Процессы развития местного управления и самоуправления Беларуси с 1991 г. по настоящее время

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

1.1 История местного самоуправления Беларуси

1.2 Этапы формирования современной системы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

2.1 Система органов местного управления и самоуправления Республики Беларусь и по Закону 1991 года

2.2 Местное управление и самоуправление в Республике Беларусь по Закону 2010 года

ГЛАВА 3. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

3.1 Проблемы местного управления и самоуправления в Беларуси

3.2 Перспективы развития белорусского местного управления и самоуправления как структуры гражданского общества

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Многогранные функции государства на региональном уровне реализуются органами местного управления и самоуправления - исполнительными и распорядительными органами, местными Советами депутатов, органами территориального общественного самоуправления, а также с помощью отдельных форм непосредственной демократии (местные референдумы, собрания (сходы) и иные формы прямого участия граждан в государственных и общественных делах).

Местное управление и самоуправление - это один из важнейших элементов правового демократического государства и гражданского общества, который является гарантом стабильности и прогресса.

Как свидетельствует практика развитых государств, органы региональной власти призваны решать широкий круг повседневных, насущных вопросов по обеспечению нормальных условий жизнедеятельности населения соответствующей территории.

В Республике Беларусь процесс реформирования местного управления и самоуправления испытывает серьезные трудности и протекает сложно. Реформирование местного управления и самоуправления действительно остается на сегодня одной из ключевых проблем развития государственности в Республике Беларусь.

Отечественный и мировой опыт свидетельствуют, что именно местные органы самоуправления способны решать наиболее насущные для населения данной территории вопросы жизни и обустройства. Формирование их эффективной модели представляет собой одну из ключевых задач развития Республики Беларусь, является неотъемлемым критерием демократии, действенным способом привлечения граждан к участию в решении многих дел.

Степень изученности темы. По данной теме имеется ряд разноплановых исследований, опубликованных статей.

Первые белорусские и российские публикации по проблеме становления местного самоуправления Республики Беларусь появились в середине-конце 1990-х гг. Ученые (Д. Доморацкий, Т. Селезнева, Д. Солоцкий, С. Делидович, «Местное самоуправление: теоретические основы, психологические предпосылки, опыт, проблемы и перспективы», а также М.О. Егорова, «Реформирование местного управления и самоуправления как составная часть процесса планирования устойчивого развития») разработали (применительно к 1990-м гг.) вариант периодизации развития белорусского местного самоуправления, с выделением конкретных этапов и характеристикой каждого из этапов.

В.А. Кодавбович в статье «Местное самоуправление в Беларуси: история, опыт, теория» рассматривает проблему в свете политического процесса в Беларуси и перспектив его развития.

В дальнейшем эта тема не была центральной в науке, но и не была забыта.

В середине 2000-х гг. были созданы научные основы изучения местного самоуправления Беларуси. Например, это статья В.В. Акудович «Статус главы местного самоуправления», в которой автор исследует правовое положение и полномочия этого должностного лица.

В конце 2000-х гг. систематический анализ местного самоуправления Беларуси предпринимается в многочисленных научных трудах. Исследователи (Н.С. Березина, Е.И. Широкая «Местная исполнительная власть: формирование организационной структуры», В.Н. Бирило, С.А. Цюга «Местное управление и самоуправление: история и современность», Д.М. Демичев «Местное управление и самоуправление: теория, история и современность», А.В. Егоров «Решения органов местного управления и самоуправления в типологической характеристике национальной системы права») вводят в оборот новые источники и рассматривают проблему развития местного самоуправления Беларуси в контексте поиска его оптимальной модели.

Среди общетеоретических и специальных трудов, посвященных исследуемой проблематике, необходимо выделить работы А.А. Гарбуз. Это его многочисленные статьи, например, «В поиске оптимальной модели: Эффективное взаимодействие между республиканскими и местными органами управления и самоуправления как фактор устойчивого развития Республики Беларусь», «Направления совершенствования функционирования местного управления и самоуправления в Республике Беларусь», в которых автор рассматривает различные аспекты эволюции местного самоуправления Беларуси и перспективы его развития в ближайшие годы.

Ряд российских ученых изучает проблему в контексте принципа разделения властей; среди этих работ особое место занимают статья В.А. Кодавбович «Принцип разделения властей в системе местного управления и самоуправления Беларуси».

Большое влияние на развитие местного самоуправления Беларуси оказывает ряд исторических проблем, прежде всего, развитие самоуправления в прошлые исторические периоды. Среди исследователей, занимающихся данными вопросами, следует выделить имена Е.И. Эсмантович («История развития местного самоуправления на территории Республики Беларусь»), Н.В. Мисаревич («Интеграционные процессы в области самоуправления: нужно ли учитывать исторический опыт?»), И.И. Закревская («Правовые основы организации и деятельности органов городского самоуправления в Беларуси в 50-60-е гг. ХIХ в.»).

Экономические аспекты местного самоуправления Беларуси исследуются В.А. Абрамчик («Сущностная и содержательная характеристика экономической основы местного управления и самоуправления»), Ю.В. Криворотько («Управление активами в местном финансовом управлении Беларуси: особенности централизованной модели») [23, с. 107].

Вместе с тем, рассматриваемая проблема во многих материалах представлена спектром мнений, зачастую полярных. Кроме того, современная система органов местного самоуправления Беларуси, ввиду в целом закрытости политической системы этой страны, остается темой, недостаточно освещенной в российской политической и исторической науке. Недостатком является также отсутствие монографических исследований по вопросу местного самоуправления Беларуси.

Цель работы - рассмотреть процессы развития местного управления и самоуправления Беларуси с 1991 г. по настоящее время.

Из цели работы вытекают следующие задачи:

1. кратко рассмотреть исторический процесс развития местного самоуправления Беларуси до 1991 г.;

2. определить этапы формирования современной системы местного самоуправления в Республике Беларусь;

3. проанализировать законодательное регулирование местного самоуправления Беларуси в 1991 - 2012 гг.;

4. охарактеризовать систему и полномочия органов местного самоуправления Беларуси в 1991 - 2012 гг.;

5. выявить проблемы развития местного самоуправления Беларуси;

6. выработать предложения по совершенствованию местного самоуправления Беларуси.

Объектом исследования является система местного самоуправления Республики Беларусь.

Предметом исследования выступают факторы развития местного самоуправления Беларуси в 1991 - 2014 гг.

Для раскрытия темы привлечен широкий круг разнохарактерных источников. Всю источниковедческую базу работы можно условно разделить по характеру на ряд групп: нормативно-правовые акты Беларуси; статистические материалы (в основном, экономического характера), представленные Государственным комитетом статистики Беларуси; материалы специализированных сайтов в сети Интернет: сайты, где представлено законодательство Беларуси; новостные сайты, из материалов которых можно почерпнуть данные о различных событиях, происходящих в сфере местного самоуправления Беларуси («В Гомеле прошел семинар «Местное самоуправление в Беларуси - состояние и перспективы», «Захар Шибеко прочтет лекцию о городской цивилизации» и т.д.); сайты, на которых представлены мнения экспертов по вопросам местного самоуправления Беларуси, интервью официальных лиц.

Хронологические рамки исследования охватывают 1991 - 2012 гг. Нижняя хронологическая граница - это распад СССР - важнейшее национальное событие, приведшее к становлению Беларуси как суверенного государства. При этом реализация целей и задач работы диктовала иногда необходимость выхода за нижнюю хронологическую границу.

Методологической основой исследования служит комплексный, системный анализ факторов экономического, политического, социального, географического характера, влияющих на эволюцию местного самоуправления Беларуси.

В исследовании проведен анализ достаточно обширного материала, который может быть использован в дальнейшем при анализе развития местного самоуправления Беларуси. Выводы, сделанные автором, представляют определенную пользу в деле разработки конкретных решений при формировании концепции развития местного управления и самоуправления Беларуси.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.



ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

1.1 История местного самоуправления Беларуси

Ещё на заре развития белорусской государственности в государствах-княжествах Х-ХІІІ вв. действовали определенные самоуправленческие начала, которые проявлялись в деятельности вече (народного собрания), общинных органов самоуправления (крестьянских сходов и старцев). Однако нужно учитывать, что в юридической и исторической литературе этот институт власти часто относится к органам самоуправления, а его деятельность анализируется преимущественно через призму взаимоотношений с княжеской властью, которая рассматривается в качестве государственного начала в государствах-княжествах. Между тем, анализ функционирования института вече в государствах-княжествах, которые существовали на территории Беларуси в Х-ХІІІ вв., а также в Великом Новгороде, Пскове, Киеве и других городах позволяет утверждать, что институт вече имел «двойную» природу. С одной стороны, вече действовало как классический орган государства, который имел довольно широкие властные полномочия: решение вопросов войны и мира, законодательства, заключения договоров, осуществления правосудия. С другой стороны, по характеру своей деятельности, по порядку организации, по своих полномочиях вече сохраняло «классические» элементы самоуправления, которые были характерны родоплеменной организации власти первобытного общества.

Вече существовало в Витебске, Друцке, Полоцке, Турове. Собиралось оно обычно на торговой площади, возле собора и в иных значимых местах по инициативе князя, княжьей рады или группы свободных людей. Все решения на вече принимались большинством голосов, о чем можно было судить по силе возгласа «Любо» или «Не любо».

Полномочия вече никогда не были определены точно и однородно. Они то расширялись за счет властных полномочий князя, то сужались, когда княжеская власть в зависимости от обстоятельств внешнего и внутреннего характера «перетягивала» на себя часть государственно-властных полномочий вече. Но вече решало и много других вопросов жизнедеятельности наших предков, которые не имели государственно-правовой природы, а касались исключительно внутренних вопросов славянской общины и обеспечивались традиционными «общинными» методами и средствами, финансировались не из государственной казны, а путем объединения материально-финансовых средств членов общины. К этим вопросам относились ремонт и строительство новых дорог, мостов, других мест и средств общего пользования, торговые дела и т.д. Именно при решении этих вопросов вече и действовало как орган самоуправления в современном его понимании.

Развиваясь и приспосабливаясь к новым социально-экономическим и политическим условиям, вечевая форма правления просуществовала в некоторых землях и городах Беларуси (Витебск, Полоцк) вплоть до XV в., уступив место более современной форме самоуправления, организованного на основе магдебургского права.

Учитывая относительно слабый характер государственной власти в то время и тот факт, что государство практически ассоциировалось с центральными органами государственной власти, можно утверждать, что основная масса вопросов жизнедеятельности, земли княжества решалась органами (институтами) самоуправления [27, с. 268].

В начале становления Великого княжества Литовского в нем сохранялись и действовали традиционные для восточных славян формы самоуправления в городах. Продолжало действовать городское вече, которое имело большое значение, особенно в городах восточной Беларуси - Полоцке и Витебске.

Вместе с тем, начиная с конца ХVI в., в городах и местечках Беларуси начинает формироваться качественно новая форма самоуправления - на основе так называемого «магдебургского права». Первым городом на Беларуси, который получил право на самоуправление на основе магдебургского права, было Берестье. 15 августа 1390 г. Великий князь Литовский и Король Польский Ягайло выдал берестейцам Привилей на самоуправление. В 1391 г. такой Привилей получил город Гродно. Золотым веком свободных белорусских городов стала вторая половина XVI и первая половина XVII в. Интенсивность наделения правами самоуправления снижается на рубеже XVII - XVIII вв. В этот период окончательно формируется структура управления «магдебургским» поселением.

Магдебургские города освобождались из-под государственной юрисдикции воевод и старост, в них приостанавливалось действие «права русского и литовского», создавались самостоятельные, избираемые гражданами органы самоуправления - рада или магистрат, оформляются его атрибуты - печать и герб. Всего на этнических землях Беларуси функционировало около 120 свободных магдебургских поселений.

В целом под магдебургским правом в юридическом смысле можно понимать совокупность норм права, которые регулируют жизнедеятельность граждан и жителей местечек. Оно не представляло собой некой одной универсальной для всего государства системы норм права, так как вводилось путем отдельных Привилеев (юридических документов) на самоуправление обычно за подписью Великого князя для отдельных городов и местечек.

В разных городах и местечках были общие моменты в организации самоуправления, общие свободы и вольности. Однако каждый из городов и каждое местечко, которые имели Привилеи на магдебургское право, владели только для них свойственными, отличительными правами и вольностями. Это обусловлено рядом самых разных факторов - экономических, социальных, демографических и даже географических. В качестве примера можно привести Привилей на магдебургское право от 1497 г., который получил город Гродно. В соответствии с данным Привилеем гродненцам разрешалось построить на реке Нёман мельницу, молоть зерно и собирать чинш при этом чинш с каждого лица за услуги.

С получением привилея на самоуправления населенный пункт приобретал качественно новый правовой статус, в силу которого становился автономной юридической единицей в государстве. По магдебургскому праву мещане освобождались от феодальных повинностей, им гарантировалось свободное занятие ремеслами, торговлей, земледелием, выборы своих органов власти. Ремесленники образовывали свои профессиональные объединения - цеха. Существенным было то, что магдебургское право ликвидировало сословную и иную духовную, светскую, замковую юрисдикцию на территории города и прилегающих местностей, интегрируя регион в единый территориально-хозяйственный комплекс.

Главным органом управления являлся магистрат, состоявший из двух коллегий: рады и лавы, возглавляемых бургомистром и войтом. Бургомистр, который назначался из числа ратных войтом и утверждался в должности Великим князем, представлял центральную государственную власть и выступал одновременно в качестве высшей судебной инстанции. Рада выполняла функции представительной, а бургомистр - исполнительной власти. Таким образом, обеспечивалось сочетание интересов центра и местного населения.

Практика реализации магдебургского права подтверждает, что развитие самоуправления не только не ослабляет центральную власть, а, напротив, является важнейшим условием обеспечения действенного централизма. Центральная власть выступала гарантом становления и упрочения самоуправления, а самоуправление было заинтересовано в укреплении положения Великого князя. Рациональное взаимодействие центральной власти с местным самоуправлением позволяло обуздать бюрократическо-чиновничий произвол. Местное самоуправление было выражением гражданских свобод и консолидации общества [12, с. 196].

С включением белорусских земель в состав сверхцентрализованной Российской Империи возможности городского местного самоуправления последовательно ограничивались вплоть до окончательной отмены магдебургского права в 1830-1840 гг.

После присоединения белорусских земель к Российской Империи произошли значительные изменения в правовом положении городского населения и жителей белорусских местечек. На городское население было распространено «Жалованная грамота городам» Екатерины ІІ от 1785 г., а правовое положение жителей тех белорусских местечек, которые потеряли магдебургское право, было приравнено к правовому положению крестьян Российской Империи.

«Жалованная грамота» потребовала, чтобы все горожане были записаны в «городские обывательские книги», которые должны были вестись во всех городах Российской Империи. «Обывательская книга» делилась на шесть разделов (частей). В первый раздел книги заносились фамилии «настоящих обывателей», к которым принадлежали самые богатые и знатные горожане. Во второй раздел должны были быть записаны купцы трех гильдий с капиталом от 1 до 50 тысяч рублей. Третий раздел - «цехи» - содержал сведения о цеховых мастерах и их учениках. Четвертый - об иногородних и зарубежных гостях. В пятый раздел - «именитые граждане» - записывались лица с академическими и университетскими дипломами, банкиры, художники, бургомистры, которые выбирались на должность и др. Шестой, последний раздел книги был посвящен посадским людям, «кто промыслом, рукоделием или работой в том городе кормится», а также другим горожанам, которые не вошли в предыдущие разделы.

Становлению местного самоуправления в Российской Империи положил начало подписанный 1 января 1864 г. Александром ІІ Указ Правительствующему Сенату о введении губернских и уездных земских учреждений в России. Таким образом, новые органы управления и самоуправления создавались в губерниях и уездах, но отсутствовали на нижнем уровне административно-территориального деления - в волостях. Главной целью земской реформы было передать часть задач, решаемых государственными органами, в ведение земств. Земская система основывалась на принципах организационной автономии, что отличало ее от иерархически соподчиненного государственного аппарата. Земская реформа проводилась в соответствии с «Положением о земских учреждениях 1864 года».

В составе земских учреждений, как на уровне уезда, так и в губернии в качестве представительных органов имелись земские собрания, а исполнительных - земские управы. Уездное земское собрание состояло из депутатов (гласных), избираемых волостными и уездными избирательными собраниями. Собрания уездов избирали гласных губернского земского собрания. В состав губернских земских собраний входили также представители уездных предводителей дворянства, председатели уездных земских управ, начальники управлений земледелия и государственного имущества, депутаты от духовенства и другие лица.

Земства в Беларуси не вводились более 40 лет. Главным препятствием было недоверие царского правительства к Беларуси. Первая попытка частично осуществить земскую реформу в Беларуси была предпринята только в 1893 г. в Минской, Витебской и Могилевской губерниях. Для трех белорусских губерний предусматривалось ограниченное самоуправление. 14 марта 1911 г. царь Николай ІІ подписал указ, в соответствии с которым земства окончательно создавались в Витебской, Минской и Могилевской губерниях на основе выборов по национальным куриям - «русской» и «польской» - с тем, чтобы обеспечить преобладание в органах земского управления русскому (православному) населению.

За непродолжительное время своей деятельности (1911 -1917 гг.) земства в Беларуси сыграли знаменательную роль в развитии местного хозяйства, в повышении культуры земледелия и животноводства, в охране здоровья населения, в развитии народного образования. Земства внесли важный вклад в поднятие уровня народного образования, охраны здоровья, организации и развития агрономии, статистики и в другие направления деятельности. Поэтому можно считать, что институт земств как форма организации местной хозяйственной и политической жизни, несмотря на свои недостатки, имеет историческую перспективу.

После Октябрьской революции 1917 г. была определена линия на развитие местного и областного самоуправления. Создание народного самоуправления новая власть связывала, во-первых, с ликвидацией буржуазной государственной машины, во-вторых, с переходом власти в руки трудящихся, в-третьих, с привлечением народных масс к управлению делами общества и государства. Такая концепция самоуправления, обогащенная и переработанная относительно разных периодов развития общества, лежала в основе становления системы органов самоуправления в период существования СССР.

Социалистическое самоуправление отражало все черты и особенности исторического этапа развития советского общества. Характеризуя сущность социалистического самоуправления, подчеркивалось, что это власть всего советского народа, которая не знает ограничений [12, с. 103].

Деятельность местных Советов в период существования СССР всегда рассматривалось в тесной связи с Коммунистической партией. В системе самоуправления народа партия действовала как политический руководитель, представляя ядро, жизненный центр. Об этом говорилось в Конституции БССР 1978 г.

Советы народных депутатов (по Конституции БССР 1978 г.) названы главным звеном социалистического самоуправления народа. Народ осуществляет государственную власть через представительные органы - Советы народных депутатов, которые составляют политическую основу БССР.

Выборы в Советы рассматривались как одна из форм непосредственной демократии, проявление народного самоуправления.

Советы рассматривались как органы «настоящего народовластия». Поэтому деятельность Советов должна была осуществляться на основе коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов гласности, широкого привлечения граждан к участию в их работе.

Однако, говоря о Советах, об истории развития этой формы самоуправления с 1917 г., необходимо отметить тот факт, что Советы не могли действовать в полную силу, не могли целиком реализовать идею самоуправления, идею участия широких народных масс в жизни общества. Это происходило из-за того, что ведущей силой социалистического самоуправления была Коммунистическая партия СССР.

Таким образом, местное самоуправление Беларуси прошло долгий путь развития. Время и своеобразие того или иного отрезка истории очевидно сказывались на местном самоуправлении. В советский период развития местные Советы депутатов как органы местного самоуправления БССР, обладая несомненными положительными качествами, решая важнейшие вопросы местной жизни, вместе с тем, во многом играли декоративную роль, что было обусловлено всевластием партийного аппарата.

1.2 Этапы формирования современной системы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

История становления системы органов местного самоуправления Республики Беларусь берет свое начало с 9 апреля 1990 г., когда был принят Закон СССР «Об общих началах местного управления и местного хозяйства в СССР» (далее - Закон 1990 г.). Этот Закон воспринял многие идеи Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г.. Закон 1990 г. ориентировал на расширение регулирующих и оперативно-распорядительных полномочий местных Советов, укрепление их самостоятельности, как в правовом, так и в финансово-экономическом плане. При этом данный документ достаточно четко отразил идею субсидиарности в распределении компетенции местных органов разного уровня.

Впервые в законодательном плане был поставлен вопрос о системе юридических гарантий местного самоуправления, включая его судебную защиту. Местные органы в большей степени рассматривались как структуры территориальных сообществ граждан, действующие в рамках закона в интересах граждан. Закон 1990 г. не только по духу, но и по самой форме был близок Европейской Хартии. Он был скорее программным документом, чем нормативным правовым актом прямого действия. Но союзные республики, имея в виду и структуры власти, и общественные институты, оказались неготовыми к принятию прогрессивного законодательства о местном самоуправлении.

В декабре 1990 г. был принят Закон «О собственности в БССР». Государственная собственность была разделена на два вида: республиканскую и коммунальную. Закон определил, что коммунальная собственность принадлежит соответствующему административно-территориальному образованию. Распоряжение ею осуществляется уже не от имени государства (всего народа), а от имени населения той или иной административно-территориальной единицы самостоятельно в рамках закона. Таким образом, было декларировано, что местное население (территориальное сообщество) выступает как субъект права коммунальной собственности. Несомненно, это был шаг вперед по пути деэтатизации, социализации собственности, в признании автономии местных интересов и их определяющей роли в управлении коммунальной собственностью. Тем не менее, она все же признавалась в рамках прежней экономико-правовой парадигмы формой государственной собственности подобно тому, как местное самоуправление вводилось как институция государственной власти.

Отправным пунктом следующего этапа реформирования местной власти стало принятие 20 февраля 1991 г. Закона Республики Беларусь №617-XII «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР» (далее - Закон 1991 г.). Согласно этому Закону местные органы формально стали самостоятельными, но при этом сохранили свой статус органов государственной власти и управления (подробнее о построении системы и компетенции органов местного самоуправления Беларуси по Закону 1991 г. - ниже). Сохранялась достаточно жесткая финансовая зависимость низовых уровней от вышестоящих при распределении бюджетных средств. Статья 34 Закона 1991 г. предусматривала самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета на основе норматива бюджетной обеспеченности на одного жителя, однако эти нормы на деле не выполнялись. Такое положение вытекало, в том числе и из нечеткого разграничения компетенции между Советами разных уровней. Закон определял три уровня местных Советов: областной (шесть областных и Минский городской), базовый (городские в городах областного подчинения и районные Советы) и первичный (все остальные), что порождало нечеткость в разграничении компетенции и конфликты.

Однако благодаря Закону 1991 г. было возвращено в обиход само понятие «местное самоуправление» (до принятия названного Закона речь вообще не шла о самоуправлении, а только о Советах народных депутатов и их исполкомах как местных органах государственной власти), определены его основные принципы, в том числе самостоятельность и независимость Советов народных депутатов при решении вопросов местного значения.

Но органы общественного самоуправления в республике начали создаваться еще в конце 1989 г. до принятия Закона о местном самоуправлении. Например, в г. Минске на основе Положения о комитетах общественного самоуправления (КОС), принятого 10 октября 1989 г. Первым не только в Минске, но и в Беларуси общественным самоуправленческим комитетом, созданным именно по инициативе граждан и зарегистрированным Советом депутатов, был КОС-84.

В 1991-1992 гг. в Беларуси действовала первая редакция Закона 1991 г. В соответствии с действовавшей тогда Конституцией вся власть концентрировалась в системе Советов. Верховный Совет формировал правительство - Совет Министров и иные республиканские государственные органы, имел право отмены решений исполнительной власти и роспуска местных Советов всех уровней.

В 1993 г. в Закон 1991 г. были внесены изменения, направленные на усиление полномочий исполкомов и обеспечивающие централизацию власти. Исполкомы получили право самостоятельно утверждать свои штаты, назначать на должности руководителей подотчетных Совету органов управления, устанавливать и изменять правовой режим объектов коммунальной собственности. Получила распространение модель «сильный исполком - слабый Совет» [15, с. 215].

Проблема местного самоуправления оказалась настолько сложной, что даже не получила надлежащего разрешения в ходе конституционного процесса, продолжавшегося в течение четырех лет. На различных этапах в разных проектах, разработанных обеими конституционными рабочими группами, тематика местного самоуправления была одной из наиболее запутанных, и разработчики проектов конституции не могли определиться с местом и ролью местного самоуправления в системе институтов государства.

В 1994 г. была принята Конституция Республики Беларусь (в 1996 г. в неё были внесены изменения). По Конституции Белоруссия является простым унитарным государством. Страна состоит из 6 областей. В областях избираются Советы граждан сроком на 4 года. Вопросам местного самоуправления и управления был посвящен пятый раздел, который во многом содержал те же положения, которые были и в Конституции БССР 1978 г.

К исключительной компетенции Советов Конституция относит следующее:

- утверждение программ экономического и социального развития области, местного бюджета;

- установление местных налогов и сборов;

- управление и распоряжение коммунальной собственностью;

- назначение местных референдумов.

В государстве на местном уровне существует принцип соподчиненности: вышестоящие советы отменяют решения нижестоящих советов.

Конституция закрепляет, что в случае систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства он может быть распущен Советом Республики. Иные основания досрочного прекращения полномочий местных Советов депутатов определяются законом.

Конституционно в Беларуси закреплены основные функции местных Советов: утверждение плана социально-экономического развития, бюджета, местных налогов и сборов, назначение местных референдумов, утверждение порядка распоряжения коммунальной собственностью.

В Конституции Республики Беларусь финансово-экономическим основам самоуправления посвящены некоторые статьи разделов V и VII. Так, ст. 121 раздела V Конституции закрепила, что к исключительной компетенции местных Советов депутатов относятся:

- утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;

- установление в соответствии с законом местных налогов и сборов;

определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью.

Но в ст. 13 Конституции закреплены два вида собственности: государственная и частная, а муниципальная отсутствует.

После принятия Конституции в Закон 1991 г. был внесен ряд изменений: изменилось его название (он стал называться «Закон о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»), получили организационное оформление системы местного управления и самоуправления.

Начало очередному этапу новейшей истории самоуправления положил Указ Президента Республики Беларусь от 19 сентября 1995 г. №383 «О проведении реформы органов местного управления и самоуправления», которым в городах были ликвидированы районные Советы депутатов и их органы. В п. 2 Указа предписывалось: «Образовать на территории районов в городах местные администрации с правами юридического лица». Они явились правопреемниками исполнительных комитетов районных в городах Советов депутатов. Глава местной администрации и его заместители назначаются председателем вышестоящего исполкома, а другие должностные лица администрации - ее руководителем [47, с. 27].

Указом Президента Республики Беларусь от 27 ноября 1995 г. №481 «Об утверждении примерной структуры местных администраций в районах городов» была утверждена примерная структура местных администраций в районах городов, в состав которых входит руководство, органы по экономическому регулированию и рыночным отношениям; органы по информированию населения и связях с общественностью; органы по развитию социальной сферы; органы жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства; органы по охране прав граждан и организационной работе.

Окончательная конструкция местной власти была установлена Указом Президента Республики Беларусь от 20 ноября 1995 г. №476 и Указом от 18 марта 1996 г. №105, которыми утверждались «Положение о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета» и «Положение о председателе районного, городского исполнительного комитета».

С принятием новой редакции Конституции Республики Беларусь в результате референдума от 24 ноября 1996 г. такого рода нормотворческая практика Президента получила уже конституционное подкрепление. Закон 1991 г., изложенный в новой редакции от 10 января 2000 г., практически полностью был приведен в соответствие с нормами Указов. Закон 1991 г. в новой редакции определил систему и экономическую базу местного управления и самоуправления в Республике Беларусь, закрепил основы правового положения органов местного управления и самоуправления, отдельных форм непосредственной демократии. В нем определялись понятия местного управления и самоуправления, система и компетенция органов местного управления и самоуправления, принципы их деятельности, органы территориального местного самоуправления, экономическая основа местного управления и самоуправления, гарантии местного управления и самоуправления.

В июле 2000 г. был принят Закон Республики Беларусь №411-З «О республиканских и местных собраниях», который регламентирует порядок инициирования, созыва, проведения, а также компетенцию республиканских и местных собраний как формы непосредственного участия граждан в управлении делами общества и государств.

Права Советов и исполкомов распоряжаться природными ресурсами закреплены в Кодексе о земле (принят 04.01.1999 г.), Лесном кодексе (принят 14.07.2000 г.), Кодексе о недрах (принят 15.12.1997 г.), Водном кодексе (принят 15.07.1998 г.) и иных актах законодательства.

Принятый 7 декабря 1998 г. Гражданский кодекс Республики Беларусь в части второй ст. 213 установил, что субъектами права государственной собственности являются Республика Беларусь и административно-территориальные единицы, в ст. 215 закрепил деление госсобственности на два вида: республиканскую и коммунальную (собственность административно-территориальных единиц).

Развивалось и законодательство Республики Беларусь о финансово-экономических основах местного самоуправления. Критерии классификации и виды административно-территориальных единиц определяются Законом Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. №154-З «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь».

8 января 2007 г. Президент Республики Беларусь подписал Указ №21 «О повышении роли органов местного управления и самоуправления в решении вопросов жизнеобеспечения населения» (далее - Указ Президента Республики Беларусь №21), в соответствии с которым были несколько повышены статус органов местного самоуправления, их роль в решении вопросов жизнеобеспечения населения. Указом определен порядок формирования финансово-экономической базы бюджетов первичного уровня. Такой подход обеспечил не только оперативное, но и качественное финансирование мероприятий социального характера, благоустройства населенных пунктов и т.д.

Опыт работы по реализации Указа Президента Республики Беларусь №21 показал: когда первичный уровень власти получил в свое распоряжение ряд доходных источников и, исходя из величины поступлений от них, смог планировать расходы, местные Советы стали более заинтересованно влиять на все стороны жизни вверенной им территории. У них появились возможности материально укрепиться, а также средства для стимулирования органов общественного самоуправления.

Следует отметить, что после выхода Указа Президента Республики Беларусь №21, многие вопросы, которые раньше казались нерешаемыми, «сдвинулись с места». В частности, сельские Советы стали освобождаться от несвойственных им функций, когда они пытались заниматься всем - вывозом мусора, ремонтом водопроводных сетей, уличным освещением, содержанием улиц и кладбищ и т.д.

Важным шагом на пути дальнейшего развития местного самоуправления Беларуси стало создание Совета по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республики Национального собрания. Совет по взаимодействию - это структура, которая основана на базе и с участием органов местного самоуправления всех уровней. Вместе с тем это и координационный орган. Он занимается обобщением и внедрением опыта, разработкой единых подходов к той или иной проблеме, доведением до местных органов самоуправления политики государства. Другими словами, Совет по взаимодействию работает «сверху вниз».

Сегодня деятельность Совета по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь выходит на более высокий уровень. Впервые после получения статуса наблюдателя в Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы Совет по взаимодействию в марте 2009 г. принял участие в пленарном заседании Конгресса местных и региональных властей Совета Европы в Страсбурге. Были определены перспективы сотрудничества Совета по взаимодействию с Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, а также с Ассоциацией агентств местной демократии в целях совершенствования системы местного самоуправления в Республике Беларусь [35, с. 30].

Европейский опыт по совершенствованию системы управления на местах очень важен для Беларуси. Кроме того, Беларусь заинтересована в налаживании взаимовыгодных контактов с Конгрессом, в частности, по ключевым вопросам трансграничного сотрудничества. Следующим этапом в повышении эффективности института местного самоуправления в Беларуси стало создание на базе Совета по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республики национальной ассоциации местных и региональных властей. Это также должно способствовать консолидации усилий, направленных на экономическое развитие регионов, поскольку в настоящее время важно повышать самостоятельность, ответственность и инициативность местных органов власти в этой сфере.

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что в рассматриваемый нами в Беларуси период зародились и получили развитие важные элементы местного самоуправления. Они предусмотрены законодательством страны, которое также совершенствовалось.



ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

2.1 Система органов местного управления и самоуправления Республик Беларусь по Закону 1991 года

Правовое регулирование местного управления и самоуправления в период 1991 - 2010 гг. в Республике Беларусь осуществлялось нормами, установленными (помимо Конституции Республики Беларусь) Законом 1991 г. В Закон вносились изменения в 1993, 1994, 2000 гг. Законом 1991 г. в Республике Беларусь устанавливалась единая система органов местного управления на всей территории Республики, которая, как было закреплено, состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных комитетов и местных администраций.

Законом 1991 г. закрепил следующие основные положения.

Местное самоуправление в Республике Беларусь - это форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.

Система местного самоуправления включает местные Советы депутатов и органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы, в том числе единоличные). Местное самоуправление осуществляется также путем проведения местных референдумов, собраний граждан и через иные формы прямого участия граждан в государственных и общественных делах. Местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных и территориальных единиц.

Исполнительным и распорядительным органом на территории области, района, города, поселка, сельсовета является исполнительный комитет с правами юридического лица. Исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения)), базового (городские (городов областного подчинения), районные), областного уровней входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления. В состав исполнительного комитета входят председатель исполнительного комитета, его заместители (заместитель), управляющий делами (секретарь) и члены исполнительного комитета.

Первый заместитель председателя, заместители председателя, управляющий делами и члены областного (Минского городского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь, первый заместитель председателя, заместители (заместитель) председателя, управляющий делами (секретарь) и члены районного, городского, поселкового, сельского исполнительного комитета - председателем соответствующего исполнительного комитета по согласованию с вышестоящим исполнительным комитетом [20, с. 273].

Областные (Минский городской) исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь, исполнительные комитеты первичного и базового уровней - Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Исполнительный комитет ответственен перед соответствующим Советом по вопросам, отнесенным к компетенции Совета.

Исполнительный комитет в пределах своих полномочий принимает решения. Решения исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов от установленного состава исполнительного комитета, подписываются председателем исполнительного комитета и управляющим делами (секретарем) исполнительного комитета. Заседания исполнительного комитета созываются председателем исполнительного комитета по мере необходимости, но не реже 1 раза в месяц и считаются правомочными, если в них принимает участие не менее 2/3 членов от установленного состава исполнительного комитета.

Исполнительный комитет по мере необходимости, но не реже 1 раза в год докладывает о своей деятельности Совету, а также информирует граждан на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства.

Ст. 33 Закона 1991 г. установила, что «экономическую основу местного управления и самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащие источником получения доходов местного управления и самоуправления и удовлетворения социальных и экономических потребностей населения соответствующих территорий». Ст. 40 Закона 1991 г. определила понятие финансовых ресурсов: «Финансовые ресурсы органов местного управления и самоуправления состоят из бюджетных и внебюджетных средств Советов и их органов, исполнительных комитетов и местных администраций, а также средств органов территориального общественного самоуправления. При недостаточности собственных средств предусматриваются дотации и субсидии из вышестоящего бюджета. В местные бюджеты могут также выделяться в установленном порядке из вышестоящего бюджета субвенции на выполнение целевых программ и мероприятий. Выделение средств в местные бюджеты производится исходя из потребностей совершенствования хозяйственной структуры, регионального развития и региональной политики в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь».

С середины 2000-х гг. осуществлялась подготовка новой концепции местного самоуправления в Беларуси. В юридической литературе велось широкое обсуждение о том, каким должно быть местное самоуправление, какие шаги должны быть предприняты для его реформирования.

Вот мнение белорусского автора: «Республика Беларусь имеет и свои благоприятные условия для развития и реформирования местного самоуправления. Прежде всего, здесь сохранена его основа - Советы депутатов в трех уровнях, составляющие целостную систему, единство которой обеспечивается общностью правовых начал, принципов образования и деятельности. Советы наделены большими полномочиями. Существующая законодательная база в основе своей позволяет им, с одной стороны, самостоятельно решать задачи сбалансированного социально-экономического развития соответствующей территории, а с другой - обеспечивать единство и согласованность работы с местными исполнительными органами. На практике есть все возможности для того, чтобы местные органы, представительные и исполнительные, действовали как единый, четко отлаженный, целостный механизм».

Состоявшийся в сентябре 2000 г. республиканский Съезд Советов определил задачи местных органов власти в осуществлении стратегии и тактики государства. Отмечено, что в их работе в последние годы стало больше согласованности и взаимопонимания. В этом плане Съезд Советов Беларуси 2000 г. явился стимулятором в деле повышения имиджа Советов депутатов, органов местного самоуправления, упорядочения их работы и придания им дополнительных функций. Они получили определенные стимулы для того, чтобы полнее и глубже реализовывать свои конституционные полномочия, работать целенаправленно.

Тем не менее, признавалось, что в практическом плане уровень развития местного самоуправления в стране требует серьезной корректировки, выведения его на те параметры, которые соответствуют современным условиям. Это в значительной степени было вызвано тем, что Закон 1991 г., довольно-таки объемно регламентируя многие вопросы, некоторые проблемы лишь обозначил, не довел до полного решения.

По поводу же того факта, что Советы в Беларуси - суть государственные органы (что, как мы покажем ниже, и сегодня является существенным тормозом развития местного самоуправления Беларуси) некоторые авторы высказывались таким образом: «Известным сдерживающим фактором в этой сфере является господствующее раздельное восприятие значительной частью кадров понятия государственных органов и системы местного самоуправления, противопоставление их друг другу. Жизнь в то же время убеждает, что это недопустимо как в теории, так и в практическом плане. Признавая, что субъектом самоуправления является сам народ, нельзя в то же время допускать, чтобы в процессе решения местных проблем проявлялись крайности, толкающие к противопоставлению интересов граждан и государства. Декларируя местное самоуправление как власть народа, надо преодолевать восприятие его как чужеродного элемента по отношению к государственной власти…» [24, с. 293].

Другой автор пишет о местном самоуправлении Беларуси: «Интегрируясь в государственное управление, находя в нем свою нишу, оно призвано обеспечивать содержательную согласованность при выполнении как местных, так и общегосударственных задач. … Выдвигаемый иногда тезис о полной независимости органов местного самоуправления, действующих на территории данного государства, от самого этого государства - это логический нонсенс» [27, с. 269].

Таким образом, путь становления современной системы местного самоуправления в Республике Беларусь не был достаточно простым и последовательным. К концу 2000-х гг. остро встал вопрос о реформировании существующей системы местного самоуправления.



2.2 Местное управление и самоуправление в Республике Беларусь по Закону 2010 года

С 20 июля 2010 г. вступил в силу Закон Республики Беларусь от 4 января 2010 г. №108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Как уже указывалось выше, предыдущий Закон в этой сфере был принят более 19 лет назад - 20 февраля 1991 г. В Законе 2010 г. комплексно урегулированы общественные отношения в сфере местного управления и самоуправления, детально разделены полномочия и ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Изменена и структура Закона. Сделан акцент на роли именно местного самоуправления. Документ дает теоретическую возможность дальше развивать процесс укрепления местной власти в целях повышения эффективности ее работы с населением. Он предоставил местным органам соответствующие полномочия, чтобы решать необходимые вопросы на местном уровне, а не обращаться по каждому поводу за помощью в вышестоящие инстанции.

Декларируется, что местное управление и самоуправление в Республике Беларусь осуществляется в соответствии со следующими основными принципами:

законность;

социальная справедливость;

защита прав и законных интересов граждан;

сочетание общегосударственных и местных интересов, участие органов местного управления и самоуправления в решении вопросов, затрагивающих права и законные интересы граждан;

единство и целостность системы местного управления и самоуправления;