Цель работы: исследование компетенций органов местного самоуправления, выявление проблем при их реализации и путей решения на основе международного опыта.

Методы исследования: анализа, дедукции, предположения, классификации, систематизации, сравнения.

Исследования и разработки: классифицированы компетенции местных органов самоуправления в Республике Беларусь, произведено их сравнение с компетенциями местного самоуправления в Республике Польша и Российской Федерации.

Элементы научной новизны: разработаны предложения по реформированию компетенций местных органов самоуправления.

Область возможного практического применения: местное самоуправление в Республике Беларусь.

Технико-экономическая, социальная и (или) экологическая значимость: внедрение разработок повысит эффективность функционирования местных органов самоуправления, повысит гражданскую активность.

Автор работы подтверждает, что приведенный в ней материал правильно и объективно отражает состояние исследуемого процесса, а все заимствованные из литературных и других источников теоретические, методологические и методические положения и концепции сопровождаются ссылками на их авторов.



ВВЕДЕНИЕ

Самоуправление, являясь средством вовлечения каждого индивида в социально-экономическое регулирование посредством самоорганизации субъектов хозяйствования и населения, позволяет учитывать, координировать и реализовывать многообразие их интересов, удовлетворять социально-культурные и социально-бытовые потребности за счет средств и ресурсов хозяйствующих субъектов, территориальных образований, а также государства. Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных проблем жизнедеятельности, способно придать развитию общества дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса. Проблемы в данном сегменте затрагивают все слои населения, в связи с этим, необходимо быстрое реагирование в каждом отдельном случае и оперативный поиск ответов на возникающие вопросы.

Объект исследования - органы местного самоуправления в Республике Беларусь.

Предмет исследования - компетенции органов местного самоуправления в Республике Беларусь.

Таким образом, общая цель курсовой работы - исследование компетенций органов местного самоуправления, выявление проблем при их реализации и пути решения на основе международного опыта.

Для достижения названной цели были поставлены следующие задачи:

изучить структуру местного самоуправления;

на основе законодательства классифицировать и разделить по уровням компетенции органов местного самоуправления;

изучить опыт соседних стран и сравнить компетенции;

определить основные проблемы в данной области;

найти пути решения проблем на основе международного опыта.

Основными методами, использованными в ходе написания курсовой работы, являются анализ, методы дедукции и предположения, методы классификации и систематизации.

Использование этих методов позволило обеспечить достоверность полученных результатов, обоснованность сделанных выводов и разработанных рекомендаций.

Актуальность данной работы заключается в том, что местные Светы депутатов в настоящее время являются всего лишь каналом для доведения указаний высшего руководства. Поэтому необходимо разобраться в причине отсутствия фактической самостоятельности.

1. ОСНОВНЫЕ ПОСТУЛАТЫ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

1.1 Понятие «Компетенция»

Компетенция (от лат competentia - принадлежность по праву) означает круг полномочий лица или органа, и круг вопросов, в которых они сведущи, обладают познаниями и опытом. Компетенция органа представляет собой юридическую характеристику его деятельности и как таковая должна быть точной, определённой.

При раскрытии компетенции государственных органов, в том числе местных советов, принято перечислять круг вопросов государственного, хозяйственного и культурного строительства, отнесённых полностью или частично к их ведению, а также совокупность прав и обязанностей в решении каждого из этих вопросов. Такое положение естественно, потому, что нет правомочий «вообще», а есть права и обязанности в определенной области или сфере общественной жизни, по отношению к определённым объектам управления, должностным лицам, гражданам.

Так, компетенция органа всегда даёт представление о том, в какой области он действует, чем руководит, какие предприятия и учреждения ему подчинены и даже каково содержание выполняемых им функций. Но достигается это не перечислением предметов, вопросов, сфер, а указанием на обязанности и права органа в отношениях, касающихся этих вопросов и сфер. Эти права и обязанности могут быть детализированы или же сформулированы в общем виде, вроде «осуществляют руководство делом социального обеспечения», «организует работу учреждений образования», «утверждает бюджет». Однако и в первом, и во втором случае дело идёт о характеристике отношений органа к определённым сферам, предметам, вопросам, а не о них самих.

В соответствии со статьей 4 Европейской хартии местного самоуправления основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией государства или законом. Это не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.

Также в Европейской хартии закрепляется, что осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом. При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям. Необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.

1.2 Основные модели местного самоуправления

Мировой опыт самоуправления необыкновенно разнообразен. Принято считать, что в Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том или ином сочетании распространились по всему миру, - англосаксонская и континентальная

Англосаксонская модель характерна преимущественно для стран с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канады, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее чертами являются:

- высокая степень автономии местного самоуправления, выборность и контроль со стороны населения (при отсутствии на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления);

- отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь - «действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий» (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, то есть из «центра», в США - штатами, то есть на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться косвенным образом, например путем принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния - государственные дотации.

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Ее черты:

- сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

- ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером континентальной модели является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, а более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти. Затем элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд с иском об их отмене (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).

В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты двух основных - англосаксонской и континентальной. «Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем» [15]

1.3 Структура системы местного самоуправления

Местное самоуправление в Республике Беларусь - форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.

Система местного самоуправления включает:

1 местные Советы депутатов;

2 органы территориального общественного самоуправления:

- советы и комитеты: микрорайонов и жилищных комплексов;

- домовые;

- уличные;

- квартальные;

- поселковые;

- сельские комитеты;

3 другие органы, в том числе единоличные.

Местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных и территориальных единиц.

К исключительной компетенции местных Советов депутатов относятся:

1 утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;

2 установление в соответствии с законом местных налогов и сборов;

3 определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;

4 назначение местных референдумов.

В Республике Беларусь устанавливаются три территориальных уровня Советов:

1 первичный;

2 базовый;

3 областной.

Исполнительным и распорядительным органом на территории области, района, города, поселка, сельсовета является исполнительный комитет с правами юридического лица (исполком).

Исполкомы подразделяются на три уровня:

- первичный (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения);

- базовый (городские (городов областного подчинения), районные);

- областной.

Исполнительный комитет в пределах своих полномочий принимает решения. Решения исполнительного комитета принимаются простым большинством от установленного состава исполнительного комитета, подписываются председателем исполнительного комитета и управляющим делами (секретарем) исполнительного комитета.

Решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами. В случае систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства он может быть распущен Советом Республики, который вправе также принять данное решение и в иных случаях, предусмотренных законом.

Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются:

- соответствующими Советами депутатов;

- вышестоящими исполнительными и распорядительными органами;

- Президентом Республики Беларусь.

Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях, могут быть обжалованы в судебном порядке (статья 122 Конституции Республики Беларусь).

1.4 Правовая основа регулирования компетенции местных Советов депутатов

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Республики Беларусь, Конституция, законы, декреты, указы Президента, решения областных исполнительных комитетов, примерные положения об органах территориального общественного самоуправления и иные нормативные правовые акты в соответствии с Законом «О Нормативных правовых актах».

Международные акты. На основании статьи 8 Конституции Республики Беларусь общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Республики Беларусь. Эти нормы и принципы закрепляются в международных пактах, конвенциях, иных международно-правовых документах. Следует особо выделить такие документы, как Европейская хартия местного самоуправления, Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств -- участников СНГ в 1994 г., решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого Беларусь пока не является, но все соседние государства являются.

Европейская хартия местного самоуправления была принята Советом Европы 15 октября 1985 г. Местное самоуправление согласно Хартии составляет одну из основ любого демократического строя. Так, например, в соответствии со статьей 2 Хартии принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны. Кроме того, в Хартии закрепляется, что местное самоуправление осуществляется не только выборными органами, но и через формы прямого участия граждан. Важную роль играют и положения Хартии об общих принципах экономической и финансово-налоговой политики государства применительно к местным органам власти.

Конституция Республики Беларусь. Главенствующее положение в системе юридических норм, регулирующих местное самоуправление, занимают конституционные нормы. Конституционные нормы представляют собой совокупность юридических принципов и предписаний, которые определяют политико-правовую природу местного самоуправления, закрепляют основные права граждан в области местного самоуправления, регулируют основы правового статуса органов местного самоуправления и их взаимоотношения с государством.

В Конституции уделяется достаточно много внимании вопросам местного самоуправления. Местное самоуправление упоминается в таких статьях, как 37,48, 62,73,75,78, 84, 91, 97; ему посвящен раздел V «Местное управление и самоуправление».

Закон "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" является наиболее важным для становления и развития местного самоуправления в Республике Беларусь, формирования законодательства о местном самоуправлении. Закон определяет: общие принципы организации местного самоуправления; правовые основы местного самоуправления; организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления; финансово-экономические основы местного самоуправления; основные принципы и подходы к определению полномочий органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Следует отметить, что в Республике Беларусь это уже не первый подобный акт: 20 февраля 1991 г. был принят первый Закон Республики Беларусь в сфере местного управления и самоуправления, который изначально носил название "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь", определивший и закрепивший систему и экономическую базу местного самоуправления в Республике Беларусь, основы правового положения местных органов государственной власти и управления, органов территориального общественного самоуправления, различных форм непосредственной демократии. В дальнейшем в этот Закон вносились многочисленные изменения и дополнения, скорректировавшие в том числе и его название. Несмотря на то, что Закон 1991 года имел 21 редакцию, в результате которых было внесено более 125 изменений и дополнений, тем не менее, он просуществовал без малого 19 лет.

Иные законы. В настоящее время в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации местного самоуправления. Общее количество нормативных правовых актов, содержащих нормы о местном управлении -- по самым скромным подсчётам несколько сотен, из них Законов несколько десятков. Следует назвать, Избирательный и Бюджетный кодексы, законы «О государственной службе», «О статусе депутата местного Совета депутатов», «О приватизации государственного имущества и преобразовании государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества»

Итак, самоуправление уходит своими корнями в средневековую эпоху, а это значит, в истории накопился обширный опыт по данному вопросу. В белорусском законодательстве подробно описаны уровни и компетенции органов местного самоуправления. Вопрос лишь в эффективности и реализации на практике всех полномочий.

2. АНАЛИЗ КОМПЕТЕНЦИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

2.1 Компетенция местных советов депутатов в кредитно-финансовой сфере

Конституция Республики Беларусь в статье 133 определяет, что бюджетная система Республики Беларусь включает республиканский и местные бюджеты. Статья 135 оговаривает, что отчеты об исполнении местных бюджетов подаются на рассмотрение соответствующих Советов депутатов в определенный законодательством срок.

Закрепление финансовой независимости и самостоятельности органов местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере является одной из гарантий развития местного самоуправления в Республике Беларусь. К сожалению, большая часть нормативных актов, регулирующих указанные отношения, на практике не выполняются. Тем не менее, органы местного самоуправления обладают определенными полномочиями по определению финансовой, бюджетной и кредитной политики в рамках административно- территориальной единицы в соответствии с действующим законодательством.

Так, можно выделить следующие полномочия местных советов в кредитно-финансовой сфере:

1.2. утверждают программы социально-экономического развития соответствующей административно-территориальной единицы, местный бюджет и отчет о его исполнении;

1.3. утверждают прогнозы социально-экономического развития соответствующей административно-территориальной единицы;

1.4. утверждают региональные программы поддержки малого предпринимательства;

1.5. определяют в порядок управления и распоряжения собственностью соответствующей административно-территориальной единицы;

1.7. устанавливают местные налоги и сборы;

1.8. предоставляют льготы по республиканским налогам, сборам (пошлинам), полностью уплачиваемым в местные бюджеты;

1.9. определяют ставки платежей в случаях, установленных законодательными актами (в том числе ставки платы за аренду охотничьих и рыболовных угодий, водных объектов);

1.10. содействуют развитию промышленного и сельскохозяйственного производства, сферы услуг, малого и среднего предпринимательства, личных подсобных хозяйств.

Белорусский законодатель в статье 126 Бюджетного кодекса к полномочиям местных Советов депутатов отнёс осуществление контроля за:

- правильностью составления, рассмотрения и утверждения местных бюджетов на очередной финансовый год;

- исполнением местных бюджетов, целевым и эффективным использованием бюджетных средств при рассмотрении отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях постоянных комиссий и на основании депутатских запросов;

- исполнением местных бюджетов при рассмотрении и утверждении решений местных Советов депутатов об утверждении отчетов об исполнении местных бюджетов за отчетный финансовый год.

В старом Законе "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" в ст. 16 пункте 17 указывалось, что на сессии совета может быть принято решение о проведении местного займа. Сейчас данное положение в Законе отсутствует, но две подобных нормы остались в Бюджетном кодексе (статья 51 и пункт 9 статьи 52).

В отличии от Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно не распоряжаются средствами местного бюджета. Полагаю, данное полномочие вполне можно перенести и в белорусское законодательство.

Одно из четырёх полномочий исключительной компетенции местных советов -- введение местных налогов и сборов. Данное положение раскрывается в статье 12 Налогового кодекса Республики Беларусь.

1 Установление, введение, изменение и прекращение действия местных налогов и сборов осуществляются в соответствии с настоящим Кодексом принятием нормативного правового акта (решения):

1.1. по курортному сбору - Минского городского Совета депутатов, Советов депутатов базового территориального уровня;

1.2. по местным налогам и сборам, кроме курортного, - областных и Минского городского Советов депутатов.

2. Областные, Минский городской Советы депутатов, Советы депутатов базового территориального уровня вправе устанавливать, вводить в действие или не устанавливать, не вводить в действие местный налог и (или) сбор либо прекратить действие ранее введенного ими местного налога и (или) сбора.

При установлении местных налогов и сборов местные Советы депутатов в соответствии с настоящим Кодексом определяют плательщиков, объекты налогообложения, налоговую базу, налоговые ставки, налоговый период, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты местных налогов и сборов, сроки представления в налоговые органы налоговых деклараций (расчетов) по местным налогам и сборам, а также налоговые льготы по местным налогам и сборам.

3. Нормативные правовые акты (решения) об установлении, введении и прекращении действия местных налогов и сборов, а также о внесении изменений в действующие местные налоги и сборы в части определения налоговых ставок, налоговых льгот, порядка исчисления, порядка и сроков уплаты принимаются при необходимости в месячный срок со дня принятия закона Республики Беларусь о внесении изменений и (или) дополнений в настоящий Кодекс и вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом его принятия. В исключительных случаях указанные нормативные правовые акты (решения) могут приниматься при уточнении соответствующего местного бюджета на текущий финансовый год и (или) иметь иной срок вступления в силу, но не ранее дня их опубликования или доведения до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

4. Решения об установлении, введении, изменении и прекращении действия местных налогов и сборов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом, вступают в силу после их официального опубликования и направляются установившими их местными Советами депутатов в финансовые и налоговые органы соответствующей административно-территориальной единицы в десятидневный срок с даты их принятия.

В настоящее время существует один местный налог - за владение собаками и два местных сбора - курортный сбор и сбор с заготовителей. В Особенной части Налогового кодекса применительно ко всем местным налогам и сборам определяются плательщики, объект налогообложения, налоговая база и ставки налога, налоговый период, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты, включение налога в затраты по производству и реализации товаров (работ, услуг), имущественных прав, учитываемые при налогообложении. До 01.01.2011 года существовали также сбор на развитие территорий и налог на услуги. До принятия нового Закона «О местном управлении и самоуправлении» в 2010 году, органы самоуправления в соответствии с пунктом 15 части шестой статьи 16 и статьями 51 и пункта 9 статьи 52 Бюджетного кодекса могли проводить местные облигационные займы. В 1997 - 2003 годах выпущено облигаций местных займов на сумму 11,4 млрд. рублей. Основной объем выпуска пришелся на 1999 - 2001 годы - 9,7 млрд. рублей.

В настоящее время рынок облигаций местных займов отсутствует, однако существуют все предпосылки для его активизации (накопленный опыт работы, нормативная правовая база, в том числе предусматривающая налоговые льготы).

При осуществлении распоряжения коммунальной собственностью местные Советы особое значение имеют полномочия по продаже этого имущества или приватизации. Действующий Закон «О приватизации государственного имущества и преобразовании государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества» гласит: Местные Советы депутатов определяют порядок:

- формирования и утверждения планов приватизации объектов приватизации, находящихся в собственности административно- территориальных единиц, и планов преобразования коммунальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества;

- принятия решений о приватизации объектов приватизации, находящихся в собственности административно-территориальных единиц, и о преобразовании коммунальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества;

- определения начальной цены продажи акций (долей в уставных фондах), находящихся в собственности административно-территориальных единиц;

- понижения начальной цены продажи объектов приватизации, находящихся в собственности административно-территориальных единиц.

2.2 Компетенция местных Советов депутатов в социально-культурной сфере

На общегосударственном уровне управления регулирование в социальной сфере осуществляют Совет Министров и следующие республиканские органы государственного правления: Министерство образования, Национальная Академия наук Беларуси, Государственный комитет по науке и технологиям Министерства культуры, Министерство информации, Министерство здравоохранения, Министерство спорта и туризма, Министерство труда и социальной защиты.

Система социальной защиты включает:

а) социальное страхование

б) адресную социальную помощь

в) социальное обслуживание

г) социальное обеспечение на основе социальных стандартов.

В целях улучшения качества и доступности оказываемых услуг в развитие Закона «О государственных минимальных социальных стандартах» была разработана система государственных социальных стандартов по обслуживанию населения республики, утверждённая постановлением Совета Министров от 30 мая 2003 года № 724 «О мерах по внедрению системы государственных стандартов по обслуживанию населения республики». Государственные минимальные социальные стандарты обеспечивают удовлетворение основных физиологических потребностей человека, они устанавливают различные нормы и нормативы денежных выплат, пособий, предоставления социально значимых услуг. Государственные минимальные социальные стандарты разрабатываются в области оплаты труда, образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, в сфере предоставления и оплаты жилья и других отраслях жизни людей. Бюджет прожиточного минимума является, пожалуй, самым важным нормативом, который позволяет разрабатывать социальные стандарты.

Современный этап развития системы социальной защиты можно охарактеризовать как период интенсивного развития национальной модели социальной поддержки населения. Обеспечение устойчивого повышения качества жизни социально уязвимых групп населения -- это цель, а отличительные особенности - программно-целевой характер, широкое применение заявительного подхода при определении нуждаемости граждан и семей в социальной поддержке, адресный принцип и межведомственное взаимодействие при оказании помощи. Кроме этого принимаются пятилетние Комплексные программы развития социального обслуживания для реализации целей, задач и приоритетов социально-экономического развития Республики Беларусь.

На местном уровне управления управленческие решения по социальным вопросам принимаются органами местного управления и органами местного самоуправления. Преимущественно реализация всей социальной политики в Беларуси осуществляется через систему органов местного управления и самоуправления и созданных на базе коммунальной собственности учреждений и организаций социальной инфраструктуры. В настоящее время насчитывается около 25.000 учреждений и других организаций социальной инфраструктуры. К ним относятся дошкольные учреждения, школы, ССУЗы, клубы, театры, библиотеки, больницы, поликлиники, спортивные объекты, территориальные центры социального обслуживания. Финансирование учреждений социальной инфраструктуры осуществляется из республиканского и местных бюджетов.

Компетенция местных советов в социальной сфере заключается в следующем:

1. утверждение местных бюджетов;

2. принятие Программ социально-экономического развития городов, районов и других административно-территориальных единиц;

3. определение порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;

4. утверждение среднесрочных прогнозов развития административно-территориальных единиц;

5. осуществление контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств и коммунальной собственности;

6. утверждения концепции социального обслуживания и социальной поддержки граждан.

В социальной сфере кроме местных советов и исполкомов важные полномочия имеют и органы территориального общественного самоуправления. В соответствии со ст. 26 Закона они обладают следующими возможностями:

1 изучение, анализ и учет мнения граждан по вопросам социального развития (консультативный опрос, составление социального паспорта территории органов территориального общественного самоуправления, местные собрания)

2 участие в мероприятиях по социальной поддержке семей и различных категорий граждан, нуждающихся в такой поддержке (детей, молодежи, пожилых людей, инвалидов и других);

3 содействие в организации досуга граждан;

4 участие в организации работы с неблагополучными семьями;

5 содействие благотворительности (социальное волонтёрство).

В качестве недостатков существующей системы регулирования вопросов социальной сферы на местном уровне можно отметить:

1. наличие актов законодательства по вопросам сферы различной юридической силы, содержащих правовые коллизии и пробелы;

2. динамическое и несогласованное изменение законодательства;

3. плохое знание депутатами законодательства;

4. отсутствие навыков у депутатов по выявлению социальных проблем различных категорий граждан;

5. неэффективное использование исполкомами и советами потенциала комиссий.

К положительным моментам следует отнести закрепление в статье 16 Закона полномочий в сфере социального обслуживания местных Советов депутатов и местных исполкомов.

Названные органы:

1. разрабатывают и утверждают региональные программы, концепции, планы мероприятий;

2. обеспечивают государственные минимальные социальные стандарты;

З. выполняют функции государственного заказчика государственного социального заказа, финансируемого путем предоставления негосударственным некоммерческим организациям субсидий на оказание социальных услуг и реализацию социальных проектов;

4. создают организации, оказывающие социальные услуги, утверждают их структуру и штатную численность работников, осуществляют реорганизацию и ликвидацию таких организаций;

5. организуют работу по социальному обслуживанию и в соответствии с законодательством осуществляют контроль за оказанием социальных услуг;

6. осуществляют иные полномочия в соответствии с настоящим Законом, другими актами законодательства.

Особо стоит отметить полномочия местных Советов в вопросах реабилитации инвалидов. В соответствии с Законом Республики Беларусь от 23.07.2008 N 422-3 (ред. от 12.12.2013) "О предупреждении инвалидности и реабилитации инвалидов" местные Советы депутатов:

1) разрабатывают и утверждают местные (территориальные) программы;

2) обеспечивают финансирование подведомственных им государственных организаций, реализующих государственные и местные (территориальные) программы.

В области здравоохранения местные Советы депутатов в пределах своей компетенции утверждают два вида региональных программ:

1) региональные программы государственных гарантий по обеспечению граждан Республики Беларусь доступным медицинским обслуживанием;

2) региональные программы по вопросам формирования здорового образа жизни, в том числе по противодействию табакокурению, употреблению алкогольных, слабоалкогольных напитков, пива, потреблению наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов, токсических или других одурманивающих веществ.

В сфере физической культуры и спорта в пределах своей компетенции местные Советы депутатов:

1. определяют основные задачи и направления развития физической культуры и спорта на соответствующей территории,

2. утверждают региональные программы развития физической культуры и спорта и осуществляют контроль за их реализацией.

Для повышения роли и расширения возможностей местных Советов в социальной сфере необходимо дальнейшее совершенствование законодательства с учетом положительного опыта других государств.

2.3 Компетенция местных Советов в области административно-территориального устройства

Для уяснения компетенции местных Советов в области административно-территориального устройства нужно обратиться к понятиям административно-территориальное устройство и административно-территориальная единица, закреплёнными в Законе «Об административно-территориальном устройстве Республики Беларусь».

Так, в соответствии со ст.1 Закона, административно-территориальная единица - это часть территории Республики Беларусь (область, район, сельсовет, город, поселок городского типа), в границах которой в порядке, установленном законодательством, создаются и действуют местный Совет депутатов и исполнительный и распорядительный орган. Для каждой административно-территориальной единицы устанавливаются наименование и границы, а для области, района, сельсовета - также административный центр. Административно-территориальное устройство Республики Беларусь как унитарного государства - деление территории Республики Беларусь на административно-территориальные единицы по определенным критериям в целях эффективной организации государственного управления и местного самоуправления, обеспечения законности и правопорядка, реализации прав, свобод и законных интересов граждан Республики Беларусь, постоянно проживающих на соответствующей территории.

Компетенция государственных органов в области административно-территориального устройства определена в первую очередь Конституцией Республики Беларусь и Законом РБ от 05.05.1998 г. «Об административно- территориальном делении и порядке решения вопросов административно- территориального устройства Республики Беларусь». В части 3 статьи 9 сказано, что территория делится на области, районы, города и иные Административно-территориальные единицы.

Наиболее важные (основные) вопросы решает Президент и Совет Министров. Именно указами Президента Республики Беларусь изменяются границы административно-территориальных единиц. Определенными полномочиями наделены также местные Советы депутатов и исполнительно-распорядительные органы.

Областные Советы депутатов с учетом мнения соответствующих нижестоящих Советов депутатов:

1. вносят в Совет Министров предложения об установлении и изменении границ области, образовании и упразднении районов в области, установлении и изменении их границ, установлении и перенесении их административных центров, отнесении населенных пунктов к категории городов областного подчинения, образовании и упразднении районов в городах областного подчинения, установлении и изменении их границ, передаче поселков городского типа и сельских населенных пунктов в административное подчинение городских Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов городов областного подчинения, об изменении их административного подчинения, о наименовании (переименовании) областей, районов, городов областного подчинения и их районов, установлении и изменении границ городов областного подчинения, о преобразовании в агрогородки иных сельских населенных пунктов, а также по межобластным спорам, связанным с административно-территориальным устройством;

2. по согласованию с Советом Министров относят населенные пункты к категории городов районного подчинения;

3. относят населенные пункты к категории поселков городского типа;

4. устанавливают и изменяют границы городов районного подчинения и поселков городского типа, решают вопросы о передаче поселков городского типа и сельских населенных пунктов в административное подчинение городских Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов городов районного подчинения;

5. образуют, упраздняют и преобразуют сельсоветы, устанавливают и изменяют их границы, присваивают наименования (переименовывают) городам районного подчинения, поселкам городского типа, сельсоветам.

Областные исполнительные и распорядительные органы по представлению районных и городских исполнительных и распорядительных органов осуществляют учет существующих и регистрацию образуемых в границах областей административно-территориальных и территориальных единиц, а также исключают их из учетных данных.

Районные Советы депутатов:

1. вносят в областные Советы депутатов предложения об установлении и изменении границ районов, городов районного подчинения, поселков городского типа и сельсоветов, отнесении населенных пунктов к категории городов районного подчинения, поселков городского типа, о наименовании (переименовании) городов районного подчинения, поселков городского типа, сельсоветов, передаче поселков городского типа и сельских населенных пунктов в административное подчинение городских Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов городов районного подчинения, о преобразовании в агрогородки иных сельских населенных пунктов;

2. относят населенные пункты к категории сельских населенных пунктов;

3. упраздняют и преобразуют сельские населенные пункты, присваивают им наименования (переименовывают), устанавливают и изменяют их границы. При этом преобразование в агрогородки иных сельских населенных пунктов осуществляется по согласованию с Советом Министров Республики Беларусь;

4. устанавливают и переносят административно-территориальные центры сельсоветов.

Городские Советы депутатов:

1. вносят в областные Советы депутатов предложения об отнесении населенных пунктов к категории городов областного подчинения;

2. вносят в областные Советы депутатов, а Минский городской Совет депутатов - в Совет Министров Республики Беларусь предложения об установлении и изменении границ города, образовании и упразднении районов в городах, установлении и изменении их границ, передаче поселков городского типа, сельских населенных пунктов в административное подчинение городских Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, а также об изменении их административного подчинения.

Поселковые и сельские Советы депутатов вносят в районные Советы депутатов предложения об отнесении населенных пунктов к категориям городов районного подчинения, поселков городского типа и сельских населенных пунктов, о наименовании (переименовании) сельсоветов, сельских населенных пунктов, установлении и изменении их границ, установлении и переносе административных центров сельсоветов.

Более подробно полномочия Советов депутатов при изменении административно-территориального устройства расписаны в Главе 11 Указа Президента Республики Беларусь от 17.03.2014 N 128 "О некоторых вопросах, связанных с изменением административно- территориального устройства Республики Беларусь".

Особо хочется отметить полномочия местных органов самоуправления в вопросах объявления, преобразования и прекращения функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения. Действующий Закон 21 в статье 9 наряду с «типичным» правом утверждения региональных схем рационального размещения особо охраняемых природных территорий местного значения, закрепляет право отмены решений местных исполнительных и распорядительных органов об объявлении, преобразовании и прекращении функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения, не соответствующих требованиям нормативных правовых актов Республики Беларусь.

местный самоуправление беларусь польша

2.4 Сравнение системы местного самоуправления в Республике Беларусь, Республике Польше и Российской Федерации

Не смотря на общее советское прошлое и подписание единого документа призванного унифицировать систему местного самоуправления благодаря вариациям в формулировках подходы к местному самоуправлению существенно разняться в Республике Беларусь, Республике Польше и Российской Федерации.

С Россией у нас Союзное государство и вроде бы должно иметься больше всего общего. Но, согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (п. 1 ст. 130) [10]. В Конституции Республики Беларусь формулировка его задач отличается коренным образом: «Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов» (ст. 120) [1].

По поводу формирования муниципальных органов власти в статье 131 российской Конституции сказано: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (п. 1); «Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий» (п. 2) [10]. Такие формулировки подчеркивают относительную самостоятельность российских органов местного самоуправления в решении местных проблем. Конституция Беларуси в данном вопросе ограничивается формальной фразой: «Компетенция, порядок создания и деятельности органов местного управления и самоуправления определяются законодательством» (ст. 124). Особо подчеркивается ответственность этих органов перед центральной властью: «Руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов» (ст. 119). В статье 122 оговаривается возможность отмены решений местных Советов депутатов: «Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь» [1].

В отношении полномочий органов местного самоуправления в статье 132 российской Конституции сказано, что они: «самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» (п. 1); «Могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» (п. 2) [10]. Конституция Республики Беларусь, в свою очередь, определяет их следующим образом: «К исключительной компетенции местных Советов депутатов относятся: утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении; установление в соответствии с законом местных налогов и сборов; определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; назначение местных референдумов» (ст. 121) [1].

Приведенные сравнения позволяют выявить два важных различия конституционного регулирования системы муниципальной власти в Беларуси и России. Во-первых, если в российской Конституции постоянно акцентируется самостоятельность органов местного самоуправления в решении определенных проблем, то в белорусской подчеркивается их ответственность перед государством и подотчетность ему. Во-вторых, в Конституции Беларуси гораздо менее четко и исчерпывающе прописаны их задачи и полномочия -- практически каждая статья, посвященная этой теме, содержит отсылки «к действующему законодательству».

Что касается положений изложенных непосредственно в законах о местном самоуправлении, то здесь вернемся к выделенным трём направлениям: кредитно-денежная сфера, социально-культурная сфера, административно-территориальное устройство.

В кредитно-денежной сфере местному самоуправлению всех трёх стран предоставлены аналогичные полномочия:

1 создание проекта бюджета;

2 установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

3 владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Различие состоит в том, что польские гмины позиционируются как независимая организация, т.е. обобщают все полученные средства и просят у государства дотации, если не хватает на какие-либо нужды. Система по принципу действия напоминает соискание гранта. Также гмина обязана предоставлять в свободные доступ отчет об использовании средств за календарный год. В России муниципалитеты имеют право предоставлять средства взаймы другим муниципалитетам, т.е. фактически распоряжаться средствами, а не только направлять по утвержденной сверху программе. В Беларуси происходит владение и пользование, но не фактическое распоряжение имуществом и денежными средствами.

В социально-культурной сфере также наблюдается определенное сходство: устройство дорог и общественного транспорта, организация водо-, тепло-, энергоснабжения, здравоохранение, дошкольное и школьное образование, защита окружающей среды, общественный порядок и пожарная охрана, функционирование библиотек и других культурных объектов, осуществляют международное сотрудничество и так далее.

К различиям стоит отнести подходы к формулировкам компетенций.

Польша: «Удовлетворение коллективных нужд сообщества является исключительной обязанностью гмины. В такие исключительные обязанности гмины, в частности, входят следующие:…». Беларусь: «Советы в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством:…». Россия: «К вопросам местного значения муниципального района относятся…»

Таким образом, наблюдаем, что в нашей стране на первом месте закон, на втором человек. В Польше наоборот.

Также, в законодательствах соседних стран нет понятий вида «утверждение программы, утверждение прогноза», замечено большее количество практических действий. В России: организация мероприятий (например организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения), у нас - участие в организации мероприятий (например в осуществлении мероприятий по сохранению и возрождению историко-культурных ценностей).

Что касается Польши - «Удовлетворение коллективных нужд сообщества является исключительной обязанностью гмины», это означает, что государство оставляет право за гминой организовывать мероприятия, а точнее по желанию населения.

Останавливаясь на компетенциях в сфере административно-территориальное устройства, то здесь они примерно одинаковы и звучат как «Разрешаются изменения с согласия местных жителей и разрешения вышестоящих органов».

Возвращаясь к закону о местном самоуправлении Российской Федерации, то оно более подробно, что на мой взгляд не является плюсом и сужает полномочия, действуя по принципу «Запрещено то, что не разрешено».

Закон о местном самоуправлении республики Польша построен максимально сжато, что в свою очередь реализует принцип «Разрешено всё то, что не запрещено» и дает большую свободу действий.

Подводя итог, стоит отметить, что в Беларуси органы местного самоуправления имеют достаточно широкий перечень полномочий, однако не реализуют их в полной мере. Просматривается их приверженность общегосударственным планам, т. е. производится реализация общего плана, а решение вопросов местного значения являются второстепенной задачей, хотя скорее должно быть наоборот.

3. ПРОБЛЕМЫ БЕЛОРУСКОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

В ходе проведения анализа был выявлен ряд проблем. Их решение поспособствует повышении уровня самостоятельности регионов, оперативному решению задач, развитию общественной инициативы и в конечном итоге стабилизации экономической ситуации в Республике Беларусь.

Около 70 % рабочего времени сотрудников сельских и поселковых Советов депутатов затрачивается на ведение учетных книг, оформление различных отчетов, справок и тому подобного. В связи с этим запланировано разработать и внедрить автоматизированную информационную систему «Местные Советы депутатов». Кроме того, к создающемуся республиканскому информационно-аналитическому порталу, на котором будут размещены интегрированная база данных по всем местным Советам депутатов и соответствующие нормативные правовые акты, планируется подключить и местные Советы депутатов. Использование возможностей этой информационной системы позволит местным Советам депутатов избавиться от рутинной работы и более эффективно решать насущные проблемы жизнеобеспечения населения. [16]