Шляхи вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство освіти і науки україни

дніпропетровський національний університет імені олеся гончара

ЦЕНТР ПІСЛЯДИПЛОМНОЇ ОСВІТИ

кафедра ТЕОРІЇ ДЕРЖАВИ І ПРАВА, КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА ТА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

дипломна робота

ЗА ОСВІТНЬО-КВАЛІФІКАЦІЙНИМ РІВНЕМ «МАГІСТР»

ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Виконавець

Мусаєва Юлія Василівна

м. Дніпропетровськ - 2013

Вступ

Сучасну цивілізовану демократичну державу неможливо уявити собі без повноцінної та дієвої системи місцевого самоврядування. Адже якою б досконалою не була державна влада у центрі, вона ніколи не стане життєздатною та ефективною, якщо не буде здійснюватися самоврядування на місцях. Світовий досвід підказує: чим більш розвиненими є держава та громадянське суспільство, тим більшими є децентралізація держави, роль та значення місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування є інститутом, що притаманний країнам зрілої демократії. Україна, вставши на шлях демократичного розвитку, і прагнучи до подальшої інтеграції у Європейські і світове співтовариство, сприйняла світові і Європейські стандарти місцевого самоврядування, закріплені Всесвітньою декларацією місцевого самоврядування 1985р., Європейською хартією місцевого самоврядування 1985 р., Європейською декларацією прав міст 1992 р. [18, 19].

Сьогодні нормативна база правового регулювання потребує змін і оновлення, яке має ґрунтуватися на належній науковій основі. І першим кроком такого оновлення є розробка законопроектів, що стосуються місцевого самоврядування у межах адміністративної реформи. Станом на даний час назріла необхідність прийняття єдиної Концепції місцевого самоврядування, у межах якої і має в подальшому відбуватися реформування цього інституту.

Завдання уряду ускладнюються, оскільки потрібні нові, більш сучасні системи для надання соціальних допоміг, послуг системи охорони здоров'я, освіти та підготовки кадрів в період, коли ресурси жорстко обмежені. Незначними є також інституційні можливості: не вистачає спеціалістів, що володіють необхідною кваліфікацією для розробки програм законодавчих заходів та окремих законопроектів. Політики, як правило, не ознайомлені з основними економічними поняттями, слабо розуміються на економічних стимулах, часто погано розуміють роботу ринкових механізмів і не усвідомлюють важливості ефективної системи регулювання.

Актуальність теми дослідження. В умовах становлення та розвитку нашої держави, її намагання з гідністю увійти у світове співтовариство, особливої ваги набувають дослідження проблем ефективності функціонування регіональних політичних систем та реалізації державної політики місцевого самоврядування в регіонах. Подібні дослідження необхідні не лише для створення теоретичних концепцій, але й для вироблення практичних рекомендацій щодо діяльності державних і регіональних органів влади: адже саме регіональні та місцеві органи влади мають вирішувати політичні, господарські, культурні і навіть ідеологічні проблеми у межах своїх територій.

Сучасна політична ситуація України об'єктивно підводить до розуміння необхідності підтримки місцевого і регіонального самоврядування. Слід відзначити, що в останні роки і Президент України, і Кабінет Міністрів України все частіше стають на позиції посилення ролі обласних адміністрацій, надаючи їм можливість вирішувати самостійно соціальні та економічні питання. Прикладом цього може бути створення у межах областей спеціальних економічних зон і територій пріоритетного розвитку, як наприклад, у Донбасі, Закарпатті або в Криму. Це свідчить про стійку і цілеспрямовану політику держави стосовно діяльності територій різних регіональних рівнів.

Теоретичною основою магістерської роботи стали наукові положення про сутність, порядок формування, організаційну структуру, зміст та систему функцій і компетенції, а також форми та методи діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, що містяться в роботах сучасних українських та російських державознавців В.Б. Авер'янова, С.С. Алєксєєва, Г.В. Атаманчука, В.Г.Афанасьєва, О.М. Баймуратова, В.О. Барахтяна, Д.Н. Бахраха, І.Л. Бачило, В.І. Борденюка, І.П. Бутка, В.Г. Вишнякова, С.Д. Дубенко, В.М. Кампо, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, С.М. Коника, М. Корнієнка, Б.М. Лазарєва, В.М. Манохіна, В.І. Мельниченка, Н.Р. Нижник, Л.В. Покрови, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета, В.Д. Яворського, Ц.А. Ямпольської та інших.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є комплексний аналіз розвитку інституту місцевого самоврядування, а також дослідження особливостей, проблем і перспектив регіонального самоврядування в Україні, порівняльний аналіз його становлення у регіонах країни. Для реалізації мети були визначені такі наукові й практичні завдання:

- проаналізувати стан розробки питання місцевого самоврядування, розглянути історичні передумови розвитку місцевого самоврядування в Україні;

- визначити особливості становлення місцевого самоврядування в Україні та накреслити шляхи вирішення існуючих проблем;

- дослідити основні методологічно-концептуальні підходи до місцевого самоврядування як стосовно дослідження, так і способи його практичного здійснення;

- охарактеризувати теоретико-методологічні аспекти правових засад формування органів місцевого самоврядування державних адміністрацій;

- провести аналіз сучасного стану формування та діяльності місцевих державних адміністрацій;

- запропонувати шляхи вдосконалення діяльності місцевих державних адміністрацій.

Об'єктом виступають правовідносини, які виникають в процесі функціонування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, її розвитку та вдосконалення

Предмет дослідження становлять шляхи вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні.

Методологічною основою роботи є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, що ґрунтуються на вимогах об'єктивного та всебічного аналізу суспільних явищ соціально-правового характеру. В основу методології дослідження покладено загальнотеоретичні принципи та підходи щодо визначення функцій держави, взаємодії органів місцевого самоврядування та органів державної влади.

У процесі розроблення проблеми використовувалися порівняльно-ретроспективний, формально-логічний методи, метод системного підходу, системно-функціональний, структурно-функціональний, аналогії, порівняльно-правовий та інші методи дослідження.

Наукове значення одержаних результатів зумовлене поставленими метою та сукупністю завдань дослідження. В роботі комплексно і системно аналізуються теоретичні та практичні аспекти розвитку правотворчої діяльності місцевого самоврядування та державних адміністрацій на сучасному етапі та запропоновувались шляхи вдосконалення цих систем.

Практичне значення магістерської роботи полягає в тому, що вона може бути використана при створенні Концепції місцевого самоврядування та створенні нормативно-правової бази регулювання місцевого самоврядування в умовах адміністративної реформи. Ця робота також може бути використана для подальших наукових досліджень і буде корисною для тих, хто цікавиться даною проблематикою.

Структура та обсяг магістерської роботи. Мета та завдання, сформульовані автором дослідження, зумовили наступну структуру роботи. Магістерська робота складається з вступу, чотирьох розділів, які об'єднують тринадцять підрозділів, висновків, списку використаних джерел.

Розділ 1. Теоретичні основи та організація діяльності місцевого самоврядування в Україні

1.1 Визначення, поняття та сфера діяльності місцевого самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування - це публічна форма самостійного вирішення питань місцевого (а частково і державного) життя жителями відповідних адміністративно-територіальних одиниць та їх органами у межах Конституції і законів держави.

Місцеве самоврядування - це довготривале явище в соціальному та політичному житті людства і його витоки сягають громадівського та племінного самоврядування в додержавницький період.

Система управління місцевими справами, при якій місцевому самоврядуванню відводиться провідна або суттєво важлива роль, іменується муніципалізмом або муніципальною системою.

Інститут місцевого самоврядування в сучасному розумінні склався у світовій практиці на рубежі ХІІІ-ХІХ ст., коли абсолютні монархії були трансформовані у демократичні, правові держави. Боротьба за утвердження місцевого самоврядування, вільного від феодально-чиновницького свавілля, була одним з головних мотивів суспільних рухів цього історичного періоду. Ідеї місцевого самоврядування протиставлялись феодальній державі, становому патріархально-общинному (сільському) і корпоративно-цеховому (міському) самоврядуванню як продуктам феодалізму. Проте деякі елементи станового самоврядування в демократичних, правових державах збереглися (громада, статути міст тощо), але наповнилися новим правовим змістом.

Однією з визначальних ознак демократичної, соціальної, правової держави є наявність у ній повноцінного місцевого самоврядування. Саме через місцеве самоврядування найповніше може бути реалізована ідея здійснення влади народом безпосередньо, вирішено важливі питання взаємодії держави, територіальної громади, особи. У сучасних державах, у тому числі в Україні, існують поки що фактори, які зумовлюють розбіжності на місцях інтересів держави й інтересів конкретної громади. Органи місцевого самоврядування покликанні цивілізовано узгоджувати ці розбіжності.

Необхідним етапом у будівництві демократичної, правової соціальної держави, якою на конституційному рівні проголошено Україну, є формування життєздатного та ефективного місцевого самоврядування. Воно є органічною частиною системи стримувань та противаг, що діє не лише по горизонталі, а й по вертикалі, запобігає узурпації державною владою, її надмірної концентрації у центрі, допомагає знайти оптимальне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів, виконує ряд інших не менш важливих функцій.

У той же час становлення місцевого самоврядування в сучасній Україні розпочалось зовсім недавно - з часу здобуття державної незалежності. Воно відбувається в складних умовах політичної боротьби, з частими відступами від демократичних зразків його формування, з прийняттям непослідовних і половинчастих рішень. Часто прийняття навіть прогресивних законодавчих актів не тягне за собою автоматичного втілення їх у суспільну практику.

Можна спостерігати і відсутність належної політичної волі з боку керівників місцевого самоврядування щодо реалізації муніципальної політики, здійснення реформи місцевого самоврядування, а також нестачу громадянської активності самих людей.

Поняття місцевого самоврядування ґрунтується на загальному розумінні природи самоврядування як такого. У першому наближенні самоврядування можна визначити як самостійне вирішення власних справ. Якщо управління - це сукупність відносин між тими, хто управляє, і тими, ким управляють, то самоврядування - управління, об'єкти і суб'єкти якого збігаються. Тобто йде мова про те, що одні і ті ж особи управляють своїми справами безпосередньо. Проте за складних суспільних умов індивідуальні та загально соціальні запити тісно між собою пов'язані і опосередковуються діяльністю багатьох суб'єктів. Тому у чистому вигляді збіг об'єктів та суб'єктів управління нині майже не зустрічається. [16, 17].

Місцеве самоврядування - багатогранне та комплексне політико-правове явище, яке може характеризуватися різнобічно. Аналіз Конституції України (1996 р.) дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:

· по-перше, відповідної засади конституційного ладу України;

· по-друге, специфічної форми народовладдя;

· по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.

Місцеве самоврядування є специфічною сферою суспільно-політичного буття. Офіційними його визначеннями можна вважати ті, що містяться в правових актах. Наприклад, в ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України, зафіксовано: "Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення" [18].

Але найбільш суттєвим у визначенні місцевого самоврядування, яке містить Хартія, є те, що воно називає об'єкт самоврядування - "регулювання і управління суттєвою часткою державних справ". Очевидно, що загальність цього припису не є випадковою. В різних країнах існують відмінні моделі місцевого самоврядування, по-різному сприймається обсяг "місцевих справ".

Місцеве самоврядування є "правом і спроможністю" (тобто компетенцією і водночас дієздатністю) відповідних органів. Наведене визначення містить своєрідний натяк на існування системи (підсистеми) органів, уповноважених діяти у сфері "місцевих справ". Органи місцевого самоврядування мають діяти "в межах закону". Інакше кажучи, їх діяльність обмежена актами законодавчої (державної) влади. Вказані органи повинні діяти "в інтересах місцевого населення". І хоча таке формулювання не дає уяви про зміст відповідних інтересів, воно непрямо вказує на їх адресата, на суб'єкт місцевого самоврядування.

Ще одне офіційне визначення місцевого самоврядування, що безумовно, заслуговує на увагу, містить частина перша ст. 140 Конституції України: "Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України". Це визначення відтворене в частині першій ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" з додатком за змістом про те, що територіальна громада може вирішувати питання місцевого значення не тільки самостійно, а й "під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування". Тим самим об'єктивно розширене коло засобів (форм) здійснення місцевого самоврядування, яке згідно з вказаною статтею Закону є гарантованим державою правом та реальною здатністю територіальної громади вчиняти відповідні дії [25].

Виходячи з цього, під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність управління самоврядними колективами (громадами) мешканців, який заснований на таких принципах:

1) поєднання інститутів прямої та представницької демократії;

2) надання всім членам територіального колективу широких можливостей щодо відстоювання та втілення в життя власних інтересів;

3) політико-правова прив'язаність діяльності органів місцевого самоврядування до корінних потреб жителів.

Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих влад, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Європейська хартія про місцеве самоврядування 1985 року, яку Верховна Рада України ратифікувала без застережень 11 вересня 1997 року, визначає місцеве самоврядування, як право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого самоврядування. Тим самим, серед відмінних ознак місцевого самоврядування варто виділяти:

· самостійність місцевого самоврядування, по відношенні, насамперед, до органів державної влади - володіючи власною компетенцією, місцеве самоврядування та його органи є самостійними і незалежними, але в межах, установлених чинним законодавством;

· виборність органів і посадових осіб місцевого самоврядування як прояв самостійності у рішенні місцевих питань;

· органи і посадові особи місцевого самоврядування виступають від імені населення відповідної територіальної громади;

· відсутня ієрархічна підпорядкованість, з одного боку, між муніципальними органами, з другого боку, між органами державної влади й органами місцевого самоврядування.

У правовому аспекті місцеве самоврядування є цілісною системою суспільних відносин, пов'язаних з територіальною самоорганізацією населення, яке самостійно вирішує питання місцевого значення, питання устрою та функціонування місцевої влади. Це не лише сфера громадянської самостійності і суспільної активності населення, а також і специфічний рівень влади, організаційні форми здійснення якої визначаються населенням відповідного самоврядного утворення на засадах чинного законодавства.

У політичному сенсі місцеве самоврядування інтерпретується як цілісна система інститутів і процесів, принципів і механізмів їх функціонування, покликаних слугувати засобами цілеспрямованого розширення демократичного простору, ліквідації історично зумовленого протиріччя між державою та суспільством, подолання політичного відчуження людей від влади.

Місцеве самоврядування характеризується такими основними рисами:

1) це публічна інституція, що є автономною у своїй діяльності від держави. Тобто втручання держави через свої владні інститути у діяльність місцевого самоврядування обмежене лише наглядом за дотриманням конституційних засад. Державний нагляд здійснюється лише на предмет законності прийнятих рішень органів місцевого самоврядування, а не на предмет їх доцільності;

2) його обов'язковим елементом є те, що первинним суб'єктом самоврядування є громада - територіальний колектив громадян, що спільно мешкають на певній території відносно постійно;

3) реалізується громадою через обраних представників до колегіального представницького, який є де-факто місцевим законодавцем і який для здійснення своїх повноважень формує виконавчий орган чи декілька таких органів залежно від галузевої спеціалізації;

4) має відокремлене від державного та приватного майно і фінансові ресурси, якими від імені громади розпоряджаються сформовані нею органи;

5) наділяється правами запроваджувати та справляти місцеві податки, збори та платежі і справедливо використовувати їх в інтересах усієї громади та для поповнення місцевого бюджету;

6) надає всі необхідні послуги місцевому населенню - адміністративні, соціальні, економічні тощо;

7) виконує свої, притаманні лише йому функції та здійснює делеговані йому державою повноваження державної адміністрації.

За демократичних умов на місцеве самоврядування покладається цілий ряд функцій.

По-перше, це політична функція - місцеве самоврядування акумулює в собі особливу самостійну форму публічної влади - публічну владу територіального колективу.

По-друге, загальнодемократична функція, оскільки місцеве самоврядування за своєю природою є демократичною системою. На відміну від державної влади, яка у деяких країнах є ворожою для людини, авторитарною чи тоталітарною, місцеве самоврядування навіть у часи феодалізму завжди будувалось на демократичних засадах. Дана функція також знаходить свій прояв у децентралізації і збалансуванні влади в державі.

По-третє, господарська функція - місцеве самоврядування забезпечує належний рівень послуг для кожного з членів місцевого територіального колективу (громади).

По-четверте, інтеграційна функція - місцеве самоврядування стабілізує політичні процеси, спрямовує їхній розвиток у напрямі меншої конфліктності, воно об'єднує людей, які мешкають в межах адміністративного утворення, надає рівні можливості для вирішення спільних проблем, незалежно від соціального статусу, національної приналежності, політичних поглядів тощо.

По-п'яте, культуротворча функція - привчаючи людей до відповідальності за ведення спільних справ, місцеве самоврядування сприяє подоланню державного патерналізму, і завдяки цьому - формуванню громадянської політичної культури і відповідного їй типу активної ініціативної особистості.

По-шосте, селективно-соціалізаційна функція - полягає в рекрутуванні управлінських кадрів, сприянні подоланню відчуження людини від влади, їхнього залучення до управління, до вирішення як місцевих, так і загальнодержавних справ тощо.

Порівнюючи визначення місцевого самоврядування, сформульовані в Хартії і в Конституції України, треба вказати саме на розбіжність у визначенні суб'єкта місцевого самоврядування. У першому випадку -- це органи місцевого самоврядування і відповідні посадові особи, в другому - населення "самоврядної" адміністративно-територіальної одиниці. Така розбіжність засвідчує наявність двох підходів до природи місцевого самоврядування, двох філософій оцінки відповідного явища. Ці підходи, у свою чергу, відбилися у змісті двох основних і по суті протилежних теорій місцевого самоврядування - державницької (державної) і природного права громади.

І по-сьогодні продовжується дискусія щодо природи місцевого самоврядування: чи воно є формою децентралізації публічної (державної) влади, певної самостійності місцевих органів, чи самоорганізацією населення. Іншими словами, місцеве самоврядування - це певна організаційна і функціональна самостійність місцевої влади чи це самоврядування людей, що мешкають на певні й території. Очевидно, що зміст положень Конституції України щодо місцевого самоврядування ґрунтується на ідеї самоврядування саме населення, тобто на теорії природного права громади. Прийняття в Україні засад цієї теорії, яка на наших теренах звичайно зветься громадівською, пояснюється насамперед намаганням відійти від засад так званого радянського будівництва, котре лише умовно співвідносилося з реальним місцевим самоврядуванням.

Як би там не було, поняття місцевого самоврядування може бути сформульоване на доктринальному рівні. Це не означає, що при цьому треба нехтувати конституційною нормою. Однак лише науковий синтез є єдино можливим способом загального визначення місцевого самоврядування.

1.2 Організаційно-правові засади функціонування системи місцевого самоврядування

Повноваження місцевого самоврядування -- це визначені Конституцією і законами України, іншими правовими актами права і обов'язки територіальних громад, органів місцевого самоврядування із здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування.

У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, ст. 143 якої передбачає, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Деталізуються та конкретизуються повноваження місцевого самоврядування в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», в галузевому законодавстві та в інших правових актах. Одночасно необхідно зазначити, що переважна більшість повноважень місцевого самоврядування здійснюється через представницькі органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи. В силу цього, в законах та інших правових актах повноваження місцевого самоврядування як правило визначаються шляхом закріплення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування. При цьому Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» згідно з принципом розподілу повноважень окремо визначає компетенцію представницьких органів місцевого самоврядування - сільських, селищних, міських рад, їх виконавчих органів та сільського, селищного, міського голови [44].

За своєю структурою повноваження місцевого самоврядування включають:

а) власні (самоврядні) повноваження, здійснення яких пов'язане з вирішенням питань місцевого значення, наданням громадських послуг населенню;

б) делеговані повноваження (окремі повноваження органів виконавчої влади надані законом органам місцевого самоврядування), здійснення яких пов'язане з виконанням функцій виконавчої влади на місцях.

Територіальні громади, як первинні суб'єкти місцевого самоврядування, правомочні безпосередньо розглядати та вирішувати будь-яке питання, віднесене до самоврядних повноважень.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає групи повноважень місцевого самоврядування в таких сферах та галузях:

· соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку;

· бюджету, фінансів і цін;

· управління комунальною власністю;

· житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку;

· будівництва;

· освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту;

· регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища;

· соціального захисту населення;

· зовнішньоекономічної діяльності;

· оборонної роботи;

· вирішення питань адміністративно-територіального устрою;

· забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

· відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України та присвоєння почесних звань України.

Згідно ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, тобто через певний структурно-організаційний механізм, який іменується системою місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування в структурно-організаційному плані являє собою сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та організаційних форм, за допомогою яких відповідна територіальна громада або її складові частини здійснюють завдання та функції місцевого самоврядування, вирішують питання місцевого значення.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить:

· територіальну громаду;

· сільську, селищну, міську раду;

· сільського, селищного, міського голову;

· виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

· районні в місті ради, які створюються у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради;

· районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

· органи самоорганізації населення.

У структурі системи місцевого самоврядування можна виділити два основних елементи - територіальну громаду та органи місцевого самоврядування.

Територіальна громада - це основний суб'єкт місцевого самоврядування, її складають жителі села (кількох сіл), селища, міста.

За обсягом правоздатності та дієздатності своїх членів територіальна громада є неоднорідною - її складають жителі села, селища, міста, які мають різний правовий статус (громадяни України, іноземці, особи без громадянства). Члени міської громади - громадяни України, які досягли 18 річного віку та не визнані судом недієздатними - є активними суб'єктами міського самоврядування. Вони мають право обирати органи і посадових осіб місцевого самоврядування, бути обраними або призначеними до органів місцевого самоврядування або їх посадовими особами, брати участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем проживання та користуватися іншими передбаченими Конституцією України, законами України та статутами територіальних громад правами на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Територіальна громада безпосередньо вирішує питання, віднесені до відання місцевого самоврядування використовуючи різні форми прямої демократії.

Право жителів міста - активних суб'єктів міського самоврядування, приймати участь у здійсненні міського самоврядування, може бути реалізовано в таких формах:

· міський референдум; вибори депутатів відповідної місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибори);

· загальні збори громадян за місцем проживання;

· колективні та індивідуальні звернення (петиції) жителів міста до органів і посадових осіб міського самоврядування;

· громадські слухання;

· місцеві ініціативи;

· участь у роботі органів міського самоврядування та робота на виборних посадах міського самоврядування;

- інші, не заборонені законом, форми.

Для визначення суті місцевого самоврядування важливим є з'ясування принципів його функціонування. Принципи загалом є загальними, керівними ідеями, на яких ґрунтується те чи інше явище. Принципи формування і діяльності місцевого самоврядування на сьогодні відображені як у нормах вітчизняного законодавства, так і в положеннях ратифікованих міжнародних нормативно-правових актів. Крім того, принципи місцевого самоврядування є предметом дослідження багатьох науковців.

Принципи місцевого самоврядування у чинному законодавстві України зафіксовані на основі стандартів, вироблених зрілими демократіями. Проте, такі принципи є надто загальними і не можуть відображати специфіку конкретної нації.

Система принципів місцевого самоврядування не вичерпується лише принципами його правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії). Закон називає й інші принципи (ст.4), які умовно можна поділити на дві групи:

1) які властиві лише органам місцевого самоврядування та завдяки яким вони суттєво відрізняються від місцевих органів виконавчої влади (принципи виборності, колегіальності, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами, судового захисту своїх прав);

2) універсальні, тобто властиві як органам місцевого самоврядування, так і місцевим органам виконавчої влади (принципи народовладдя, законності, гласності, поєднання місцевих і державних інтересів).

Визначення системи місцевого самоврядування та її елементів є досить складним. Згідно зі статтею 5 Закону система місцевого самоврядування в Україні включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні і обласні ради; депутатів сільських, селищних, міських, районних, районних у містах, обласних рад; постійні комісії рад; виборчі комісії по виборах органів місцевого самоврядування; органи самоорганізації населення; сходи громадян [44].

Згідно зі статтею 5 Конституції народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином, закріплюються дві основні групи форм реалізації народовладдя: форми безпосереднього і опосередкованого (представницького) народовладдя. Аналогічним чином визначаються ці форми на місцевому рівні. Система місцевого самоврядування може бути розглянута у двох аспектах. Слід розрізняти систему форм здійснення місцевого самоврядування і систему суб'єктів місцевого самоврядування [25].

Систему форм здійснення місцевого самоврядування складають:

1. Форми безпосередньої демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування. До них відносяться:

· місцевий референдум - форма вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення;

· місцеві вибори - вибори депутатів відповідної місцевої ради та сільських, селищних, міських голів;

· загальні збори громадян - збори всіх або частини жителів територіальної громади за місцем проживання для вирішення питань місцевого значення;

· місцеві ініціативи - пропозиція членів громади про обов'язковий розгляд на відкритому засіданні ради будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування порядок внесення місцевої ініціативи визначається радою або статутом громади. Внесена місцева ініціатива підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи;

· громадські слухання - це заслуховування не рідше одного разу на рік громадою звітів депутатів ради і посадових осіб місцевого самоврядування, під час якого можуть порушуватися різні питання і вноситися пропозиції з питань місцевого значення;

· організація і участь у мітингах, походах, демонстраціях, пікетуваннях на місцевому рівні;

· участь населення у роботі органів місцевого самоврядування на добровільних засадах (в якості експертів, спеціалістів, консультантів, громадських контролерів).

2. Форми представницької демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування - це представницькі органи місцевого самоврядування, місцеві голови, органи самоорганізації населення, які обираються населенням і через діяльність яких громадяни можуть впливати на здійснення місцевого самоврядування на підвідомчій території.

Місцевий референдум є найвищою нормативною формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Його організація і проведення регламентується Законом України “Про всеукраїнський і місцеві референдуми” від 3 липня 1991 року [39].

Місцевий референдум може проводитися з питань місцевого значення, якими можуть бути, наприклад, прийняття, зміна чи скасування рішень з питань, що відносяться до відання місцевого самоврядування, прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їх виконавчих органів. Що стосується питань найменування, перейменування і зміни кордонів районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, то згідно з Конституцією ці питання віднесені до компетенції Верховної Ради України, хоча вони обов'язково вирішуються з урахуванням думки населення відповідної громади (проведення консультативного референдуму). Предметом місцевого референдуму не можуть бути питання, віднесені законом до відання органів державної влади.

Органами місцевого самоврядування виступають:

1. Сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення) ради - представницькі органи місцевого самоврядування, які представляють відповідні сільські, селищні, міські або внутрішньо-міські (районні у місті) територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.

2. Обласні та районні ради мають дещо іншу, ніж сільські, селищні, міські ради природу. Вони не виступають представницькими органами обласних та районних громад, Конституція України не визнає наявності таких громад і не розглядає населення області, району як суб'єкти місцевого самоврядування, а обласні, районні ради конституюються як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Загальний склад обласної, районної ради визначається відповідною радою самостійно в межах, визначених Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». При цьому Закон передбачає, що загальний склад районної ради визначається з урахуванням кількості територіальних громад адміністративно-територіальних одиниць, що входять до складу району. Територіальні громади в межах району повинні мати в районній раді рівну кількість депутатських мандатів.

1.3 Правове регулювання місцевого самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування - одна з основ справді демократичної держави, специфічна форма народовладдя, закріплена у законодавстві, право і реальна можливість жителів сіл, селищ, міст (територіальних спільнот, громад) самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції і законів держави.

Саме обсягом наданих законодавством держави територіальним спільнотам, органам та посадовим особам місцевого самоврядування прав і повноважень, наявністю відповідно до цього матеріально-фінансової бази, необхідної для здійснення самоврядування, інших факторів, зокрема, чіткої системи, оптимальної - з урахуванням історичного досвіду, традицій, сучасних місцевих умов та особливостей - структури органів, кадрового потенціалу тощо, взаємовідносинами органів місцевого самоврядування з державними і недержавними органами, підприємствами, установами, організаціями різних форм власності, громадськими об'єднаннями відрізняється стан місцевого самоврядування однієї країни від іншої.

В Україні місцеве самоврядування є складовою конституційного ладу держави, воно “визнається і гарантується” Конституцією (ст. 7). За Конституцією України (ст. 5), “Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування”. У статті 13 Конституції України визначено: “Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією”.

Дуже важливим, особливо щодо проблеми, що нами розглядається, є положення частини другої статті 19 Конституції України, згідно з яким “органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України ”.

Отже, проблема правового регулювання місцевого самоврядування є визначальною для забезпечення його ефективного розвитку як одного з факторів зміцнення і розширення демократичних засад у державі. Слід зазначити, що за роки незалежності в Україні створено правову базу, яка охоплює практично всі важливі галузі політичного, суспільно-економічного життя країни. Було прийнято також цілий ряд законодавчих актів з питань місцевого самоврядування.

Початком процесу створення й постійного вдосконалення правової бази місцевого самоврядування в Україні можна вважати 7 грудня 1990 року - день прийняття Закону України “Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”, з якого фактично розпочалася нова історія місцевого самоврядування у нашій країні. Наступні роки позначилися прийняттям цілого ряду нормативно-правових актів, покликаних законодавчо врегулювати багатогранну діяльність у цій сфері, в тому числі і на конституційному рівні.

Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року, містить понад 20 статей, окремий розділ, що визначають роль і місце місцевого самоврядування в Україні, статус територіальних громад як його первинного суб'єкта, основні принципи формування і діяльності органів місцевого самоврядування, відносини, які виникають у процесі організації та функціонування місцевого самоврядування, гарантії його здійснення.

Сьогодні, крім Конституції України, місцеве самоврядування регулюється цілим рядом законів, головним з яких (базовим) є Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”, прийнятий Верховною Радою 21 травня 1997 року. Формування (обрання) представницьких органів місцевого самоврядування - сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад - регулюється Законом України “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, прийнятим 14 січня 1998 року. Законом, який визначає права і повноваження, гарантії діяльності депутата місцевої ради як однієї з центральних фігур місцевого самоврядування є Закон “Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів”, прийнятий 4 лютого 1994 року. До переліку законодавчих актів, якими сьогодні регулюється діяльність місцевого самоврядування, також відносяться закони “Про службу в органах місцевого самоврядування”, “Про органи самоорганізації населення”, прийняті відповідно 7 червня і 11 липня 2001 року, та деякі інші. Окремі норми, які більшою чи меншою мірою торкаються місцевого самоврядування, містять практично усі так звані галузеві закони України. Говорячи про нормативно-правову базу місцевого самоврядування в Україні, до згаданих законів слід додати ряд указів Президента України, відомчих нормативних актів. Їх наявність є свідченням значимості місцевого самоврядування, його визначальної ролі у житті суспільства і держави.

Оцінюючи сучасну правову базу місцевого самоврядування в Україні, потрібно зазначити, що вона в основному відповідає загальновизнаним світовим нормам і вимогам, зокрема положенням Європейської хартії про місцеве самоврядування, іншим міжнародним документам з цього питання, враховує історичний досвід розвитку місцевого самоврядування в Україні, досягнення сучасної вітчизняної та світової науки і практики у відповідній сфері. Життя незаперечно підтвердило дієздатність існуючих законів, що стосуються самоврядування, абсолютної більшості їх норм, їх позитивну роль в організації і розвитку місцевого самоврядування, тим самим - у забезпеченні зміцнення демократичних засад в Україні.

Одночасно цілком природним є й той факт, що практика виявила слабкі місця, певні прогалини у законодавстві про місцеве самоврядування, які фактично притаманні кожній державі, особливо молодій незалежній державі, яка за історичними мірками робить лише перші кроки на шляху демократичного розвитку. Частина з них уже знайшла законодавче врегулювання, але залишається ще чимало невирішених проблем, наявність яких викликає певні ускладнення у здійсненні місцевого самоврядування на практиці.

На думку багатьох депутатів, практичних працівників органів місцевого самоврядування, а також науковців, чинне законодавство не дає чіткої, однозначної відповіді на деякі питання, насамперед щодо первинного суб'єкта місцевого самоврядування - територіальної громади. Так, відповідно до статті 140 Конституції України територіальна громада - це жителі села (чи добровільне об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Більш повне, уточнене визначення терміна “територіальна громада” дається у статті 1 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”: “жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно - територіальними одиницями або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр” [44].

На практиці виникає ряд запитань, зокрема, пов'язаних із статусом члена територіальної громади. Наприклад, який час громадянин повинен прожити на відповідній території, щоб вважатися постійним жителем села, селища, міста? Чи можна вважати постійно проживаючим на території населеного пункту (а отже повноправним членом територіальної громади) військовослужбовця, який проходить строкову службу у військовій частині, дислокованій у даному населеному пункті, чи особу, яка за вироком суду відбуває тут покарання у вигляді обмеження або позбавлення волі ? Чи можна вважати членом відповідної територіальної громади громадянина іншої держави чи особу без громадянства, яка постійно (або тривалий час) проживає у даному селі, селищі, місті? На ці запитання чинне законодавство чіткої відповіді не дає. Не завжди враховується, що згадані категорії громадян (а наведений тут їх перелік не є вичерпним), якщо не повною, то значною мірою зачіпають основні проблеми місцевого життя (зокрема, питання, пов'язані із енерго-, тепло-, водопостачанням, забезпеченням промисловими та продовольчими товарами, станом медичного обслуговування, освіти, культури, благоустроєм, додержанням громадського порядку та ряд інших). Отже, ці громадяни, зважаючи на свої конституційні права, повинні мати можливість впливати на їх вирішення.

З огляду на це, на нашу думку, назріла необхідність у прийнятті нових законів про територіальну громаду, про місцеві референдуми, принаймні, в уточненні та доповненні чинних законів про місцеве самоврядування, про всеукраїнський та місцеві референдуми, про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.

Територіальна громада - первинний суб'єкт місцевого самоврядування. Вона має право вирішувати будь-яке питання, віднесене Конституцією та законами України до відання місцевого самоврядування. Свої повноваження територіальна громада здійснює як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - перш за все через місцеві ради, які складаються з обраних населенням відповідної території депутатів, а також через сільських, селищних і міських голів, також обраних громадою.

Вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів є вільними і відбуваються на основі гарантованого Конституцією України загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Відповідно до чинного Закону “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” вони проводяться за мажоритарною системою. Кандидати у депутати та на посаду сільського, селищного, міського голови висуваються зборами виборців за місцем їх проживання, трудової діяльності або навчання чи шляхом само висування, а також місцевими осередками політичних партій, громадськими організаціями. При цьому однією з вимог до кандидата є його проживання на відповідній території (статті 1-4, 6, 27-29 виборчого Закону). Такий порядок, як нам здається, сьогодні найбільше відповідає принципу самостійності місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого життя, створює умови для членів відповідної територіальної громади брати активну участь у виборчій кампанії на всіх її етапах.

Разом з тим, життя не стоїть на місці. Останнім часом досить поширеною стає ідея проведення місцевих виборів за пропорційною системою. Не заперечуючи впровадження пропорційної системи в загальному, вважаємо, що перехід до неї повинен бути поступовим, з урахуванням конкретних суспільно-політичних умов, які склалися на місцях. Не можна не брати до уваги той факт, що багато з нині існуючих партій не мають своїх організацій навіть на районному, міському рівнях, не говорячи вже про первинні осередки у невеликих населених пунктах. Навіть там, де такі організації є, вони не завжди відображають волю населення, знаходять його підтримку, отже, навряд чи мають моральне право виступати фактично як один із суб'єктів місцевого самоврядування. У такому випадку обмежуватимуться виборчі права “позапартійної” частини населення, яка сьогодні складає абсолютну більшість територіальних громад.

Гадаємо, що на нинішньому етапі при місцевих виборах перевага повинна надаватися якщо не мажоритарній, то, принаймні, змішаній системі. Повсюдне ж впровадження пропорційної системи (навіть на районному, міському рівнях) видається передчасним. На нашу думку, виборчий закон фактично повинен передбачити можливість кожної територіальної громади (первинного суб'єкта місцевого самоврядування) або ради, що її представляє, самим обирати систему, за якою відбуватимуться вибори (за аналогією вирішення питань про загальний склад ради, про утворення чи не утворення районних у місті рад та ін.).

Не можна залишати поза увагою і ще одне питання, безпосередньо пов'язане з діяльністю територіальних громад. Йдеться про можливість об'єднання “сусідніх” територіальних громад в одну громаду, насамперед, з метою більш ефективного вирішення проблем соціально-економічного розвитку відповідних територій. Конституція України (ст. 140, ч. 1), Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 6) передбачають можливість об'єднання лише територіальних громад сіл, тоді як на практиці в ряді областей (зокрема, у шахтарських регіонах) є десятки випадків, коли єдину територіальну громаду складають не лише жителі сусідніх сіл, але й селищ. Такі об'єднання виникли історично, з урахуванням цілого ряду факторів, у першу чергу соціально-економічного характеру. Сьогодні такі територіальні громади діють поза правовим полем, але їх роз'єднання недоцільне і фактично неможливе, насамперед у зв'язку з відсутністю у більшості із складових об'єднаних територіальних громад матеріально-фінансової бази, яка б забезпечувала здійснення ними самоврядування.

На сьогодні залишається законодавчо не повністю врегульованою і проблема діяльності, взаємовідносин територіальних громад, органів місцевого самоврядування в містах обласного значення, територія яких відповідно до існуючого адміністративно-територіального устрою включає інші населені пункти, де функціонують окремі територіальні громади, обрані ними місцеві ради, інші органи місцевого самоврядування. Проблема полягає у тому, що, з одного боку, кожна із згаданих територіальних громад відповідно до законодавства є самостійною у вирішенні питань місцевого значення на своїй території, а з іншого - їх життєдіяльність забезпечується спільними, єдиними для всіх системами енергопостачання, охорони здоров'я, освіти, соціального захисту тощо, тобто відокремлено нормально існувати кожна з них не може.

Однією із спроб вирішити ці питання правовим шляхом є прийняття Верховною Радою України у квітні 2001 року Закону “Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області”. Цей Закон досить чітко регулює взаємовідносини між територіальними громадами, органами місцевого самоврядування в Ірпінському регіоні, створює можливості для розвитку ініціативи депутатів місцевих рад, зміцнення фінансово-матеріальної бази місцевого самоврядування, більш широкого залучення до участі у вирішенні проблем місцевого життя населення міста та навколишніх селищ [41].

Дворічний досвід застосування Закону про державно-правовий експеримент в Ірпінському регіоні показав доцільність створення в межах міста обласного значення об'єднання територіальних громад на зразок асоціації, коли громади, зберігаючи свої основні права, працюють на досягнення спільної мети - забезпечення стабільного соціально-економічного розвитку регіону і кожного населеного пункту, що до нього входить.

Разом з тим, експеримент показав певну недосконалість системи управління містом і селищами, необхідність її вдосконалення, виявив прорахунки у вирішенні проблем, пов'язаних з комунальною власністю, фінансами тощо. Одним словом, є широке поле для пошуку і випробовування на практиці нетрадиційних форм роботи, прояву ініціативи, що власне й є метою експерименту.

Однозначно, на розвитку місцевого самоврядування не лише в межах державно-правового експерименту, а головне - в цілому в Україні, негативно позначається відсутність до цього часу законів про комунальну власність, про адміністративно-територіальний устрій, про місцеві податки і збори та деяких інших законодавчих актів, неточність, неузгодженість окремих положень чинного законодавства між собою, недосконалість механізмів застосування багатьох положень законів на практиці.

Наприклад, відповідно до частини другої статті 46 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” “перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної у місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією...”(тобто за рішенням комісії). Чим можна пояснити, що згідно з частиною третьою цієї ж статті “першу сесію районної, обласної ради скликає...голова відповідної територіальної виборчої комісії” (тобто приймає рішення одноособово)? Чому, наприклад, стаття 15 Закону “Про органи самоорганізації населення” називається “Делеговані повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради”, а не “Делеговані повноваження органів самоорганізації населення”, коли говориться не про повноваження ради, а про делегування нею окремих повноважень органам самоорганізації населення? Тим більше, що є аналогія - статті 27-38, 44 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, де поняття “делеговані” і “делегування” за змістом чітко розмежовуються. Наведені приклади можуть здатися несуттєвими лише на перший погляд, але наявність подібних фактів (а їх чимало) вимагає більш серйозного підходу до процесу законотворення [40].