В Российской Федерации существуют органы исполнительной власти с различным уровнем их расположения в структуре исполнительной власти, ролями и областями деятельности, сферой и отраслью управления, порядком принятия решений, методом воспитания, характером компетенции, поэтому важен вопрос классификации этих органов.

Таблица 2.1

Структура высших органов и центральных органов государственной власти России (1801-1906 гг.)

Источник: Составлено автором на основании изученных источников [13]

Исполнительная власть реализуется через деятельность специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. В государственно-властном механизме она представлена органами исполнительной власти. Через деятельность государственных органов - субъектов исполнительной власти, исполнительная власть приобретает динамические качества. Согласно ст.77 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации Глава 3 статья 77 Конституции Российской Федерации «Федеративное устройство».

Установление предметов ведения и разграничение полномочий в системе исполнительной власти происходит в формах, определенных Конституцией РФ. Конституционные и законодательные положения об установлении предметов ведения и разграничении полномочий служат исходным началом для дальнейшей работы по распределению полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в системе исполнительных органов местного самоуправления.

Институализация власти в субъектах РФ происходила поэтапно.

На первом этапе строительства нового государства в регионах началось формирование различных ветвей власти, а позже - местного самоуправления. В течение этого периода, когда в стране была острая политическая борьба, в субъектах Российской Федерации сформировалась сильная исполнительная власть.

На втором этапе позиции региональных лидеров стали более окрепшими. Этому способствовали всеобщие выборы региональных губернаторов и создание Совета Федерации, в который вошли по должности глав исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. За эти годы, региональные власти в основном сформировали свои собственные внутренние ресурсы, которые значительно расширились за счет перераспределения полномочий между Федерацией и ее субъектами в пользу последних. Внешние ограничения региональных властей были минимальными и возникали в исключительных случаях.

В начале ХХI столетия процессы в России вступили в новую фазу развития. В настоящее время они все в большей степени определяются факторами внешними. Внешние ограничения можно подразделить на политические и экономические. Действия центральной власти ослабили позиции региональной власти, лишили региональных руководителей статуса политиков федерального масштаба. Экономические ограничения, с которыми сталкиваются региональные власти, можно отнести к появлению сильных региональных экономических субъектов. Это, прежде всего, крупные российские корпорации и межрегиональные компании, а также динамично развивающийся региональный бизнес. У главных экономических субъектов в пространстве регионов определились свои собственные интересы, которые становятся активными политическими игроками.

Усугубляется проблема институционализации демократической власти, что власть готовит новые управленческие кадры, особенно гуманитарные, в духе лояльности не к сообществу и народу, а государству, и нынешнему государственному аппарату. В условиях массовой аполитичности населения молодые люди проявляют абсентеизм, не интересуются политической и общественной сферами жизни общества, а те, кто пытаются что-то сделать, выглядят нелепо на общем фоне. Для того, чтобы общество стало действительно гражданским, а государство - правовым, необходимы совместные усилия не одного поколения населения страны. В обеспечении необходимых демократических изменений должны сыграть свою позитивную роль научные знания, накапливаемые в отечественной социологии и политологии о трансформации политической власти в регионах России.

Отделение политической ответственности в рамках исполнительной власти оправдано в республиках с двумя или более доминирующих этническими группами, где легитимность исполнительной власти должна соблюдать принцип этнического представительства. В рамках административной реформы признаки формируемого в России механизма властных отношений могут быть эффективными лишь при взаимодействии регионов и центра. Исходя из этого, органы исполнительной власти, становятся мощным политическими образованиями, предназначенными для решения, не только регионального, но и общефедеральных задач.

В соответствии с Конституцией, президент является главой государства и как таковой обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей власти, принимает меры по охране суверенитета, независимости и территориальной целостности, является гарантом прав и свобод человека и гражданина.

Формально президент не является главой исполнительной власти, но он имеет определенную степень влияния на деятельность исполнительных и распорядительных органов, выраженных в виде прямой (непосредственное подчинение некоторых федеральных агентств) и косвенной (через Правительство, путем назначения или увольнения, путем публикации нормативных или административных актов) формах.

В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Конституция возлагает на Правительство. ст. 114 Конституции РФ детализированная в ст. 19 ФЗ Ряд министерств и ведомств, выполняющих упомянутые функции, находятся одновременно в ведении Президента и Правительства. Институт двойного подчинения отдельных органов управления, как показала практика, не всегда эффективен.

Состав правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. из этих органов, предустановленных целей и задач органов исполнительной власти в течение соответствующего периода.

В 2004 г. была начата крупная реформа системы федеральных органов исполнительной власти. Основные цели реформы системы федеральных органов государственной власти 2004 г.:

Для западной политической традиции разделения полномочий часто сводилось к желанию различных социальных групп сохранить свои привилегии в гражданском обществе. С этим связаны обсуждения взаимосвязи между палатами, распределения полномочий и многое другое.

Тем не менее, специфика таких кризисов была в том, что они были разработаны в более или менее оформившемся гражданском обществе и институтах народного представительства, а способом разрешения конфликтов стала избирательная реформа, парламентская реформа, институционализация политических сил в рамках парламентской система разделения властей и, наконец, появление эффективной системы внутрипарламентского регулирования за счет изменения баланса сил в парламентских фракциях, партийных объединениях, сгруппированных вокруг известных лидеров в стране.

1. ФРГ

Исполнительную власть в ФРГ осуществляют Канцлер, Правительство и Президент.

Рис. 2.1 Исполнительная власть ФРГ.

Федеральное Правительство ФРГ состоит из Федерального канцлера и федеральных министров. Правительство формируется после избрания депутатов Бундестага, которые в свою очередь избирают Канцлера, принимающего непосредственную роль в формировании кабинета министров. Министры назначаются Президентом по предложению Канцлера.

Правительство находится в прямой зависимости от Бундестага и несет перед ним ответственность: Бундестаг может вынести вотум недоверия Правительству в лице Канцлера, что в конечном итоге приводит к отставке Канцлера и Правительства.

С другой стороны, Канцлер может поставить вопрос о доверии Бундестагу и в случае если не получит большинства голосов, Президент может распустить Бундестаг, а Правительство досрочно уходит в отставку. Кроме этого, Бундестаг может быть распущен Президентом, если на заключительном туре выборов Бундестаг не утверждает кандидатуру на пост Канцлера, выдвинутую Президентом.

К функциям Правительства можно отнести:

· воплощение в жизнь законов, принятых Парламентом;

· планирование политического развития страны;

· осуществление руководство государственными делами, а также другие вопросы;

· контроль за деятельностью органов управления в землях.

Бундестаг может делегировать законодательство Правительству. Правительство может издавать постановления общего характера, за исполнением законов, издавать указы, имеющие силу закона, но только по конкретным вопросам и с согласия Бундестага. Кроме того, правительство имеет право законодательной инициативы.

Правительство находится у власти в течение 4 лет. Однако есть случаи досрочного прекращения его полномочий:

· в связи с уходом в отставку или смертью Федерального канцлера;

· с момента утверждения нового Бундестага;

· в результате вотума недоверия, выраженного Бундестагом Федеральному канцлеру;

· при отклонении Бундестагом поставленного Федеральным канцлером вопроса о доверии и роспуске Бундестага Президентом.

Таким образом, судьба Правительства во многом зависит от Канцлера, а его отставка означает отставку всех федеральных министров, а тем самым и всего Правительства.

Система органов исполнительной власти трехступенчатая:

· Министерства, наделенные политическими функциями;

· Ведомства среднего звена, имеющие функции надзора;

· Ведомства низшего звена, осуществляющие сугубо исполнительные функции.

Министры назначаются Президентом по предложению Канцлера. Министры действуют самостоятельно в рамках своей компетенции и несут за это ответственность перед Канцлером, который имеет право их уволить.

Канцлер занимает особое положение в системе органов исполнительной власти, именно поэтому ФРГ часто называют "канцлерской" республикой. Фактически Канцлер является главой исполнительной власти, так как он возглавляет Правительство, формирует его состав, а также вправе увольнять министров. Президент же занимает посредническую роль между Канцлером и Правительством, так как без одобрения Президента Канцлер не вправе назначать министров. Маклаков В. В «Конституции зарубежных государств. Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соедин. Штаты Америки (изд: 6)", изд-во: Волтерс Клувер, 2013 г., с. 125

Наиболее существенное полномочие Президента заключается в том, что он выдвигает кандидатуру на пост Канцлера Бундестагу. А если в заключительном туре кандидат не получит большинства голосов, то Президент праве распустить Бундестаг. В действительности, это право является формальным и на практике таких случаев не было. Президент находится в устойчивой связи с партией, победившей на выборах. Именно поэтому он выдвигает кандидатуру на пост главы Правительства и Канцлером становится лидер победившей партии. Голосование по данной кандидатуре может проходить в три тура. Если кандидат получит абсолютное большинство голосов членов Бундестага, то Президент назначает его на пост Канцлера.

К функциям канцлера относится:

· определение основных направлений внутренней и внешней политики;

· формирование Правительства;

· руководство работой Правительства;

· увольнение министров, а также другие вопросы.

Президент ФРГ избирается Федеральным Собранием путем косвенных выборов на 5 лет. Как правило, победившая партия выдвигает кандидатуру на пост главы государства.

Президентом может стать лицо, достигшее 40-летнего возраста и обладающее пассивным избирательным правом. Выборы проходят в 3 тура: первые два тура требуют абсолютного большинства голосов, а третьи - относительного.

Президент может осуществлять свои функции два срока подряд. Президент не может быть членом Парламента, Правительства, Ландтага земель, он также не может занимать другую оплачиваемую должность.

К наиболее значимым полномочиям Президента можно отнести:

· подписание федеральных законов;

· выдвижение кандидатуры на пост федерального канцлера;

· назначение министров;

· назначение судей.

Причем эти и многие другие полномочия требуют контрасигнатуры Канцлера. Но контрасигнатура не требуется в 2-х случаях: для акта об увольнении Канцлера и для роспуска Бундестага. Предусмотрена процедура отречения Президента от должности. Для этого нужно, чтобы Бундестаг и Бундесрат выдвинули обвинение и направили его в Конституционный суд. Чиркин В. Е «Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов», издание 4-е, перераб., доп., изд-во: Юристъ, 2012 г., с. 154

2. Великобритания

В Великобритании, не работает в классической форме принцип разделения властей, согласно которому законодательная, исполнительная и судебная власть осуществляется различными государственными органами. И технически, и в самом деле такого строгого разделения властей нет. Монарх всегда был частью каждой из ветвей власти.

Рис. 2.2 Исполнительная власть Великобритании.

Монархия - наиболее древний политический институт Великобритании. Наследственный король или королева - глава государства, и в этом качестве они персонифицируют государство. С теоретической точки зрения монарх является главой исполнительной, составной частью законодательной и главной судебной власти, командующим вооруженными силами и светским главой англиканской церкви. На практике в результате длительной эволюции под воздействием политической борьбы огромная власть монарха была сильно ограничена, и сейчас своими прерогативами монарх обладает лишь номинально. Фактически полномочия монарха осуществляются правительством, и случаи, когда монархи вмешивались в принятие решений, весьма немногочисленны. Маклаков В. В «Конституции зарубежных государств. Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соедин. Штаты Америки (изд: 6)", изд-во: Волтерс Клувер, 2013 г., с. 124

Правительство Великобритании имеет разнообразный состав. Во главе его премьер - министр, формально назначаемый монархом, но на самом деле это всегда становится лидер политической партии, получившей на выборах большинство мест в палате общин.

Занимая исключительное место в системе государственных органов, премьер - министр обладает огромной компетенцией, позволяющей ему влиять на все стороны политической жизни страны. Премьер - министр, являясь одновременно первым лордом казначейства и министром по делам гражданской службы, располагает обширными полномочиями по назначению высших должностных лиц в государстве: подбирает членов кабинета и министров, которые утверждаются монархом в соответствии с его характеристиками, дает рекомендации, а фактически самостоятельно формирует высший состав англиканской церкви, выдвигает высших судебных лиц, высших чиновников гражданской администрации.

В отличие от других капиталистических стран в Великобритании существует особое понятие правительства. Оно охватывает два органа: само правительство, включающее всех министров, в таком составе никогда не собирающихся вместе, и кабинет, в который входит около 20 членов правительства, как связанных с процессом управления отдельными отраслями народного хозяйства, так и не имеющих к этому никакого отношения. Чиркин В. Е «Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов», издание 4-е, перераб., доп., изд-во: Юристъ, 2012 г., с. 57

Основные направления деятельности Кабинета министров вне зависимости от его политической ориентации и партийного состава были определены в правительственном докладе в 1918г. и с тех пор принципиально не изменились:

· окончательное определение политического курса государства, выносимого на обсуждение и утверждение Парламента;

· осуществление контроля за тем, чтобы аппарат исполнительной власти действовал в соответствии с политической линией, определенной Парламентом;

· постоянная координация и разграничение сфер деятельности министерств и ведомств.

Вышеупомянутая структура правительства сложилась в силу исторических причин. Особенности строения не влияют на развитие устойчивой тенденции к ликвидации коллективных форм действий правительства в пользу одного человека - премьер - министра и отражающий организационную консолидацию и совершенствование государственного аппарата.

3. Япония

Высший орган исполнительной власти в стране - правительство Японии, Кабинет министров.

Кабинет, в соответствии с конституцией, осуществляет исполнительную власть. Наряду с другими функциями общего управления с полномочиями для подписания законов и ведения государственных дел, руководству внешней политикой, заключения международных соглашений, управления государственной службы, бюджетирования и внесением его на рассмотрение в парламент и публикация правительственных постановлений.

Кабинет осуществляет свои функции на основе обычая: процедура заседаний и принятие решений не регулируются писаными нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений происходят в условиях секретности, решения принимаются кабинетом путем единогласия, а не голосованием. Принятие решений консенсусом во многом способствует более взвешенному и продуманному подходу, требует более тщательной подготовки и согласования проектов документов.

Премьер-министр как глава кабинета и в силу права назначать и смещать министров имеет возможность поддерживать единство в кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы преедставляются через него от имени кабинета в парламент. Он подписывает законы и указы единолично как соответствующий министр, или после соответствующего министра как премьер-министр, то есть контрассигнует подпись министра. Он также регулирует разногласия между членами кабинета.

Во главе каждого министерства стоит министр и два заместителя - парламентский (является членом парламента и уходит в отставку вместе с министром) и административный. Последний является представителем высшего чиновничества и сохраняет свой пост, невзирая на частые смены министров, именно он сохраняет преемственность политики и руководства. Внутренняя организация министерств включает бюро, подразделяемые на секции. При наиболее важных министерствах создаются административные комиссии, а также консультативные комиссии, которые играют важную роль в ограничении всевластия чиновничьего аппарата.

Японские министры, как правило, не являются специалистами и потому целиком зависят от компетентности своих подчиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974г. к закону о кабинете министров, министр может возглавлять более одного министерства или других ведомств, что делает ротацию министров более естественной и менее болезненной для конкретного министра.

Реальным лидером является административный заместитель министра - профессиональный чиновник со специальным образованием. Министр - прежде всего представитель правящей партии, который в своей деятельности руководствуется часто узкими интересами партии, тесно связан с одной из парламентских фракций и вынужден большую часть времени уделять не делам Министерства, а решениям партийных вопросов.

Частая сменяемость не позволяет министрам, как следует вникнуть в дела министерства. Деятельность министра может быть подвергнута проверке только со стороны премьер-министра, но такое вмешательство - отступление от общепринятых норм. Являясь депутатом, министр не должен забывать своих избирателей.

Министры несут коллективную ответственность. Поэтому в случае отставки премьер-министра или вакансии поста премьер-министра они должны уйти в отставку. В случае выражения правительству вотума недоверия или принятия резолюции порицания, премьер-министр принимает решение об отставке правительства или в течение 10 дней распускает палату представителей.

В политической системе общества западных государств значительную роль играют партии, представляя интересы разнообразных слоев общества. Тенденция институционализации партий ярко проявляется в произошедшем во многих государствах полном или близким к полному слиянию партий с государственной структурой. Партии сегодня являются наиболее активными участниками выборов, и никакой кандидат, не имеющий поддержки одной из партий не может рассчитывать на получение более или менее значимой части голосов. Партийная система значительно трансформировалась и уже не закрепляет за партиями определенный электорат, а принуждает партии привлекать более широкие слои общества, включая в свои предвыборные программы тезисы, поддерживаемые наиболее многочисленными группами.

Основываясь на опыте зарубежных государств, мы видим, что разделение властей не только не исключает, но, напротив, предполагает самое тесное их сотрудничество и взаимодействие. В политической системе общества западных государств значительную роль играют партии, представляя интересы разнообразных слоев общества.

Исполнительная власть является самостоятельной лишь в функциональном смысле. Ее функции связаны с реализацией на практике законов в общегосударственном масштабе, для чего используется часть государственно-властных полномочий. Другая часть полномочий приходится на законодательную и судебную власть. Исходя из этого исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или как часть ее механизма.

При этом необходимо учитывать, что законодательством каждого государства фиксируются функции и компетенции не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации.

Исходя из этой главы, можно говорить о том, что каждому государству свойственна своя система исполнительной власти: ее структура, механизмы, участники. При этом организация исполнительной власти помимо различий так же имеет и сходства (см. приложение 1).

3. Прогноз развития институализации исполнительной власти в России, благодаря международному опыту

3.1 Направления совершенствования исполнительной власти в России