Правовое регулирование информационного обеспечения выборов в Российской Федерации

Субъекты информирования могут осуществлять информирование методом распространения информации через собственные пресс-службы, путем опубликования в официальных СМИ, учрежденных ими, размещать в соответствующих СМИ, которые в соответствии с законом обязаны опубликовать (выпустить в эфир) данную информацию, передавать для размещения в иные СМИ, размещать на своих официальных сайтах, вывешивать информацию на специально предназначенных для этого информационных стендах, избирательные комиссии в экспериментальном порядке могут рассылать по запросу избирателей путем мобильной связи (СМС-сообщения) данные о числе проголосовавших и результатах голосования избирателей, а также осуществлять информирование путем проведения мероприятий, специальных акций (например, День молодого избирателя), выпускать научно-практические комментарии избирательного законодательства, использовать иные методы информирования Ершов В.А. Основы избирательного права Российской Федерации. М.: ГроссМедиа, 2008. С. 92..

Избирательные комиссии имеют возможность осуществлять информирование через государственные и муниципальные СМИ, что прямо закреплено в указанном рамочном федеральном законе. Государственные и муниципальные организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание, и (или) редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны предоставлять комиссиям бесплатное эфирное время для информирования в порядке, установленном законодетельством, избирателей, участников референдума, а также бесплатную печатную площадь для опубликования их решений и актов, размещения иной печатной информации.

Наиболее динамично развивающимся способом распространения информации являются, на наш взгляд, информационно- телекоммуникационные сети общего пользования (включая сеть «Интернет»). Председатель ЦИК России В.Е. Чуров, выступая на совещании руководителей

избирательных комиссий субъектов Российской Федерации сообщил, что на выборах Президента Российской Федерации в 2012 г. через сайты ЦИК России и избирательных комиссий пользователи Интернета получили более 2,5 млн. страниц с данными ГАС «Выборы», нагрузка Интернет-портала составила 100 запросов в секунду Итоги выборов Президента Российской Федерации 2012 года. Материалы совещания председателей, заместителей председателей и секретарей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. М.: Новости, 2012. С. 10..

Также необходимо отметить новацию в плане информирования избирателей о ходе голосования, введенную по инициативе Председателя Правительства РФ Владимир Путина. Так в декабре 2011 года он предложил Центральной Избирательной Комиссии РФ (ЦИК) и Министерству связи и массовых коммуникаций РФ обеспечить видеонаблюдение процедур голосования и подсчета голосов избирателей на выборах Президента РФ.

«Согласно техническому заданию, которое определил ЦИК, системой видеомониторинга было охвачено 91 400 участковых избирательных комиссий. На каждом избирательном участке было установлено по две камеры. Одна передавала общий план, вторая -- непосредственно урну для голосования. Таким образом, было установлено 182 800 камер. Запись видео велась с разрешением 640х480, а трансляция на сайте -- 320х200. Делалось это для того, чтобы уменьшить нагрузку на линии связи. Обслуживали данную систему 7 дата-центров. Общественный доступ для наблюдениями за выборами осуществлялся на сайте Веб-выборы 2012 См.: http://webvybory2012.ru/. Для просмотра процедур голосования и подсчёта голосов зарегистрированные пользователи портала должны были выбирать те избирательные участки, трансляции с которых они хотели получать в день голосования. С каждого участка, добавленного в список трансляций, зарегистрированный пользователь сможет получать изображение с одной из двух камер: либо с обеспечивающей съемку общего плана участка, включая места выдачи бюллетеней, либо с направленной на урны для голосования, где после окончания голосования будет также происходить и подсчёт голосов. Согласно разработанному техническому заданию, производительность системы дало возможность подключения 25 миллионов пользователей. Это позволило обеспечить 60 тысяч одновременных просмотров изображения с 1 камеры. Запись видеоизображения и звука будет велась непрерывно с момента открытия участка до завершения подсчета голосов и подписания соответствующих протоколов. Общая длительность видео, записанного в ходе одного дня голосования, превысила 260 млн. минут, или более 500 лет» Грудинин Н.А. Web-выборы: инструмент гражданского контроля // ЭЖ-Юрист. 2012. № 14. С. 6-7..

Указанный перечень методов информирования не является исчерпывающим, и, с развитием информационных технологий, имеет тенденцию к расширению. Учитывая вышесказанное необходимо отметить метод регулирования данных правоотношений. Как указывает А.Г. Головин, при регулировании правоотношений, связанных с информированием избирателей, преимущественно применяются публично-правовые императивные методы, но при определенных обстоятельствах допускается использование диспозитивных частно-правовых методов Головин А.Г. Эволюция системы избирательного законодательства в Российской Федерации: тенденции и перспективы. M.: Московское бюро по правам человека, 2011. С. 61..

В заключение необходимо сделать следующие выводы:

Субъектами информирования являются органы государственной власти, органы местного самоуправления; комиссии, организации осуществляющие выпуск СМИ, физические и юридические лица в соответствии с избирательным законодательством.

Под методами информирования понимается способ распространения информации, совокупность приемов для эффективного доведения информации до избирателей. Формы информирования - это внешнее обрамление информации, способствующее наиболее эффективному восприятию у избирателей.

Необходимо расширить круг субъектов информирования для широкого распространения информации о выборах. Предлагаем законодательно закрепить, четко указав предмет информирования, право политических партий осуществлять информирование.

ГЛАВА 3. ПРЕДВЫБОРНАЯ АГИТАЦИЯ

2.1 Понятие, цели и принципы предвыборной агитации

Субинститутом информационного обеспечения выборов наряду с информированием также является предвыборная агитация. В отличие от понятия «информирование» предвыборная агитация более объемна и сложна, имеет более длительную эволюцию, а правовые нормы, регулирующие данный субинститут, закреплены в самых первых законах о выборах современной России и ныне составляют преобладающую часть института информационного обеспечения выборов.

Определение предвыборной агитации дано в рамочном Федеральном законе о выборах и референдумах: «агитация предвыборная (предвыборная агитация) - деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)» (ст. 2). Этот термин, в отличие от понятия «информирование» не вызывает широких дискуссий у ученых, так как четко зафиксирован в законе.

Существует несколько точек зрения на принципы проведения предвыборной агитации. Некоторые юристы, к примеру, В.П. Журавлев, придерживаются мнения, что основными принципами проведения предвыборной агитации является самостоятельность в выборе содержания, форм и методов агитации, состязательность, равные правовые условия Журавлев В.П. Правовое регулирование предвыборной агитации. СПб.: Издательство СЗАГС. 2009. С. 26.. Другие ученые - С.В. Большаков и А.Г. Головин, среди принципов предвыборной агитации называют принципы законности, своевременности, свободы, специального содержания, финансовой дисциплины, недопустимости противоправного и (или) манипулятивного воздействия на сознание избирателей, принцип транспарентности агитационной деятельности Большаков C.B., Головин А.Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации. М.: Весь мир. 2007. С. 81-82..

Оценивая роль и место агитации в избирательных кампаниях В.П. Волков, О.В. Дамаскин, С.М. Шапиев отмечают, что предвыборная агитация - это одно из наиболее сложных и конфликтообразующих разновидностей действий участников выборов, что обусловлено, с одной стороны, напряженной, вполне реальной агитационной борьбой за голоса избирателей, а с другой - применением в этой борьбе различного рода юридически некорректных информационных и агитационных технологийВолков В.П., Дамаскин О.В., Шапиев С.М. Некоторые проблемы и пути их решения для обеспечения законности избирательного процесса в Российской Федерации. - М.: РЦОИТ. 2009. С .79..

Целями предвыборной агитации является формирование благоприятного для того или иного кандидата, той или иной политической партии отношения избирателя и выражения данного мнения избирателя при- его голосовании на выборах.

Реализация этих целей осуществляется с помощью субъектов агитации. Субъектами предвыборной агитации, как указано в п.1.ст.48 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах, могут выступать граждане Российской Федерации и общественные объединения. Они вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. Как отмечают Р.Т. Биктагиров и Б.И. Кинзягулов, организации и лица, занимающиеся агитационной деятельностью, имеют разный объем прав и их организационных гарантий. В этой связи различают общие и специальные субъекты предвыборной агитации. К общим субъектам агитационной деятельности относятся избиратели, политические партии, иные общественные объединения. К специальным субъектам принято относить кандидатов на выборные должности, избирательные объединения. Различные виды субъектов агитации имеют различный правовой режим ее проведения. Так, общие субъекты ограничены в выборе видов агитации, в то же время специальные субъекты могут использовать любые виды агитации.

Методы проведения агитации определены в п. 3 ст.48 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах, в частности, посредством СМИ - на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, посредством проведения агитационных публичных мероприятий, посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов, а также иными незапрещенными методами.

Среди форм проведения агитации можно назвать выпуск агитационных видео и аудио роликов, листовок, плакатов, календарей, буклетов, выступление кандидата перед избирателями, участие в совместных агитационных мероприятиях и т.д.

Законодатель дает исчерпывающий перечень, признаков предвыборной агитации. Как указано в п.2. ст.48 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах, предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются:

а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);

б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения);

в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Отмечая важность законодательного закрепления указанного подробного перечня признаков предвыборной агитации, хотелось бы обратить внимание на включение в данный перечень избирательных действий по распространению информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей. На наш взгляд, данный вид избирательной деятельности не совсем обоснованно отнесен к предвыборной агитации, так как он единственный из указанного перечня признаков предвыборной агитации не несет оценочной функции и соответственно не может влиять на волеизъявления избирателей. По нашему мнению, данные избирательные действия могут быть отнесены к информированию избирателей, о чем мы указывали выше при рассмотрении в качестве возможных субъектов информирования политических партий, зарегистрированных кандидатов, иных лиц, официально работающих с ними.

Схожей точки зрения на данную проблему придерживается и В.П. Журавлев, который отмечает, что «складывается парадоксальная ситуация, когда информация, скажем, о неблаговидных поступках кандидатов весьма серьезного свойства... недоступна для избирателей, поскольку представление информации об этом будет являться агитацией...» Журавлев В.П. Правовое регулирование предвыборной агитации. СПб.: Издательство СЗАГС. 2009. С. 28..

Законодатель оговорил особые условия определения признаков предвыборной агитации в отношении действий представителей СМИ. В соответствии с п. 2.1. ст.48 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах, действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности, а именно призывы: голосовать за кандидата, список, списки кандидатов либо против него (них), признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), и иные указанные в данной статье действия в случае, если эти действия совершены с такой целью неоднократно.

Данная норма закона, уточняющая правовой режим СМИ в отношении предвыборной агитации существенна для усиления «правовой защиты журналистов. В тоже время важно, чтобы указанные нормы действовали эффективно при необходимости защиты кандидатов и избирательных объединений от недозволенной агитации, проводимой представителями средств массовой информации.

Однако практически доказать наличий указанно цели данных субъектов предвыборной агитации представляется чрезвычайно затруднительным. Фактически Конституционный Суд Российской Федерации, который так интерпретировал данную норму закона, что поставил перед участниками процесса - заявителями неразрешимую задачу доказать, умысел (цель) авторов материалов в СМИ на склонение избирателей голосовать «за» либо «против» конкретного кандидата или избирательного объединения.

Законодатель прямо указывает, что кандидат, избирательное объединение самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц. Расходы на ее проведение осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке, запрещается агитация за кандидата, избирательное объединение, оплачиваемая из средств избирательных фондов других кандидатов, избирательных объединений (п.5.ст.48).

По мнению И.Б. Борисова и С.Е. Заславского, агитационная деятельность партий, кандидатов и их представителей действующим законодательством в определенной мере ограничена. Ограничения, по их мнению, касаются в основном двух моментов - пропаганды экстремистской идеологии, экстремистских призывов, а также отдельных методов, которые не могут быть использованы для побуждения граждан проголосовать за кандидатов (или против них) Борисов И.Б., Заславский С.Е. Партии на выборах. M.: Европа. 2007.С. 72-73..

Важной нормой рамочного Федерального закона о выборах и референдумах является запрет на привлечение к предвыборной агитации лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет, в том числе использования изображения и высказывания, таких лиц в агитационных материалах, за исключением случая, использования избирательным объединением изображений, выдвинутых им кандидатов со своими детьми (включая детей, не достигших возраста 18 лет).

В п.7.ст.48 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах дан исчерпывающий перечень лиц и организаций, которым запрещено проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы. К указанным субъектам относятся федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления; лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, лица, являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности, за исключением политических партий, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения.

Закон особо подчеркивает, что лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, запрещается проводить предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, за исключением случаев, если указанные лица, зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности. Р.Д. Хайретдинов справедливо считает, что запрет на проведение агитации указанных лиц нуждается в корректировке. Данная правовая норма фактически вынуждает имеющих авторитет у избирателей представителей политических партий включаться в избирательный список для осуществления предвыборной агитации в СМИ в поддержку своей партии на выборах, даже если не ставиться цель быть избранным на ту или иную выборную должность. Целесообразно законодательно разрешить лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, проводить агитацию, в том числе и в СМИ, в поддержку участвующей в выборах политической партии, членом которой они являются, вне зависимости от того участвуют ли указанные лица в выборах в качестве кандидатов. В этом случае необходимо предусмотреть серьезные ограничения по использованию указанными лицами преимуществ своего должностного или служебного положения Хайретдинов Р.Д. Полномочия Президента Российской Федерации в контексте предвыборной агитации // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3. С. 41.. Предложенные изменения направлены на усиление прозрачности, избирательного процесса и, на наш взгляд, будут способствовать формированию избирательного списка политической партии только из тех лиц, которые в действительности намерены работать в том или ином выборном органе государственной власти или местного самоуправления, что также будет способствовать повышению доверия избирателей к выборам.

На обеспечение открытости и гласности избирательного процесса направлена, на наш взгляд, императивная норма закона, обязывающая политическую партию, выдвинувшую кандидатов, список кандидатов, которые зарегистрированы избирательной комиссией, не позднее чем за 10 дней до голосования публиковать свою предвыборную программу не менее чем в одном государственном или муниципальном (соответственно уровню выборов) периодическом печатном издании, а также размещать ее в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет», используя бесплатную печатную площадь, предоставляемую в соответствии с законом, либо такая публикация оплачивается из средств избирательного фонда политической партии, избирательного фонда кандидата, выдвинутого этой политической партии (п.10.ст.48).

Как отмечает Р.Т. Биктагиров, «рамочный Федеральный закон о выборах 2002 года, а затем и федеральные законы о выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восстановили в правах такой важный институт предвыборной агитационной деятельности, как предвыборные программы кандидатов, политических партий» Биктагиров Р.Т. Субъект избирательного права России: теоретико-правовое исследование. Казань: РИЦ «Школа», 2009. С.279..

По мнению С.Е. Заславского и З.М. Зотовой, опубликование предвыборной программы партии дает дополнительную возможность избирателям для формирования собственного мнения о партии и более осознанного выбора Заславский С.Е., Зотова З.М. Правовые основы участия политических партий в выборах. - М.: РЦОИТ, 2009. С.108..

Одним из важнейших понятий, используемых при проведении предвыборной агитации, является «агитационный период». В соответствии со ст.2 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах агитационный период - период, в течение которого разрешается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума. В законе указано, что агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования, проведение агитации в день голосования и в предшествующий ему день запрещается (п.1, п.З. ст.49).

Среди ограничений при проведении предвыборной агитации законодатель серьезное внимание уделил понятию подкупа избирателей. К подкупу избирателей, закон, в частности, относит вручение денежных средств подарков, иных материальных ценностей, кроме как за выполнение организационной работы, проведение льготной распродажи товаров, предоставление услуг безвозмездно или на льготных условиях и т.д (п. 2. ст.56). На взгляд А.Н. Предеина, хотя указанная норма и относится в некоторой степени к порядку проведения агитации, однако имеет более широкое толкование и уместнее включить ее в иную главу рамочного Федерального закона о выборах и референдумах, к примеру, в главу 5 «Гарантии прав граждан при выдвижении и регистрации кандидатов, реализации инициативы проведения референдума» или в главу 8 «Финансирование выборов и референдумов» Предеин А.Н. Проблема подкупа избирателей и использование организаций третьего сектора при проведении избирательных кампаний // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. С. 21 - 23..

В законе сделана попытка отрегулировать коммерческую рекламу кандидата, избирательного объединения в период выборов. В п.4 ст.56 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах подчеркнуто, что оплата рекламы коммерческой и иной, не связанной с выборами деятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, а также рекламы с' использованием наименования, эмблемы, иной символики избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, список кандидата, в период избирательной кампании осуществляется только за счет средств соответствующего избирательного фонда. В день голосования и в день, предшествующий голосованию, такая реклама не допускается. Агитационные материалы не могут содержать коммерческую рекламу (п.5 ст. 56.).

Одной из самых существенных проблем в области информационного обеспечения выборов является отсутствие правового регулирования вопросов, связанных с политической рекламой, в силу отсутствия закона о политической рекламе.

Так, С.Е.Заславский и З.М.Зотова отмечают, что партии осуществляют массированную политическую рекламу накануне назначения даты выборов, при отсутствии каких-либо ограничений в изготовлении и размещении рекламных материалов, интенсивности ведения рекламной кампании, источников, порядка и объема ее финансирования. По их мнению, отсутствие норм, регулирующих общественные отношения, связанные с производством, распространением и потреблением политической рекламы, а также с предупреждением злоупотреблений политической рекламой, являются очевидным пробелом, требующим устранения Заславский С.Е., Зотова З.М. Правовые основы участия политических партий в выборах. - М.: РЦОИТ, 2009. С.119. .

Существуют различные суждения по проблеме политической рекламы. Некоторые юристы, к примеру, В. Д. Мостовщиков, полагают, что предвыборная агитация может являться специфической составной частью политической рекламы, осуществляемой исключительно в рамках избирательной кампании и регулируемой прежде всего законодательством о выборах Мостовщиков В.Д. Предвыборная агитация: понятие и правовые признаки // Журнал российского права. 1999.№ 5-6. С. 23..

Другие юристы считают политическую рекламу одним из видов предвыборной агитации. П.А. Дюдина полагает, что политическая реклама - это распространяемая специальными субъектами агитационной деятельности и их представителями блиц-информация о кандидатах, политических партиях, избирательных объединениях, отличающуюся от других форм информации броскостью, лаконизмом, повторяемостью, с целью формирования общественного мнения как за, так и против тех или иных кандидатов, политических партий; избирательных объединений Дюдина П.А. Политическая реклама: цели и средства (к проблеме конституционно-правового регулирования) // Реклама и право. 2008. № 2. С. 14..

По нашему мнению, политическая реклама фактически является составной частью, одним из эффективных методов предвыборной агитации.

Контроль за соблюдением правил проведения предвыборной агитации и принятия соответствующих мер возложен на избирательные комиссии. Так, в п. 8 ст.56 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах перечислены возможные случаи нарушения предвыборной агитации, в частности, распространения подложных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, нарушений порядка проведения предвыборной агитации со стороны СМИ и т.д. В случае нарушений порядка и правил проведения предвыборной агитации избирательная комиссия обязана обратиться в правоохранительные и иные органы с представлением о пресечении противоправной деятельности и привлечение соответствующих лиц к ответственности. Правоохранительные и иные органы обязаны принять меры по пресечению противоправной агитационной деятельности и незамедлительно информировать соответствующую избирательную комиссию о выявленных фактах и принятых мерах (п.9.ст.56). Однако, по мнению В.И. Бутаева, В.С. Волкова и В.Я. Шебуновой, на практике, как сообщается с мест, большинство фактов изготовления и распространения подложных или незаконных агитационных материалов установить органам внутренних дел не удается, к ответственности привлекаются (в редких случаях) распространители указанных материалов, но не заказчики незаконной продукции Бутаев В.И., Волков B.C., Шебунова В.Я. Методическое пособие по оказанию органами внутренних дел содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления. - М.: Новости. 2007. С. 34..

Очевидно, что развитие информационных технологий приводит к новым возможностям распространения предвыборной агитации. В этой связи важно уже на начальном этапе появления новых видов агитации законодательно регламентировать порядок их проведения.

К примеру, В.Н. Рябчиков считает целесообразным в рамочный Федеральный закон о выборах и референдумах включить статьи, касающиеся проведения информирования избирателей и предвыборной агитации через мобильный телефон (с помощью CMC) только по предварительному запросу избирателя. Также он предлагает включить в главу VII «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах» рамочного Федерального закона о выборах и референдумах статьи, касающиеся порядка проведения предвыборной агитации через сайты информационно-телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет», зарегистрированные в качестве СМИ. В настоящее время к данному виду СМИ применяется общий режим правового регулирования предвыборной агитации в СМИ, не учитывающей специфику информационно-телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет» Рябчиков Р.В. Проблемы правового регулирования применения Интернета на выборах в России и перспективы использования виртуального пространства в избирательном процессе // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 7. С. 36 - 38..

По нашему мнению, следует стремиться к тому, чтобы принципы, применяемые к информированию избирателей, а именно объективность и достоверность представляемой информации, были применимы и к предвыборной агитации. На наш взгляд, целесообразно законодательно закрепить указанные принципы при проведении предвыборной агитации, а также предусмотреть ответственность соответствующих лиц за проведение агитации, не отвечающей данным принципам. В случае законодательного закрепления указанная правовая норма способствовала бы увеличению числа избирателей, принимающих участие в выборах, так как избиратель будет больше доверять получаемой информации о кандидатах, политических, партиях, что также будет способствовать принятию им объективного решения при голосовании на выборах.

В заключение необходимо отметить следующее:

Политическая реклама - информация, распространяемая об избирательном объединении, кандидате в депутаты, на выборную должность, а равно и. информация, не связанная с избирательной кампанией, преимущественно акцентирующая внимание на личных и профессиональных качествах кандидата, программных целях избирательного объединения, с использованием определяемых законодательством форм и методов рекламы, и направленная на привлечение внимания к объекту информирования, формированию и поддержанию определенного общественного мнения по отношению к нему. Необходимо закрепить в избирательном законодательстве нормы права, регулирующие политическую рекламу.

Считаем целесообразным законодательно разрешить лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, проводить агитацию, в том числе и в СМИ, в поддержку участвующей в выборах политической партии, членом которой он является, вне зависимости от того участвуют ли указанные лица в выборах.

Предлагаем включить в избирательное законодательство статьи, касающиеся порядка проведения предвыборной агитации через сайты информационно-телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет», зарегистрированные в качестве СМИ, и статьи, касающиеся проведения информирования избирателей и предвыборной агитации через мобильный телефон (с помощью CMC) по предварительному запросу избирателя.

избирательный право агитация предвыборный

2.2 Проведение предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях

Важная роль в организационно-технологическом обеспечении проведения предвыборной агитации отводится средствам массовой информации, без них невозможно доведение до избирателей широкого спектра агитационной информации, исходящей от субъектов агитационной деятельности. Материалы, размещенные в СМИ, оказывают значительное влияние на формирование окончательного решения избирателя при голосовании.

Как мы уже отмечали, СМИ делятся на государственные (муниципальные) и на негосударственные. Государственные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия проведения предвыборной агитации соответственно зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, в том числе для представления избирателям предвыборных программ (рамочный Федеральный закон о выборах и референдумах. п.1.ст.50). Государственные и муниципальные СМИ обязаны предоставлять эфирное время и печатную площадь как за плату, так и в определенных законом случаях, бесплатно.

Рамочный Федеральный закон о выборах и референдумах определяет порядок использования эфирного времени и печатной площади, предоставляемый зарегистрированным кандидатом и избирательным объединениям. В п.2 ст.50 закона отмечается, что зарегистрированный кандидат и избирательное объединение не вправе использовать предоставленные им эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации за других зарегистрированных кандидатов, за другие избирательные объединения. В то же время, зарегистрированный кандидат, выдвинутый избирательным объединением, вправе использовать предоставленное ему эфирное время, печатную площадь для проведения на тех же выборах предвыборной агитации за выдвинувшее его избирательное объединение, а также за других кандидатов, выдвинутых этим избирательным объединением. В свою очередь избирательное объединение вправе использовать предоставленные ему эфирное время, печатную площадь для проведения на тех же выборах предвыборной агитации за любого выдвинутого им кандидата (п.2.ст.50).

В целях распределения эфирного времени и печатной площади для размещения агитационных материалов кандидатов, избирательных объединений проводится жеребьевка соответствующей избирательной комиссией в зависимости от уровня выборов. По мнению С.В.Большакова и А.Г.Головина, в целях обеспечения принципа' равенства кандидатов, избирательных объединений эфирное время, предоставляемое для проведения предвыборной агитации на бесплатной основе, представляется целесообразным делить в зависимости от даты предоставления на два и более этапа (таким образом, чтобы одна политическая партия, например, не получила все причитающееся ей эфирное время в последнюю неделю перед днем голосования, что поставило бы ее в заведомо лучшее положение по сравнению с иными партиями), а на каналах организаций телевещания -- также в зависимости от времени представления - на утреннее и вечернее Большаков C.B., Головин А.Г. Указ.соч. С. 123-124..

Негосударственные СМИ также имеют право предоставлять зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям эфирное время и печатную площадь. Однако эта норма распространяется только на негосударственные организации телерадиовещания и редакции негосударственных периодических печатных изданий, осуществляющих выпуск СМИ, зарегистрированных не менее чем за один год до начала избирательной кампании, а также на редакции негосударственных периодических печатных изданий, учрежденных избирательными объединениями и зарегистрированных менее чем за один год до начала избирательной кампании. По-нашему мнению, пробелом является отсутствие в данной норме упоминания негосударственных организаций телерадиовещания, учрежденных избирательными объединениями. В п.6 ст.50 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах отмечено, что требования, негосударственных СМИ, за исключением учрежденных кандидатами и избирательными объединениями редакций, негосударственных периодических печатных изданий, по условиям- оплаты эфирного времени и печатной площади, должны быть едины для всех зарегистрированных Kami,HflaTOB^j и избирательных объединений. Сведения о размере и других условиях оплаты эфирного времени и печатной площади должны быть опубликованы соответствующим СМИ не позднее чем через. 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов. Указанные сведения в тот же срок должны быть представлены в соответствующую избирательную комиссию.

Непредставление данного уведомления в установленные сроки рассматривается как отказ данного СМИ от предоставления эфирного времени и печатной площади субъектам агитационной деятельности. В соответствии с п.7 ст.50 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах, кроме негосударственных СМИ, правом отказа от предоставления эфирного времени и печатной площади для проведения предвыборной агитации обладают редакции государственных периодических печатных изданиях, выходящих реже чем один раз в неделю, специализированные организации телерадиовещания и редакции специализированных периодических печатных изданий, а при выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации также муниципальные организации телерадиовещания и редакции муниципальных периодических печатных изданиях.

Ряд юристов, среди которых А.В.Петров, В.П.Горбунов и В.П.Журавлев, придерживаются мнения, с которым нельзя не согласиться, что эфирное время и печатная площадь должны приобретаться кандидатами под контролем избирательных комиссий или же через комиссии. То есть комиссии в данном случае должны выступать посредниками в финансовых отношениях между кандидатами и СМИ См.: Петров A.B., Горбунов В.П. Как же нам уйти от «самых бестолковых выборов» // Российская Федерация сегодня. 2000, № 24. С. 63; Журавлев В.П.Правовое регулирование предвыборной агитации. Указ.соч. С. 61..

В рамочном Федеральном законе о выборах и референдумах закреплены требования к СМИ в случае необходимости обнародования (опубликования) опровержения со стороны того или иного кандидата, избирательного объединения. В соответствии с п.6 ст. 56 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, в случае обнародования (опубликования) ими агитационных и информационных материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата, избирательного объединения, обязаны представить им возможность до окончания агитационного периода бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту своих чести, достоинства и деловой репутации. Для обнародования указанного опровержения или иного разъяснения эфирное время должно быть предоставлено кандидату, избирательному объединению в то же время суток, в которое была обнародована первоначальная информация, и его объем не должен быть меньше, чем объем эфирного времени, представленного для изложения первоначальной информации, но не менее двух минут, а текст в указанном случае должен быть набран тем же шрифтом, помещен на том же месте полосы и по объему должен быть не меньше, чем опровергаемый текст. В случае непредставления возможности опровержения виновные лиц несут юридическую ответственность в установленном законом порядке.

По мнению Д.Н. Лызлова, представляется несколько избыточным указанный объем опровержения -- не менее двух минут эфирного времени и печатный текст, равный по объему опровергаемому материалу. В первом случае, данное требование оправдано, только если такое же количество минут занял первоначальный материал, так как для эфирного время две минуты является достаточно большим объемом. Во втором случае, требование о равенстве объема первоначального текста и опровержения может привести к вынужденному повторению опровергаемой информации, что не способствует целям опровержения Лызлов Д.Н. Об ограничении «негативной» агитации российским законодательством о выборах // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 1. С. 28-30..

Рассмотрим более подробно особенности проведения предвыборной агитации в зависимости от вида СМИ.

Электронные СМИ являются наиболее эффективным средством предвыборной агитации, так как объективно имеют наибольший охват аудитории избирателей. В зависимости от вида электронного СМИ определяется, правовой режим проведения предвыборной агитации.

Так, государственные и муниципальные организации телерадиовещания, предоставляющие бесплатное эфирное время; обязаны обеспечить равные условия (по продолжительности предоставленного времени, время выхода в эфир и др.) зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям.

Законодательно закреплено безвозмездное предоставление эфирного времени различными видами СМИ в зависимости от уровня выборов. Таким образом, общероссийские и региональные государственные организации телерадиовещания обязаны предоставлять указанное эфирное время зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям для проведения предвыборной, агитации на выборах в федеральные органы государственной власти, региональные государственные организации телерадиовещания - для проведения предвыборной агитации на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные организации телерадиовещания - для проведения предвыборной агитации на выборах в органы местного самоуправления (рамочный Федеральный закон о выборах и референдумах п.2. ст.51).

Рамочный Федеральный закон о выборах и референдумах определяет объем бесплатного эфирного времени, представляемый различными видами СМИ. Согласно п.3 ст.51 закона общий объем бесплатного эфирного времени, которое каждая общероссийская государственная организация телерадиовещания предоставляет для проведения предвыборной агитации должен составлять на каждом из каналов не менее 60 минут по рабочим дням. Общий объем бесплатного эфирного времени, предоставляемой региональной государственной или муниципальной организацией телерадиовещания должен составлять на каждом из каналов не менее 30 минут по рабочим дням, а если общее время вещания организации телерадиовещания составляет менее двух часов в день -- не менее одной четверти общего времени вещания.

Государственные и муниципальные организации телерадиовещания согласно п.6 ст.51 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах обязаны резервировать эфирное время для проведения предвыборной агитации за плату, общий объем которого должен быть равен установленному общему объему бесплатного эфирного времени или превышать его, но не более чем в два раза. Размер и условия оплаты должны быть едиными для всех зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, выдвинувших зарегистрированные списки кандидатов. Равные условия (в том числе и по времени выхода в эфир) являются обязательным требованием при предоставлении эфирного времени указанными в законе негосударственными организациями (п.8.ст.51).

Практика проведения выборов показала необходимость введения императивной нормы о запрете перекрывать передачу агитационных материалов на каналах организаций телерадиовещания трансляцией иных теле- и радиопрограмм, иных агитационных материалов (п.9.ст.51).

Наиболее эффективной, но пока не столь часто применяемой формой предвыборной агитации, являются дебаты в телевизионном эфире между кандидатами на выборные должности.

По мнению ряда экспертов в области информационной политики, более или менее объективную политическую информацию гражданам могут предоставить не новостные программы, а телевизионные дебаты, которые «лучше информируют аудиторию и дают кандидатам возможность обратиться непосредственно к избирателям» Мицкевич Э., Файерстоун Ч. Телевидение и выборы. М.: Статут. 2003. С.6.. Как отмечают М.В. Гришина и А.Г. Головин, проведение дебатов является одним из наиболее действенных способов ознакомления с позициями кандидатов по вопросам, представляющим общественный интерес, выявления их качеств публичных политиков, привлечения избирателей к обсуждаемым вопросам и их побуждения к участию в избирательном процессе: как правило, за дебатами наблюдают значительное число избирателей Гришина М.В., Головин А.Г. Средства массовой информации и выборы: вопросы и ответы. М.: Норма. 2007. С.57..

Свобода политических дебатов была признана в качестве главного базиса демократических обществ во всем мире. Европейский суд по правам человека отметил в своем решении, что свобода политических дебатов является ядром концепции демократического общества Коливер С., Мерлоу П. Руководство по освещению избирательных кампаний электронными СМИ в странах с режимом переходной демократии. М.: Инфра-М. 1995. С. 53.. В действующем избирательном законодательстве проведению теледебатов уделяется серьезное внимание. В своих работах это подчеркивает и Р.Т. Биктагиров, указывая, что не менее половины эфирного времени отводится для совместных агитационных мероприятий кандидатов, представителей политических партий, избирательных объединений в форме дискуссий, «круглых столов» и других коллективных форм агитации Биктагиров Р.Т. Информационное обеспечение выборов: организационно-правовые аспекты // Журнал о выборах. 2003. № 1. С. 9..

В рамочном Федеральном законе о выборах и референдумах достаточно подробно зафиксирована процедура совместных агитационных мероприятий. Помимо указанного выше, законом может быть предусмотрено, что в совместных агитационных мероприятиях зарегистрированные кандидаты (в том числе из списка кандидатов) смогут участвовать только лично (п.4.ст.51). Однако, если зарегистрированный кандидат по вынуждающим к тому обстоятельствам (болезнь, выполнение должностных обязанностей) не может участвовать в совместном агитационном мероприятии, вместо него может участвовать его доверенное лицо. В то же время, в рамочном Федеральном законе о выборах и референдумах отмечается, что зарегистрированный кандидат, избирательное объединение, вправе отказаться от участия в совместном агитационном мероприятии (п.5.ст.51).

Даты и время выхода в эфир совместных агитационных мероприятий на каналах общероссийских и региональных государственных организаций телерадиовещания определяются жеребьевкой, проводимой соответственно ЦИК России, избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. По нашему мнению, наиболее эффективны дебаты в последние дни перед выборами, когда сам избирательный процесс привлекает внимание большинства избирателей.

Как подчеркивает М.М. Айзатуллов, что хотя термин «публичные дебаты» отсутствует в рамочном Федеральном законе о выборах и референдумах, он все же употребляется в новейших специальных законах о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации применительно ко всем традиционным СМИ (телевидению, радио, периодическим печатным изданиям), тем не менее он отсутствует в тех статьях указанных законов, где регламентируется порядок проведения публичных дискуссий в электронных и печатных СМИ, что следует признать не столько техническим просчетом законодателя, сколько его непоследовательностью Айзатуллов М.М. Правовое регулирование предвыборной деятельности политических партий // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 7. С. 42 - 43..

Осознавая важность и значение дебатов для всех участников избирательных кампаний, политическая партия «Единая Россия», после прошедших 11 октября 2009 г. выборов в субъектах Российской Федерации, на XI съезде партии, состоявшемся 21 ноября 2009 г. в Санкт-Петербурге, внесла в свой Устав поправки, предусматривающие обязательное участие партии в дебатах на выборах всех уровнейУстав Всероссийской политической партии «Единая Россия» // http://old.er.ru/rubr.shtml?110102/ . Логическим продолжением этих перемен в общественном сознании и позициях политических партий стало бы внесение соответствующих дополнений, закрепляющих обязательное участие представителей политических партий, участвующих в выборах, в совместных агитационных мероприятиях на выборах всех уровней, в ст. 51 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах.

По мнению А.А.Андреева, дальнейшее развитие и совершенствование практики дебатов на отечественном телевидении - насущная необходимость, связанная, прежде всего, со стремлением граждан Российской Федерации к правовому, демократическому государству Андреев А.А. Политические телевизионные дебаты: их роль в избирательных кампаниях, социально-психологические и жанровые особенности // Российская юстиция. 2010. № 3. С. 71..

Необходимо законодательное закрепление общих требований к проведению совместных агитационных мероприятий на каналах телерадиовещания и в печатных СМИ, а также на сайтах информационно- телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет», зарегистрированных в качестве СМИ.

В зависимости от вида периодического печатного издания отдельно осуществляется регулирование предвыборной агитации в государственных и муниципальных печатных СМИ, а также в негосударственных печатных СМИ.

Так, согласно п.1 ст.51 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданиях, распространяемых на территории, на которой проводятся выборы, и выходящих не реже одного раза в неделю, обязаны выделять печатные площади для размещения агитационных материалов зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений. Указанные СМИ обязаны резервировать печатную площадь для опубликования материалов предвыборной агитации заинтересованных субъектов за плату, размер и условия которой должны быть едины соответственно для всех кандидатов, избирательных объединений. В то же время редакции негосударственных периодических печатных изданий вправе отказать в предоставлении печатной площади для проведения предвыборной агитации (п.4.ст.52).

Важным условием публикации агитационных материалов является запрет на сопровождение их редакционными комментариями в какой бы то ни было форме, а также заголовками и иллюстрациями, не согласованными с соответствующими кандидатами, избирательными объединениями.

В соответствии с п.6 ст.52 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах во всех агитационных материалах, размещаемых в периодических печатных изданиях, должна помещаться информация о том, за счет средств избирательного фонда какого кандидата, избирательного объединения, была произведена оплата соответствующей публикации. В случае размещения агитационных материалов бесплатно, соответствующая информация должна содержаться в публикации с указанием на то, кто разместил данный материал. В данной статье закона, ответственность за указанные требования возлагается на редакцию периодического печатного издания, что, по мнению Н.А. Тарабан, не совсем правильно, так как исключает ответственность инициаторов опубликования материалов - избирательных объединений и кандидатов, «необходимо дополнить данную норму, включив в нее в качестве ответственных за выполнение указанного требования закона наряду с редакцией периодического печатного издания кандидатов и избирательные объединения. При этом степень ответственности должна распределяться в зависимости от конкретных нарушений указанных субъектов» Тарабан Н.А. К вопросу об административной ответственности за нарушение избирательного законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 1. С. 35..