Участие Президента Российской Федерации в законодательном процессе

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК УЧАСТНИК ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

1.1 Правовой статус Президента Российской Федерации

1.2 Конституционно-правовые основы участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе

1.3 Законодательный процесс: содержание и стадии (необходимо рассмотреть статус в узком и широком смысле)

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

2.1 Ежегодное послание Президента РФ

2.2 Законодательная инициатива Президента РФ. Внесение в Государственную Думу РФ законопроектов

2.3 Подписание Президентом РФ федеральных законов

2.4 Обнародование Президентом РФ Федеральных законов

2.5 Право вето

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Конституционная модель российской власти предопределяет ведущее место Президента РФ в государстве и обществе, роль лидера как государства, так и общества.

Содержание этой роли раскрывается в основных направлениях деятельности Президента Российской Федерации. Президент России как глава государства олицетворяет единство нации, является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека, обеспечивает охрану суверенитета государства, независимости и государственной целостности (ч. 1 и 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации). Президент Российской Федерации также обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти с правом использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти разного уровня (ч. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации).

Общую характеристику статуса Президента Российской Федерации как главы государства дополняет его представительская функция (ч. 4 ст. 80 Конституции Российской Федерации). Следует согласиться с тем, что представительская функция главы государства внутри страны проявляется в отношениях со всеми органами публичной власти и их должностными лицами, гражданами и их объединениями, населением отдельных субъектов Российской Федерации и многонациональным народом Российской Федерации в целом.

Уникальной чертой статуса Президента Российской Федерации является право определять основные направления внутренней и внешней политики в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ч. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации). Президент Российской Федерации осуществляет инициативу стратегического целеполагания государственного и общественного развития. Это, естественно, предполагает особые формы и способы осуществления конституционных полномочий Президента Российской Федерации в общей системе субъектов государственной власти и институтов гражданского общества.

Вопрос о статусе Президента - один из основных в теории и практике российского конституционализма, он всегда будет актуальным. Несмотря на данное обстоятельство, его нельзя признать детально разработанным в юридической науке. Существует ряд сложных проблем, требующих глубокого научного анализа. Одна из них - исследование роли и значения участия главы государства в законодательном процессе.

Значительный объем компетенции Президента Российской Федерации, выделяющий его среди других органов государственной власти, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, его обширные полномочия в сфере законотворчества и взаимоотношений с парламентом, позволяют рассматривать главу государства как активного участника законодательного процесса, причем практически на всех его стадиях.

Следует отметить, что сложившаяся практика взаимоотношений Президента с Федеральным Собранием Российской Федерации в законотворческой сфере выявила определенные организационно-правовые проблемы и противоречия в процессе организации взаимодействия главы государства с парламентом. Необходим постоянный поиск новых форм и методов, способствующих совершенствованию законодательной деятельности, конструктивному сотрудничеству всех ветвей власти, их взаимной заинтересованности в подготовке качественных законов, согласованности и ответственности.

Степень разработанности темы. Различные аспекты тематики, близкой предмету диссертационного исследования, были рассмотрены в трудах С.А. Авакьяна, Р.А. Алексеева, М.В. Баглая, А.В. Безрукова, К.К. Иванова, Г.П. Ивлиева, Н.Е Колобаева, И.А. Нестеренко, П.А Пановой, Е. А. Пискуновой, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина и др.

В современной юридической литературе степень разработанности избранной темы явно недостаточна. Более того, долгое время такие исследования в нашей стране отсутствовали. Во многом это объясняется тем, что сам институт президента в Российской Федерации имеет сравнительно небольшую историю. В настоящее время уже накоплена определенная практика взаимодействия главы государства и Федерального Собрания российской Федерации как высшего законодательного органа (представительного) органа страны, в основном сложился конституционно-правовой механизм, позволяющий такое взаимодействие обеспечить.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом данного исследования выступают общественные отношения по реализации Президентом Российской Федерации его полномочий в законодательном процессе, а также рассмотрение вопросов о месте и роли Президента в свете принципа разделения властей.

Предмет исследования составили нормы и концептуальные идеи Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации, регламентирующие и разъясняющие правовые и организационные механизмы и процедуры участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе и его взаимодействия с Парламентом России.

Цель исследования. Целью исследования является подготовка материала для научно обоснованных предложений по совершенствованию участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе на основе анализа конституционно-правовых основ и практики взаимоотношений главы государства и высшего законодательного (представительного) органа - Федерального Собрания Российской Федерации. Цель исследования определила его задачи:

1) исследование правового статуса Президента Российской Федерации и конституционно-правовых основ его участия в законодательном процессе

2)рассмотрение сущности, содержание и стадий законодательного процесса;

3) анализ конституционно-правовых основ взаимоотношений Президента Российской Федерации и Федерального Собрания (парламента) Российской Федерации,

4) основные направления и предложения совершенствования правовых основ взаимодействия главы государства и Федерального собрания Российской Федерации в законодательном процессе.

Методологическую основу исследования составляют сравнительно-правовой, формально-догматический, системный, структурно-функциональный, ретроспективный методы исследования.

Теоретическое и практическое значение диссертации. Содержащиеся в работе теоретические выводы и положения могут быть использованы для дальнейшего обогащения науки конституционного права, совершенствования законодательной процедуры, в научно-исследовательской работе по конституционно-правовой проблематике.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

ГЛАВА 1. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК УЧАСТНИК ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

1.1 Правовой статус Президента Российской Федерации

Пост главы государства существует при различных формах правления. В основном в монархиях присутствует наследственный глава государства - монарх, а в республиках - выборный президент.

В советский период в России фактически отсутствовал пост главы государства. Формально эту роль выполнял коллегиальный орган - Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с Председателем. Будучи наделенным по Конституции значительными формальными полномочиями, этот орган играл малозаметную роль в жизни страны, оставаясь придатком партийного аппарата, на его долю выпадало рассмотрение только второстепенных вопросов.

В Советском Союзе первым и единственным Президентом 15 марта 1990 г. внеочередным Съездом народных депутатов СССР был избран М.С. Горбачев, президентство которого продолжалось до 25 декабря 1991 г.

В России институт Президента введен по итогам Всероссийского референдума 17 марта 1991 г., за его введение проголосовали почти 70% избирателей. В апреле 1991 г. был принят Закон РСФСР «О Президенте РСФСР», а в мае институт Президента РСФСР был включен в Конституцию РСФСР.

В том же году (12 июня) на этот пост всенародным голосованием был избран Б.Н. Ельцин. Конституция РФ, принятая в 1993 году, установила, что полномочия первого Президента продолжаются до истечения срока, на который он был избран (т.е. до 12 июня 1996 г., т.к. Президент РСФСР избирался сроком на 5 лет). С 1993 года положение, функции и полномочия Президента РФ определяются Конституцией РФ 1993 года. Из анализа Конституции РФ следует, что Президент РФ занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит прямо, непосредственно ни в одну из ее ветвей, а скорее условно становится над ними.

Конституционно-правовой статус Президента РФ складывается из следующих характеристик:

-глава государства;

- гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина;

- Верховный Главнокомандующий;

- Председатель Совета Безопасности России;

- Председатель Государственного совета РФ.

Статус Президента РФ также характеризуется символами президентской власти - знаком и штандартом (флагом), оригинал которого находится в его служебном кабинете, а дубликат поднимается над резиденцией Президента РФ как в столице, так и над другими резиденциями Президента во время его пребывания в них. В 2009 году учрежден еще один официальный символ Президента РФ как Верховного Главнокомандующего - эмблема Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ.

Действующая в настоящее время Конституция определяет, что Президент Российской Федерации является главой государства (ст. 80 Конституции Российской Федерации). Напомним, что в ранее действовавшей Конституции устанавливалось, что Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации.

Придание Президенту статуса главы государства вызвано объективными причинами. Прежде всего, этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях. Наиболее целесообразно, чтобы вытекающие из этого функции выполнялись главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что в меньшей мере соответствовало бы высокому статусу государства и, по существу, умаляло бы прерогативы представительного органа государственной власти Российской Федерации, ставило бы исполнительную власть над законодательной.

Президент обладает обширным кругом полномочий, которыми он, применяя их на практике, реализует свой особый статус главы государства. Свои полномочия Президент реализует самостоятельно, независимо от иных государственных органов власти, однако при этом он постоянно с этими органами взаимодействует. Президент избирается народом путем всеобщих, равных и прямых выборов, именно народ наделяет его властными полномочиям. Именно поэтому он не подчиняется никаким властным органам и не отчитывается перед ними. Ответственность за свою деятельности Президент несет только перед народом - единственным источником власти в России. При наличии в стране трех ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная), Президент наделен полномочиями «сдерживающей» направленности по отношению к ним. В свою очередь указанные органы по отношению к нему так же обладают системой, называемой «сдержками и противовесами».

Президент выступает гарантом Конституции, прав и основных свобод человека и гражданина в России. Его роль в данной сфере видится достаточно многогранной.

Она выражается в том, что Президент РФ, реализуя свои конституционные полномочия, обеспечивает прямое действие Конституции на всей территории Российской Федерации.

Об основных направлениях внутренней и внешней политики Президент говорит в своем ежегодном послании, адресованном Федеральному Собранию Российской Федерации. Очень важно, чтобы указанные направления соответствовали общедемократическим принципам, закрепленным в Основном законе Российской Федерации.

В связи с тем, что Президент участвует в законодательном процессе, а так же реализует иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ, у него имеется возможность оказывать влияние на обеспечение тех направлений внутренней и внешней политики, на которые он указывает в свое послании Федеральному Собранию, при осуществлении органами государственной власти своей практической деятельности.

Несмотря на тот факт, что Конституция предоставляет главе государства достаточно широкие полномочия, в ней так же содержится и ряд ограничений его власти. Одним из таких ограничений является, пусть и увеличенный до 6 лет (ранее - 4 года), но все же достаточно короткий срок его полномочий. Еще одним ограничением выступает требования о недопустимости занятия поста Президента одним и тем же лицом более двух сроков подряд. В то же время, занимать этот пост одному и тому же лицу с перерывами не запрещается.

Кроме того, Конституцией закреплен ряд особых требований, предъявляемых к лицу, претендующему на занятие поста Президента Российской Федерации. Так, часть 1 статьи 81 Основного закона устанавливает обязательное требование к гражданству претендента (должен являться гражданином Российской Федерации). Также особое внимание уделяется цензу оседлости. Кандидат на пост главы государства должен постоянно проживать на территории Российской Федерации на протяжении как минимум 10 лет. Однако стоит обратить внимание, что в Конституции нет указания на непрерывность такого срока. Предположительно, что он может состоять и из отдельных временных отрезков, в совокупности своей составляющих указанный период времени. Ну и, конечно, еще одним требованием является достижение кандидатом определенного возраста. Часть 2 статьи 81 устанавливает, что Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин, достигший 35-летнего возраста.

Президент выступает фактическим руководителем исполнительной власти в России. Это проявляется не только в его взаимоотношениях с Правительством Российской Федерации, но и в наделении его правом формирования Администрации Президента, Совета Безопасности, а так же правом назначения своих полномочных представителей и высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации. Как уже было сказано выше, Президент координирует работу органов законодательной, исполнительной и судебной власти в России. Если между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов возникают разногласия, Президент может применить согласительные процедуры. Такого рода процедуры представляют собой обсуждение и поиск согласованных обоюдных решений, которые должны быть приняты с учетом интересов народа России и не должны нарушать закрепленные в Основном законе принципы федеративного устройства государства.

Президент России, так же, как и президенты ряда зарубежных государств, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

Учитывая данный статус, на Президента возлагаются обязанности по охране суверенитета и целостности государства. Кроме того, в качестве Верховного Главнокомандующего Президент Российской Федерации осуществляет общее политическое руководство Вооруженными Силами России.

Стоит обратить внимание на тот факт, что полномочия Президента реализуются в основном путем принятия им правовых актов. В соответствии с Конституцией к таковым актам относят указы и распоряжения. Указы содержат в себе общие правовые предписания и рассчитаны на длительное и неоднократное их применение.

Важной гарантией независимости и стабильности статуса главы государства выступает установленная Конституцией неприкосновенность Президента. Данная гарантия наделяет Президента иммунитетом от юрисдикции. Это означает, что до отрешения Президента от должности против него нельзя возбудить уголовное дело, принудительно доставить его в суд в качестве свидетеля, подвергнуть иным мерам принудительного воздействия. Любое ограничение его свободы и действий до отрешения от должности в установленном порядке является неконституционным. Однако важно понимать, что иммунитет Президента по действующему законодательству не лишает субъектов правоотношений возможности предъявления к нему гражданско-правового иска.

Заканчивая данное исследование, хочется сказать следующее. Анализируя современное законодательство, становится понятно, что Президент Российской Федерации наделен колоссальными полномочиями, что вызывает критику современных политологов. Но история России показывает, что сильный лидер с огромной властью может вывести нашу страну из любого кризиса. На наш взгляд, говорить о снижении власти Президента в настоящее время не стоит. Хотя, несомненно, такая точка зрения имеет право на существование.

В настоящее время достаточно часто, в том числе и в научной литературе, высказывается предложение о необходимости принять федеральный закон «О Президенте Российской Федерации» (Козлова Е.И., А.М. Гайдарбекова, Н.Е. Колобаева и др.).

Конституция Российской Федерации не предусматривает специального акта, которым должен регулироваться статус Президента. Регулирование статуса Президента в форме федерального конституционного закона невозможно без указания на это в Конституции, которое на данный момент отсутствует. Таким образом, принятие федерального конституционного закона будет возможно только после внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации. Как отмечает Н.Е. Колобаева, на данном этапе логичным было бы принятие федерального закона «О статусе Президента Российской Федерации» и лишь в дальнейшем - внесение необходимых изменений в Конституцию.

Представляется, что рассредоточение правовых норм, касающихся Президента Российской Федерации, по многочисленным правовым источникам (федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента), а также тот факт, что конституционное регулирование носит обобщающий характер и не должно в полной мере регулировать общественные отношения (в данном случае те отношения, которые касаются статуса Президента), вызывают необходимость принятия федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации». В этой связи после принятия данного закона необходимо внести дополнения в Конституцию Российской Федерации о том, что «правовой статус и порядок деятельность Президента определяются федеральным конституционным законом».

1.2 Конституционно-правовые основы участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе

Ключевая роль в законодательном процессе отводится Конституцией России Президенту РФ, которая определяется его конституционно-правовым статусом как главы государства, прямо не относящегося ни к одной из трёх ветвей государственной власти. Участие главы государства в законодательном процессе заключается в следующих действиях:

- обладает правом законодательной инициативы (законодательная инициатива главы государства рассматривается Государственной Думой Федерального Собрания РФ во внеочередном порядке);

- возможность постоянного участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или в согласительных комиссиях;

- промульгация закона в соответствии с частями 1 и 2 ст. 107 Конституции РФ;

- обладает правом отлагательного вето (отклонение федерального закона принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации) в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.

Применение отлагательного вето Президента РФ призвано устранить целый спектр правовых дефектов, таких как: недостаточная разработанность проектов федеральных законов; юридические коллизии, т. е. несоответствие принимаемого закона действующей нормативно-правовой базе; неоднозначная правоприменительная практика; бланкетный или отсылочный характер норм, содержащихся в принятом федеральном законе; несоблюдение установленных регламентом палат российского парламента процедур рассмотрения закона в последующих чтениях.

Президент РФ, являясь субъектом законодательной инициативы, выносит на рассмотрение Государственной Думы ФС РФ законопроекты по любым вопросам государственного регулирования. В то же время принятые ею и одобренные Советом Федерации законы именно Президент РФ в итоговой инстанции промульгирует, обладая при этом правом вето. В случае его наложения соответствующий закон должен быть повторно внесен на рассмотрение Государственной Думой ФС РФ с учетом замечаний согласительной комиссии или принят в прежней редакции не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). В рамках такого взаимодействия Президенту РФ предоставлено право принимать участие в заседаниях палат парламента РФ.

Кроме того, в обязанность Президента России согласно ст. 84 Конституции РФ входит назначение выборов Государственной Думы ФС РФ. При этом у Совета Федерации ФС РФ в свою очередь существует обязанность по назначению выборов Президента РФ (ст. 102 Конституции РФ).

Основное же влияние Президента РФ на законодательный орган заключается в его возможности распустить Государственную Думу ФС РФ в трех предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ случаях, а именно:

-при выражении Государственной Думой недоверия по отношению к Правительству РФ, если Президент РФ не поддерживает ее решение и при этом Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие - тогда Президент РФ принимает решение о роспуске Госдумы или об отставке Правительства;

-при решении вопроса о доверии Председателю Правительства РФ, поставленного последним перед Государственной Думой, в случае отказа которой в таком доверии Президент решает в течение семи дней вопрос о роспуске Госдумы и назначении новых выборов или отправлении Правительства в отставку;

-при отклонении Госдумой представленной на рассмотрение Президентом кандидатуры Председателя Правительства в третий раз Президент вправе распустить Государственную Думу.

Однако даже при наличии вышеизложенных ситуаций существуют случаи, когда роспуск невозможен. В частности, во время введения чрезвычайного или военного положения на территории Российской Федерации, в течение одного года с момента избрания Госдумы, менее чем за шесть месяцев до истечения президентских полномочий, после выдвижения обвинения против Президента и до решения данного вопроса Советом Федерации (ст. 109 Конституции РФ).

Совет Федерации ФС РФ в отличие от Государственной Думы ФС РФ не может быть распущен Президентом РФ. Но у него существует возможность оказывать влияние на Совет Федерации при принятии последним постановления по итогам рассмотрения субъектами РФ закона о поправках к Конституции РФ.

Так, Президент РФ вправе обжаловать в течение семи дней данное постановление в Верховный Суд РФ, который может принять решение о повторном рассмотрении данного вопроса в Совете Федерации. Не стоит забывать и о том, что именно Президент РФ обнародует федеральный закон со всеми вытекающими отсюда последствиями и возможностями воздействия на итоговое решение.

Взаимодействие Президента РФ с палатами парламента РФ осуществляется и посредством официальных представителей главы государства в Государственной Думе и в Совете Федерации согласно Положению о полномочном представителе Президента РФ в Совете Федерации и полномочном представителе Президента РФ в Государственной Думе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 июня 2004 г. Эти представители соответственно представляют Президента РФ и его позицию на заседаниях палат парламента РФ, при обсуждении насущных вопросов и законопроектов, а также дают разъяснения по тем или иным решениям, принятым Президентом РФ.

Актуальный вопрос в контексте совершенствования механизма взаимодействия органов власти и населения - изменение порядка назначения высших должностных лиц субъектов РФ законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ на ранее существовавший порядок, т.е. избрание посредством прямых выборов. При этом у Президента РФ остались некоторые контрольные полномочия: в виде обязательных предварительных консультаций с законодательными органами субъектов РФ по выбору кандидата и в виде права последующего отрешения Президентом РФ избранной населением субъекта РФ кандидатуры.

Президент РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ также имеет право принимать срочные необходимые меры на территории субъекта Российской Федерации, а именно, приостанавливать действие актов его исполнительных органов власти, противоречащих действующему законодательству РФ, нарушающих права человека, до вынесения судебного решения по данному вопросу. Президент РФ наделен правом роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ, не желающего подчиниться распоряжению Президента РФ об исправлении неконституционных положений нормативного правового акта.

Таким образом, участие Президента РФ в законодательном процессе согласно Конституции РФ можно свести к следующим основным формам:

-реализация законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ);

-подписание и обнародование законов (ст. 107, ч. 2 ст. 108 Конституции РФ);

-наложение вето на принятый палатами парламента РФ закон (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

Помимо основных форм есть ряд дополнительных, вытекающих из полномочий Президента РФ как главы государства, в частности:

-право направлять запросы в Конституционный Суд РФ о соответствии Конституции РФ нормативно-правовых актов государственных органов РФ и субъектов РФ (ст. 125 Конституции РФ);

-право отменить акты Правительства РФ, если они противоречат Конституции РФ, федеральным конституционным, федеральным законам и актам Президента РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ и ст. 33 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»);

-право подписывать от имени Российской Федерации международные договоры (ст. 13 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»);

-право подписывать от имени Российской Федерации договоры о разграничении предметов ведения между Россией и ее субъектами (ст. 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

По нашему мнению, эффективный механизм взаимодействия Президента России и ветвей власти, основанный на балансе полномочий, будет налажен лишь тогда, когда принятие итоговых решений каждой из ветвей власти не будет определяющим образом зависеть от главы государства. В частности, его взаимодействие с законодательной властью станет эффективным в случае, если деятельность обеих палат Федерального Собрания РФ будет в реальности носить самостоятельный и демократический характер, не зависеть от позиции Президента РФ, наделенного многочисленными контрольными и исполнительно-распорядительными полномочиями. Сегодня необходимо создать действенные противовесы, препятствующие узурпации власти «в одних руках», и прежде всего подразумевающие эффективный парламентский контроль, объективность и беспристрастность судебных решений в контроле за законностью и правопорядком в нашей стране. Требуется также осуществить нормативно-правовую систематизацию и конкретизацию полномочий Президента России во избежание пространного толкования положений о них, содержащихся в Конституции РФ и федеральных законах.

1.3 Законодательный процесс: содержание и стадии

Законодательный процесс - это явление государственной, общественной жизни, присущее любому демократическому обществу. Продуктом законодательного процесса являются нормы права, облеченные в форму закона, что подчеркивает важность изучаемого явления в правовом демократическом государстве, одним из фундаментальных признаков которого является верховенство закона.

Несмотря на обязательность законодательного процесса в правовом государстве, в теории и практике его воплощения в Российской Федерации существуют определенные проблемы. Исходным при этом следует считать отсутствие единого подхода к понятию законодательного процесса в отечественной науке и практике, что позволяет сделать вывод о многоплановости используемого понятия, о необходимости всесторонней оценки изучаемого явления.

В настоящее время в России сложилось несколько подходов к содержанию законодательного процесса, а также к термину, определяющему указанное явление.

Так, ряд авторов сводят понятие процесса к деятельности законодательных органов государственной власти по рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов, внесению в них изменений и отмене законов. Другие исходят из определения законодательного процесса как совокупности стадий, следующих одна за другой, а именно принятия, одобрения и обнародования законов Российской Федерации Государственной Думой РФ, Советом Федерации РФ.

Эти подходы в любом случае сводятся только к деятельности законодательных органов государственной власти по созданию закона.

В обоснование собственной точки зрения приведем Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П. Исходя из смысла положений указанного дела, становится ясно, что Президент РФ является участником законодательного процесса в РФ посредством стадий подписания и обнародования закона.

Следует учесть аналогичную практику и в субъектах Российской Федерации, где подобные функции исполняет глава исполнительной власти в субъекте РФ. Участниками федерального процесса, исходя из норм Конституции РФ, являются 705 субъектов инициативы, среди них Президент РФ, Совет Федерации РФ, члены Совета Федерации РФ, депутаты Государственной Думы РФ, Правительство РФ, 83 законодательных органа субъектов РФ, а также Конституционный Суд, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ обладают правом законодательной инициативы по вопросам их ведения. При этом формулировка "по вопросам их ведения" неоднозначна и высшие суды трактуют ее довольно широко.

Приведенные выше положения доказывают несостоятельность традиционных подходов к понятию законодательного процесса в современных условиях ввиду усложнения субъектного состава процесса, включения в него не только органов законодательной власти, но и других ветвей власти, а также общественности и увеличения количества стадий при осуществлении процесса, в том числе факультативной стадии всенародного обсуждения. Способствует усложнению понятия законодательного процесса тенденция интенсификации федеративных отношений, выражающаяся в наличии особенных видов законодательного процесса на уровне субъектов Российской Федерации.

Так, Г.П. Ивлиев и Г.А. Гаджимагомедов, понимая законодательный процесс в широком смысле, определяют его содержание как регламентированную деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов.

В узком же смысле представляет собой нормативно установленную сложную систему последовательно сменяющих друг друга организационных действий, результатом которых является издание закона. Соответственно законодательный процесс имеет два значения: как порядок деятельности по созданию закона и как сама эта деятельность, так как она осуществляется законодательным органом (парламентом Российской Федерации).

В данном случае, речь идет не о более узком или широком понимании законодательного процесса, а лишь более четком раскрытии структурной сущности. В узком смысле перечисляются практически все стадии и процедуры законодательного процесса, а во втором - лишь системность и этапность действий.

Законодательный процесс нельзя рассматривать как техническую совокупность стадий. Важно понимать, что законодательная деятельность есть юридическая модель регламентированной деятельности участников законодательного процесса, которая обусловлена политическими, социально-экономическими и иными потребностями общества и не может осуществлять в отрыве от динамики общественных процессов.

Поэтому в литературе справедливо обращается внимание на качественные характеристики законотворческого процесса (концепция, стиль, доступность, четкая структура и место законопроекта в системе правовых актов и др.). В самом общем виде под законодательным процессом можно определить урегулированную нормами конституционного права и осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов, направленную на разработку, принятие и введение в силу законодательных актов.

Остановимся на характеристике основных стадий законодательного процесса, их правовом обеспечении. Так, например, начальной стадией выступает право законодательной инициативы, которое осуществляется путём внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ различных законопроектов. В соответствии с Конституцией РФ, правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ; верхняя палата Федерального Собрания РФ - Совет Федерации, а также члены Совета Федерации; депутаты нижней палаты Федерального Собрания РФ - Государственной Думы; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации; высшие судебные инстанции - Конституционный и Верховный Суды, по вопросам, относящимся к их компетенции. Перечень субъектов законодательной инициативы, содержащийся в ст. 104 Конституции РФ, носит исчерпывающий характер и не подлежит расширительному толкованию.

Невольно возникает вопрос, почему граждане РФ (которые в соответствии со ст. 3 Конституцией РФ являются единственным источником власти в России), лишены права законодательной инициативы? Или положение, закреплённое в первой главе Основного закона, носит декларативный характер и не может быть реализовано на практике? На наш взгляд, предоставление регламентированной Основным законом возможности народным инициаторам представлять на рассмотрение в парламент законопроектов может послужить гарантией прямого народовластия, способом более полной реализации интересов народа в целом, одним из методов обеспечения правового и демократичного характера законотворческого процесса. Действующая российская Конституция лишила права законодательной инициативы Генерального Прокурора РФ, руководителей органов в российских общественных организаций и иных инстанций, но сохранила право законодательной инициативы индивидуального депутата. Широкое использование депутатами этого права привело к тому, что парламент оказался перегруженным депутатскими проектами, что создаёт проблему рассмотрения значимых законопроектов, необходимых для становления современной правовой системы.

Далее следует стадия обсуждения законопроекта перед утверждением его в качестве закона. В процессе обсуждения законопроект подвергается всестороннему исследованию и анализу: рассматриваются различные, порой антагонистические точки зрения, в целях принятия компромиссного варианта, устраивающего большую часть депутатского корпуса, необходимого для утверждения закона Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Совет Федерации вправе отклонить федеральный закон, о чём выносится постановление, в котором содержится перечень разделов, глав и статей, по которым необходимо преодолеть разногласия с нижней палатой Федерального Собрания РФ.

Далее следует стадия официального опубликования закона в «Российской газете», «Собрании Законодательства РФ», либо в «Парламентской газете», затем - вступление закона в юридическую силу через десять дней с момента официального опубликования, в том случае, если в самом законе не указан иной срок вступления его в юридическую силу. Для устранения правового нигилизма, а также в целях правового просвещения рядового населения зачастую практикуется неофициальное опубликование законов, издание сборников кодексов и использование автоматизированных информационно-правовых систем. Такие технологии постепенно начинают вытеснять официальные источники опубликования законов. Необходимо активно использовать новые информационные технологии для официального опубликования, освещать эту деятельность с помощью СМИ и вести просветительскую работу среди населения. Норма о возможности опубликования в электронном виде нормативных актов впервые появились в 2011 г. после внесения соответствующих поправок в федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Согласно ст. 9.1 интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru является официальным электронным периодическим изданием и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации.

Исследовав сущность и стадии законодательного процесса, приходим к выводу о том, что действующее конституционное законодательство нуждается в реформировании. В связи с этим можно высказать следующие предложения:

1. Установить в качестве требований для внесения законодательной инициативы членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, законодательными органами государственной власти субъектов РФ получение предварительного согласия определённого числа своих коллег.

Для парламентариев нижней палаты Федерального Собрания РФ - 70-ти депутатов, для Совета Федерации - 25-ти членов Совета Федерации, для законодательных органов государственной власти РФ - 10-ти законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ. Это позволит повысить качество законодательных инициатив, реализуемых данными субъектами, и освободить законотворческий орган от дополнительной работы.

2. Необходимо дополнить ст. 104 Конституции РФ, перечисляющую субъекты законодательной инициативы, дополнительным субъектом -гражданами РФ, т. е. инициативной группой граждан страны, численностью не менее 30 тысяч человек. Таким образом, гражданам будет предоставлена возможность стать полноценными участниками законодательного процесса государства, реализовать на практике положение ст. 3 Конституции РФ о том, что «высшим источником власти в РФ, выступает её многонациональный народ».

3. Изъять из п. 4 ст. 105 Конституции РФ норму о том, что Совет Федерации может одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой, не рассматривая его. На наш взгляд, все законы (в том числе и федеральные), должны быть либо одобрены, либо отклонены Советом Федерации.

4. Следует более тщательно сформулировать нормы ст. 107 и 108 Конституции РФ, чтобы можно было точно установить дату и время вступления нормативного правового акта в юридическую силу.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

2.1 Ежегодное послание Президента РФ

Институт посланий главы государства как разновидность актов программно-политического характера занимает особое место в системе построения демократического правового государства и представляет собой одну из важнейших форм коммуникации между главой государства и общенациональным представительным органом.

Несмотря на значительное число трудов по вопросам разработки и реализации посланий главы государства, до настоящего времени комплексного и системного исследования места данного института именно в механизме легитимации государственной власти в России не проводилось. Вместе с тем указанный аспект взаимоотношений Президента РФ с государственными органами и должностными лицами, в том числе на международном уровне, а также собственно с гражданами страны весьма актуален в современных условиях развития российского конституционализма. Это подтверждается и повышенным вниманием средств массовой информации к институту посланий Президента РФ, особенно в периоды подготовки и оглашения документа, и активизацией проведения опросов общественного мнения об отношении населения к личности Президента РФ, его деятельности и принимаемым решениям в связи с продлением срока полномочий главы государства.

Послание главы государства в мировой политической практике понимается, как ежегодный официальный доклад, посвященный основным направлениям внутренней и внешней политики государства, положению в стране. Послания предусмотрены Конституциями различных государств мира и являются актами политического характера, содержащими программные принципы, законодательные инициативы, видение главой государства настоящего и будущего страны.

В российской власти нашли отражение не только роль президента как арбитра в системе высших органов государства, но и его значение как государственного лидера, осуществляющего политическое руководство и определяющего политический курс развития страны, фактически руководящего исполнительной властью. Президент России определяет основные направления внутренней и внешней госполитики, систему наиболее приоритетных задач в области государственного управления, а также формулирует способы их решения. Посредством участия в законодательном процессе, через обращения к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями, Президент России осуществляет руководство политическим курсом развития государства и общества. В пределах своих конституционных полномочий он обеспечивает согласованную деятельность всех органов государственной власти по реализации основных направлений и приоритетов государственной политики Российской Федерации.

Действенным инструментом влияния Президента на формирование политической повестки и политического курса развития страны являются президентские послания Федеральному Собранию РФ. В соответствии с п. «е» ст.84 Конституции РФ Президент РФ ежегодно обращается к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. В российской научной литературе по отношению к институту посланий президента применяются множество определений и формулировок, отражающих различные стороны политико-правовой природы Посланий.

Послания Президента РФ - это акты политического характера, содержащие программные принципы развития страны, основные направления внутренней и внешней политики государства. Значение посланий главы государства Федеральному Собранию обусловлено тем, что Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80). Тексты посланий Президента Федеральному Собранию заслушиваются на совместных заседаниях палат Федерального Собрания (ч. 3 ст. 100) и официально публикуются. Обращение Президента с посланиями к Федеральному Собранию не означает обязанности Федерального Собрания соглашаться со всеми идеями, высказанными главой государства в этих обращениях.

В научной литературе отмечается, что послание Президента имеет сложную правовую природу. Так, Т.Я. Хабриева указывает, что, «с одной стороны, делается вывод об обязательном характере общих установок, конкретных поручений, содержащихся в посланиях, а с другой стороны, подчеркивается, что послания не являются нормативными актами, не могут противоречить законам, принимаемым Федеральным Собранием РФ, и каким-либо образом ограничивать его правотворческую деятельность».

Поэтому стоит призадуматься над вопросом о статусе послания Президента РФ, так как можно говорить об обязательности посланий Президента в отношении Правительства. Это связано с тем, что Президент РФ обладает мощными рычагами в отношении Правительства, вытекающими из ряда конституционных норм, в частности: а) из полномочия Президента назначать Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы); б) из права назначать заместителей Председателя Правительства и федеральных министров и освобождать их от должности; в) из права председательствовать на заседаниях Правительства (по усмотрению самого Президента), тем более что Конституция РФ не конкретизирует правомочия Президента РФ в этой области, поэтому предполагается, что он обладает теми же правами, что и Председатель Правительства; г) из права Президента РФ принять решение об отставке Правительства РФ.

Еще в меньшей степени президентские послания обладают императивностью по отношению к Федеральному Собранию.

Вместе с тем: 1) официально заявленные президентские позиции непосредственно влияют на составление плана законопроектных работ, прежде всего Государственной Думы; 2) посредством посланий парламент получает достаточно ясную информацию о намерениях президента как текущих, так и на перспективу; 3) становится известной идеология тех или иных законопроектов, законодательных предложений, которые приходится учитывать, так как нельзя забывать, что Президенту принадлежит право отклонения законов (право вето).

Подобные оценки содержатся и в юридической научной литературе, где отмечается обязательность положений послания для Правительства, рекомендательный характер для законодательной власти.

Поэтому основная нагрузка по реализации послания, несмотря на то что оно адресуется Федеральному Собранию, ложится на федеральное Правительство. Такое положение обусловлено тем обстоятельством, что основные направления внутренней и внешней политики, которые определяет Президент РФ (ст. 80 Конституции РФ), реализуются в основном через деятельность Правительства и подведомственных ему органов управления.

Однако из конструкции нормы, содержащейся в п. «е» ст. 84 Конституции РФ, неясно, должны ли представляться отдельно послания о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; означает ли конституционная формулировка обязательное описание приоритетов в каждой из сфер политики или речь идет о формулировании того или иного приоритета как направления, а также на какой срок должна быть рассчитана реализация того или иного политического направления.

Исходя из анализа существующей практики, видно, что, во-первых, каждое из посланий включает в себя анализ положения дел в стране на соответствующий момент и основные задачи во внутренней и внешней политике. Так, в своем Послании Федеральному Собранию РФ 30 ноября 2010 г. Президент отметил, что «внешняя политика должна выражаться сейчас не только в ракетах, но и в конкретных и понятных нашим гражданам достижениях: в создании на территории России совместных предприятий и появлении качественных недорогих товаров, в увеличении числа современных рабочих мест и упрощении визового режима».

Во-вторых, эти задачи предполагают их решение как в течение соответствующего года, так и в последующем. В-третьих, в зависимости от состояния дел в государстве Президент выделяет те сферы и направления, которые требуют пристального внимания и незамедлительной реакции государственных органов. Так, Послание Президента РФ 2010 г. направлено на модернизацию нашей экономики и повышение уровня социально-экономического развития нашего государства. Будучи гарантом Конституции Российской Федерации, в своем послании Президент четко обозначил и определил приоритеты развития и повышения качества и уровня жизни наших граждан.

Структура посланий разных лет показывает, что в них нет единообразия. Как отметил Е.А. Тихомиров, «послания Б.Н. Ельцина не были четко структурированы, они были «двухформатными», где относительно объемный письменный текст раздавался членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы. Причем иногда акценты в речи были иными, нежели в самом письменном послании. Президент В.В. Путин изменил эту практику. Теперь нет различия между "устными" и «письменными» вариантами послания; речь Президента и является собственно посланием Федеральному Собранию, в посланиях прослеживается единая линия государственно-правовой стратегии в постановке и достижении целей по укреплению и развитию Российского государства, а также решению задач, поставленных в предыдущих документах».

Послания - это ответственное планирование политической воли главы государства, его стратегия, его дальнейшее видение положения в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, носящее систематический и регулятивный характер, что позволяет отражать в нем не только цели на будущее, но и анализировать и фиксировать достигнутые результаты.

В своем Послании Федеральному Собранию Президент РФ отметил: «В России реформировать нужно всю систему, а не только отдельную систему. Именно поэтому наряду с развитием законодательства о судебной системе, что мы делали и продолжаем делать, мы начали проведение реформы МВД и на законодательном уровне создаем условия для повышения качества работы следствия и прокуратуры. Этому служат внесенные мною в Государственную Думу законопроекты «О полиции» и «О Следственном комитете».

Рассматривая вопросы легализации посланий главы государства, необходимо определить юридическую силу данных документов. В литературе единого мнения по этому вопросу, как и по многим другим, связанным с легитимностью и легализацией государственной власти, нет.

Выделяются две точки зрения:

1) послания главы государства, по сути, являются нормативными правовыми актами со всеми присущими им признаками, в частности в части обязательности их выполнения;

2) послания главы государства носят рекомендательный характер, что не исключает их важности в системе актов главы государства.

При этом сам Президент РФ в Послании 1997 г. назвал их «документами, обязательными для исполнительной власти и задающими ориентиры для деятельности иных ветвей власти».

Для устранения неопределенности в вопросе о юридической силе посланий главы государства целесообразно принять специальный закон, регламентирующий правовой статус ежегодного послания Президента РФ, сроки реализации содержащихся в нем наставлений, их структуру, способы и порядок реагирования на них Федерального Собрания.

Очевидно, что президентские послания - это политико-правовые документы, которые содержат позиции главы государства по основным направлениям государственной политики, развития конституционного строя России и взаимоотношений с зарубежными странами и служат ориентиром в законодательной деятельности парламента. Анализ текстов посланий свидетельствует о том, что они определяют не только основные направления экономической, финансовой, социальной, внешнеполитической сторон государственного строительства, но и стратегию Президента РФ по осуществлению государственно-управленческой деятельности.