Пути совершенствования обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления

Содержание

Введение

1 Теоретико-методологические основы прокурорского надзора как способа обеспечения законности в сфере управления

1.1 Содержание и значение законности в сфере управления

1.2 Общий надзор органов прокуратуры как основное направление обеспечения законности в сфере управления

1.3 Правовые основы обеспечения законности правовых актов муниципальных образований

2 Анализ проблем осуществления общего надзора органов прокуратуры за законностью правовых актов муниципальных органов

2.1 Проблемы контроля централизованных властей за нормотворческой деятельностью местных органов власти в Российской Федерации

2.2 Основные направления обеспечения законности актов муниципальных органов

2.3 Анализ системы надзора прокуратуры за обеспечением законности в сфере управления на территории муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район»

3 Пути совершенствования обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления

3.1 Опыт обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления

3.2 Модель совершенствования законности актов муниципальных органов

4 Программа мер по обеспечению выпускной квалификационной работы

4.1 Социальная значимость внедрения разработанных мероприятий

4.2 Математическое и статистическое обеспечение выпускной квалификационной работы

4.3 Правовое обеспечение выпускной квалификационной работы

4.4 Социологическое обеспечение выпускной квалификационной работы

4.5 Компьютерное обеспечение выпускной квалификационной работы

Заключение

Ссылки на использованные источники

Список использованных источников

Приложение А. Модельный нормотворческий процесс

Введение

Актуальность. Нормотворчество в муниципальных образованиях, как процесс по знания и оценки правовых потребностей местных сообществ, формирования и принятия правовых актов (актов местного самоуправления) уполномоченными на то субъектами местного самоуправления в рамках соответствующих процедур, имеет под собой объективные основания. Существует множество причин, в силу которых нормотворческая деятельность может и должна осуществляться на местном уровне публичного управления. Речь идет о естественных началах нормотворческой деятельности в городских и сельских поселениях и на других территориях, а также -- о принципах и правовых условиях этой деятельности в муниципальных образования.

Наиболее глубокие основания, естественные начала права населения городских и сельских поселений на нормотворческую деятельность кроются в пространственной организации общества.

Пестрота природной и индустриальной географии, различия в размещении и структуре производительных сил, включая структуру занятости, разнообразие культурных местных традиций, поляризация общества, идущая от процесса урбанизации, не оставляют надежд в отношении эффективности централизованной системы публичного управления. Наоборот, указанное многообразие естественных условий жизнедеятельности общества предопределяет разнообразие форм и методов публичного управления, необходимость автономии территориальных сообществ, децентрализацию нормативного регулирования общественных отношений и правотворчества. Однако суверенитет и неделимость государства, как принципы государственного устройства, и требование целостности государственной территории диктуют подчинение муниципальных образований, их нормотворческой деятельности необходимому минимуму незыблемых правовых ограничений, целью которых является предупреждение возможных посягательств на указанные принципы государственного строительства. Урбанизация как динамический атрибут развития общества лишь усиливает, с одной стороны, тенденцию к дифференциации (децентрализации) правового регулирования общественных отношений, с другой стороны, - тенденцию укрепления действия норм и правил, обеспечивающих единство экономического, правового и информационного пространства страны.

В странах с различной правовой историей и культурой соотношение самостоятельности местных сообществ и государственного вмешательства в вопросы правового регулирования в сфере организации местного жизнеобеспечения имеет различные пропорции и параметры. Современные общества не позволяют осуществлять публичное управление исключительно в рамках идеологии централизации, идеи децентрализованной системы публичного управления проникли в правовые системы большинства стран Европы. При этом они, в большинстве своем, проявили (в некоторых случаях - не вполне осознанно) глубокую приверженность идее т. н. "субсидиарного государства", в котором власть принадлежит уровню управления, наиболее близко расположенному к гражданам. Последовательный анализ иных принципов организации публичного управления (принцип единства действия, принцип равенства и др.) приводит к выводу о том, что более недвусмысленное включение принципа субсидиарности в азбуку государственного строительства России дает возможность переосмыслить проблему местного самоуправления и местного правотворчества, отойти от их восприятия как чего-то конфликтного или разрушающего и, напротив, посмотреть на них с точки зрения, упорядочивающей систему публичного управления, перспективы.

Местное самоуправление право на осуществление правового регулирования в своих территориальных пределах приобретает тогда и только тогда, когда предмет правового регулирования и целевая установка, преследуемая предполагаемым правовым актом, не отнесен к предметам государственного законодательного регулирования и не может быть достигнута иными (не нормативно-правовыми) средства ми, в частности, - административными предписаниями, финансовыми мерами (т. е. в пределах исполнительной компетенции) или путем просвещения населения и его информирования, или если задача не решаема в порядке частной инициативы, общественными силами или учреждениями опосредованного муниципального управления.

Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении предоставляет муниципальным образованиям право осуществлять правовую регламентацию деятельности по всем предметам ведения местного самоуправления, перечень которых дается в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», посредством издания правовых актов. Несмотря на то, что акты местного самоуправления не являются законами «в формальном» смысле слова, т. е. не издаются парламентом, они носят обязательный характер как законы «в фактическом смысле». Юридическую силу они имеют, однако, лишь на территории муниципального образования.

Поскольку в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления возникает риск произвола в отношении физических и юридических лиц, постольку местное самоуправление, а также его юридические средства деятельности ставятся под контроль права, ограничиваются некоторыми принципами, имеют соответствующие критерии соответствия фундаментальным ограничениям права. Основные права человека и гражданина, местные свободы, местная демократия, принцип равенства как правовые императивы конституционного уровня требуют их изучения и описания с точки зрения обеспечения соответствия актов местного самоуправления, а также правового режима их формирования, реализации и исчезновения, указанным ограничениям.

Муниципальное (местное) нормотворчество представляет собой осуществляемую в определенном, установленном уставом муниципального образованы, и иными нормативными актами органов и должностных лиц местное самоуправления процессуальном порядке деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения.

В России достаточно актуален вопрос несоответствия актов муниципальных органов законодательству субъектов и федеральному, стоит проблема юридической техники, систематизации законодательства.

Ныне темпы правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в нормативных актах.

К числу наиболее типичных нарушений региональным законодательством федерального законодательства относятся: ограничение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов, отнесенным федеральным законодательством к ведению местного самоуправления, в частности, вопросов владения муниципальной собственностью, формирования местных бюджетов, определения структуры органов местного самоуправления; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление без учета мнения населения; выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении.

Законность является атрибутом существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан.

На состояние законности немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связей с общественностью, совершенствование разрешительной системы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.

Таким образом, изучение проблемы регулирования нормотворчества муниципального образования является крайне актуальной.

Степень разработанности темы. Теоретические основы современной российской модели обеспечения законности муниципальных правовых актов заложили в своих трудах Г.В. Атаманчук, М.А. Васильев, О.Е. Кутафин, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев. В.Е. Чиркин и другие правоведы.

В последние годы проблемы нормативного правового регулирования местно го самоуправления в России нашли свое отражение в научных работах И.В. Бабичева. М.А. Васильева, И.В. Выдрина, А.А. Замотаева, И.И. Овчинникова, Е.С. Шугриной и ряда других ученых.

Однако быстрое развитие нормативной правовой базы местного самоуправления в России, качественно новые проблемы, которые ставит сегодня практика, постоянно приводят к некоторому отставанию правовой теории.

Целью дипломной работы является исследование надзора прокуратуры как способа обеспечения законности в сфере управления. Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд следующих задач:

- определить содержание и значение законности в сфере управления;

- представить общий надзор органов прокуратуры как основное направление обеспечения законности в сфере управления;

- описать правовые основы обеспечения законности правовых актов муниципальных образований;

- рассмотреть проблемы контроля централизованных властей за нормотворческой деятельностью местных органов власти в Российской Федерации;

- исследовать основные направления обеспечения законности актов муниципальных органов;

- проанализировать систему надзора прокуратуры за обеспечением законности в сфере управления на территории муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район»;

- представить опты обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления;

- представить пути совершенствования законности правовых актов муниципальных органов.

Объектом исследования в данной выпускной квалификационной работе является осуществление общего надзора органов прокуратуры за законностью, а предметом являются способы и методы осуществления надзора в сфере управления.

Методологическая основа. При проведении исследования применялись определенные методы исследования. Описательный метод позволил собрать теоретический материал по сущности и содержанию законности в сфере управления. Посредством метода анализа прошлых периодов было проведено изучение разработки нормативных актов в процессе управления городом Нижнекамском. Кроме указанных методов применялись и другие. Так эмпирический метод дает возможность создать представление о прокурорском надзоре в целом и муниципальном управлении. Кроме указанных методов применялись также теоретический и сравнительно-сопоставительный методы исследования, которые позволили собрать, проанализировать необходимую информацию и сделать выводы по проделанной работе.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования органами государственной власти и органами местного самоуправления в процессах правотворчества и правоприменения предлагаемых дипломантом теоретических выводов и вариантов конкретных решений правовых проблем. Результаты исследования также могут быть использованы в качестве информативного источника для местной администрации.

Структура выпускной квалификационной работы: работа состоит из введения, основной части, содержащей четыре раздела, заключения, списка использованной литературы (50) и 1 приложения.

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, определяется цель, объект, предмет, ставятся задачи, а также показаны методологические основы, научная новизна, разработанность проблемы, научно-практическая значимость.

В первой главе обосновано и раскрыто, на основе изучения теоретических работ отечественных и зарубежных авторов, содержание основных понятий, рассмотрены подходы к решению проблемы, выявлена сущность прокурорского надзора как способа обеспечения законности в сфере управления.

Во второй главе содержится комплексный анализ проблем осуществления общего надзора органов прокуратуры за законностью правовых актов муниципального управления.

В третьей главе описывается опыт обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления, опираясь на результаты проведенного анализа, указаны пути совершенствования системы регулирования обеспечения законности на основе модельного регулирования.

Четвертая глава включает в себя социальную значимость, правовое обеспечение, социологическое обеспечение, компьютерное обеспечение.

В заключении еще раз подтверждена актуальность проблемы обеспечения законности посредством надзора прокуратуры в сфере управления на современном этапе. Включает в себя выводы, перспективы дальнейшего исследования проблемы.

1. Теоретико-методологические основы прокурорского надзора как способа обеспечения законности в сфере управления

1.1 Содержание и значение законности в сфере управления

Законность ? атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан.

В юридической науке законность нередко понимается как неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями. Однако такое понимание представляется односторонним. Прежде всего необходимо обратить внимание на качество юридических законов, их соответствие объективно существующим социальным связям, праву. Если отвлечься от содержательной стороны юридических норм, подлежащих исполнению, то нетрудно прийти к выводу о том, что в условиях деспотии, тоталитаризма, полицейского государства законность находится на высоком уровне.

Как специфические регуляторы общественных отношений закон, юридическая норма должны соответствовать существующему в стране уровню экономики, организационной зрелости, культуре, морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов общества и граждан. Законность ? это наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, их строгое соблюдение всеми субъектами права.

Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной деятельности должна удовлетворять таким критериям, как соответствие юридических норм естественному праву, господство закона, полнота и дифференцированность системы норм, ее стабильность, непротиворечивость, высокая юридическая техника.

Как специфический регулятор общественных отношений система юридических норм должна соответствовать объективным закономерностям социальной жизни, требованиям права, быть адекватной экономико-политическому, культурному уровню страны. Если государственный аппарат осуществляет право вые нормы, которые грешат субъективизмом, волюнтаризмом, принимает нецелесообразные, несвоевременные правовые акты, это снижает эффективность его деятельности, подрывает его авторитет, а самое главное, наносит большой ущерб гражданам, регионам и даже стране в целом:

Итак, любой стране нужна правозаконность. Это не просто соединение двух известных юридических слов ? «право» и «законность». Правозаконность означает, что в обществе, в котором утверждается современная либеральная цивилизация, воцаряется неуклонное и жесткое господство закона, и в то же время сам закон ? уже не продукт власти, ее произвола и своеволия, а выражение великих ценностей возрожденного естественного права, прежде всего неотъемлемых прав человека, основанных на высоком достоинстве каждой личности [ Возвращение к истокам права: Судебные Уставы // Законность. - 2004. - №5. - С.47-54., с. 48].

Для практики государственного строительства, для граждан и юридической науки рассматриваемая проблема всегда была очень важной. Ее значение актуализировалось в связи с формированием гражданского общества, с одной стороны, и «войной законов», обострившимися национальными противоречиями, ростом числа преступлений и иных правонарушений ? с другой.

В юридической литературе законность рассматривается с разных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как ре жим системы взаимоотношений населения с государственными органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной корректировке. Но очень важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.

Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъектов административной власти между собой и с гражданами, негосударственными организациями.

Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу. С ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Число государственных служащих, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью.

Во-вторых, субъекты государственной исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое число нормативных актов, они обладают большими властными полномочиями.

В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

В-четвертых, органы государственной исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, исправительные учреждения и т. д.).

В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями, свободой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий.

Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Когда он здесь низок, то даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности. Если имеются многочисленные факты, что работники милиции незаконно задерживают граждан, изымают у них имущество, что без достаточных законных оснований военнослужащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят людей, что квартиры распределяются в обход установленных правил, лицензирование не обходится без взяток и т. д., то да же строжайшее соблюдение законов при осуществлении право судия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного влияния на общую картину взаимоотношений государства и граждан, негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море административного своеволия.

Юридическая правомерность деятельности государственной администрации ? стержень всего режима законности в стране.

Рассматриваемый режим является общим для всех сфер государственного строительства, всех организаций и граждан, всех отраслей права. Конечно, в деятельности государственной администрации он имеет ряд особенностей.

Во-первых, на государственной администрации лежит задача обеспечить соблюдение юридических норм огромным числом субъектов права, юридически правомерное функционирование огромного числа государственных органов, иных государственных организаций и их работников. И в то же время работа государственной администрации многообразна и с точки зрения правовых форм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция), и с точки зрения многообразия отраслей и функций.

Во-вторых, главное требование законности к государственной администрации состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение, их защита. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.

В-третьих, подавляющее число подзаконных нормативных актов из дается исполнительно-распорядительными органами. Одно из проявлений длительного господства в нашей стране административно-командной системы ? преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных отношений правительственными, ведомственными и локальными актами.

В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем число действующих подзаконных актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность режима законности, как подчинение администрации нормам, которые она сама вы работала, а также содержащимся в других подзаконных актах. Как правило, орган, принявший юридическую норму, вправе ее отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее путем принятия правоприменительного акта. И тем более такая подзаконная норма обязательна для нижестоящих органов и организаций. С ней должен в ряде случаев считаться и вышестоящий орган (если она, например, принята исполнительным органом субъекта Федерации в рамках его исключительных полномочий).

Все более возрастает роль международных, государственно-правовых и административных (между административно-терри ториальными единицами, между разными управленческими звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения ? важная задача административных структур.

Таким образом, важная особенность законности ? необходимость соблюдения наряду с законами международных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой государственной администрацией. Для исполнительно-распорядительных органов и их служащих обязательны и индивидуальные акты вышестоящих звеньев исполнительной власти, а также судов и судей.

В четвертых, нельзя и невозможно активную администрацию лишать дискреционных полномочий, жестко пеленать ее юридически ми предписаниями. В рамках закона она должна иметь возможность выбора оптимальных вариантов. Целесообразно используя свои полномочия, действуя в правовых рамках, государственная администрация должна добиваться положительных результатов, созидать. Ее деятельность должна быть эффективной. Государственная администрация активно занимается правонаделением: распределяет ресурсы, принимает на работу и т. д. Здесь законность и целесообразность должны органично сочетаться.

В пятых, администрация обязана оперативно реагировать на события реальной жизни. Осуществляя руководство в условиях чрезвычайных обстоятельств, пресекая бандитизм и во многих подобных экстремальных ситуациях, субъекты административной власти действуют в условиях дефицита информации. По этому существует реальная и неустранимая возможность ошибок, нарушений законности. Конечно, деятельность нужно оценивать с позиций законности, но и результат, его цена обязательно принимаются во внимание.

В шестых, в ряде случаев органы исполнительной власти вынуждены действовать при отсутствии надлежащей законодательной базы.

Например, нередки случаи, когда принимаются законы, для осуществления которых у администрации нет финансов.

В седьмых, учитывая огромный объем и разнообразие властной деятельности, наличие большой свободы усмотрения и отсутствие юридического образования у многих государственных служащих, для обеспечения режима правозаконности в деятельности государственной администрации нужна большая система гарантий.

Последовательная и строгая реализация законности предполагает наличие соответствующей системы ее гарантий. Среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения режима законности.

Среди общих условий можно различать политические, экономические, организационные, идеологические, юридические. Политическими предпосылками законности являются режим демократии, гласность. А они, как показал опыт многих стран, будут реальными только в условиях существования независимо го от государства гражданского общества, политического плюрализма, свободы печати, разделения властей.

Только реальное разделение властей, а также существование независимых от правящей партии, государства средств массовой информации, движений и политических партий, децентрализация государственных структур могут стать подлинными гарантами режима правозаконности.

К его экономическим предпосылкам можно отнести как достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, так и фактическую гарантированность прав граждан, организаций, их экономическую свободу, многоукладность экономики, существование рынков товаров, капиталов, труда. Хотелось бы отметить взаимосвязь экономических свобод, многоукладности рынка, конкуренции с политическими свободами, плюрализмом, демократией вообще и в обеспечении законности в частности.

Огромное значение для существования правопорядка имеют правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека. Велико значение хорошо осуществляемого убеждения, в частности, умело организованного поощрения (идеологические предпосылки).

На состояние законности немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связей с общественностью, совершенствование разрешительной системы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.

К числу общих условий законности относится и состояние системы законодательства (юридические предпосылки). Речь идет о качестве законов, полноте правового регулирования, процессуальном обеспечении материально-правовых предписаний, закреплении системы эффективных гарантий.

Таким образом, законность в сфере управления трактуется как необходимость неукоснительного соблюдения всех законов и подзаконных актов. Конечно, главным условием законности является качество самого закона. Но государство устанавливает и ряд специальных способов обеспечения законности в сфере управления: контроль, надзор, обжалование. Общий надзор органов прокуратуры за соблюдением законности в сфере управления является сегодня одним из наиболее действенных способов обеспечения законности.

1.2 Общий надзор органов прокуратуры как основное направление обеспечения законности в сфере управления

Единственным ведомством в системе государственной власти, осуществляющим надзор за исполнением всех действующих в Российской Федерации законов от имени государства, является прокуратура. Прокурорский надзор ? это специфический вид государственной деятельности. Он распространяется на всю территорию страны и на все отношения, урегулированные правом, являясь в этом смысле универсальным.

История создания, формирования какого-либо государственного органа помогает лучше понять:

во-первых, историческое предназначение этого органа, его место в системе иных государственных органов;

во-вторых, историческую необходимость выполнения функций, возложенных на этот орган;

в-третьих, изучая историю того или иного государственного органа, можно в современных условиях принять меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности деятельности этого органа.

Созданию прокуратуры, Россия обязана Петру I, который четко обозначил функции этого органа: осуществление контроля за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти. В Указе от 27 апреля 1722 года царь назвал главу прокуратуры - генерал-прокурора «оком государевым» и «стряпчим о делах государственных».

Следовательно, первоначальной целью создания прокуратуры в России было учреждение общего надзора, то есть надзора за законностью деятельности государственных органов и должностных лиц и принимаемых ими правовых актов. Наряду с этим, прокуратура занималась надзором за соблюдением законности органами предварительного расследования, сыска, осуществляла поддержание государственного обвинения в суде.

Прокуратура утратила свои общенадзорные полномочия лишь в результате судебной реформы в 1864 году. При этом, учитывались не интересы государства, а амбиции отдельных влиятельных властных структур, всесильной администрации, которой деятельность прокуратуры в области надзора за законностью мешала творить произвол.

Именно поэтому утрата прокуратурой своей общенадзорной функции рассматривалась многими российскими политиками, государствоведами, судебными деятелями как существенный порок реформы.

Датой создания прокуратуры РФ следует считать 28 мая 1922 года, когда сессия ВЦИК утвердила Положение о прокурорском надзоре в РСФСР. Произошло это 200 лет спустя после учреждения Петром I прокуратуры в России. Данным Положением на прокуратуру возлагалось:

- осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и иных частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

- непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов государственного политического управления;

- поддержание обвинения в суде;

- наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Таким образом, уже первый законодательный акт о прокуратуре наметил все четыре основные направления прокурорского надзора, получившие затем наименование отраслей надзора.

Принятая 12 декабря 1993 года Конституция РФ, в отличие от ранее действовавшей, посвятила прокуратуре в разделе «Судебная власть» лишь одну статью - 129. Такое решение не очень удачное. Однако данная статья содержит одно из важнейших положений, характеризующих организационные основы прокуратуры. Согласно, определения этой статьи, прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Оговорено также, что «полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом».

Таким и является Закон «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 года с внесением в него изменениями и дополнениями от 17 ноября 1995 года.

Прокурор вправе в силу предоставленных ему полномочий проверить исполнение законов любым органом, должностным лицом либо гражданином, если в поступивших заявлений, жалобе, ином обращении содержатся сведения о нарушении законов. Вместе с тем органы прокуратуры, осуществляя надзор, не должны подменять иные государственные органы и должностных лиц, на которых возложен контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий и организаций [ Винокуров, Ю. Проверки исполнения законодательства о защите прав потребителей / Ю. Винокуров // Законность. - 2004. - №6. - С.19-27., с. 21].

Цели прокурорской деятельности заключаются в том, чтобы обеспечить:

- верховенство закона;

- единство и укрепление законности;

- защиту прав и свобод человека и гражданина;

- охраняемые законом интересы общества и государства.

Эти же задачи стоят перед прокуратурой и при осуществлении надзора за законностью деятельности государственной администрации (общего надзора). Для их выполнения Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры наделены не обходимыми полномочиями.

В соответствии с требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом ее надзора является исполнение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, их должностными лицами, администрациями негосударственных организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Надзор за законностью деятельности государственной администрации ? одно из направлений прокурорского надзора. С этой целью органы прокуратуры проводят проверки. Повода ми для них служат любые поступившие в прокуратуру сообщения о фактах нарушения закона; основаниями ? данные о каких-либо правонарушениях, требующих прокурорского реагирования.

Прокурор, а также его заместитель, помощник вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения государственных и негосударственных организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. Прокурор может требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам относительно деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

При осуществлении надзора за соблюдением органами и должностными лицами государственной администрации прав и свобод человека и гражданина прокурор: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод чело века и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушавших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует иные полномочия, предоставленные в связи с осуществлением надзора за исполнением законов.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, если пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным при чинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, нарушены права и свободы значительно го числа граждан, в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах по страдавших.

Если нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство по делу об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о проступке и материалы проверки в органы или должностным лицам, которые полномочны рассматривать такие дела.

Выявив нарушения действующего законодательства, прокурор применяет и специальные меры прокурорского реагирования:

- протест;

- представление;

- постановление;

- заявление о признании правового акта противоречащим за кону (недействительным);

- предостережение.

Протест прокурора ? это правовой документ, который приносится на незаконный правовой акт и содержит требование о его отмене или приведении в соответствие с действующим законодательством. Он приносится в орган либо должностному лицу, издавшему незаконный акт, или в вышестоящий орган. Протест подлежит рассмотрению в 10-дневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Представление ? это акт прокурорского надзора, содержащий требование об устранении нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Основанием для внесения представления выступают установленные в ходе проверки нарушения. Как правило, оно вносится в орган или должностному лицу, компетентному обеспечить принятие реальных мер по устранению нарушений, при наличии системы, группы нарушений. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению с принятием конкретных мер по устранению допущенных правовых аномалий. О результатах принятых мер сообщается прокурору в письменной форме в месячный срок.

Заявление о признании правового акта противоречащим за кону ? это письменное обращение прокурора в суд, содержащее ходатайство признать незаконный правовой акт недействительным. Заявление направляется в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

В начале 1999 г. в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» были внесены изменения. В частности, он был дополнен ст. 251 «Предостережение о недопустимости на рушения закона». В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным липам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

При наличии признаков преступления прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела [4⁴ Баграх Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - 3-е изд., пересмотр. И доп. ? М.: Норма, 2007. ? 816 с.].

В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре на прокуроров возложен надзор за законностью правовых актов, из даваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органа ми государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопросам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как свидетельствует практика прокурорского надзора, они нередко допускают нарушения при меняемых законов, выражающиеся чаще в превышении своих полномочий. Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Особую опасность представляет издание незаконных правовых актов органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных интересов юридических лиц. Следует иметь в виду, что издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки.

В связи с этим российские прокуроры традиционно уделяли особое внимание прокурорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре, и проверки законности актов занимали в прошлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Необходимо подчеркнуть, что, осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок исполнения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения трудового законодательства на промышленном предприятии, прокурор обязательно проверяет и законность изданных руководителем предприятия приказов в ходе применения этого законодательства. Руководители любых органов в основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в форме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например, заключение разного рода договоров).

Основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности ? предупреждение издания не законных актов, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов.

Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться как в связи с сигналами о нарушении законов, так и при отсутствии таких сигналов. Проверки могут проводиться и на основании сведений об издании незаконных устных актов, устанавливающих разного рода запрещения, ограничения, обязанности, не предусмотренные законом.

Ввиду особой необходимости обеспечения законности актов и предупреждения наступления вредных последствий, вызванных изданием незаконных актов, проверки их законности в федеральных министерствах и ведомствах, представительных и исполнительных органах субъектов РФ, органах местного самоуправления, военного управления и органах контроля проводятся и при отсутствии сведений о нарушении законов периодически в плановом порядке. Очередность проведения проверок в этих органах каждая прокуратура устанавливает самостоятельно. Однако во всех случаях проверки в связи с сигналами об издании незаконных актов проводятся в первую очередь.

Без сигналов о нарушении законов могут также проводиться проверки законности привлечения граждан и должностных лиц к административной ответственности в органах, наделенных правом применения административных санкций, поскольку выносимые ими постановления о при влечении к административной ответственности являются разновидностью правовых актов. Тем не менее, при получении сведений о незаконном привлечении к административной ответственности эти проверки проводятся в первую очередь.

В связи с сигналами об издании незаконных актов, ущемляющих права и свободы работников (сотрудников) и других лиц, проверки законности актов могут проводиться прокурором и на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности. По таким же основаниям мо гут проводиться проверки законности актов, принимаемых общественными организациями и объединениями.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и возможностей, которыми он обладает, и от других факторов может предусматриваться проведение:

- сплошных проверок законности актов, изданных (принятых) органом за определенный период времени (квартал, полугодие, год);

- целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (принятых) по конкретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий);

- проверок законности конкретного акта или нескольких актов в связи с получением сведений о их незаконности;

- комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки исполнения конкретно го закона или нескольких законов.

Проверки законности актов могут проводиться в прокуратуре путем истребования туда изданных актов и по месту их издания. По взаимной договоренности многие представительные и исполнительные органы власти всех уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы, постановления, решения, распоряжения. Законность этих актов проверяется в органах прокуратуры.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими органами представительной и исполнительной власти, направляются в вышестоящие органы власти и управления. В связи с этим прокуроры имеют возможность проводить проверки законности актов по их копиям. Так, по копиям, поступившим в районные органы местного самоуправления, могут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами местного самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и сельских администраций ? по копиям, поступившим в районную администрацию.

Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без ознакомления прокурора с материалами, послужившими основанием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вы вод о его законности. Поэтому нередко возникает необходимость ознакомления с соответствующими документами: материалами проверок, расследований, ревизий; разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами, заключениями, планами и многими другими материалами; побеседовать с лицами, которыми акт разрабатывался, согласовывался, что осуществить в офисе прокуратуры или при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

К проведению проверок законности актов также необходимо готовиться. Подготовка к их проведению существенно не отличается от подготовки к проведению проверок исполнения законов.

Обычно о предстоящей проверке заблаговременно оповещается руководитель органа, где она будет проводиться. Прокурор в начале проверки встречается с руководителем органа и ставит его в известность о характере и объеме предстоящей работы.

В зависимости от характера проверки прокурору предоставляются все или отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы, послужившие основанием к их изданию.

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты соответствующими должностными лицами в связи с ранее внесенными протестами или представлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействительными и отменены ли фактически акты, противоречащие законам.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Президента РФ и нормативным постановлениям Правительства РФ. Что касается правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными и исполнительными органами местного самоуправления и другими органами муниципального уровня, то они кроме того должны соответствовать законам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Это обстоятельство учитывают прокуроры в процессе осуществления надзора за законностью актов.

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся в нем, с нормами при меняемого закона, а также к ознакомлению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к тому, что отдельные незаконные акты могут остаться невыявленными либо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки прокурору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликованных в официальных изданиях.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет вопросы:

? правомочен ли был орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа. Иными словами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы;

? не допущено ли в акте нарушение материального закона по существу, т.е. тех законов, которые применены при издании акта;

? не ограничивает ли акт права и свободы граждан, за конные интересы юридических лиц;

? не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик и других субъектов федерации;

? не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;

? не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;