Организации муниципального управления в городе федерального значения на примере города Москвы

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Департамент образования города Москвы

ГБОУ СПО «Московский колледж профессиональных технологий»

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Организации муниципального управления в городе федерального значения на примере города Москвы

Студент В.С. Шаманов

Руководитель Н.Ф. Кочемирова

МОСКВА 2014

Содержание

Введение

1. Теоретическая часть

1.1 Теория городского самоуправления

1.1.1 История становления и развития городского самоуправления в России

1.1.2 Полномочия городского самоуправления

1.2 Специфика и законодательная база организации местного самоуправления в городе федерального значения

1.2.1 Правовое регулирование организации местного самоуправления в городах федерального значения

1.2.2 Принципы организации местного самоуправления в городах федерального значения

2. Практическая часть

2.1 Практический опыт организации муниципального управления в Москве

2.2 Общая схема управления городом

2.3 Система местного самоуправления в Москве

2.4 Финансово-экономическая основа местного самоуправления в Москве

Заключение

Список использованных источников

Приложения

самоуправление город полномочие муниципальное управление

Введение

Реформа местного самоуправления, предпринимаемая в последние годы в Российской Федерации, имеет важнейшее значение для повышения эффективности управления общественными делами в городах федерального значения. Дело в том, что развитие крупных по территории городов всегда осложнено проблемой их внутренней неоднородности, проблемой больших различий между их частями по уровню социально-экономического развития, по укладу жизни, по тем системам ценностей, которых придерживаются жители частей единого, казалось бы, города.

Неудивительно, что каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей.

Актуальность темы данной работы обуславливается продолжающимися в настоящее время процессами развития предопределенных Конституцией Российской Федерации основ местного самоуправления, в частности, в городах федерального значения, принципов его самостоятельности и организационной обособленности от государственной власти. Идет процесс осознания городов не просто как "нижнего", местного уровня самоуправления и планирования, а как особого направления устойчивого и управляемого общественного развития. Поэтому интересным становится исследование функций городов федерального значения на уровне муниципального самоуправления, рассмотрение возможностей таких городов в рамках их индивидуального правового статуса.

Наиболее остро проблема взаимодействия, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления наблюдается в городе федерального значения - Москве, который является крупнейшим мегаполисом с многомиллионным населением, деловыми, культурными, научными и образовательными центрами России, кладовыми шедевров мировых и национальных произведений искусства; располагает разнообразием театров, музеев, спортивных комплексов, художественных галерей, памятников и архитектурных шедевров. Проблемы, связанные со становлением института местного самоуправления в нашей стране, включая городское самоуправление, уходят корнями в прошлое, изучив которое можно их решить. В связи с этим представляет интерес исторический опыт земских учреждений и общественного управления в городах России при разрешении ими социальных проблем, удовлетворении потребностей населения, развития благоустройства городов.

Анализ законодательства субъектов РФ в местном самоуправлении, уставов городов, их реализации показывает своеобразие нормативного регулирования городского самоуправления, особенностей его осуществления на практике, которое достаточно обширно и разнообразно. Таким образом, исследование теоретических вопросов и практики нормативного регулирования и организации городского самоуправления в городах федерального значения представляет значительный научный интерес.

Целью исследования является изучение города федерального значения в общей системе местного самоуправления РФ на примере города Москвы. Поставленная цель определила выдвижение следующих задач исследования:

1) проследить становление и развитие городского самоуправления на основе изучения опыта общественного управления городов в дореволюционной России, городских Советов в советский период, специфику перехода к современному городскому самоуправлению в РФ;

2) рассмотреть конституционно-правовую основу городского самоуправления путем анализа норм Конституции РФ, законов о местном самоуправлении такого субъекта РФ, как Москва и устава города Москвы;

проанализировать систему и организацию городского самоуправления в городах федерального значения;

4)исследовать основные проблемы самоуправления в городе федерального значения Москве и выработать рекомендации и предложения по их решению.

Базой источников данной работы являются: Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положения иных федеральных законов и законов субъектов Федерации о местном самоуправлении. В работе использован основной акт муниципального права -- Европейская хартия местного самоуправления, а также нормативные правовые акты городского самоуправления (устав) города Москвы.

С началом муниципальной реформы в 90-х годах ХХ в. отмечается повышенный научный интерес к местному самоуправлению. В трудах таких ученых, как Н. В.Постовой, Л. А. Велихов, и др. рассматривались проблемы самоуправленческого характера статуса и компетенции органов местной власти. Эти ученые способствовали формированию отрасли современного муниципального права России. Однако следует отметить то, что, несмотря на большое количество работ по местному самоуправлению, городское самоуправление в городах федерального значения остается еще мало изученным. И только в последнее время стали появляться специальные монографические исследования, затрагивающие проблематику осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, в их числе необходимо отметить работу Ю.М. Алпатова и других. Также наиболее полное представление о современной системе муниципального управления в городах федерального значения и её особенностях можно получить из книг В. Б. Зотова.

Итак, острота проблем муниципального устройства Москвы и сложность их решения связаны с особым статусом этого города. Кроме того, город Москва является столицей Российской Федерации, в ней расположены важнейшие государственные органы и учреждения. В связи с этим представляется весьма актуальным изучение вопросов самоуправления Москвы как города федерального значения.

1. Теоретическая часть

1.1 Теория городского самоуправления

1.1.1 История становления и развития городского самоуправления в России

Начиная эту главу, следует заметить, что в законодательных актах не дается специального определения городского самоуправления. Это можно объяснить тем, что в реальной практике местного самоуправления не существует вообще, а есть самоуправление городов, городских и сельских районов, поселков, сельских населенных пунктов и т.д. Поэтому целесообразным считается, сначала рассмотреть, что же представляет собой местное самоуправление, так как все, что относится к местному самоуправлению, касается непосредственно и городского самоуправления, и затем попытаемся дать определение городскому самоуправлению, вывести черты, ему присущие.

Практика самоуправления имеет глубокие корни в человеческой истории. Она имела место и в Древнем мире, и в обществе нового времени, в жизни самых разных народов и государств. Идея территориального самоуправления, зародившись в глубокой древности, получила затем глубокую научную и литературную разработку в политических сочинениях самых разных направлений: утопических, либеральных, марксистских, социал-демократических. С XVIII века она используется в конституциях многих стран, в программах политических партий, в международных документах. Основанные на реализации идеи самоуправления народа системы политической власти и управления все шире распространяются в современном мире, показывая свою эффективность. [18]

Суть местного самоуправления - в праве населения (местного сообщества), признаваемом и закрепляемом государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Местное самоуправление есть одна из серьезных гарантий развития демократии в государстве, своеобразный индикатор развития демократических институтов в том или ином обществе. Муниципальное право регулирует отношения, возникающие в процессе реализации, во-первых, "собственных" полномочий местного самоуправления (т. е. тех, которые необходимы для решения вопросов местной жизни) и, во-вторых, - отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления.

Понятие "муниципальное право" -- новое, хотя вопросы муниципального управления, муниципального хозяйства в свое время являлись предметом исследования российских дореволюционных юристов и деятелей земского движения, а также ученых 1920-х годов. [20]

Слово "муниципалитет" происходит от латинского "municipium". В республиканскую эпоху римской истории так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. Профессор Л.А. Велихов в работе "Основы городского хозяйства" так объяснил значение термина муниципалитет: «Munis» по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a capio, recipio - беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом. Однако, термины "муниципалитет", "муниципальное хозяйство", отражающие, по словам профессора Л.А.Велихова, экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины в 1920-е годы утратили "свою общеупотребительность в СССР». [13] В настоящее время "муниципалитеты" - это избираемое городское и сельское самоуправление.

Конституция Российской Федерации использует понятия "местное самоуправление", "органы местного самоуправления". Но вместе с тем в качестве одной из форм собственности она закрепляет муниципальную собственность, устанавливая, что право самостоятельного управления муниципальной собственностью принадлежит органам местного самоуправления (имеются в виду органы местного самоуправления как городских, так и сельских поселений). Следовательно, понятие "муниципалитет", "муниципальное управление" применимо у нас как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях. [2]

Муниципальное право, таким образом, можно охарактеризовать как право местного самоуправления. [12]

Под местным самоуправлением понимается самостоятельное (сопряженное с наделением субъектов, осуществляющих местное самоуправление, определенной ответственностью) решение населением вопросов местного значения, управления муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Можно выделить следующие группы общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления и составляющих предмет муниципального права:

1) отношения, возникающие в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, его структуры, формирования органов местного самоуправления;

2) отношения, связанные с деятельностью местного самоуправления, его органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах местной жизни;

3) отношения, возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, организации и исполнения ими законодательных и правовых актов государственных органов власти;

4) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Гражданам гарантируется вся полнота прав на участие в местном самоуправлении без каких-либо ограничений в зависимости от политических убеждений, расовой и национальной принадлежности, социального происхождения, пола, социального или имущественного положения, языка, отношения к религии.

Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление, которое порождает различные подходы к его исследованию:

1. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который на ряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., в статье 2 устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны.[1] Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, закрепляет его в качестве одной из демократических основ системы управления Российской Федерации (ст. 3, 12, гл.8).[2] Конституция Российской Федерации Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных местных органов.

В основу публично-правового института местного самоуправления положены следующие конституционные принципы:

*деятельность местного самоуправления исключительно в рамках закона;

*организационная самостоятельность местного самоуправления, обязательность наличия выборных органов;

*наличие собственной компетенции, в пределах которой местное самоуправление самостоятельно;

*наличие финансовых и материальных ресурсов, соразмерных исполняемым полномочиям;

*государственные гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту.

2. Местное самоуправление - это и право граждан, местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное заведование местными делами. Признавая это право, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. Данное право, принадлежащее населению городских и сельских поселений и реализуемое им непосредственно, а также через органы местного самоуправления, обеспечивается судебной защитой, иными гарантиями.

3. Местное самоуправление можно охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает также, что граждане и формируемые ими органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление местными делами. Именно в этом суть местного самоуправления. [4]

Таким образом, местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Анализ законодательства о местном самоуправлении, закрепляющего полномочия органов местного самоуправления позволяет выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1) Обеспечение участия населения в решении местных дел. Местное самоуправление способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного управления с меньшей бюрократией, нежели при централизованной системе управления. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержку инициатив и самодеятельности граждан, различных форм самоуправления.

Самоуправление основывается на активности населения, осознании им своей ответственности за управление местными делами. Большое значение для осуществления данной функции местного самоуправления имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, совершенствования форм и методов такого участия, а также преодоление апатии и равнодушия части населения к вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления.

Участие граждан в решении местных дел обеспечивается с помощью форм прямого волеизъявления (референдум и др.), а также через органы местного самоуправления.

2) Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного управления.

Как уже отмечалось выше, местное самоуправление должно иметь достаточную для реализации своих задач материальную и финансовую базу. Органы местного самоуправления под свою ответственность решают вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также устанавливают местные налоги и сборы. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой решения основных задач местного самоуправления.

3) Обеспечение развития соответствующей территории.

Местное самоуправление означает, что население, органы местного самоуправления берут на себя ответственность за решение всех вопросов местной жизни. Принимая программы и планы развития территории данной самоуправляющейся единицы, утверждая и исполняя местные бюджеты, управляя муниципальным хозяйством, органы местного самоуправления призваны обеспечивать комплексное решение экономического, социально-культурного развития городских и сельских населенных пунктов, других территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

4) Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

Она является одной из основных функций местного самоуправления: ведь, как известно, в основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы местного самоуправления гораздо лучше могут самостоятельно решать задачи повышения уровня и качества жизни жителей данной территории, эффективности оказываемых населению услуг, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованной системе управления местными делами.

5) Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.

Основные задачи по ее обеспечении в системе местного самоуправления выполняют территориальные подразделения органов внутренних дел (например, местная милиция). Органы местного самоуправления, осуществляя эту функцию, взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения общественного порядка, организуют исполнение законов.

6) Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных законодательством.

Следует отметить, что все функции местного самоуправления тесно взаимосвязаны и взаимно дополняют друг друга.

Большинство муниципальных образований к моменту принятия Конституции 1993 года имело местные бюджеты и муниципальную собственность, сформированную на основании Закона Российской Федерации от 06 октября 2003 года (в ред. От 28.12.13) «Об общих принципах организации местного самоуправления» местном самоуправлении в Российской Федерации». [4]

К настоящему времени муниципальную собственность имеют 21160 муниципальных образований. Как правило, в состав муниципальной собственности входят, помимо средств местного бюджета и внебюджетных фондов, предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилищный фонд и нежилые помещения.

Органы местного самоуправления вправе заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности за редкими ограничениями, обусловленными снижением рисков нанесения ущерба муниципальной собственности, а также воспрепятствованием возможной монополизации определенных секторов местного рынка.

Развитие местного самоуправления, его политических и экономических институтов должно обеспечить единство государства, противодействие сепаратистским тенденциям, экономический подъем страны, активное участие граждан в реализации их конституционных прав при сохранении многообразия национальных, культурных и исторических традиций населения.

Необходимо отметить, что согласно действующему законодательству в России создана двухзвенная структура местного самоуправления, где первым, нижним звеном являются городские и сельские поселения, а вторым -- муниципальные районы, что сегодня позволяет в достаточной степени эффективно решать вопросы местного значения в большинстве муниципальных образований. Корни такой структуры можно увидеть еще в устройстве городов и общин Древней Руси. [15]

Значительная часть полномочий органов местного самоуправления находилась (а во многих субъектах Российской Федерации находится до сих пор) под административным контролем органов государственной власти субъектов Федерации (местные финансы, градостроительная деятельность, управление имуществом и т.д.).

Несмотря на значительные различия в объеме и качестве региональных законов, регулирующих деятельность местного самоуправления, те или иные изменения в организации и деятельности местного самоуправления произошли во всех субъекта Российской Федерации.

Таким образом, муниципальные образования имеют различную территориальную основу: отдельные поселения (города, поселки, села, деревни); внутригородские округа и районы; сельские округа (несколько поселков, сел, деревень); районы с выделением крупных поселений и сельских округов в качестве самостоятельных внутрирайонных муниципальных образований, районы без выделения внутрирайонных муниципальных образований и т.д.

В Республиках Ингушетия, Саха (Якутия) и Чеченской Республике муниципальные образования отсутствуют, их заменяют общины коренных малочисленных народов.

Характеризуя городские поселения, следует отметить, что выделяются города с наличием внутреннего деления (районы в городе) или без такового. В последнем случае речь идет о небольших городах. Например, в Новосибирской области город Новосибирск делится на 10 районов в городе. А город Бердск или Обь не имеют районного деления. В зависимости от численности населения можно выделять большие города (например, Москва, Хабаровск, Новосибирск), средние города (например, Ангарск), малые города (например, Урюпинск); в зависимости от взаимоотношений с вышестоящим уровнем выделяют города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург, в настоящий момент еще Севастополь), республиканского, областного или краевого значения (например, Ижевск, Новосибирск, Хабаровск), города районного значения (например, Бердск, Артем); в зависимости от функциональной направленности можно выделять курортные города, города -- научные центры (наукограды), города-здравницы и т.п. [12]

Следует заметить, что в некоторых субъектах Федерации ущемляются права местного самоуправления, оно рассматривается как вид местного государственного управления, в реализации которого не придается должного значения активному участию населения или же местное самоуправление не воспринимается как особый уровень власти. Города республиканского значения в ряде республик -- субъектов РФ лишаются права на осуществление местного самоуправления путем упразднения органов самоуправления или подчинения их органам государственной власти. При этом данные нарушения аргументируются нехваткой бюджетных средств и необходимостью жесткой вертикали власти в условиях кризиса.

Отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, как уже отмечалось, регулируются нормами муниципального права. Особенность многих норм муниципального права состоит в том, что они одновременно выступают и в качестве норм основных отраслей права, и в то же время принадлежат к муниципальному праву. И это, в частности, обусловливает комплексный характер муниципального права как отрасли права. Его нормы регулируют разнообразные отношения (управленческие, финансовые, земельные, экологические и т.д.), которые возникают в процессе реализации задач и функций местного самоуправления, решения местных дел.

Традиционно вопросы организации осуществления власти на местном уровне регулировались нормами государственного права, а также административного права. Эти отрасли (их нормы) по-прежнему играют ведущую роль в правовом закреплении основных принципов функционирования местной власти - местного самоуправления. Кроме того, в содержание муниципального права входят отдельные нормы бюджетного, финансового, экологического, земельного и других отраслей права, которые также определяют полномочия местного самоуправления в различных сферах местной жизни.

Проанализировав конституционные положения и законодательство о местном самоуправлении, к основным принципам местного, в том числе и городского самоуправления мы относим следующие:

l соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

l организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством, их взаимодействие с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации;

l наличие собственной компетенции; осуществление местного самоуправления на основе положений Конституции РФ, федеральных законов, законодательных актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований;

l многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления и самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления; самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, в том числе экономических и финансовых; соразмерность полномочий органов местного самоуправления материально -- финансовым ресурсам; гарантии местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Нормы Конституции и Закона о местном самоуправлении находят развитие в уставах городов, Устав -- это основной правовой акт города, поэтому другие акты и решения органов местного самоуправления не должны ему противоречить. В уставе города обязательно закрепляется, в пределах какой территории осуществляется городское самоуправление (в каких границах); правовая основа городского самоуправления; система городского самоуправления (формы и гарантии непосредственного участия населения города в решении городских вопросов); структура и органы городского самоуправления, их полномочия (представительный орган города, его статус, структура управления, предметы ведения и полномочия; глава городского самоуправления, порядок его избрания, компетенция; структура городской администрации); экономическая и финансовая основа городского самоуправления; гарантии и ответственность органов городского самоуправления; статус, символика, знаки почета города.

То есть местное, в том числе и городское самоуправление является формой народовластия: власть принадлежит населению, которое имеет возможность через образуемые им органы решать вопросы местного значения, что не только повышает эффективность управления, но и обеспечивает полный учет местных условий и особенностей. [15]

Итак, на основе анализа положений Конституции РФ, Закона о местном самоуправлении и определения местного самоуправления можно сформулировать следующее определение: городское самоуправление -- это право и реальная способность органов самоуправления, создаваемых населением, под свою ответственность и в интересах города осуществлять управление и контроль в отношении переданных государством в их ведение части общественных дел при непосредственном участии самого населения города, исходя из исторических и иных местных традиций. При этом государство обязуется создавать необходимые условия и гарантии для осуществления переданных дел. Городское самоуправление должно быть вписано в структуру организации власти, действовать в интересах как государства, так и населения. С другой стороны, оно должно быть некоторым противовесом вертикали государственного механизма. [2]

Завершая конституционно-правовую характеристику самоуправления в Российской Федерации, можно констатировать, что с его помощью развиваются демократические начала в решении вопросов городского значения, что позволяет решать их с большей эффективностью в интересах населения и с его участием. Ведь жители города хорошо знают местные нужды, и поэтому они заинтересованы в успешной деятельности данного института. Местное самоуправление -- это самоуправление граждан, населения городов, сел, поселков. Они сами управляют местными делами, поэтому в данной системе лучше сочетаются интересы и права человека с государственными интересами.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом.

Местное самоуправление, в том числе городское, прошло в своем развитии достаточно долгий путь, и было бы нецелесообразно при современном его регулировании игнорировать опыт, накопленный за почти 15 веков построения городского самоуправления в России. Конечно, в условиях монархической формы правления, в другие исторические эпохи оно иногда разительно отличалось от того, что мы понимаем под городским самоуправлением сегодня. Однако некоторые положения, проверенные многими годами успешного применения, включены в законодательство и сейчас; при этом изучение истории развития местного самоуправления в России позволяет избежать тех ошибок, которые некогда уже были допущены. [16]

Особенно важным представляется изучение городского самоуправления -- именно в городах сейчас проживает большая часть населения и находятся основные производства. В многовековой истории русского народа, других народов, населяющих многонациональную Россию, город играл ведущую роль на всех этапах исторического развития. Рассмотрим историю развития городского самоуправления по этапам, предложенным доктором юридических наук Ю. М. Алпатовым. [12]

1. Первый период - период обычно-правового регулирования местного самоуправления в России (V - XVII вв.), характеризовавшийся практически полным отсутствием формального правового регулирования; самоуправление опиралось в основном на обычаи. В этом начальном периоде можно выделить два этапа - этап отсутствия правового регулирования (V--XIV вв.), и этап начала попыток реформирования местного самоуправления и довольно непоследовательного (фрагментарного) его регулирования (XIV -- конец XVII) вв.

Территориальной основой местного общинного самоуправления в V--XIV вв. были города (главные крупные общины, к которым примыкали более мелкие; делились на старшие города и пригороды), пригороды, селения, волости, погосты. Города имели внутреннее административно-территориальное деление, обусловленное производственным фактором. Особенно сильное развитие самоуправление в форме вечевого строя получило в Новгородской и Псковской республиках. Административное устройство Новгорода и Пскова было достаточно сложным. Вечевая система самоуправления при этом имела вертикальную структуру. В этих городах существовало общегородское вече, которое принимало законы, выбирало и судило городских должностных лиц, решало вопросы войны и мира и другие важнейшие вопросы. Отдельные части города, т.е. стороны, улицы и концы, созывали свои вечевые собрания, или сходы. [17]

Положительным явлением на этом этапе развития местного самоуправления можно назвать достаточно широкие самоуправленческие возможности населения, особенно при вечевом строе. Вече как общее собрание жителей того или иного поселения признается законодателем и по сей день -- собрания граждан, публичные слушания и т.д. являются важными формами непосредственной демократии на местном уровне.

К XV в. за городским самоуправлением окончательно закрепляется право городской общины на самостоятельное заведование своими делами, такими как благоустройство, местное хозяйство, здравоохранение, народное образование, призрение бедных, а также охрана порядка. Компетенция муниципальных образований включает в себя заботу о благоустройстве городской территории, определенные полномочия в области здравоохранения, образования, охраны порядка. Важной гарантией осуществления местного самоуправления является право представительного органа муниципального образования вводить, изменять, отменять местные налоги и сборы.

Вплоть до XVI в. институт местного самоуправления не урегулирован нормативными актами. С одной стороны, это было приметой эпохи, когда писаное право еще не получило в России должного развития, с другой стороны - признаком определенной незрелости самого института местного самоуправления. В эту эпоху он являлся фактически общинным управлением, не регламентированным сверху, развивавшимся почти исключительно на основе обычая. Тем не менее, в это время городские общины обладали собственными предметами ведения, доступ к самоуправлению предоставлялся всем свободным горожанам, принимавшим на вече совместные решения по важнейшим вопросам городской жизни. Представляется, что референдум как форма непосредственной демократии берет свое начало именно из вечевых традиций, которыми так богата история Древней Руси.

Правовой основой самоуправления на следующем этапе его развития стали губная и земская реформы (XVI в.). Административное деление Московского княжества на уезды, станы и волости было перенесено и на все Московское государство, где пышным цветом расцвела поначалу возникшая еще в Киевской Руси система кормлений. Компетенция же земских органов была обширной: все ветви управления -- полицейское, финансовое, судебное - сосредоточивались в их руках.

Рост Москвы и усложнение общественной жизни столицы потребовали создания в ней специального учреждения, которое наблюдало бы за порядком в городе и заботилось о его благоустройстве. Таковым при Иване IV стал земский двор. В его функции входили мощение улиц и содержание их в чистоте, наблюдение за порядком и безопасностью, борьба с пожарами, корчемством и пьянством, полицейские функции, сбор налогов на городские нужды и т.п. Кроме собственного штата служащих, земский двор имел в своем распоряжении всю организацию черных сотен. [7]

До реформы 1699 г. статус городского самоуправления никак специальным образом не регулировался. Вдобавок после Смуты происходила централизация управления, сокращались полномочия местного самоуправления, во все земли государства из Москвы командировались воеводы, забиравшие в свои руки военную и гражданскую власть. В то время комплексного упорядочения института городского самоуправления произведено не было; регулирование носило фрагментарный характер; органы городского управления хоть и обладали рядом полномочий, их реальное полноценное осуществление было затруднено, в том числе по причине неупорядоченности правоотношений в этой области. [8]

2. Второй период развития городского самоуправления -- период становления его формально-правового регулирования (XVIII в. -- середина XIX в.) Появляется законодательство о местном самоуправлении, пусть пока и не вполне стройное, и систематизированное, но опирающееся уже далеко не только на обычаи. В нем можно выделить два этапа - первый - время правления Петра I и его преемников вплоть до Екатерины II (1699--1766 гг.); второй этап екатерининских реформ (к нему же примыкает и переходное время от Жалованной грамоты городам до реформы 1864 г.) (1766 --1864 гг.) [18]

В 1699 г. Петром I была проведена общероссийская городская реформа. Формы ее были в основном заимствованы у Запада, а не опирались на местные традиции. В Москве была создана Бурмистерская палата (вскоре переименованная в Ратушу). Она стала одновременно органом местного общинного управления Москвы и центральным учреждением для управления городами государства, прежде всего в вопросах взимания в казну прямых налогов и выработки общих условий промышленности и торговли города. Палата состояла из бурмистров, выбираемых на избирательных собраниях. Бурмистры также должны были осуществлять некоторые судебные функции. В других городах были учреждены земские (или бурмистерские) избы, с выборными бурмистрами.

В начале XVIII в. Петр I продолжает реформы местного самоуправления. В 1720 г. в Петербурге на правах коллегии (министерства) был учрежден Главный магистрат. Он возглавил органы самоуправления всей страны. В Москве и других городах России также учреждались магистраты. [18]

Магистраты являлись коллегиальными и выборными учреждениями. Деятельность магистратов носила двоякий характер: учреждений сословных и городских в широком смысле. Они не были полноправными органами городского самоуправления, причем в отношении регулирования повинностей населения зависели от полиции. Магистраты осуществляли управление и судебные функции лишь в посаде, среди торгового и ремесленного населения города. Члены этих присутствий, бургомистры и ратманы, выбирались на посадских сходах. Они по закону не были подотчетны избравшим их горожанам, а выбирались пожизненно и утверждались правительством. Им присваивался определенный класс по табели о рангах, и они даже могли дослужиться до дворянского звания. Подобное явление недопустимо для современного представления о самоуправлении: выборные должностные лица всегда несут ответственность перед своими избирателями; их полномочия временны, а выборы -- периодические, и недовольные избиратели могут и не избрать то или иное лицо на новый срок полномочий. [7]

В ведение магистратов были переданы дела судебные (гражданские и уголовные) в отношении граждан и полиции, устройство школ, сиротских и смирительных домов, госпиталей и бирж, а главное взимание государственных сборов и пошлин. На практике самостоятельность магистратов при осуществлении их прав была ограничена: сборы поступали не в городскую кассу, а в государственную казну. Финансовые ограничения так и останутся одним из главных препятствий полноценного развития местного самоуправления на всем протяжении истории России, да и в нынешнее время.

Рассмотренный этап становления самоуправления можно охарактеризовать как не вполне удачный - было положено начало регулированию правового статуса городов, их населения и их управления, но при этом возможности доступа горожан к самоуправлению были сильно ограничены, равно как и права органов городского управления, наделенных предметами ведения, но не обладавших реальными правомочиями (в первую очередь финансовыми) для решения важных вопросов городской жизни. Кроме этого, реформы Петра I не опирались на обычаи местного управления (а ведь ранее оно полностью строилось именно на обычаях), что также предопределило неудачность реформ. [9]

При преемниках Петра I магистраты упраздняются, и единственными носителями власти на местах становятся губернаторы и воеводы. Хотя в городах и уездах еще сохраняются некоторые выборные должности, они все же находятся в полном подчинении у воевод. Таким образом, Петр I, начав свои реформы с создания условий для участия населения в местном управлении, парадоксальным образом завершил их максимальной бюрократизацией городского управления и отдалением от него местного населения. [18]

Второй этап, выделяемый в рассматриваемом периоде, начинается с эпохи Екатерины II и длится до реформы 1864 г. При Екатерине II городское самоуправление впервые в российской истории было урегулировано отдельным нормативным актом. В 1766 г. указом императрицы в Санкт-Петербурге, Москве, других больших городах была создана должность городского головы, выбиравшегося на два года на двухступенчатых выборах с тайным голосованием из числа мужчин-домовладельцев не моложе 30 лет, «незазорного поведения и не банкрутных», в число которых входили представители разных сословий. Аналогичные требования предъявлялись и к обладателям активного избирательного права.

В 1785 г. была обнародована «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи», согласно которой в городах были созданы новые органы: Градское общество, Общая и Шестигласная дума. Компетенция общей и Шестигласной думы в целом совпадала, различие заключалось в том, что Шестигласная дума «собирается всякою неделю однажды, разве, когда нужда или польза городская востребует, и кроме того», а Общая, «быв составлена из людей, занятых торгами, промыслами и ремеслами, обязана собираться по однажды всякий срок заседания, или же, когда нужда и польза городская потребует, и в другое время». Главные полномочия дум: «доставить жителям города нужное пособие к их прокормлению или содержанию; сохранять город от ссор и тяжб; сохранять между жителями города мир, тишину и доброе согласие; всякими позволенными способами поощрять привоз в город и продажу всего, что ко благу и выгодам жителей служить может… наблюдать за прочностию публичных городских зданий, стараться о построении всего, что может быть для города потребно, выгодно и полезно». [18]

Жалобы на работу городского общего собрания и городской Шестигласной думы подавались в губернский магистрат. Государство выступало арбитром в разрешении конфликтных ситуаций между органами городского самоуправления и горожанами. Жалованная грамота впервые в истории России устанавливала права и привилегии городов. Ею закреплялось право собственности города: «Городу подтверждаются правильно принадлежащия по межевой инструкции или инако законно земли, сады, поля, реки, рыбныя ловли, леса…; все оныя вообще и каждое порознь ненарушимо иметь и оным пользоваться мирно и вечно на основании законов как внутри города, так и вне оного». Жителям города «сохраняется и охраняется» собственность. [18]

Под городовыми обывателями, составляющими городское общество, понимались «все те, кои в том городе или старожилы, или родились, или поселились, или домы или иное строение, или места, или землю имеют, или в гильдии или в цех записаны, или службы городскую отправляли, или в склад записаны, и потому городу носят службу или тягость». Как видно, в этом определении нет указаний на сословную принадлежность горожанина; установлен лишь ценз имущества или занятий. Это стало огромным шагом вперед в регулировании городского самоуправления -- всесословность города -- расширяла возможности населения влиять на решения и действия городовых властей. Однако достаточно высокий имущественный ценз и немалой суммы налог, уплачиваемый при записи в обывательскую книгу, не позволяли участвовать в самоуправлении действительно всем категориям жителей города.

Жалованная грамота впервые устанавливала городской бюджет, однако реальных полномочий Общей и Шестигласной думам по расходованию средств этого бюджета не предоставлялось. Органом городского общества являлось «собрание градского общества», состав которого определялся имущественным и возрастным цензом - «в обществе градском мещанин, который капитала не имеет, с котораго проценты ниже пятидесяти рублей, и моложе двадцати пяти лет, присутствовать может, но голоса не имеет». «Градское общество» могло собираться лишь с разрешения генерал-губернатора или губернатора. Оно выбирало органы городского самоуправления, которые, тем не менее, были поставлены под контроль администрации. К компетенции градского общества относились также городские финансы, прием и исключение из членов общества.

В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем - и в остальных городах Империи. В небольших городах, однако, были созданы только два органа -- собрание градского общества и выборный совет для решения текущих вопросов. Причиной такого упрощения было слишком малое количество городских обывателей. В совсем маленьких, малолюдных городках все административные и судебные функции были препоручены ратушам.

В определенном смысле органы, созданные Положением 1785 г., можно назвать органами городского самоуправления. При их формировании использовался не столько сословный принцип, как ранее, сколько принцип имущественный. Компетенция новых органов, в отличие от существовавших ранее, включала в себя общегородские дела, полезные в равной степени для всех жителей города. Все это -- несомненные позитивные стороны нового урегулирования самоуправления. [15]

Препятствиями к образованию городской общины в этот период были пассивный характер самоуправления, усилившееся крепостное право, развитие в государственной жизни сословности, проведение реформы сверху, чисто кабинетным путем, исходя из теоретических соображений. Мысль Екатерины II о приобщении к горожанам представителей как городской массы, так и особенно свободных, интеллигентных профессий, - не получила должного развития и при последующем законодательстве была упущена.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях.

С приходом к власти Павла I началась реакция против екатерининских преобразований. Указами 1798-1800 гг. было предписано создать ратгаузы взамен магистратов во всех городах, за исключением тех, которые состояли на "особенных привилегиях". Однако эта попытка контрреформирования не оказала серьезного влияния на развитие городского самоуправления в связи с кратким сроком правления самого Павла и отменой указов Александром I. [15]

3. Важнейшим периодом развития городского самоуправления, периодом его расцвета, стала вторая половина XIX в. -- начало XX в. Этот период можно рассмотреть в рамках трех этапов. Первый из них, подготовительный (1846--1870 гг.)), открыла реформа 1846 г., начало которой положил Указ «О новом положении об общественном управлении Санкт-Петербурга», распространенный позднее на Москву и Одессу. Вторым стал реформенный этап (1870--1892 гг.), в ходе которого было принято Городовое положение 1870 г., а этапом третьим -- контрреформа 1892 г. (1892--1917 гг.).

Местное самоуправление в данный период охватывает местное самоуправление городов, крестьянское и земское самоуправление, развившиеся в период становления в России капитализма. Самым большим его недостатком было сохранение сословного принципа формирования. Необходимость реформы была продиктована ростом численности населения, серьезным его расслоением, возрастающим значением городской буржуазии. Одновременно усложнялось и росло городское хозяйство. При этом большая часть владельцев городской недвижимости не участвовала в городском управлении. [15]

Суть реформы заключалась в следующем. Общественное самоуправление разделялось на общее для всего общества и частное, по сословиям. Первое составляли городской голова, общая городская дума и распорядительная городская дума (взамен Шестигласной), состоявшая из 12 выборных членов с добавлением нового элемента -- правительственного (так называемого «члена от короны», тринадцатого). При Распорядительной думе состояли: городская торговая полиция, городская хозяйственная полиция и аукционная камера. Для заведования каждым сословием были образованы особые управы, которые подчинялись Распорядительной думе по всем предметам своего ведомства. Компетенция дум мало чем отличались от компетенции Общей и Шестигласной дум. Не изменились и их права. Новым было введение в думу дворян и уменьшение числа избирателей вследствие имущественного ценза. Однако дворянам предоставлялось право отказываться от принятия всяких должностей по городским выборам. [17]

Правительство пыталось привлечь к участию в городском самоуправлении дворян, однако эта попытка не увенчалась большим успехом. Явления, сходные с тем, что ныне в теории права зовется абсентеизмом, были известны и в XIX в., и много раньше. Самоуправление не представляло особого интереса для дворян; при этом прочие сословия не только не получили доступа к самоуправлению, но напротив: избирательный ценз был повышен в шесть раз. Вместо расширения полномочий городских органов в их состав был напрямую введен чиновник, назначаемый министром внутренних дел, что означало усиление контроля над самоуправлением (или уже просто -- управлением) и дальнейшую его бюрократизацию.

Интересно отметить, что структура органов городского самоуправления примерно соответствует принятой ныне. Городской голова -- современный глава муниципального образования, Общая дума -- представительный орган, распорядительная дума -- администрация муниципального образования. Структура органов была проверена веками и применена в действующем законодательстве. К середине XIX в. в России назрели предпосылки для кардинальных реформ. Произошел промышленный переворот. Крепостное право переживало кризис. Стихийные массовые выступления и восстания крестьян становились невероятно мощными. Система управления не соответствовала уровню социально-экономического развития России.

Второй этап рассматриваемого периода -- реформенный -- начинается с подготовки и принятия в 1870 г. Городового положения, затем поэтапно введенного почти на всей территории России. Городская дума на тот момент состояла из председателя - городского головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Городовое положение сохраняло имущественный ценз в сочетании с цензом занятий и оседлости: горожанин мог участвовать в выборах, если он «русский подданный не менее 25 лет от рождения и при этом владеет в городских пределах на праве собственности недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение, или же, прожив в городе в течение двух лет сряду пред производством выборов, уплачивает в пользу города установленный сбор». При этом за избирателем не должно числиться недоимок по городским сборам. [15]