Полезно изучение зарубежного опыта, так как это позволит проанализировать и сравнить различные модели управления агломерацией, выработать решения, наиболее приемлемые для российских условий.

В 1950 году из 30 крупнейших агломераций 20 располагались в Европе, Северной Америке, Японии и только 10 - в развивающихся странах. В 1990 г. соотношение меняется: из 30 агломераций лишь 9 размещаются в развитых странах, а 21 - в развивающихся. В настоящее время в мире насчитывается 26 агломераций с численностью жителей более 10 млн. человек (Приложение А,Б). Картину развития агломераций десяти крупных европейских городов раскрывает исследовательский проект COST Action [53].

В мире достаточно много различных моделей агломераций. Как модель самой городской агломерации, так и модель управления городской агломерации зависит от ряда факторов.

Исследователи называют следующие факторы, которые обуславливают разнообразие моделей агломерации и диктуют наличие особенностей управления ими:

1. Сложившаяся система расселения.

Необходимо определить: система расселения - это территориальное сочетание поселений, между которыми существует более или менее четкое распределение функций (взаимный обмен функциями), а также производственные и социальные связи. Наиболее типичные системы расселения линейная, агломерационная, равномерная.

Линейная, в которой размещение населенных пунктов предопределяется транспортными магистралями - автомобильными или железными дорогами, судоходными реками.

Агломерационная, где скопление населенных пунктов с различными пунктами в системе расселения вокруг крупного города связано с месторождением полезных ископаемых или выгодным географическим положением.

Равномерное размещение - характерно для населенных пунктов, выполняющих функции центров обеспечения товарами и услугами равномерно размещенного сельского населения.

2. Политическая ситуация:

макроуровень (страна, регионы)

микроуровень (ГА, города и районы на территории ГА).

На модели управления агломерацией не может не сказываться политическая ситуация, как на уровне конкретной городской агломерации, так и на уровне всей страны. Понятное дело, что агломерация - есть какой-то уровень государственной власти, государственного управления, а значит, в непростых неоднозначных ситуациях агломерация может служить политическим целям, в более спокойных политических ситуациях, ведущей целью создания агломерации и выбора модели управления - гармоничное социально-экономическое развитие городов и других населенных пунктов, составляющих агломерацию.

3. Действующая система территориальной организации местного самоуправления.

Выбор модели городской агломерации не может не зависеть от сложившейся системы территориальной организации местного самоуправления. Институт территориальной организации местного самоуправления - совокупность норм, регулирующих понятие территории муниципального образования, ее состав, типологизацию муниципальных образований. На современном этапе развития местного самоуправления основными факторами выбора формы территориальной организации являются географические, политико-правовые, социально-экономические и др. причины.

Надо сказать, что городская агломерация - территория, где проблемы организации местного самоуправления обостряются.

Различные модели управления городскими агломерациями отличаются друг от друга по следующим признакам:

1. Политический вес глав местного самоуправления;

2. Институциональный или функциональный подход;

3. Степень централизации управления;

4. Число уровней управления.

Кроме того, на выбор модели управления городской агломерацией влияет политическая ситуация. В частности, в большинстве случаев «левые» партии выступают за централизацию, унитаризацию, урбанизацию, в то время как «правые» - за децентрализацию, автономизм, стимулирование субурбанизации. При этом тенденция, как мы видим, такова, что «левые» обращают внимание в основном на развитие ядра городской агломерации, «правые» стараются развивать агломерационную зону.

Существуют следующие подходы к организации местного самоуправления:

1. Институциональный подход.

Институциональный подход на уровне институтов предполагает: снятие административных барьеров, совершенствование правоприменительной практики, контроль за соблюдением законодательства, совершенствование правовых норм с более четким их прописыванием, упрощение (отказ от высоких планок) некоторых норм права. На уровне организаций: разграничение функций муниципального управления и предоставление публичных услуг в деятельности органов местного самоуправления и их учреждений. При этом управление может строиться на акцентировании централизации (реформаторская традиция), а так же на основе децентрализации (теория общественного выбора).

В соответствии с институционнальным подходом возможны два пути развития:

- Реформистская традиция (акцент на централизацию). Государство осуществляет все функции управления через систему центральных органов и их служб на местах; важные решения принимаются центральными органами; а местные органы являются лишь исполнителями приказов.

Для централизации характерны: а) обеспечение целостности государственной и иной системы и «притяжение» их элементов, б) концентрация полномочий по принятию решений на верхних уровнях власти, в) концентрация финансовых, материальных и иных ресурсов, г) иерархичность связей и действий составных частей системы, д) соответствующие структуры и институты власти, е) готовность кадров действовать в жестких режимах.

- Теория общественного выбора (акцент на децентрализацию). Требование населения влиять на решение задач на местном уровне привело к децентрализации этих задач и переходу их с центрального на муниципальный уровень. На протяжении последних тридцати лет реформы по децентрализации государственного управления были осуществлены в большинстве европейских стран, а сам термин «децентрализация» по отношению к системе государственного управления приобрел исключительно положительные ассоциации. Целый ряд международных организаций, в том числе Организация экономического сотрудничества и развития, проводят регулярные измерения степени децентрализации различных государств. При этом децентрализованные системы упоминаются исключительно в положительном контексте, а централизованные наоборот [27, С.52].

Перед тем как дать определение децентрализации в контексте институционального подхода, можно привести несколько примеров того, как понятие «децентрализация» используется в специальной литературе по организационной теории. Итак, децентрализация:

«...передача доступа к принятию решений от более высоких уровней в организационной системе к более низким уровням этой же системы»;

«...переход полномочий по принятию решений или функций в определенных областях от вершины организационной структуры к более низким ее этажам»;

«...рассредоточение власти...»;

«...структура, в которой власть распределена между многими людьми, является децентрализованной».

В результате можно сделать вывод, что концепция децентрализации состоит из трех ключевых элементов: передача/переход/движение полномочий/компетенции/функций/власти от более высоких уровней в организационной системе - к более низким, от одного или нескольких индивидуумов - ко многим [48, С.39].

К признакам децентрализации можно отнести: а) приближение публичных органов к объектам управления, к населению, б) обеспеченность преимущественно собственными ресурсами, в) выборность властей и доступность их общественному участию и контролю, г) гарантированная самостоятельность решений и действий, д) специфика структуры институтов (выборность, сессии, съезды, референдумы и т.п.) [34, С.37].

1. Функциональный подход. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местными администрациями, и их структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган. После выявления всего набора функций (а это несложно сделать, исходя из компетенции муниципального образования) осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например, по «отраслевому» (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т.п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая) и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура.

Здесь имеет вес общая тенденция, которая в современной литературе называется, как «Новый регионализм». Для нас важен акцент на свободную кооперацию факторов вне официальных институтов, т.е. уменьшение роли государства в отдельных сферах жизни.

С учетом приведенных факторов можно выделить следующие модели городских агломераций:

1. Одноуровневые модели:

- городская агломерация, как единое муниципальное образование - унитарная модель;

- городская агломерация, как совокупность муниципальных образований - договорная модель.

2. Двухуровневые модели:

- муниципальная;

- государственно-муниципальная.

Рассмотрим названные модели управления городской агломерации на примере городских агломераций зарубежных стран.

Итак, для городской агломерации, как единого муниципального образования характерны следующие признаки:

1. Один муниципалитет на всей территории городской агломерации;

2. Возможные механизмы формирования:

- вызревание - формирование городских агломераций в рамках существующего муниципального образования (скорее гипотетический случай);

- расширение - включение в состав муниципального образования близлежащих территорий;

- слияние - объединение муниципальных образований с упразднением органов местного самоуправления в каждом из них.

3. Данная модель сравнительно редка;

В качестве унитарной модели управления городской агломерации обычно приводят развивающиеся страны (Шанхайская ГА - 13 млн. чел, один уровень управления). На Западе такие агломерации возникают и существует чаще всего в результате слияния (Луисвилл (Кентукки, США), Торонто, Виннипег (Канада)). Если анализировать опыт существования данных агломераций, то: Луисвилл: результаты скорее позитивные; Торонто: преимущества объединения не очевидны; Виннипег: объединение «не успевает» за агломерационными процессами.

Рассмотрим преимущества и недостатки данной модели.

Традиционно к плюсам данной модели относят следующие черты:

- четкое распределение управленческих функций (нет дублирования, «серых зон» и т.п.);

- хорошая координация управленческой деятельности по различным направлениям;

- высокая степень выполняемости решений;

- широкая налоговая база, а значит хорошая пополняемость бюджета.

К минусам унитарной модели можно отнести:

- монополизацию управления;

- рост издержек управления в силу эффекта масштаба;

- бюрократизацию;

-сворачивание публичной сферы управления, рост «теневой» составляющей;

- неучёт динамичности агломерационных процессов.

Перейдем к характеристике договорной модели управления городской агломерации. Черты данной модели:

- на территории городской агломерации несколько муниципальных образований одного уровня («фрагментированная» структура);

- взаимодействие между муниципалитетами в той или иной форме неизбежно;

- взаимодействие не обязательно охватывает всю территорию городской агломерации: разные муниципалитеты могут кооперироваться по различным вопросам. При этом формами взаимодействия муниципальных образований является:

- заключение договоров, соглашений (краткосрочных или долгосрочных);

- формирование ассоциаций, хозяйственных обществ.

Целями кооперации нескольких муниципальных образований может выступать:

- решение конкретных проблем;

- реализация конкретных проектов;

- решение комплекса задач;

- координация планирования.

Еще одним примером договорной модели управления городской агломерации является Буэнос-Айресская городская агломерация. Данная агломерация включает автономный город Буэнос-Айрес и 24 муниципалитета (partidos). Единое планирование отсутствует, развитие городской агломерации регулируется исключительно законами рынка; результат - огромные контрасты в обеспеченности муниципальных образований внутри городской агломерации основными благами; некоторые муниципалитеты группируются в «регионы» внутри городской агломерации для совместного решения общих проблем.

Договорная модель свойственна для управления городскими агломерациями и в США. Для модели управления городской агломерацией в США свойственны следующие черты:

- муниципальные образования кооперируются в рамках метрополитенских ареалов (metropolitan areas) - аналогов городской агломерации;

- метрополитенский ареал (МА) - статистическая единица, не имеющая административного значения;

- в основе кооперации - принцип добровольности;

- государство стимулирует муниципалитеты к кооперации.

Д. Миллер приводит следующие формы кооперации муниципальных образований в рамках городской агломерации США [53]:

- координирующая - формируется коллегиальный орган, ответственный за планирование в рамках городской агломерации;

- управленческая и планировочная самостоятельность муниципалитетов сохраняется;

- административная - муниципалитеты делегируют часть полномочий специальному району либо неформально кооперируются для решения конкретных управленческих задач;

-фискальная - муниципалитеты сохраняют управленческую самостоятельность, но кооперируются в финансовой сфере;

- структурная - меняются границы муниципалитетов в рамках МА (слияние, поглощение, упразднение)

Практика показывает, что в рамках городских агломераций США административная форма - самая распространённая.

Большим преимуществом всех форм договорной системы управления - минимумом государственного вмешательства.

В США проводится политика стимулирования межмуниципальных образований в форме агломераций. Главный стимул - финансовая помощь федерального бюджета городской агломерации на осуществление комплексных мер регионального развития, при этом условие выделения помощи - создание в МА комиссии или агентства комплексного планирования. Распорядителями федеральных средств - межмуниципальные (межштатные) объединения на территории городской агломерации. Руководящие органы - представители всех заинтересованных субфедеральных властей (муниципалитетов и округов, иногда штатов). При этом расходование средств происходит на основе консенсуса властей и разработанных средне- и долгосрочных планов комплексного развития.

Реализацию договорной модели управления городской агломерации во Фландрии (Бельгия) можно показать на основе таб.1.

Таблица 1-Реализация договорной модели управления городской агломерацией во Фландрии

городской агломерация московский самоуправление

Далее рассмотрим следующую модель - двухуровневая модель управления городской агломерации. Структура такой агломерации имеет следующий вид:

1. Институты нижнего уровня - совокупность муниципалитетов на территории городской агломерации;

2. Институт верхнего уровня - управленческая единица, покрывающая всю городскую агломерацию:

- объединение

- ассоциация

- округ

- (специальный) район и т.п.

Общими принципами функционирования двухуровневой модели являются:

3. Делегирование полномочий снизу вверх

4. Выборность органов управления институтов верхнего уровня

5. Наличие чётко очерченного круга полномочий и бюджета

6. Деятельность на постоянной основе (не под конкретные проекты)

Варьирующими принципами функционирования двухуровневой модели являются:

1. Участие государства в формировании и функционировании системы:

- директивная модель (распоряжения поступает сверху и должно быть выполнено на местах. Директивная модель влечет за собой одностороннюю связь).

- договорная модель.

2. Степень добровольности участия муниципальных образований в институтах верхнего уровня;

3. Круг полномочий институтов верхнего уровня;

4. Источники формирования бюджета институтов верхнего уровня;

5. Право институтов верхнего уровня участвовать в коммерческих проектах.

Традиционные функции уровней в двухуровневой модели управления агломерацией:

1. В функции института верхнего уровня входит:

-планирование (экономическое и территориальное);

-инвестиционная политика;

-управление пассажирским транспортом;

-социальная поддержка населения;

-утилизация отходов.

2. Функции институтов нижнего уровня включают в себя:

-культуру (частично);

-среднее образование;

-благоустройство и рекреация;

-сбор отходов;

-пожаротушение;

-сбор большей части налогов.

В качестве примера можно привести двухуровневая модель управления городской агломерацией во Франции:

1. Два уровня местного самоуправления в рамках городской агломерации (с 1999 г.):

нижний - муниципалитеты (коммуны);

верхний - городские объединения (communautes urbaines).

2. Муниципалитеты, входящие в городские объединения:

обязаны создать межмуниципальный орган управления (президент и советники) и делегировать ему установленные законом полномочия и налоговую базу;

не имеют права выйти из состава городского объединения;

имеют право добровольно передать межмуниципальному органу управления дополнительные полномочия;

3. Орган управления городским объединением нанимает генерального директора;

4. Полномочия городских объединений [53]:

развитие городского транспорта - около 1/3 всех расходов бюджетов городских объединений

развитие водно-канализационного хозяйства - 19%

развитие путей сообщения - 14%

организация вывоза и захоронения бытового мусора -13%

благоустройство территории - 12%;

5. Помимо закрепленных налоговых источников - прямые дотации из государственного бюджета;

6. Политические противоречия внутри городских объединений.

Интересным будет сравнить договорную модель управления городской агломерации и двухуровневая модель. Проведем данное сравнение на основе французской и американской моделей (см. табл.2)

Таблица 2 - Сравнительный анализ критериев формирования и развития городских агломераций французской и американской моделей

Таким образом, были показаны недостатки и достоинства как одной модели управления городскими агломерациями, так и другой.

В литературе так же приводят в пример и другие примеры двухуровневой модели. Так такая модель присуща Нидерландам. В Нидерландах уже в 1989 году были созданы метрополитенские ареалы, как дополнительные уровни управления.

Так же подобная модель управления городской агломерацией присуща и Германии. В пример можно привести следующие агломерации: Ганновер - «федерация муниципалитетов» (широкий спектр функций, избираемый региональный парламент); Штутгарт - «региональное агентство развития» (ограниченный, проектно-ориентированный набор функций, но право инициативы, в т.ч. в обход регионального парламента).

Так же необходимо рассмотреть последнюю модель управления городскими агломерациями, так называемую государственно-муниципальную модель. Рассмотрим признаки названной модели:

1. Данная модель близка к двухуровневой, но верхний уровень - государственный (региональный);

2. Государство не стимулирует и не принуждает муниципалитеты к кооперации, а непосредственно управляет ими;

3. Различные формы организации:

· Города федерального значения Германии (Берлин, Гамбург, Бремен);

· Де-факто: Лондон в 1986-1999 гг. (вопросы развития городской агломерации решались государством).

Проанализировав особенности различных моделей управления агломерацией, остановимся на чертах свойственных всем западным моделям управления агломерацией. Это, прежде всего, многообразие структуры агломерации (в частности, многоядерная, лоскутная, концентрическая, «ладонь») и, в то же время, единство динамики. Развитие агломераций происходит по следующему сценарию:

1) дихотомия «город-деревня» сменяется континуумом множества объектов: коммерческих, высокотехнологичных, деловых, научных, досуговых;

2) эти объекты располагаются произвольно, поскольку инвестор воспринимает окраину не как удаленную территорию, помеху для реализации планов, а как потенциал использования свободных земель;

3) застывший городской центр теряет привлекательность, поскольку не соответствует духу инноваций;

4) потоки работников, главным образом высококвалифицированных, все больше устремляются не из окраин в застывший центр, а напротив, из центра в окраины. Так, 20% жителей Вены имеют рабочие места на периферии, тогда как из близлежащей сельской местности ездят на работу в город всего 12% жителей [53];

5) в результате периферийные поселения обретают не только инвестора и рабочие руки, но и визитную карточку (центр спорта, центр информационных технологий, авиаполис), что важно в символическом плане, для формирования локальной идентичности;

6) агломерация обретает форму сети, в которой естественно, на принципах самоорганизации поддерживается равновесие разнообразных связей.

Основным инструментом управления агломерациями в развитых странах является организация сотрудничества между административными единицами, на территории которых агломерация расположена. Она осуществляется либо в форме делегирования части полномочий создаваемому межсубъектному органу управления, либо в форме координации принятия соответствующих решений, затрагивающих интересы сторон. При этом государство или стимулирует такое сотрудничество (например, в США), или законодательно принуждает к нему с целью минимизации издержек достижения согласия (например, во Франции).