Пути совершенствования обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления

Возможность оперативного устранения нарушений закона на муниципальном уровне путем административного контроля исполнительных органов государственной власти или прокурорского надзора сегодня существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению. Учитывая рассмотренный опыт административного контроля во Франции, представляется целесообразным закрепить в федеральном законодательстве возможность приостановления действия незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения судом в установленные сроки вопроса о признании их недействительными. Возможны различные варианты подобного правового механизма, а в данном подразделе дипломной работы мы рассмотрим два из них.

Вариант 1. Подача прокурором или руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации в суд заявления о признании недействительным (как противоречащего закону) правового акта местного самоуправления автоматически приостанавливает действие этого акта до вынесения решения судом.

Вариант 2. Прокурор или руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта Федерации, обращаясь в суд, вправе просить суд принять решение о приостановлении действия оспариваемого акта. Решение может приниматься судом при наличии веских аргументов до рассмотрения дела по существу, например, в течение одного дня. Такой правовой механизм будет в определенной степени схожим с институтом обеспечения иска в гражданском процессе, он позволит оперативно предотвратить негативные последствия реализации незаконных решений местных властей [ Розенфельд, В. Г., Сергеев, А. А. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Правоведение. - 2000. - № 6 (233). - С. 69 - 78., с. 73].

Действующим законодательством предусмотрен более серьезный контроль органов государственной власти за изданием органами местного самоуправления правовых актов, касающихся исполнения отдельных государственных полномочий. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 6 устанавливает, что реализация переданных полномочий подконтрольна государству, условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Это положение развивается в ряде законов субъектов Федерации. Для органов местного самоуправления предусматриваются обязательность решений органов государственной власти субъектов Федерации, касающихся порядка исполнения государственных полномочий субъектов Федерации, право органов государственной власти проводить необходимые проверки, истребовать принятые правовые акты, давать предписания к отмене незаконных решений и даже отменять акты органов местного самоуправления. Так, согласно ст. 67 закона «О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области» при передаче органам местного самоуправления отдельных полномочий органами власти Калужской области может быть установлен порядок отмены нормативных правовых актов органов местного самоуправления органом государственной власти, передавшим соответствующие полномочия.

При разработке проекта закона Воронежской области «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти области и органами местного самоуправления» предлагалось закрепить в законе право администрации области объявлять не имеющими юридической силы противоречащие закону решения органов и должностных лиц местного самоуправления, изданные по вопросам исполнения переданных на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий области. Однако из-за обоснованных сомнений по поводу соответствия такой нормы федеральному законодательству она не была включена в текст закона.

Вопрос о допустимости закрепления в законе возможности отмены во внесудебном порядке органом государственной власти правового акта органа местного самоуправления, касающегося исполнения этим органом отдельных государственных полномочий, является спорным. По мнению А. А. Замотаева, целесообразность предоставления субъектам Федерации такой возможности сомнительна, поскольку значительная часть нормативных правовых актов субъектов Федерации в свою очередь противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Нельзя, не обеспечив правовую чистоту регионального законодательства, получать право оценивать юридическую корректность актов органов местного самоуправления [ Замотаев А. Может ли государственная власть руководить властью муниципальной? // Российская Федерация сегодня. - 2003. - № 18-19. - С. 28-30., с. 29]. Эта проблема требует серьезного изучения.

Необходимы и дополнительные правовые инструменты оперативной защиты прав и законных интересов отдельного гражданина, нарушенных на муниципальном уровне. Конституцией и принятым в соответствии с ней федеральным конституционным законом введен институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Безусловно, это должностное лицо не в состоянии отследить все случаи нарушения законов в муниципальных образованиях и может сосредоточить свое внимание лишь на наиболее значимых делах.

Достаточно серьезным рычагом административного контроля органов государственной власти субъектов Федерации за законностью актов муниципальных образований, закрепленным в действующем федеральном законодательстве, является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований. Согласно ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установление порядка регистрации уставов муниципальных образований отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации [ Местное самоуправление. - М. : Право, 2003. - 320 с., с. 73].

Встречается мнение, что сам институт государственной регистрации уставов муниципальных образований нарушает конституционные права муниципальных образований, в частности, право на осуществление собственного правового регулирования в пределах установленных полномочий. С этим нельзя согласиться. Государственная регистрация придает официальный статус тексту основного документа, самостоятельно принятого в муниципальном образовании, и обеспечивает меры его правовой защиты. Государственная регистрация устава призвана обеспечить его соответствие Конституции РФ и законодательству, не допустить сужения объема прав граждан на территории муниципального образования.

Дискуссионным является вопрос о возможности так называемого последующего контроля за законностью уставов муниципальных образований органами, осуществляющими их регистрацию. Соответствие устава муниципального образования законам проверяется при его регистрации, однако впоследствии законодательство может изменяться, и нормы устава войдут с ним в противоречие. Законность устава может быть недостаточно внимательно проверена перед его регистрацией, могут появиться новые толкования положений законов и т. д. [ Местное самоуправление. - М. : Право, 2003. - 320 с., с. 74].

Вправе ли регистрирующий орган контролировать соответствие уставов муниципальных образований законодательству и принимать какие-либо меры, способствующие устранению выявленных нарушений? Большинство законов субъектов Федерации, устанавливающих порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований, обходит этот вопрос (т. е. не предусматривает последующий контроль за законностью зарегистрированных уставов). Однако некоторые законы допускают возможность отмены решения о регистрации устава -- чаще в судебном порядке. Так, закон «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Смоленской области» предусматривает, что при вхождении норм зарегистрированного устава в противоречие с последующим вновь принятым федеральным и областным законодательством нормы устава в месячный срок приводятся в соответствие с этим законодательством. При отказе органов местного самоуправления привести устав в соответствие с новым федеральным и областным законодательством управление юстиции, другие органы и граждане вправе обратиться в суд с заявлением о приведении устава в соответствие с действующим законодательством.

Однако иногда в законах субъектов Федерации встречается и иной порядок отмены решения о регистрации уставов муниципальных образований. Так, согласно закону «О государственной регистрации уставов муниципальных образований в Нижегородской области» при вхождении норм зарегистрированного устава в противоречие с нормами последующего законодательства устав приводится в соответствие с этим законодательством. При отказе представительного органа местного самоуправления от приведения его в соответствие с последующим законодательством или от направления на государственную регистрацию внесенных в зарегистрированный устав изменений регистрирующий орган вправе отменить решение о государственной регистрации устава. Здесь фактически предусматривается возможность отмены органами государственной власти действующего нормативного правового акта муниципального образования -- его устава, что не соответствует принципам, установленным федеральным законодательством [ Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. Местное нормотворчество: проблемы и перспективы // Государственная власть и муниципальное управление. - 2006. - № 6. - С. 31-35., с. 32].

В Свердловской области 20 ноября 1995 г. Управлением юстиции был зарегистрирован Устав города Екатеринбурга, который был сразу же официально опубликован и вступил в силу. 7 декабря того же года распоряжением начальника Управления юстиции государственная регистрация Устава города была отменена. 24 января 1996 г. решением Верх-Исетского районного суда по заявлению Екатеринбургской городской Думы указанное распоряжение было признано незаконным, изданным с превышением установленной компетенции и недействительным с момента его подписания.

В Ивановской области законом предусматривается возможность отмены решения о государственной регистрации Устава по вновь открывшимся обстоятельствам, в том числе в случаях, когда принятое решение основано на недостоверных или недостаточно проверенных документах либо явилось следствием неправильного применения действующего законодательства. В этом случае по результатам проверки может быть принято решение о полной отмене акта государственной регистрации Устава и аннулировании выданного свидетельства о государственной регистрации или о частичной отмене акта государственной регистрации без аннулирования свидетельства (если отдельные положения зарегистрированного Устава противоречат действующему законодательству) [ Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. Местное нормотворчество: проблемы и перспективы // Государственная власть и муниципальное управление. - 2006. - № 6. - С. 31-35., с. 33].

В принципе, возможность отмены решения о регистрации устава муниципального образования по вновь открывшимся обстоятельствам допустима (если, например, был грубо нарушен порядок регистрации: представлен не тот текст устава, который был принят в муниципальном образовании, документы оказались подложными и т. п.). Однако механизм какой-то частичной отмены акта государственной регистрации устава представляется сомнительным. Возможность последующего контроля за законностью уставов муниципальных образований, на наш взгляд, следует закрепить в федеральном законе, при этом должны быть четко указаны рамки полномочий субъектов Федерации в этом вопросе.

Между требованием обеспечения законности правовых актов муниципальных образований и гарантиями самостоятельности местного само управления существует диалектическое противоречие. Поэтому здесь необходимо искать не идеальные, а оптимальные по совокупности различных критериев правовые решения [ Местное самоуправление. - М. : Право, 2003. - 320 с., с. 77].

Проблема нарушений в сфере обеспечения законности в системе разработки и принятия муниципальных актов существует во многих регионах России. Так, например, в Самарской области в 2005 году были выявлены и оспорены 2921 подзаконный акт органов местного самоуправления (в 2004 г. - 1662), в том числе 238 актов представительных органов местного самоуправления (в 2004 г. - 170), 2863 акта иных органов местного самоуправления (в 2004 г. - 1492). На незаконные акты органов местного самоуправления прокурорами городов и районов вынесено 2810 протестов (в 2004 г. - 1547).

Таким образом, муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее не обладает суверенитетом, она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции. К сожалению, механизм государственного контроля за законностью на муниципальном уровне сегодня работает неудовлетворительно. Как показывает практика, наиболее эффективной формой обеспечения законности решений местной власти сегодня является прокурорский надзор.

Анализ проблем контроля центральных властей за нормативной деятельностью местных органов показал, что возможность оперативного устранения нарушений закона на муниципальном уровне путем административного контроля исполнительных органов государственной власти или прокурорского надзора сегодня существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению. При этом, учитывая рассмотренный опыт административного контроля, представляется целесообразным закрепить в федеральном законодательстве возможность приостановления действия незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения судом в установленные сроки вопроса о признании их недействительными.

2.2 Основные направления обеспечения законности актов муниципальных органов

В России достаточно актуален вопрос несоответствия актов муниципальных органов законодательству субъектов и федеральному, стоит проблема юридической техники, систематизации законодательства.

Ныне темпы правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в нормативных актах [ Комарова В.В. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления// Ученые записки. - Ростов на Дону : Ростовиздат, 2002. - 120 с., с. 31].

Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных формы правовой деятельности:

- сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);

- подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);

- подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);

- подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства) [ Комарова В.В. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления// Ученые записки. - Ростов на Дону : Ростовиздат, 2002. - 120 с., с. 32].

Вся эта многогранная деятельность усложняется в связи с тем, что предметом является нормативный массив муниципальных органов.

Органы государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации принимают меры по юридической технике (в широком смысле), по приведению в соответствие актов местных органов законодательству, меры по предотвращению нарушений. В области создания правовой базы местного самоуправления необходимо обеспечить:

- правовое регулирование самостоятельной организационной, финансовой и хозяйственной деятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения;

- устранение внутренних противоречий и неполноты федерального законодательства по вопросам местного самоуправления;

- кодификацию федеральных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления;

- приведение законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством;

- создание условий для формирования в муниципальных образованиях собственной системы нормативных правовых актов;

- выработку механизмов ответственности за неисполнение федерального и регионального законодательства по вопросам местного самоуправления, актов органов местного самоуправления.

- правовое установление порядка определения границ и территорий муниципальных образований [ Комарова В.В. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления// Ученые записки. - Ростов на Дону : Ростовиздат, 2002. - 120 с., с. 33].

Управление Президента РФ по вопросам местного самоуправления обеспечивает постоянное рабочее взаимодействие с ассоциациями местного самоуправления, принимая участие в проводимых ими мероприятиях. Такая работа проводится с Союзом Российских городов, Российским союзом местных властей, Союзом малых городов, Ассоциацией городов Сибири и Дальнего Востока, Союзом городов Северо-Запада России, Ассоциацией городов Юга России, Союзом городов Урала и др. В мае 1997 г. были подготовлены и проведены встречи представителей муниципальных образований с рядом руководителей Правительства Российской Федерации и принято решение о создании Постоянно действующего совещания руководителей муниципальных образований по проведению социально-экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. В рамках выполнения решения Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации создана рабочая группа по подготовке предложений о принципах организации и деятельности Конгресса муниципальных образований России, ведется работа по согласованию позиций в этом вопросе с действующими союзами и ассоциациями местного самоуправления.

В качестве примера актов органов государственной власти субъектов Федерации может служить Постановление Губернатора Московской области от 13 июня 2001 г. «О содействии органам местного самоуправления муниципальных образований Московской области в обеспечении соблюдения законодательства Российской Федерации, Московской области при принятии ими правовых актов» [ Калина В.Ф., Курскова Г.Ю. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты // liber.rsuh.ru.].

Указанным актом главам муниципальных образований Московской области рекомендовано: провести анализ уставов муниципальных образований Московской области, других нормативных правовых актов, принятых (изданных) представительными органами местного самоуправления, главами муниципальных образований и принять меры по приведению их в соответствие с федеральным законодательством и законодательством Московской области; осуществить меры по созданию, укреплению, повышению эффективности деятельности юридических служб; обеспечивать проведение проверок на соответствие законодательству Российской Федерации, Московской области проектов правовых актов юридическими службами органов местного самоуправления до их подписания; использовать компьютерные справочные правовые системы.

Органу власти - комитету по делам территориальных образований, общественных и территориальных связей Московской области предписано оказывать организационно-методическую поддержку органам местного самоуправления при решении практических задач в сфере местного самоуправления; обобщать опыт работы органов местного самоуправления по актуальным направлениям их деятельности и готовить информационные материалы по данным вопросам; организовать проведение ежегодных областных конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления; при участии центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области выявить проблемные вопросы, касающиеся местного самоуправления, и подготовить по ним проекты нормативных правовых актов Московской области в соответствии с законодательством [ Калина В.Ф., Курскова Г.Ю. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты // liber.rsuh.ru.].

Эффективность взаимодействия органов и должностных лиц в значительной степени зависит от принимаемых ими актов. В субъектах Федерации после принятия Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» издано немало своих законов и иных актов. Ведь в России насчитывается 1059 городов, 2066 поселков и 155 тысяч сельских населенных пунктов. Если в 20-х годах доля городского населения составляла 20%, то сегодня около 73%. Просторы нашей страны и разнообразие ее природно-географических и экономических условий, культуры и уклада жизни населения создают дополнительные трудности для правового регулирования в данной сфере, т.к. приходится одновременно осуществлять его на уровне Федерации, ее субъектов и самих муниципальных образований.

Муниципально-правовые акты в России - наиболее конкретные по своему содержанию акты, на характер которых в наибольшей степени может оказать влияние население муниципального образования. Данные акты должны:

- отвечать требованиям законности как по форме, так и по содержанию;

- быть изданными в пределах компетенции соответствующего органа местного самоуправления или вопросов ведения соответствующего муниципального образования;

- подвергаться в случаях, установленных законом, государственной регистрации;

- публиковаться (обнародоваться) для всеобщего сведения;

- приводиться в соответствие с актами (решениями), изданными органами государственной власти и местного самоуправления.

Думается, что бы унифицировать регулирование данной сферы, необходимо разработать на федеральном уровне закон о нормативно-правовых актах местного самоуправления [ Комарова В.В. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления// Ученые записки. - Ростов на Дону : Ростовиздат, 2002. - 120 с., с. 79].

Правовые акты субъектов РФ устанавливают государственные гарантии местного самоуправления на региональном уровне. Нормативные правовые акты муниципальных органов позволяют решать вопросы местного значения с соблюдением условий, установленных федеральными и региональными нормативными правовыми актами. Одним из важнейших элементов правовой основы местного самоуправления являются уставы муниципальных образований, в которых на базе федерального и регионального законодательства определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в соответствующих муниципальных образованиях, их территориальная и финансово-экономическая основы, другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования). В нем закрепляются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия. Уставом муниципального образования органы местного самоуправления должны быть наделены собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции РФ во всех субъектах РФ идет процесс формирования регионального законодательства о местном самоуправлении. В большей части субъектов РФ уже принят ряд законов, в том числе - вопросы проведения муниципальных выборов, осуществления муниципальной службы, регистрации уставов муниципальных образований, порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ, разграничения объектов муниципальной собственности и государственной собственности субъектов РФ [ Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. - М. : Юристъ, 2006. - 720 с., с. 43].

К числу наиболее типичных нарушений региональным законодательством федерального законодательства относятся: ограничение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов, отнесенным федеральным законодательством к ведению местного самоуправления, в частности, вопросов владения муниципальной собственностью, формирования местных бюджетов, определения структуры органов местного самоуправления; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление без учета мнения населения; выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении.

Причины нарушения федерального законодательства региональными и муниципальными нормативными правовыми актами:

- недостаточное урегулирование проблемы ответственности органов и должностных лиц публичной власти за принятие актов, противоречащих федеральному законодательству;

- неполнота и несовершенство федерального законодательства, в частности, отсутствие в действующих федеральных правовых актах норм, устанавливающих: механизмы реализации права муниципальной собственности на землю; право муниципальных образований на защиту в Конституционном Суде РФ; основы статуса выборных должностных лиц публичной власти;

- слабость кадров региональных и муниципальных органов власти [ Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. - М. : Юристъ, 2006. - 720 с., с. 45].

В ряде субъектов РФ затягивается процесс передачи полномочий, объектов собственности на уровень муниципальной власти, продолжаются попытки централизовать местное самоуправление, не считаться с мнением населения, муниципальной власти и, наоборот, на баланс органов местного самоуправления без должного финансового обеспечения передаются ведомственные, государственные объекты социально-культурной и коммунально-бытовой сферы, местные органы несут дополнительные расходы, которые не компенсируются государством. Не создан надежный правовой механизм компенсации этих расходов.

В настоящее время в России насчитывается 1059 городов, 2066 поселков и 155 тысяч сельских населенных пунктов [ Калина В.Ф., Курскова Г.Ю. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты // liber.rsuh.ru.]. Разнообразие их природно-географических и экономических условий, культуры и традиций, жизненного уклада создают немало трудностей для правового урегулирования сферы местного самоуправления на всех уровнях [ Калина В.Ф., Курскова Г.Ю. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты // liber.rsuh.ru.].

Совет Нижнекамского района ведет нормотворческую работу по разработке и внедрению нормативных актов путем принятия распорядительных документов. Динамика принятия таких документов представлена на рисунке 2.2.1.

Представленная диаграмма свидетельствует о том, что в 2006 году администрацией уделялось больше внимания процессу принятия управленческих решений, которые способствуют развитию города и района.

Рисунок 2.2.1 - Динамика принятия распорядительных актов Совета г. Нижнекамска и Нижнекамского района

Из общего числа принятых решений можно выделить постановления Главы администрации, распоряжения Главы и распоряжения заместителей главы администрации и руководителя аппарата, динамику принятия которых представим на рисунках 2.2.2, 2.2.3 и 2.2.4.

Рисунок 2.2.2 - Динамика принятия постановлений Главой Совета г. Нижнекамска и Нижнекамского района

Представленная динамика принятия постановлений отражает снижение количественного уровня принятия управленческих решений, что ещё не говорит о снижении качественного уровня принятия управленческих решений Главой администрации. Как уже сказано было выше, кроме постановлений Глава издает также и распоряжения, динамика издания которых представлена на рисунке 2.2.3.

Рисунок 2.2.3 - Динамика издания распоряжений Главы Совета г. Нижнекамска и Нижнекамского района

Исходя из того, что в целом количество принятых аппаратом администрации распорядительных документов увеличилось, и количество принятых Главой администрации документов в целом снизилось, следует, что активную роль в принятии управленческих решений в 2006 году играли заместители Главы администрации г. Нижнекамска и Нижнекамского района, что отразим на рисунке 2.2.4.

Рисунок 2.2.4 - Динамика принятия распоряжений Заместителями Главы Совета города и района и руководителем аппарата

Представленная динамика подтвердила предположение о возросшей роли участия заместителей главы города и района и руководителя аппарата в системе принятия нормативных актов. В 2006 году этот показатель по сравнению с 2005 годом увеличился в 1,5 раза. Возможно, что данная тенденция обусловлена тем, что Глава администрации г. Нижнекамска и Нижнекамского района повышает уровень принятия управленческих решений путем делегирования полномочий с целью наиболее эффективного управления городом и районом.

В целях повышения эффективности нормотворческого процесса необходимо совершенствовать информационное обеспечение. С этой целью в 2005 году работа с документами в общем отделе администрации города и района, приемных 4 заместителей Главы администрации автомати зирована, внедрена система электронного документооборота «Дело». Разработано и утверждено постановлением Главы администрации города и района № 944 от 23.12.2003 «Положение о порядке работы с обращениями граждан в администрации Нижнекамского района и г. Нижнекамска». Проведена учеба по организации работы с обращениями граждан с ответственными за этот участок работы в структурных подразделениях, территориальных органах республиканских Министерств, предприятий системы ЖКХ, социальной защиты, транспортных организаций города.

Основной проблемой в системе муниципального нормотворчества выступает проблема несоответствия муниципальных актов и законности. Так в 2006 году отмечалась тенденция резкого роста числа нарушений законов в сфере административной юстиции, по сравнению с предыдущими годами (2004 г. - 9, 2005 г. - 7, 2006 г. - 98), что наглядно отображено на рисунке 2.2.5.

Рисунок 2.2.5 - Динамика числа нарушений законов в сфере административной юстиции

В связи с этим надзорная деятельность органов прокуратуры была активизирована, прокуроры стали уделять особое внимание выявлению нарушений законности, допускаемых в исполнительных органах местного самоуправления. Постановления и распоряжения главы администрации города и района, решения Объединенного городского Совета народных депутатов, решения Советов местного самоуправления регулярно поступают для проверки в прокуратуру города, незаконные правовые акты опротестовываются.

Таким образом, современные проблемы актов муниципального образования являются, прежде всего, несоответствие актов муниципальных органов законодательству субъектов и федеральному, проблемы юридической техники и систематизации законодательства. Но, несмотря на проблемы, связанные с функционированием местного самоуправления и его органов в настоящее время идет поиск оптимальных форм деятельности местных сообществ, призванных создать условия, достойные человеческого существования. Основной проблемой в системе муниципального нормотворчества выступает проблема несоответствия муниципальных актов и законности. В связи с этим надзорная деятельность органов прокуратуры была активизирована, прокуроры стали уделять особое внимание выявлению нарушений законности, допускаемых в исполнительных органах местного самоуправления. Постановления и распоряжения главы администрации города и района, решения Объединенного городского Совета народных депутатов, решения Советов местного самоуправления регулярно поступают для проверки в прокуратуру города, незаконные правовые акты опротестовываются.

2.3 Анализ системы надзора прокуратуры за обеспечением законности в сфере управления на территории муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район»

Надзор за законностью правовых актов органов власти и управления является одним из основных направлений в деятельности Нижнекамской городской прокуратуры. Постановления и распоряжения главы администрации го рода и района, решения объединенного городского Совета народных депутатов, решения Советов местного самоуправления регулярно поступают для проверки в прокуратуру города, незаконные правовые акты опротестовываются.

В 2005 году Нижнекамской городской прокуратурой принесено 56 протестов и 37 представлений на незаконные правовые акты местных органов представительной власти и органов местного самоуправления, принятые с нарушением налогового, бюджетного, земельного и иного законодательства.

В адрес главы администрации Нижнекамского района и г.Нижнекамска и распоряжения его заместителей принесено 17 протестов, па постановления и решения главы администрации рабочего поселка Камские Поляны принесено 4 протеста.

На незаконные правовые акты Кармалинского, Шингальчинского, Каен-линского, Елантовского, Сосновского, Майскогорского, Краснокадкинского, Нижнеуратьминского, Простинского Советов местного самоуправления прине сен 31 протест, в том числе:

? 23 протеста на решения Советов местного самоуправления, не соответствующих налоговому законодательству.

? 1 протест на решение Каенлинского Совета местного самоуправления № 6 от 15.01.2004 года, которым установлен частный сервитут на земельные участки, принадлежащие гражданам.

? 3 протеста па решения Каенлинского и Шереметьевского Советов местного самоуправления, которыми предусмотрена выдача разрешений на открытие торговых точек в населенных пунктах Нижнекамского района и занятие предпринимательской деятельностью индивидуальным предпринимателям.

? 4 протеста на решения Советов местного самоуправления по иным вопросам.

В ходе проверки правовых актов, принятых Нижнекамским объединенным Советом народных депутатов установлены также нарушения Налогового и Бюджетного кодексов РФ.

Так, решением № 14 от 25.08.2004 года «О муниципальном долге» установлено неверное понятие муниципального долга, решением № 12 от 04.06.2004 года «Об утверждении тарифов на жилищно-коммунальные услуги» утверждены тарифы на жилищно-коммунальные услуги на собак, решением № 32 от 27.12.2004 года «О внебюджетном фонде «Чистая вода» предусмотрено установление добровольного целевого сбора, обладающего при знаками налога, решением № 27 от 27.12.2004 года принят бюджет с нарушениями бюджетного законодательства. Па названные решения принесены протесты.

В адрес 15 Советов местного самоуправления, расположенных на территории г. Нижнекамска и Нижнекамского района внесены представления об уст ранении нарушений Земельного кодекса РФ и Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации» с требованием внести изменения в уста вы муниципальных образований.

Также Нижнекамской городской прокуратурой в адрес глав администрации г. Нижнекамска и Нижнекамского района, р.п. Камские Поляны внесены представления об устранении нарушений Федерального закона «О государственной регистрации прав па недвижимость и сделок с ним» на постановления главы администрации, которыми Нижнекамскому отделу Главного управления федеральной регистрационной службы поручена регистрация постановлений главы администрации о предоставлении жилых помещений лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий и ранее приватизировавшим жилье.

По постановлениям главы администрации № 873 от 22.12.2004 года и распоряжениям заместителей главы № 325?р от 22.03.2004 года и № 1319 от 16.12.2004 года, которыми допущено вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов прокуратурой города внесено представление об устранении нарушений законов местном самоуправлении.

По правовым актам о создании различного рода комиссий и внесении изменений в составы комиссий, принятым главой администрации и его заместителями Нижнекамской городской прокуратурой в адрес главы администрации Нижнекамского района и г. Нижнекамска внесены представления об устранении нарушений законов о местном самоуправлении, Федеральных законов «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об отходах производств и потребления».

Решением Шингальчипского Совета местного самоуправления N 106 от 30.12.2004 года утвержден бюджет Шингальчинского Совета местного само управления на 2005 год по доходам 6451243 рубля, по расходам 6494603 рублей и дефицитом 43360 рублей, при этом прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации не указаны. В адрес председателя Шингальчинского CMC внесено представление.

В феврале 2005 года городской прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства, регламентирующего организацию и порядок рас смотрения письменных и устных обращений граждан в Советах местного самоуправления. Проверка показала, что руководители многих Советов местного самоуправления не приняли надлежащих мер по обеспечению должной организации работы с обращениями граждан, имеют место существенные нарушения закона РТ «О порядке рассмотрения обращений граждан в РТ». Так, в ряде Советов местного самоуправления установлены факты нарушений требований закона в организации личного приема граждан, оставление без ответов письменных обращений граждан, отсутствие регистрации обращений граждан, не надлежащее ведение журнала регистрации обращений граждан.

В 2006 году Нижнекамской городской прокуратурой внесен 21 протест и 39 представлений на незаконные правовые акты органов местного самоуправления.

По результатам проверки соблюдения законности при составлении местных бюджетов на 2006 год в адрес Главы муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» и глав муниципальных образований, расположенных на территории муниципального района внесено 17 представлений об устранении требований бюджетного законодательства.

В адрес муниципальных образований, расположенных в границах Нижнекамского муниципального района внесены представления об устранении нарушений Федерального закона № 131?ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с требованием внести изменения в уставы муниципальных образований, не соответствующие требованиям федерального законодательства.

На незаконные правовые акты Афанасовского, Красноключинского, Краснокадкинского и Каенлинского сельских поселений, регулирующие вопросы бюджетного процесса и бюджетного устройства, расходование бюджетных средств в указанных муниципальных образованиях принесено 4 протеста,

В ходе проверки правовых актов, принятых по вопросам, касающимся прав субъектов предпринимательской деятельности и регулирования бюджетных правоотношений установлено, что постановлением главы администрации г. Нижнекамска и Нижнекамского района № 299 от 30.04.2004 года утверждены Правила взыскания на основании исполнительных листов судебных органов по денежным обязательствам получателей средств местного бюджета. На выше указанное постановление Нижнекамской городской прокуратурой принесен про тест.

Советами Сухаревского и Шереметьевского сельских поселений незаконно приняты решения о возложении обязанности по ремонту трубопровода, обеспечению жителей поселения водой, заключению договоров на оказание услуг по водоснабжению на субъекты предпринимательской деятельности ? ООО «Бриг» и ООО «Шереметьевский ЖилСтройСервис».

Нижнекамской городской прокуратурой в адрес глав муниципальных образований «Город «Нижнекамск» и «Нижнекамский муниципальный район» вне сены представления об устранении нарушений требований Градостроительного, Земельного, Жилищного кодексов РФ, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которыми установлены полномочия органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов, регулирующих сферы градостроительного, жилищного и земельного законодательства.

Решениями Советов муниципальных образований «Каенлинское сельское поселение» и «Майскогорское сельское поселение» созданы комиссии по под готовке к паводку и возможным случаям заболевания птичьим гриппом и команды по вакцинации и утилизации птиц. В составы комиссии включены жители сел. При этом согласие привлекаемых лиц на выполнение социально значимых работ не получено.

Решением Совета муниципального образования «Каенлинское сельское по селение» № 25 от 24.07.2006 принято незаконное решение о взимании платы за оказание услуг по выдаче справок в размере 5 рублей и ксерокопирование в раз мере 3 и 5 рублей соответственно.

При проведении проверки соблюдения законодательства о муниципальной службе было установлено, что в нарушение требований закона, в муниципальном образовании «Нижнекамский муниципальный район» не приняты реестр муниципальных служащих, порядок внесения представлений о присвоении квалификационного разряда, порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы, порядок проведения аттестации, положение о кадровом резерве, передачи в доверительное управление долей в уставном капитале коммерческих организаций (пакетов акций) под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы, должностные инструкции муниципальных служащих.

По результатам проверки в адрес главы и руководителя исполнительного комитета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» внесены представления с требованием устранить нарушения закона. Внесенные представления удовлетворены, к дисциплинарной ответственности привлечены 7 должностных лиц.

Повышение эффективности работы органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование муниципальной службы. Принятие Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ» № 8?ФЗ от 08.01.1998 дало непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации.

В целях реализации указанного закона в Республике Татарстан принят за кон РТ № 18?ЗРТ «Об муниципальной службе в РТ» от 24.03.2004, которым установлены общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Республике Татарстан.

Для успешного развития реформы местного самоуправления и становления института муниципальной службы необходимо принятие значительного количества правовых актов органами местного самоуправления.

Так, в соответствии со статьями 10, 11, 17, 27, 31 Закона РТ «О муниципальной службе в Республике Татарстан» муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Татарстан. Квалификационные требования по должностям муниципальной службы устанавливаются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу (опыту) работы по специальности, к профессиональным знаниям и навыкам их применения, необходимым при исполнении должностных обязанностей. Квалификационные требования устанавливаются нормативным актом органа местного самоуправления с учетом его задач и функций и включаются в должностную инструкцию муниципального служащего.

В качестве ограничений, установленных для муниципальных служащих, законом предусмотрена обязанность по передаче в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций. Порядок такой передачи должен быть определен Советом муниципального образования.

Представительным органом местного самоуправления также определяются случаи замещения вакантных муниципальных должностей муниципальной службы на конкурсной основе.

В настоящее время указанные положения закона на территории муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» не реализованы, представительным органом муниципального образования необходимые нормативные правовые акты до настоящего времени не приняты.

Сложившаяся ситуация не позволяет исполнительным комитетам муниципальных образований, расположенных в границах Нижнекамского муниципального района разработать и принять иные предусмотренные законодательством о муниципальной службе муниципальные правовые акты.

Кроме того, проверкой установлены факты несоблюдения муниципальными служащими установленных законом запретов и ограничений, а также не представления и несвоевременного представления сведений об имуществе и доходах в налоговый орган.

Так, в нарушение ст. 11 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и а. 17 Закона РТ «О муниципальной службе в Республике Татарстан» муниципальные служащие Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» специалист первой категории, начальник общего отдела зарегистрированы в качестве индивидуальных предпринимателей и в 2005 году проходи ли перерегистрацию в МРИ ФНС РФ № 11 по РТ. По состоянию на 01.09.2006 вышеназванные служащие состоят на налоговом учете в качестве индивидуальных предпринимателей.

В нарушение ст. 12 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и п. 4 Указа Президента РФ № 484 от 15.05.1997 (в ред. 25.07.2000) ведущим специалистом отдела делопроизводства и работы с обращениями граждан, специалистом первой категории этого же отдела, главным специалистом отдела по связям со СМИ и общественными формированиями, обязанность по представлению в органы государственной налоговой службы сведений о полученных доходах и об имуществе, принадлежащем на праве собственности, которые являются объектами налогообложения, не исполнена.

Одной из причин указанных нарушений закона является отсутствие контроля за соблюдением законодательства о муниципальной службе.

Нижнекамской городской прокуратурой в соответствии с заданием прокуратуры Республики Татарстан проведена проверка соблюдения бюджетного законодательства при составлении и утверждении бюджетов муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район».

Проверкой установлены нарушения бюджетного законодательства при составлении и утверждении бюджета муниципального образования на 2006 год.

Решением о бюджете муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» доходы бюджета на 2006 год утверждены в объеме 1904249 тысяч рублей (общий объем дохода бюджета) и расходы ? 2028093 тысячи рублей (общий объем расходов). Размер дефицита бюджета утвержден в сумме 123844 тысячи рублей.

В соответствии со ст. 66, п. 2 ст. 92, п. 2 ст. 3 81 Бюджетного кодекса РФ расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы. Текущие расходы бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления, не могут превышать объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации, объем доходов местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления.

В нарушение данного требования закона решением Совета муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район» размер текущих расходов утвержден в сумме 1952731 тысяча рублей, что превышает общий объем доходов местного бюджета.

В соответствии со ст. 22, п. 2 ст. 62, ст. 217 Бюджетного кодекса РФ экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации по их экономическому содержанию. Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Итак, надзор за законностью правовых актов органов власти и управления является одним из основных направлений в деятельности Нижнекамской городской прокуратуры. Постановления и распоряжения главы администрации го рода и района, решения объединенного городского Совета народных депутатов, решения Советов местного самоуправления регулярно поступают для проверки в прокуратуру города, незаконные правовые акты опротестовываются. При проведении проверки соблюдения законодательства о муниципальной службе было установлено, что в нарушение требований закона, в муниципальном образовании «Нижнекамский муниципальный район» не приняты реестр муниципальных служащих, порядок внесения представлений о присвоении квалификационного разряда, порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы, порядок проведения аттестации, положение о кадровом резерве, передачи в доверительное управление долей в уставном капитале коммерческих организаций (пакетов акций) под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы, должностные инструкции муниципальных служащих.

Повышение эффективности работы органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование муниципальной службы. Принятие Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ» № 8?ФЗ от 08.01.1998 дало непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации.

3 Пути совершенствования обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления

3.1 Опыт обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления

Вопросы обеспечения законности правового регулирования местного самоуправления, а также проблемы, находящиеся в тесной взаимосвязи с ними, в последнее время неизменно вызывают пристальный интерес, как практических работников, так и широкого круга ученых, представляющих различные сферы правовой науки. Подобное внимание к указанной проблематике вполне объяснимо: сегодня во многих субъектах Российской Федерации идет активный процесс по модификации и совершенствованию систем местного самоуправления как на региональном, так и на муниципальном уровнях.

В связи с этим первоочередное значение в настоящее время приобретает качество действующей нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежной основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития. К тому же, сегодня очевидна необходимость создания механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства с региональными и муниципальными законодательными системами на основе положений Конституции РФ.