Конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме

референдум право конституционный законодательство

Общие конституционные права граждан непосредственно участвовать в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления конкретизируются в Конституции Российской Федерации, которая в ст. 32, 130 закрепляет право граждан Российской Федерации участвовать в референдуме.

Исследуя непосредственное участие граждан в управлении делами государства и местного самоуправления, некоторые ученые приходят к выводу, что оно выражается в следующих возможностях граждан Российской Федерации: в праве участвовать в принятии государственных решений на референдуме Российской Федерации, референдуме субъекта Российской Федерации и местном референдуме; в праве постановки вопросов перед государственными органами и органами местного самоуправления в порядке народной инициативы (сбор подписей за проведение референдума, подготовка и принятие законопроекта и т.п.).

Конституционное право граждан требовать регистрации инициативной группы по проведению референдума избирательной комиссией субъекта Российской Федерации или муниципального образования (при выдвижении инициативы проведения референдума соответствующего уровня) в некоторой мере является реализацией предусмотренного ст. 33 Конституции Российской Федерации права направлять коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Таким образом, можно отметить, что конституционное право граждан Российской Федерации непосредственно участвовать в управлении делами государства реализуется через предусмотренное Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г., Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законами субъектов Российской Федерации право граждан на выдвижение инициативы проведения референдума и конституционное право на участие в референдуме Российской Федерации и референдуме субъекта Российской Федерации.

По аналогии конституционное право граждан Российской Федерации непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления реализуется через предусмотренное Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законами субъектов Российской Федерации право граждан на выдвижение инициативы проведения местного референдума и конституционное право на участие в местном референдуме.

В свою очередь, конституционное право на участие в референдуме реализуется через предусмотренные текущим законодательством Российской Федерации, субъектов федерации права на участие в формировании и деятельности комиссий референдума, права граждан в сфере информационного обеспечения референдума, права граждан в сфере финансирования референдума; право граждан на голосование на референдуме.

Право граждан Российской Федерации на участие в референдуме п. 51 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяется, как конституционное право граждан Российской Федерации голосовать по вопросам референдума, а также участвовать в других действиях по подготовке и проведению референдума.

В законодательстве субъектов Российской Федерации либо содержится аналогичная формулировка (Магаданская область, Нижегородская область, Краснодарский край и др.), либо такая норма отсутствует (Алтайский край, Республика Башкортостан, Омская область и др.).

Более конкретизировано содержание права на участие в местном референдуме в законодательстве Якутии. Согласно п. «л» ст. 2 Закона Республики Саха (Якутия) «О местном референдуме» право на участие в местном референдуме - конституционное право граждан участвовать в местном референдуме, в том числе голосовать по проектам нормативных правовых актов, действующим нормативным правовым актам, другим вопросам местного значения, находящимся в ведении муниципального образования.

Кроме того, граждане имеют право на беспрепятственный доступ к документированной информации (персональным данным) о себе, в том числе к информации, находящейся на машиночитаемых носителях, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, а также имеют право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию, кем и кому она предоставлена, могут участвовать в работе избирательных комиссий (что предполагает развернутую систему различных прав), в финансировании избирательной кампании, проверять правильность занесения данных о себе в списки избирателей, обжаловать действия избирательных комиссий и т.д.

Особенностью референдума в Российской Федерации является деление референдумно-правовых процедур на стадии в зависимости от группы управомоченных на реализацию соответствующих действий субъектов и ближайшей цели таких действий. Целью всех стадий референдума является реализация права граждан на участие в управлении делами государства или осуществлении местного самоуправления путем непосредственного принятия властных решений.

В литературе предложено следующее деление референдума на стадии и этапы:

1) подготовка референдума: народная инициатива (инициатива иных субъектов, наделенных правом инициировать проведение референдума); формирование и расходование средств фонда для участия в референдуме; информирование граждан; агитация по вопросам референдума; обсуждение вопроса (законопроекта), выносимого на референдум;

2) проведение референдума: регистрация инициативной группы референдума; назначение референдума; формирование комиссий референдума; организация референдума; голосование на референдуме; установление результатов голосования на референдуме; подведение и опубликование итогов голосования на референдуме;

3) реализация принятого на референдуме решения: вступление в силу решения, принятого на референдуме; принятие правового акта органами власти, если в соответствии с принятым на референдуме решением принятие такого акта обязательно.

По верному замечанию Ю.А. Дмитриева и В.В. Комаровой, «то обстоятельство, что эти этапы не закреплены действующим отечественным законодательством, не означает их отсутствия в содержании данного правового института».

Выражая свое особое мнение в связи с принятием Конституционным Судом Российской Федерации Постановления от 11 июня 2003 г. №10-П, судья Конституционного Суда Российской Федерации В.Г. Ярославцев указал: «Процедура проведения референдума проходит несколько стадий: образование инициативной группы и ее регистрация, собирание подписей двух миллионов граждан и реализация инициативы для проведения референдума, назначение референдума, подготовка к проведению референдума, голосование на референдуме, определение результатов референдума, опубликование и вступление в силу решения, принятого на референдуме».

На данных стадиях и этапах проведения референдума, на наш взгляд, могут быть выделены следующие группы прав:

1) права граждан при выдвижении инициативы проведения референдума и его реализации;

2) права, связанные с участием в референдуме (права граждан на участие в формировании и деятельности комиссий референдума, права граждан в сфере информационного обеспечения референдума, права граждан в сфере финансирования референдума; право граждан на голосование на референдуме);

3) права, связанные с реализацией принятого на референдуме решения.

В качестве самостоятельной группы прав, реализуемых на любой стадии референдума, можно выделить право на защиту нарушенных или оспариваемых прав граждан, связанных с выдвижением инициативы проведения референдума или участием в референдуме. Права, включаемые в данную группу, в содержание права на референдум не входят.

Будучи самостоятельной формой реализации права, граждан на участие в управлении государством и осуществлении местного самоуправления, референдум может быть назначен как по инициативе представителей граждан (представительных органов государственной власти и местного самоуправления, выборных должностных лиц), так и по выраженной в установленном порядке инициативе самих граждан.

Некоторые ученые указывают, что действия граждан по выдвижению инициативы проведения референдума, совершенные до регистрации инициативной группы, также являются реализацией права граждан на референдум, однако до установленного Законом времени начала кампании референдума эти права не могут быть охарактеризованы как связанные с участием в референдуме.

Мы считаем данную позицию ошибочной, поскольку, на наш взгляд, момент регистрации инициативной группы никоим образом не может влиять на содержание конституционного права граждан на участие в референдуме. Исходя из вышеприведенного законодательного определения права на участие в референдуме, в его содержание входят любые действия по подготовке и проведению референдума, к числу которых, несомненно, следует отнести и регистрацию инициативной группы.

В ходе выдвижения инициативы проведения референдума и в ходе самого референдума находят свое развитие и иные основные права и свободы личности:

а) право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации) - право инициировать проведение референдума, право обжаловать решения и действия (бездействие), нарушающие право граждан на референдум, в комиссии референдума, обращаться за защитой к уполномоченным государственным органам и органам местного самоуправления;

б) право на объединение (ч. 1 ст. 30 Конституции Российской Федерации) - право на создание инициативной группы по проведению референдума, иных групп участников референдума;

в) право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции Российской Федерации) - право на проведение агитации за или против проведения референдума, агитации по вопросам референдума посредством массовых мероприятий;

г) право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации), которое конкретизируют следующие права: право на получение и распространение информации о референдуме; право участвовать в агитации за или против проведения референдума и по вопросам референдума; право участников на беспрепятственный доступ к документированной информации о себе;

д) право распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции Российской Федерации) - право оказывать финансовую (материальную) поддержку инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума;

е) право свободно распоряжаться своими способностями к труду (ч. 1 ст. 37 Конституции Российской Федерации) - право сбора подписей избирателей, право на участие в агитационных мероприятиях, право на добровольное, бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению референдума;

ж) право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации), - право участвовать в работе комиссий референдума, в наблюдении за голосованием на референдуме, подсчетом голосов и установлением итогов голосования;

з) право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции Российской Федерации) - право на обращение в суд с требованием о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения или ограничения права на референдум.

Таким образом, понятием «конституционное право граждан на участие в референдуме» охватывается сложный комплекс как конституционных, так и производных от них иных прав граждан, обеспечивающих путем свободного волеизъявления реализацию принадлежащей народу власти, непосредственное решение наиболее важных вопросов государственного и местного значения.

Принципиальное значение в плане обеспечения свободы политического волеизъявления граждан имеет определение места права граждан на участие в референдуме в системе индивидуальных и коллективных прав личности. Следует отметить следующую позицию Конституционного Суда Российской Федерации относительно избирательных прав и права на участие в референдуме: «Будучи индивидуальными, эти права реализуются в процессе выборов, предполагающих выявление общей воли избирателей, принявших участие в голосовании».

Исходя из этого, большинство производных избирательных прав - собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума, агитировать, голосовать, наблюдать за голосованием, участвовать в работе комиссии референдума - можно рассматривать как индивидуальные. Они отражают ход референдума и заканчиваются на стадии голосования, т.е. определения каждым избирателем в отдельности своих предпочтений по отношению к предмету референдума.

Однако реализацию права на референдум нельзя рассматривать лишь как набор действий, осуществленных в ходе его подготовки и проведения. В современной науке сформировалось вполне справедливое представление о реализации права не только как о процессе использования предоставленных возможностей. Реализация права предполагает какой-то конечный результат этого процесса, достижение соответствия между предпринятыми действиямии их целью. Применительно к субъективным правам реализация без результата вообще немыслима.

Отсюда реализация права на выдвижение инициативы проведения референдума предполагает не просто легитимацию воли инициативной группы по проведению референдума соответствующей избирательной комиссией путем выдачи ей регистрационного свидетельства, а именно выраженную в установленном порядке в ходе сбора подписей участников референдума определенным количеством граждан Российской Федерации поддержку инициативы по проведению референдума, назначение и проведение референдума. Так, и реализация права на участие в референдуме предполагает не просто голосование по предложенному вопросу, а именно принятие определенного решения.

Конституционное право граждан на референдум может быть реализовано только коллективно, посредством выражения общей воли участников референдума, определяемой на основе волеизъявления большинства. Следовательно, исходя из принятого критерия классификации, данное право можно признать коллективным.

Таким образом, содержание конституционного права граждан на участие в референдуме включает в себя набор более конкретных прав граждан на принятие того или иного решения, направленного в конечном итоге на выражение народной воли посредством принятия того или иного решения на референдуме. Права граждан, входящие в содержание конституционного права на участие в референдуме можно разделить на основные и вспомогательные.

2. Формы реализации конституционного права граждан на участие в референдуме

Референдум является второй по частоте использования, но не по важности формой непосредственного народовластия. Однако, учитывая относительно короткую историю реального применения в Российской Федерации форм непосредственной демократии представляется необходимым проанализировать их соотношение, выявить сходства и различия, особенно если эти формы близки по процедуре проведения. Необходимо подробнее рассмотреть теоретические разногласия и их практические воплощения.

Среди встречающихся на практике форм непосредственной демократии следует выделить референдум, плебисцит и голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

На наш взгляд, конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме имеет отношение ко всем вышеперечисленным формам, а не только непосредственно к референдуму, проводимому на всей территории Российской Федерации.

В мировой и российской политической и государственно - правовой теории референдум нередко отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом. В.В. Комарова не без оснований отмечает, что практически все словари совмещают эти понятия или определяют их как различные способы голосования, но обосновывают это разделение достаточно узко и неправомерно.

На наш взгляд, выявление различий референдума и плебисцита весьма затруднительно и возможно лишь в результате тщательного сопоставительного и критического анализа энциклопедических и словарных статей, справочных изданий и результатов научно-теоретических исследований в этой области.

Основными практикующимися формами непосредственного законодательства И.П. Трайнин называл референдум, народную законодательную инициативу и плебисцит. Эти формы реализации народовластия выделялись учеными еще в первой половине ХХ века.

Большой вклад в изучение института референдума отечественной правовой наукой внес В.Ф. Коток. Его основной заслугой является то, что он «открыл» для отечественной юридической науки институт референдума, а также высказал теоретическое предположение, что данная форма демократии может быть использована в условиях социализма. Этот ученый высказывался и по поводу сходства и различия референдума и плебисцита.

Так, например, по В.Ф. Котоку, «референдум, опрос и плебисцит (независимо от наименования) обычно представляют собой утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придавая ему окончательный и обязательный характер». Несмотря на всю спорность данного определения, оно, безусловно, основательнее определений, даваемых учеными прежде, так как включает в себя не только возможность принятия различных решений, но и подчеркивает его значимость по сравнению с иными решениями, принимаемыми органами государственной власти.

Недостаток, предложенного определения заключается в том, что

В.Ф. Коток своим определением предопределяет положительный результат референдума. Но, поскольку голосование в ходе референдума является выражением суверенной воли народа или его части, то любое решение, в том числе и отрицательное, рассматривается как результат проявления этой воли и является юридически значимым, обязательным к выполнению.

Представляется вполне резонным замечание В.В. Комаровой о том, что «весь смысл перечисленных форм непосредственной демократии заключается в том, что их значение не исчерпывается только утверждением государственного решения». Действительно, на наш взгляд, основным их смыслом является возможность реализации народной инициативы, а также использование этих форм демократии на местном уровне, где они дают больший эффект. Как известно, в большинстве западных стран референдум проводится исключительно на местном уровне, и никогда - на общенациональном, например, в США. Видимо российская практика пойдет по этому же пути.

Таким образом, В.Ф. Коток считает, что между референдумом и плебисцитом нет никаких различий. И.П. Трайнин аналогично полагает, что эти формы демократии почти не отличаются друг от друга.

В свою очередь, В.Т. Кабышев утверждает, что плебисцит - это институт международного права, и в этом заключается его отличие от референдума. Исследуя данный вопрос, он указывает на то, что отдельные формы «социалистического» референдума не обязательно должны быть связаны с голосованием. Впрочем, он также отождествляет такие формы демократии, как референдум, всенародный опрос и всенародное обсуждение.

М.В. Баглай и В.А. Туманов отмечают, что «по своей процедуре плебисцит ничем не отличается от референдума. Сам термин «плебисцит» часто употребляется как синоним референдума».

На наш взгляд, неправ был Р.А. Сафаров, который еще в 60-е годы XX в. отвергал отождествление референдума плебисциту, но исходил он из того, что всенародный опрос, в отличие от референдума, есть лишь не что иное, как выявление взглядов избирателей, консультирование с ними, а не всенародное голосование.

Мы считаем, что со всеми приведенными точками зрения трудно полностью согласиться по следующим причинам:

- во-первых, принадлежность одного института к одной отрасли права, а иного - к другой не является основанием для выявления различий между ними. Разница должна быть раскрыта на основе глубокого содержательного анализа обоих институтов, их внутренних механизмов;

- во-вторых, оба института - и плебисцит, и референдум относятся к одной отрасли - конституционному праву. И у того, и у другого может быть международно-правовой эффект, но он не обязателен, а факт его существования недостаточен для обоснования отнесения данного института к международному праву;

- в-третьих, полное отождествление института референдума и плебисцита все-таки неправомерно - существующая практика их проведения позволяет выделить различия в предмете голосования и значении результатов принимаемых решений.

Принимая во внимание тот факт, что в России практика проведения плебисцитов отсутствует, обратимся за разъяснением к общедоступным источникам - энциклопедическим словарям, сравним и проанализируем дефиниции «референдум» и «плебисцит». Это в некоторой степени поможет нам опровергнуть точку зрения В.Ф. Котока, М.В. Баглая, В.А. Туманова и других ученых-правоведов, не признающих различий между этими институтами непосредственной демократии.

Обратимся к истории происхождения терминов «референдум» и «плебисцит».

Референдум происходит от латинского re-fero, что означает сообщать, передавать, докладывать.

Советский энциклопедический словарь уточняет: от латинского referendum (то, что должно быть сообщено).

В свою очередь понятие «плебисцит» происходит от латинского слова plebiscitum (plebs - народ, scitum - решение, то есть всенародное решение).

Большая советская энциклопедия: «Плебисцит (от лат. plebiscitum, от plebes - простой народ и scitum - решение, постановление):

1) в Древнем Риме постановление, принимаемое собраниями плебеев. Возник в нач. V в. до н.э.;

2) один из видов народного голосования. Как правило, плебисцит проводит государство, присоединившее к себе чужую территорию, среди ее населения, чтобы придать совершившемуся факту видимость санкции народа. В международных отношениях применяется при отторжении либо присоединении чужих территорий для определения волеизъявления народа о его государственной принадлежности».

«Референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) - в государственном праве принятие избирательным корпусом окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутри - и внеш-неполитическим вопросам».

Следует согласиться с мнением Ю.А. Дмитриева и В.В. Комаровой, которые полагают, что это определение вряд ли можно считать оптимальным. Поскольку, во-первых, отождествление совокупности участников референдума с избирательным корпусом, формально соответствующие этапу голосования в ходе референдума, не исчерпывает всей совокупности избирателей, участвующих в этой акции на иных ее стадиях. Во-вторых, определение предмета референдума через обобщающий термин «внутриполитические и внешнеполитические вопросы» ведет к чрезмерному расширению сферы применения рассматриваемого института. Решение территориальных споров также требует более тонкого инструмента согласования.

Таким образом, авторы Большой советской энциклопедии также не называют ключевых различий в рассматриваемых понятиях.

Юридический энциклопедический словарь, практически дублируя вышеприведенное определение, под референдумом понимает «обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституции, законодательным или внутриполитическим вопросам». Кроме названных функций данный институт непосредственной демократии, по мысли авторов определения, может быть использован как метод решения территориальных споров в международной практике.

Несколько отличаются от уже приведенных определения, данные в «Российской юридической энциклопедии»: «Плебисцит - всенародное обсуждение, вид всенародного голосования, референдум». И далее: «С юридической точки зрения отсутствуют различия между референдумом и плебисцитом. Однако плебисцитом называют референдум по вопросам, имеющим судьбоносный характер для страны или региона: о государственной принадлежности спорной территории, о форме правления, дальнейшем существовании правящего режима, доверии лидеру страны».

«Референдум - один из институтов непосредственной демократии наряду с народной инициативой, плебисцитом, прямым правлением».

Вообще энциклопедические словари называют плебисцит и референдум правовыми формами народного голосования, при этом большинство из них указывают на то, что плебисцит проводится при определении государственной принадлежности какой-либо территории, т.е. чаще используется в международном праве.

Из приведенных определений не усматривается различий между плебисцитом, референдумом, всенародным обсуждением и всенародным голосованием.

Рассматривая значение термина «плебисцит», следует отметить, что согласно юридическому энциклопедическому словарю он трактуется с одной стороны, как «опрос населения, с целью определения судьбы соответствующей территории», а с другой - «с формально-юридической точки зрения процедура проведения плебисцита независимо от того, какой вопрос при этом решается, ничем не отличается от процедуры референдума». Таким образом, в рассматриваемом определении налицо два противоречия. Первое - это традиционное отождествление опроса и референдума, хотя, как мы уже отмечали, это принципиально различные понятия. Второе - противоречие по существу вопроса: с одной стороны, ограничение содержания плебисцита решением территориального вопроса, а с другой, - полная свобода в его определении.

Новая иллюстрированная энциклопедия приводит следующие определения интересующих нас терминов: «Плебисцит: 1) в Древнем Риме постановление, принимаемое собранием плебеев; 2) один из видов народного голосования. В международных отношениях применяется при опросе населения территории о ее принадлежности к тому или иному государству». В этом определении также налицо вышеприведенное противоречие - отождествление народного голосования и опроса, в то время как это принципиально различные понятия. Референдум здесь - форма принятия законов или решение «наиболее важных вопросов государственной жизни путем всеобщего голосования».

«Словарь иностранных слов»: «плебисцит - всенародное голосование, референдум»; «Референдум - всенародное голосование по какому-либо важному вопросу государственной жизни».

«Дипломатический словарь» дает определение только термина «плебисцит» - это одна из форм выявления воли населения по тому или иному вопросу посредством голосования. Плебисцит может быть использован для определения государственной принадлежности какой-либо территории или ее части, а также для решения вопроса относительно объединения двух или нескольких государств в целях создания конфедерации или федерации.

Исходя из определения, данного политологическим энциклопедическим словарем, референдум определяется как «народное волеизъявление (голосование или опрос) по важному государственному или общественному во-просу». Это определение не является точным, так как в нем референдум отождествляется с опросом, в то время как последний, с точки зрения теории, является самостоятельным институтом государственного права.

Термин «плебисцит» определяется в политологическом энциклопедическом словаре как «вид всенародного голосования». В то же время, в зарубежной практике применяется термин «плебисцитарный референдум», означающий голосование по вопросу исключительной общенациональной значимости по методу «да» или «нет». Так, например, в 1969 году во Франции проводился плебисцитарный референдум, целью которого было внесение изменений в Конституцию (условием положительного решения являлось сохранение президентом Ш. Де Голем своего поста). Другими словами, плебисцит сводится к решению такого вопроса, который требует конкретного положительного, либо отрицательного ответа, а референдум предполагает выбор из более широкого набора вариантов ответа.

В словаре Ф. Брокгауза и И. Ефрона дано следующее определение плебисциту: «Плебисцит как институт современного государственного права есть законодательное постановление, принимаемое или отвергаемое всенародным голосованием». Государственный строй, основанный на плебисците, противоположен представительному: при последнем законодательные вопросы решаются коллегиями, избранными народом и представляющими его, при первом - непосредственно пародом. «К институту плебисцита весьма близок институт референдума. Так что между ними трудно указать принципиальное различие: термин плебисцит употребляется во Франции и Италии, термин референдум в Швейцарии».

Таким образом, авторы не отождествляют плебисцит и референдум, хотя и отмечают близость этих двух институтов, отсутствие между ними принципиального различия. Подчеркивается, что референдум в основном применяется при решении законодательных вопросов. Кроме того, привязывают различия в исследуемых понятиях к особенностям доктринальной терминологии ученых различных географических областей, что представляется не совсем правильным с точки зрения юриспруденции.

Референдум, как отмечает, в «Большой энциклопедии» С.Н. Южаков, призван утвердить акт, одобренный представительными органами, а плебисцит «является обращением исполнительной власти к народному суду не только с одобрения народного представительства, но даже вопреки ему и против его». В данном определении, в противоположность одному из вышеприведенных, акцент делается на «утвердительный, одобряющий» характер референдума, а дефиниция плебисцита обозначает лишь одну из причин его применения, не раскрывая сути.

В свою очередь, Леон Дюги указывает на то, что за понятиями референдума и плебисцита скрываются разные явления («референдум очень ясно отличается от плебисцита»). Референдум - прямое народное правление, когда законы обсуждаются и вотируются парламентом, при этом законы вступают в силу только после их одобрения непосредственным голосованием граждан. Иное дело плебисцит, который «имеет тенденцию установить представительное правление; это - акт, при посредстве которого народ делегирует верховную власть одному человеку и иногда уполномочивает его, сверх того, составить конституцию». Референдум, по Л. Дюги, является частью представительного правления, а плебисцит - актом, которым народ делегирует суверенитет одному человеку. В отличие от референдума, на плебисците все связано с личностью инициатора и рассматривается как голосование о доверии ему (его политике), независимо от поставленного вопроса или проекта.

Данная позиция приводит к некоторому смешению двух институтов непосредственного народовластия - выборов, которые служат для делегирования власти одному человеку и установления представительного правления, и референдума, который призван решить конкретный вопрос. Происходит взаимозаменяемость этих институтов, что, на наш взгляд, в корне неверно.

Правильное основание для отграничения плебисцита от референдума, по мнению Л.И. Воловой, указывают авторы «Британской энциклопедии». В ней отмечается, что существенным признаком, отличающим плебисцит от референдума, является то, что плебисцитарное голосование решает специфический вопрос и в большинстве случаев применяется для «разрешения судьбы населения и территории», а референдум - «голосование населения для принятия законов и в практике применяется в большинстве случаев для решения местных и государственных проблем».

По утверждению Л.И. Воловой, плебисцит и референдум «представляют два самостоятельных института права, хотя и тесно связанных между собой: плебисцит - международного, референдум - государственного».

Безусловно, возникает вопрос о критериях отнесения вопроса к числу «судьбоносных». Например, Ж. Робер придерживается следующего мнения: референдум проводят, чтобы выяснить волю народа по какому-либо вопросу или закону, а плебисцит предполагает одобрение или неодобрение со стороны граждан главы государства. «Однако у этих двух понятий есть общая сторона, - констатирует Ж. Робер, - вызванная трудностью отделить вопрос, поставленный главой государства, от его личности».

Особое внимание следует обратить на работу Жака Дюкло, который в результате анализа народных голосований, проведенных во Франции в 60-е годы XX в., определяет их как «референдумы плебисцитарного характера».

Французский юрист М. Дюверже отмечал, что референдум - это одобрение реформ, в то время как плебисцит выражает доверие к человеку. В первом случае голосуют за закон, а во втором - за человека.

«Между референдумом и плебисцитом трудно найти формальную юридическую разницу, - считает В.В. Маклаков. Чаще все имеются различия по целям, которых желают достичь с помощь голосования».

К.В. Цветанов полагает, что «если при референдуме содержание народного волеизъявления включает лишь вынесенный на голосование проект правового акта, то при плебисците сам проект как бы отодвигается на задний план, а содержание волеизъявления народа касается политической линии президента (правительства) в целом, выражая отношение суверена к проводимой им государственной политике».

По мнению профессора С.В. Троицкого, плебисцит является разновидностью референдума, но обладает своей спецификой как, но объекту голосования, так и по правовым основам. Плебисцит, полагал он, имеет факультативный характер, его обязательное проведение не предписывается нормами конституционного законодательства, хотя он возможен и на базе конституционных и других правовых норм, чаще он имеет своей правовой основой указ главы государства, военного режима. В качестве примера он приводит практику проведения референдума в Бангладеш и Пакистане. Соглашаясь с

С.В. Троицким в том, что плебисцит - разновидность референдума по предмету голосования, тем не менее, укажем, что различная правовая основа (кто назначает и инициирует) и обязательность (необязательность) проведения характерна для института референдума в целом и является основанием для отдельных классификаций этого института.

Во многих странах полномочиями на принятие решений о проведении референдума обладают их высшие законодательные органы. Положительное народное голосование может стать основанием для роспуска парламента, если оно выявляет несоответствие между народной волей и волей законодателя. Соответствие должно быть восстановлено путем досрочных выборов: через замену персонального состава законодательной власти и на этой основе - замену прежнего содержания воли данной власти новым содержанием, прежней направленности - новой направленностью. Наоборот, не утверждение проектов, поддерживаемых институтами исполнительной власти, должно привести к замене персонального состава этих институтов, ибо выявилось несоответствий между их волей и волей суверена государственной власти. Выход: отставка президента и правительства.

Однако плебисцитарный вариант приведения систем государственных институтов - в состояние равновесия через коррекцию их поведения применим тогда, когда иные, внутрисистемные, варианты исчерпаны или не применимы: либо они не существуют, либо функционируют, но формально и нерезультативно. Данный вариант применим, прежде всего, в так называемых президентских республиках, т.е. когда смещение президента с должности или роспуск парламента невозможны либо маловероятны из-за тех или иных процедурных препятствий. Именно в этих случаях народ должен выступать как арбитр между высшими институтами государственной власти, предупреждая паралич системы представительного правления из - за ее неспособности выбраться из кризисного состояния при помощи собственных механизмов, внутренними средствами преодолеть коллизии между составляющими ее компонентами.

Итак, в чем же видят основное различие между референдумом и плебисцитом виднейшие отечественные и зарубежные ученые? Это предмет голосования, вопрос, выносимый на утверждение народом.

Такое основание для различия между референдумом и плебисцитом, очевидно, носит чисто научный, доктринальный характер, разница между ними сводится лишь к традициям словоупотребления. На практике оба института могут регулироваться единой системой нормативных актов, проводятся по единым процедурам на основании единых принципов и имеют императивный характер. Все это позволяет сделать вывод, что плебисцит - это вид референдума по предмету. Предметом плебисцитарного референдума является политическая линия, государственная политика президента (правительства) в целом, парламента. Она может иметь как внутригосударственное значение, так и международное (например, присоединение территории).

Мы считаем, что для определения вопроса судьбоносным, поскольку именно такая трактовка вопроса является отличительной для выделения подвида плебисцитарных референдумов, следует закрепить механизм прекращения полномочий органа, вынесшего на голосование такой вопрос, в случае его отклонения народом. Думается вполне допустимо в будущем внести изменения в действующее законодательство по внедрению этого вида референдума в России.

Что же касается правовой природы голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, то нам представляется целесообразным рассмотреть тот вопрос в следующем параграфе, посвященном изучению права граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме.

3. Право граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме

Наиболее часто референдум в Российской Федерации проводится на местном уровне. Однако при этом нельзя утверждать, что это наиболее часто используемый и эффективный способ решения проблем местного уровня. Скорее его можно назвать факультативным инструментом осуществления местного самоуправления.

В связи с этим следует подробнее рассмотреть право граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме.

Вопросы проведения местного референдума регулируются: Федеральным конституционным законом «О референдуме в Российской Федерации» от 28 июня 2004 г., Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Конституциями, Уставами, а также нормами законов субъектов Российской Федерации об организации местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местный референдум проводится в целях решения населением вопросов местного значения. Суть местного референдума - это голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросам местного значения. Поэтому предметом местного референдума являются вопросы местного значения, которые прямо и непосредственно связаны с интересами жизни и быта населения, проживающего на соответствующей территории.

Согласно закону это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

При этом федеральный закон определяет перечень вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа и органов местного самоуправления в целом (ст. ст. 14, 15, 16 и 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Этот перечень не является исчерпывающим. Согласно ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

Надо сказать, что согласно Федеральному закону от 12.06.2002 №67 - ФЗ (ред. от 12.05.2009) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предметом местного референдума не могут быть вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

По сути, федеральное законодательство не запрещает принимать на местном референдуме правовые решения, противоречащие уставу муниципального образования, правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления. Отсюда вытекает следующее: население может прибегать к инициированию референдума именно тогда, когда представительный орган местного самоуправления не вносит по его требованиям (заявленным в виде петиций или в иной форме) в устав муниципального образования необходимые изменения. Поэтому требование соответствия вопроса референдума уставу муниципального образования лишило бы население права посредством форм прямого волеизъявления участвовать в решении принципиальных вопросов организации местного самоуправления, чем было бы нарушено конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления путем референдума.

Местный референдум проводится на территории муниципального о б - разования. В нем имеет право участвовать население всего муниципального образования.

Законодательство предусматривает коллективные субъекты инициативы проведения референдума. Это граждане Российской Федерации, избирательные объединения, иные общественные объединения и наконец, совместная инициатива представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Решение вопроса о назначении местного референдума регулируется законодательством субъектов Российской Федерации. Решение о проведении местного референдума принимает представительный орган местного самоуправления большинством голосов от установленного численного состава депутатов.

При этом необоснованный отказ представительного органа местного самоуправления в проведении местного референдума может быть обжалован в судебном порядке или опротестован в порядке прокурорского надзора в соответствии с действующим законодательством. Закон устанавливает пятидневный срок опубликования в средствах массовой информации либо обнародования иными способами, принятый представительным органом местного самоуправления решение о проведении местного референдума.

В случае, если на данной территории муниципального образования выборный орган местного самоуправления не сформирован, местный референдум может назначаться главой муниципального образования, главой администрации города, района по инициативе граждан.

Местный референдум назначается в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования представительным органом местного самоуправления, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок - судом.

Основанием назначения местного референдума судом являются обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора.

В местном референдуме могут принимать участие все граждане, проживающие на территории муниципального образования и обладающие активным избирательным правом. В Российской Федерации активным избирательным правом (т.е. правом избирать) пользуются граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет.

В референдуме не участвуют граждане, признанные судом недееспособными, а также лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предоставил активное и пассивное избирательное право иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования при выборах в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Обязательными условиями включения их в эти списки является наличие международного договора Российской Федерации и соответствующего ему федерального закона, закона субъекта Федерации.

Обязательное наличие международного договора Российской Федерации как условия предоставления активного и пассивного избирательного права иностранным гражданам на местных выборах обусловлено внедрением в России опыта ряда европейских государств. Они предоставляют иностранным гражданам право участвовать в управлении делами местного сообщества на основе принципа взаимности. Если два государства заключают соответствующий международный договор, то берут на себя обязательства по предоставлению в равной степени избирательных прав по выборам на местном уровне гражданам другого государства. Такое положение соответствует нормам Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне 1992 г. (этот документ еще не ратифицирован Россией).

Законодательство устанавливает, что граждане участвуют в голосовании на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Всеобщее избирательное право означает, что все граждане независимо от пола, расы, языка, социального и имущественного положения, профессии, образования, конфессии, политических убеждений имеют право голоса и могут быть избраны.

Равное избирательное право предполагает: во-первых, равную для каждого возможность воздействовать на результаты выборов: каждому избирателю предоставляется равное количество голосов, и все голоса имеют равный вес, во-вторых, равные условия претендентов на выборные посты участвовать в избирательной кампании.

Принцип равенства также означает, что все граждане участвуют в выборах на равных основаниях, т.е. избирательные округа по своей численности должны быть одинаковыми. Это достигается обеспечением единой нормы представительства: на каждого депутата должно приходиться одинаковое число жителей или избирателей округа.

Этот принцип распространяется как на активное, так и на пассивное избирательное право, что означает равные возможности участия в избирательном процессе граждан в качестве избирателей и кандидатов.

Прямое избирательное право означает, что избиратель голосует на выборах за или против кандидатов или списка кандидатов непосредственно. При прямых выборах вопрос об избрании решают сами граждане.

Прямое избирательное право в данном случае обеспечивает высшую степень открытости и непосредственности выборов.

Участие в референдуме является только правом, а не обязанностью граждан. Действия, направленные на то, чтобы принудить гражданина к участию или неучастию в референдуме, незаконны.

Голосование на референдуме является тайным. Законы субъектов Федерации, уставы и другие акты органов муниципальных образований предусматривают целый ряд организационных гарантий, обеспечивающих тайну голосования.

Волеизъявление граждан на референдуме является свободным, т.е. каждый участник референдума голосует сообразно своему внутреннему убеждению. Какое-либо воздействие на свободное волеизъявление недопустимо.

Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Решение, принятое на местном референдуме, рассматривается как акт непосредственного выражения воли граждан, имеющий обязательный характер. Чтобы стать таковым, решение на референдуме должно быть принято с соблюдением определенных условий. Во-первых, необходимо, чтобы сам референдум был признан состоявшимся согласно установленным параметрам и, во-вторых, чтобы решение принималось значительным числом граждан, не меньше минимума, определенного в законе или акте муниципального образования.

В законах субъектов Российской Федерации и актах муниципальных образований, как правило, устанавливается, что референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие не менее половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение, принятое референдумом, обладает высшей юридической силой на территории муниципального образования, не нуждается в каком-либо утверждении и обязательно для исполнения на соответствующей территории. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме муниципального образования.

Решения, принятые на местном референдуме, обязательны для исполнения всеми должностными лицами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами. В данном случае речь идет об императивности местного референдума.

Если для реализации решения, принятого местным референдумом, требуется издание дополнительного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.

Федеральное законодательство предусматривает судебное обжалование результатов местного референдума в случае нарушения действующего законодательства, регулирующего порядок назначения и проведения референдума. Право на судебное обжалование предоставлено гражданам, органам местного самоуправления, прокурору, уполномоченным федеральным законом органам государственной власти.