Республика как субъект Российской Федерации: особенности правового статуса

В полном объёме компетенцию республики в составе РФ невозможно определить без рассмотрения вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами, поскольку наряду с собственными полномочиями важнейшей составляющей компетенции субъектов РФ выступают и их полномочия в сфере предметов совместного ведения. От правильного разрешения данной проблемы напрямую зависит, с одной стороны, целостность федеративного государства и его управляемость, а с другой, - реальная самостоятельность российских регионов в решении вопросов, входящих в круг предметов их ведения.

Данный принцип, являясь одним из основополагающих конституционных принципов российского федерализма, нашёл своё закрепление в ч. 3 ст.5 Конституции России, которая устанавливает, что её федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти её субъектов.

Действующая Конституция РФ взяла за основу следующие способы разграничения компетенции между Федерацией и её субъектами:

1. Ст. 71 содержит исчерпывающий перечень предметов ведения РФ.

2. Ст. 72 определяет, что находится в совместном ведении РФ и её субъектов. Перечень указанных вопросов также является закрытым.

3. В ст.73 формулируется общий принцип: вне предметов ведения Федерации и её полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Нерешённым остался вопрос о принадлежности вновь возникающих предметов ведения. Исходя из буквального смысла статей 71,72,73 Конституции РФ, все возникающие новые предметы ведения автоматически попадают в сферу компетенции субъектов Федерации. Однако как быть в тех случаях, когда новые предметы ведения будут иметь общегосударственную значимость и требовать единого общегосударственного регулирования, или когда их реализация будет возможна только при использовании механизма совместного осуществления государственной власти? Чтобы решить данную проблему, на наш взгляд, необходимо законодательно закрепить (и прежде всего на федеральном конституционном уровне) принципы принадлежности к тому или иному уровню власти вновь возникающих предметов ведения.

Анализ положений Основного закона России свидетельствует о том, что заложенная в нём модель разграничения предметов ведения отличается своей нечёткостью и противоречивостью. К примеру, в ст.71 и 72 встречаются совпадающие предметы ведения (п. «в» ст.71 и «б» ст.72 - защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств). Определённое несоответствие обнаруживается также между п. «а» ст. 71, согласно которому изменение Конституции РФ отнесено к ведению РФ, и ст. 136, устанавливающей, что поправки к гл.3-8 Конституции РФ принимаются после одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Существуют и другие примеры.

Кроме того, как показала практика реализации Конституции, перечень ст.72 является неполным. Так, возникли вопросы, к какому виду предметов ведения следует отнести чрезвычайные ситуации, государственную службу, миграцию, межбюджетные отношения, финансовое законодательство, социальное обслуживание и др. Указанные вопросы, проявившие себя на практике именно как предметы совместного ведения, должны найти своё закрепление в Конституции России.

Ещё одним существенным недостатком ст. 72 можно назвать и то, что в отличие от зарубежных федераций, предметы совместного ведения не разграничены по характеру оказываемого воздействия на: а) сферы правового регулирования и б) сферы государственного управления. Так, в названной статье в одном ряду перечисляются как отдельные правовые институты (охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности), так и целые отрасли законодательства (административное, трудовое, семейное и т.д.).

Вообще, необходимо отметить, что отношение к установлению предметов совместного ведения весьма неоднозначно в отечественной литературе. Позиции поляризуются от признания необходимости формирования механизма совместного осуществления государственной власти Умнова И.А. Совместное ведение Российской Федерации и её субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. №11. С.23; Лапаева B.B. Разграничение законодательных правомочий Федерации и ее субъектов (на материале законодательства об общественных объединениях) // Журнал российского права. 2002. №12. С. 13. до неприятия статьи 72, когда она расценивается как свидетельство неспособности законодателя разделить власть между Федерацией и её субъектами Лысенко В.Н. Процесс развития федеративных отношений должен быть отражён в Конституции // Журнал российского права. 1997. №4. С.36..

При этом одни исследователи предлагают отменить институт совместного ведения и перераспределить государственно-властные полномочия по двусторонней модели (предметы ведения Федерации - предметы ведения субъекта Федерации).

Другие же считают, что в основе федеративных отношений должны лежать не разделистские настроения, а сотрудничество всех публичных властей (принцип субсидиарности), т.е. если у той или иной ветви государственной власти недостаёт полномочий для выполнения её функций, другая ветвь может оказать содействие первой, если первая не возражает и этому не препятствуют конституционные положения Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2008. № 5. С.5-12; Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. - Новосибирск, 2007. С. 140-144; Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и её субъектами // Журнал российского права. 2009. №9. С.37..

Безусловно, последнее предложение заслуживает внимания. Действительно, чёткое и полное разграничение всех предметов совместного ведения на федеральные и субъектов Федерации невозможно. Ибо имеются сферы деятельности, в которых необходимо сотрудничество и солидарная ответственность Федерации и её субъектов при решении определённых социально значимых задач.

Однако в тех сферах деятельности, где можно максимально точно разграничить полномочия между соответствующими уровнями власти, на наш взгляд, это сделать необходимо. К примеру, в ведение Центра можно передать, учитывая общефедеральное значение, следующие законодательные полномочия: установление общих принципов налогообложения и сборов: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей природной среды (пункты з), и), к), л), о) ст.72), сохранив их правоприменение за субъектами РФ. Региональным органам власти можно было бы передать следующие сферы государственного управления: природопользование, охрана окружающей природной среды, вопросы науки, образования, воспитания, культуры, спорта, здравоохранения и др. (пункты д), е), ж), м) ст.72).

Интересное предложение относительно схемы разграничения предметов ведения и полномочий РФ и её субъектов высказано Б.П. Елисеевым. Так, автор по аналогии с австрийской моделью предлагает выделить:

1) Предметы ведения, по которым законодательная и исполнительная власть осуществляется РФ (предметы исключительного ведения РФ).

2) Предметы ведения, по которым законодательная власть осуществляется РФ, а исполнительная власть осуществляется совместно РФ и её субъектами.

3) Предметы ведения, по которым законодательная и исполнительная власть осуществляется совместно РФ и её субъектами.

4) Предметы ведения, по которым РФ устанавливает основы законодательства, а субъекты РФ издают законы в соответствии с ними и осуществляют исполнительную власть.

5) Предметы ведения, по которым законодательная и исполнительная власть осуществляется субъектами РФ (предметы исключительного ведения субъектов РФ) Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и её субъектами: решение или порождение проблем // Государство и право. 2009. №4. С.11..

Безусловно, над данным вариантом следует задуматься. Однако, на наш взгляд, ввиду предполагаемой громоздкой работы по внедрению указанной модели в практику федеративных отношений, на современном этапе для России она не применима.

Как известно, вопрос о разделении властных полномочий является актуальным практически для любой федерации. В этой связи должны быть решены, по меньшей мере, три основные задачи. Во-первых, разделение предметов ведения между Федерацией и её субъектами. Во-вторых, разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов. В-третьих, разделение конкретных материальных объектов, в отношении которых реализуются властные полномочия (собственность, финансы и т.д.).

Современная российская конституционная модель федерализма отчасти решает только первую задачу, регулирование двух остальных должно осуществляться текущим законодательством. Более того, федеральная Конституция содержит не разграничение, а по существу лишь перечень предметов, подлежащих разграничению. В этом, на наш взгляд, и заключается главный недостаток российской конституционной модели разграничения предметов совместного ведения.

На важность данной проблемы и на необходимость её скорейшего разрешения не раз указывалось в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российская газета. 2001. 4 апреля; 2002. 19 апреля., где в числе первоочередных задач российской государственной политики называется определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместного ведения. По словам Президента РФ, «это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации». Именно такой подход к распределению функций и правомочий между уровнями власти является современной тенденцией развития федеративных отношений, т.е. разграничиваются лишь полномочия, а сам материальный объект не делится.

Концепция разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти была разработана Президентом Республики Татарстан М. Шаймиевым, который вопреки активно проводимой Главой Российского государства политики по укреплению вертикали государственной власти предложил создать, по сути, конфедеративное государство. Так, основой федеративных отношений, по мнению лидера Республики, должны были стать договоры между Центром и субъектами Федерации, в которых следовало бы полностью разграничить предметы ведения. Представителей национальных республик в Федеральном Собрании он предложил наделить правом вето при принятии федеральных законов, а местные законы сделать приоритетными по отношению к федеральным. Формирование органов местного самоуправления предлагалось отдать в ведение региональных властей Нагорных И. Кремль разграничил Президента Татарии землёй и местным самоуправлением // Коммерсантъ. 2001. 21 февраля.. Указанная позиция, как и следовало ожидать, не нашла поддержки среди большинства государственных деятелей федерального уровня, поэтому и не была взята за основу построения федеративных отношений.

Для решения обозначенной проблемы Указом Президента РФ от 21 июня 2001 года №741 была образована специальная комиссия под руководством Д.Н. Козака, которой необходимо было разработать предложения по совершенствованию федерального законодательства в сфере разграничения предметов совместного ведения.

Так, подлежали пересмотру около 300 федеральных законов, в которых ответственность за выполнение конкретных государственных обязательств размыта между существующими самостоятельными тремя уровнями публичной власти, не определены источники и способы их финансирования. Поэтому базовыми положениями проводимой федеральной реформы явилось распределение налогов между бюджетами разных уровней пропорционально расходным обязательствам.

Одним из итогов работы Комиссии стал проект Федерального закона от 4 июля 2003г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон от 4 июля 2003г.) Собрание законодательства РФ. 2003. №27. 4.2. Ст.2709., которым определены два типа полномочий региональных органов по предметам их совместного ведения с Центром. Во-первых, полномочия, которые они обязаны выполнять за счёт своего бюджета и за исполнение которых они несут ответственность перед населением. И, во-вторых, полномочия, финансируемые из федерального бюджета в форме целевых субвенций. В этом случае федеральные органы исполнительной власти вправе контролировать исполнение таких полномочий, и если оно признаётся ненадлежащим, временно принимать их на себя.

Как мы видим, законодателем кардинально изменён подход к определению совместной компетенции. Если ранее Федерация устанавливала общие рамки правового регулирования, а её субъекты действовали свободно в пределах этих рамок, то теперь федеральным законом детально закреплены полномочия государственных органов субъектов РФ в указанной сфере. Причём данные полномочия затрагивают только часть предметов совместного ведения, уменьшая тем самым права регионов в этой сфере ведения. К примеру, законом не предусмотрена компетенция субъектов по важнейшим для них вопросам владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Новому закону не удалось в полном объёме решить проблему чёткого разграничения компетенции Федерации и её субъектов в рамках совместного ведения, поскольку точно не определены их полномочия по каждому конституционно закреплённому предмету совместного ведения.

Во многом по модели вышеупомянутого закона выстроен и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Российская газета. 2001. 27 июня., разработанный вышеупомянутой Комиссией, где также предусматривается усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления своих полномочий и возможность временной передачи этих полномочий региональным органам.

Особо важное значение имеет вопрос разграничения государственной собственности. В этой области необходимо издание федерального закона, который должен содержать правила о разграничении федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и собственности муниципальных образований, правила о порядке отнесения государственного имущества к каждому из перечисленных видов, а также общие начала управления собственностью субъектов Федерации и муниципальных образований.

В связи с этим необходимо отметить, что начало фактического размежевания земель в пределах Российской Федерации положено Федеральным законом от 17 июля 2001 г. «О разграничении государственной собственности на землю» Российская газета. 2001. 20 июля.. Так, ст.ст.3,4,5 указанного акта определяют основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, её субъектов либо муниципальных образований возникает право собственности; ст.6 определяет порядок разграничения права собственности на землю. Вместе с тем, законодателю предстоит ещё многое сделать в целях реализации данного закона.

Одним из дискуссионных в науке российского конституционного права является вопрос о форме правового регулирования разграничения компетенции между Федерацией и её субъектами, неопределённость в котором обусловлена наличием в Конституции РФ двух статей - 11 и 76, по-разному определяющих указанные формы.

По вопросу о том, какой путь для России предпочтительнее: собственно конституционный, законодательный или договорный, нет единства взглядов.

Одни авторы наиболее оптимальным признают договорное регулирование. Так, Л. Болтенкова считает необходимым осуществление государственной власти на основе договорного распределения функций, полагая, что двустороннее регулирование государственно-властных полномочий участниками федеративных отношений создаёт гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать как интересы Федерации в целом, так и её субъектовБолтенкова Л. Асимметричность федерации // Регионология. 2007. №1..

Вместе с тем, большинство авторов полагают, что «договоры (соглашения) не должны подменять или разрушать федеральное законодательство -- ядро правовой системы и основу стабильности федеративного государства, они должны содержать лишь положения, обусловленные спецификой субъекта Федерации».

Не вызывает сомнения тот факт, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и её субъектами не должны противоречить федеральной Конституции и по сравнению с ней обладают меньшей юридической силой, что соответствует ст. 15 Конституции РФ и ч.5 ст. 1 Закона «Об общих принципах ...».

Тем не менее, в литературе встречаются и противоположные точки зрения. Так, по мнению Б.А. Страшуна, «в той мере, в какой положения Федеративного договора положениям Конституции не противоречат, они имеют ту же силу, что и Конституция РФ»Федеральное конституционное право России. Основные источники / Отв. ред. Б.А.Страшун. М., 1996. С. 123.. Далее автор делает вывод, что «положения договоров, изменяющих разграничение компетенции РФ и её субъектов, установленной ст.71-73 Конституции РФ, имеют более высокую юридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции. Причём, отступление в договорах от норм ст.ст.71-73 Конституции РФ нельзя рассматривать как её нарушение»Там же. С. 121..

С указанной позицией трудно согласиться, поскольку при определении юридической силы правовых актов следует опираться на положение ч.1 ст. 15 Конституции РФ, которая прямо закрепляет её высшую юридическую силу. Что же касается ч.3 ст. 11 федерального Основного закона, на которую ссылается Б.А. Страшун, то, как верно отмечает М.С. Саликов, «она лишь перечисляет акты, посредством которых производится разграничение предметов ведения и полномочий, не устанавливая какой-либо их иерархичности по юридической силе»Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 377..

Закон «Об общих принципах ...» также обозначил подчинённую роль договоров по отношению к Конституции РФ. Более того, Закон закрепляет возможность разграничения компетенции по предметам совместного ведения федеральными законами и утверждает его приоритетность по отношению к договорному регулированию.

Вместе с тем, не всеми признаётся допустимость разграничения властных полномочий федеральными законами. Так, по мнению В.Е. Чиркина, «попытки постоянно разграничивать совместные предметы ведения в России путём принятия всё новых законов бесперспективны... По существу речь идёт о вмешательстве в сферу отношений, установленную Конституцией РФ...». Далее автор заключает, что «путём специального закона о разграничении совместных предметов ведения мы пытаемся корректировать Конституцию с помощью обыкновенного федерального закона. ... Но на это Конституция не уполномочивает» Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и её субъетов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2002. №5. С. 10..

Н. Варламова, придерживаясь аналогичной позиции, пишет, что «возможность разграничения полномочий между Россией и её субъектами по предметам их совместного ведения федеральными законами означает фактическое нахождение данных предметов ведения в сфере компетенции Российской Федерации, которая по своему усмотрению делегирует субъектам РФ осуществление отдельных полномочий» Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. Сборник докладов. М., 2000. С.60-61..

Действительно, исходя из буквального смысла ч. 3 ст. 11 федеральной Конституции, указанное разграничение (в виду отсутствия указания на федеральный закон в качестве правовой формы такого разграничения) может осуществляться лишь самой Конституцией или договором. Однако, как показывает практика, целесообразнее (с точки зрения наибольшей эффективности и оперативности) это можно сделать только с помощью федеральных законов. Ибо данный способ в равной мере способствует учёту, как региональных интересов, так и интересов Федерации, позволяет наиболее чётко и последовательно определять и разграничивать предметы правового регулирования в пределах совместного ведения.

Мировой опыт показывает, что в большинстве стран разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами осуществляется федеральной конституцией. Однако в некоторых странах конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Так, Основной Закон ФРГ (ст.71) предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона. Конституция США (разд.8 ст.1), наоборот, создает юридическую возможность путем издания обычного закона Конгрессом США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении Федерации Там же. С.383..

На необходимость разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления именно федеральными законами особо обращалось внимание Президента РФ в одном из своих Посланий Федеральному Собранию Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Не будет ни революций, ни контрреволюций»// Российская газета. 2001.4 апреля.. Впервые такая возможность была подтверждена Конституционным Судом РФ в Постановлении от 9 января 1998 года № 1-П.

При этом именно в федеральном законе следует определить пределы правового регулирования для всех уровней власти, чётко обозначив границы правотворчества федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а при необходимости и органов местного самоуправления, а также решить вопрос о принадлежности прерогативы в регулировании вопросов, не отнесённых к компетенции ни одной из сторон.

На это же указывает и Д.Н. Козак, по мнению которого «в федеральном законе по предмету совместного ведения должны быть определены:

- компетенция Федерального Собрания РФ; компетенция Президента РФ;

- компетенция Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти;

- законодательная компетенция субъектов РФ; процедуры взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти».

Таким образом, формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами должно осуществляться в следующей иерархической последовательности: Конституция РФ; принятие на её основе федеральных законов и законов субъектов РФ, предусмотренное ст.76 Конституции России и, наконец, заключение договоров и соглашений, утверждённых соответственно федеральными законами и постановлениями Правительства РФ. Причём ни федеральные законы, ни законы субъектов РФ, а тем более договора и соглашения не могут перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ и предметы совместного ведения, равно как в них не могут быть сформулированы и какие-то новые дополнительные, не предусмотренные ст. 72 Конституции РФ, предметы совместного ведения.

Продолжая мысль о реализации предметов совместного ведения, следует отметить, что в соответствии с ч. 2 ст.76 Конституции РФ в этой сфере издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Поэтому не случайно одним из дискуссионных в науке российского конституционного права является вопрос о пределах федерального законотворчества по предметам совместного ведения: то ли принимаемые в данной сфере федеральные законы должны содержать лишь общие рамочные положения или же степень их детализации может быть различна в зависимости от характера регулируемых отношений?

«Глубину такого регулирования, - как справедливо отмечает Т.Я. Хабриева, должен определять сам федеральный законодатель, руководствуясь принципом «разумной сдержанности», согласно которому он не должен регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного осуществления задач публичной власти может урегулировать субъект Федерации» Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и её субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Т.Я.Хабриева. - М., 2003. С. 124..

В определённых сферах конкретизация действительно необходима на федеральном уровне. Это касается, прежде всего, вопросов установления общих принципов налогообложения и сборов в РФ, координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ и др. Ибо именно в этих областях до недавнего времени наблюдалось чрезмерное принятие противоречащих федеральному законодательству региональных нормативных правовых актов.

В качестве критериев возможности подробного федерального регулирования в рамках предметов совместного ведения можно назвать следующие: общероссийская значимость соответствующего вопроса, отсутствие особой специфики в его регулировании и необходимость единообразного правового регулирования такого вопроса, особенно в связи с обеспечением равноправия граждан на всей территории РФ. При этом целесообразно, на наш взгляд, законодательно закрепить указанные выше критерии, в частности, это можно сделать в Федеральном законе «Об общих принципах...».

Таким образом, федеральный законодатель должен не только полно устанавливать основополагающие аспекты правового регулирования предметов совместного ведения, но и оставлять возможность субъектам Федерации осуществлять в заданных рамках их регулятивные функции, с тем, чтобы региональное правотворчество не только не противоречило федеральному и не дублировало его, а чтобы оно действительно конкретизировало последнее. В частности, такого подхода требует решение земельной проблемы, поскольку режим использования земельных участков зависит прежде всего от природно-географических, климатических и других особенностей региона.

В федеральном законе по предметам совместного ведения могут быть предусмотрены варианты нормативных решений, выбор которых будет принадлежать субъектам РФ.

Исходя из действующих конституционных норм, федеральный закон, принимаемый по предметам совместного ведения, может быть в виде общих принципов (законы об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления); кодексов (земельный, водный и т.д.); основ (основы государственной службы), просто в виде обычного закона.

Многие исследователи выступают за принятие Основ законодательства РФ по каждому предмету совместного ведения. «Изданием таких актов, как отмечает М.С. Саликов, решалась бы главная задача - определение границ федерального участия в рамках предметов совместного ведения Федерации и субъектов Федерации» Саликов М.С. Указ.соч. С.490..

Вместе с тем, по мнению И.А. Умновой, «норма об издании Основ, сама по себе, ещё не давала гарантий того, что такой закон определил действительно Основы. Не всегда принятие федерального закона ограждает субъектов Федерации от спускаемой сверху детальной регламентации (см. например, Основы лесного законодательства РФ от 06.03.93 г.). Именно в виде основ законодательства издавались союзные законы СССР относительно к союзным республикам, однако это не снизило уровень централизма в федеративном правовом регулировании» Саликов М.С. Указ.соч. С.490; Некрасов С.И. Российский федерализм и некоторые проблемы разделения властных полномочий по вертикали// Журнал российского права. 1999. №10. С.68; Химичева Н.И. Финансовое законодательство как предмет ведения Российской Федерации и её субъектов // Разграничение полномочий по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: Научно-практический семинар. / Под ред. Р.Ш. Халикова, В.М. Манохина. Саратов, 2001. С.70..

Отдельными авторами по предметам совместного ведения предлагается ввести в практику и модельные законы субъектов РФ. Безусловно, данное предложение заслуживает внимания, поскольку оно позволило бы без навязывания жестких рамок обеспечить согласованное развитие правовой системы субъектов Федерации, устранить возможность возникновения неоправданных расхождений при регулировании однотипных вопросов.

Но вернёмся к проблеме разграничения совместных предметов ведения между Российской федерацией и её субъектами. В настоящее время большинство полномочий, как указывалось выше, в данной сфере разграничиваются в федеральном законодательстве.

К примеру, в области природопользования компетенция разграничивается Земельным, Водным, Лесным и другими кодексами, федеральными законами «О недрах», «О животном мире» и т.д. Положительным является то, что названные кодексы закрепляют основные полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Вместе с тем, наблюдается дублирование некоторых вопросов в перечне полномочий субъектов РФ и полномочий Российской Федерации, что требует дальнейшей работы в этом направлении.

В Налоговом кодексе РФ также реализованы определённые подходы к разграничению компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере налогообложения. Так, ст. ст. 13,14 и 15 закрепляют перечни соответственно федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Причём, как следует из ст. 12 НК РФ, устанавливаться налоговые платежи могут, только на федеральном уровне. А субъекты же РФ либо муниципальные образования вправе, лишь вводить налог согласно установленному федеральным законодательством перечню, уточняя его основные элементы (правила предоставления налоговых льгот, порядок уплаты налога и т.д.).