Размещено на http://www.allbest.ru/

78

"Роль и место прокуратуры в системе государственных органов"

прокуратура федеральный правовой государство

Введение

Прокуратура Российской Федерации - централизованная система федеральных органов государства, призванная обеспечить единство (единообразное применение) законности на всей территории РФ. Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: энциклопедический словарь / Под общей ред. В.И. Червонюка. -- М.: Юрид. лит., 2002.

С. 321.

Построение правового государства невозможно себе представить без деятельности прокуратуры, которая обеспечивает верховенство закона, защиту прав и свобод граждан и интересов государства.

Прокуратура России имеет четырех вековую историю, и на протяжении этого времени не прекращаются споры о роли и месте прокуратуры в системе органов государственной власти.

В юридической литературе идет дискуссия о месте прокуратуры в системе госорганов. Получается, что три основные власти не охватывают деятельность прокуратуры, как и некоторых других государственных органов и даже должностных лиц (например, Президента РФ, Счетной Палаты РФ).

Таким образом, ряд авторов относят прокуратуру к органам законодательной власти Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть: Учеб. пособие. / Екатеринбург. УРГЮА, 1999. С. 8., к органам судебной власти Настольная книга государственного служащего / Отв. ред. В.И.Шкатулла. - М.: Экономика, 2003. С. 44., к органам исполнительной власти Черемных Г.Г. Судебная власть в Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития: Автореферат дисс. … д-ра юрид. наук. --М., 1999. С. 11.. Существует точка зрения, автор которой относит прокуратуру к органу «президентской власти» Королев Г.Н. Прокуратура Российской Федерации в период правовой реформы: Лекция. Ижевск, 1998. С. 7.. Также есть мнение о наличии особой, так называемой «прокурорской» власти, появившееся в 70--х годах прошлого века Фарбер И. Конституционные основы прокурорского надзора в Советском государстве. // Советская прокуратура на страже законности. Саратов, 1973. С. 28.; Бровин Г.И. О прокурорско-надзорных правоотношениях // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. -- М., 1973. С. 94.; Коток В.Ф. О системе науки советского государственного права // «Советское государство и право». 1959. № 6. С. 74.; Березовская С.Г. Нормы прокурорского надзора и их место в системе советского права // Вопросы прокурорского надзора. -- М., 1972. С. 28.. Однако у этой точки зрения есть оппоненты Ласкина Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов / -- М.: Юстицинформ, 2006 г. С. 18.; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. Издание 7. / -- М.: Изд-во «Норма», 2008. С. 337; Галузо В.Н. Власть прокурора в системе государственной власти современной России. // Закон и право. 2008. № 2. С. 83, считающие прокуратуру самостоятельным государственным органом, не относящейся к какой-либо ветви власти.

Такое же мнение высказал на парламентских слушаниях в мае 2008 года член Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления С.Г. Кехлеров: «Сегодня Российская прокуратура ни функционально, ни структурно не включена в классическую триаду ветвей власти... В современной России к таким институтам относятся Центральный банк, Счетная палата, Центризбирком, Уполномоченный по правам человека. В этом же ряду в обсуждаемом контексте должна рассматриваться и прокуратура» Стенограмма парламентских слушаний на тему «Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации» 29.05.2008 г. URL: http://www.council.gov.ru/ .

Таким образом, можно сделать вывод, что прокуратура в системе государственных органов России занимает собственное место. Она напрямую не относится ни к одной из ветвей государственной власти, что способствует реализации ее основной, надзорной функции. Прокуратура является важнейшим элементом системы сдержек и противовесов. Безусловно, данный орган постоянно взаимодействует со всеми ветвями власти, поскольку все государственные органы призваны укреплять законность и охрану права человека и гражданина.

1. Государственно-правовые основы места и роли прокуратуры в государственном механизме РФ

1.1 История создание и развития прокуратуры

Прежде чем анализировать положение прокуратуры в системе органов государственной власти РФ, я считаю необходимым кратко осветить историю возникновения и развития российской прокуратуры.

В истории развития отечественной прокуратуры выделяют следующие этапы:

1. Российский (царский) этап - 1722 - 1917 гг.

2. Советский этап - 1922 - 1991 гг.

3. Современный (постсоветский) этап - 1991 г. - по настоящее время Опарин Д.А. Прокуратура в системе органов государственной власти в период правления Петра I. // «История государства и права». 2006. № 11. С. 27..

Возникновение прокуратуры в России было обусловлено объективной потребностью осуществления гласного контроля (надзора) за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов управления. Ее созданию предшествовало учреждение Петром в 1711 г. института фискалата. Однако это не произвело ожидаемого результата, в виду выявления таких недостатков, как зависимость от органов государственной власти, за чьей деятельностью осуществляли надзор и взяточничество.

Прокуратура была учреждена Петром I тремя указами от 12 и 18 января 1722 г. В них предусматривалось создание прокуратур, во-первых, при Сенате, которые возглавлял Генерал-прокуро, во-вторых, при коллегиях, в-третьих, при надворных судах (гофгерихтах); и 27 мая император распорядился образовать прокуратуру также при Святейшем Правительствующем Синоде, создав должность Обер-прокурора. Цель, поставленная перед прокурорами, - надзор за тем, чтобы государственные органы страны действовали в строгом соответсвтвии с регламентами и царскими указами.

После смерти Петра I роль прокуратуры начала понижаться, и фактически она переставала действовать. При Екатерине I она была отменена. Однако в 1741 г. Елизавета Петровна восстановила полномочия прокуратуры. И с восшествием на престол Екатерины II она окончательно сформировался как орган надзорного типа. Александр I продолжил развитие прокуратуры, и, создав в 1802 г. министерство юстиции, совместил должности главы данного органа (министра) с генерал-прокурором. Позже судебная реформа Александра II 1864 г. трансформировала прокуратуру в орган уголовного преследования, из-за усиления административной власти.

Как известно, Победа Октябрьской революции привела к глобальным переменам в государственном аппарате. Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. Декрет о суде № 1 от 24.11.1917 г. (утратил силу) // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. Отв. ред. Лукьянов А.И. М.: «Юридическая литература», 1984 г. С. 120-123. прокуратура была ликвидирована. На протяжении нескольких лет социалистическое государство существовала без главного надзорного органа. Только 26 мая 1922 г. ВЦИК принял Положение о прокурорском надзоре Там же. С. 234-238., полписанное в последствие председателем М.И. Калининым.

Конституция СССР 1977 г раскрывала в специально отведенной главе для прокуратуры основополагающие принципы организации и деятельности ее органов. Конституция СССР [Электронный ресурс]: // Консультант Плюс: [сайт информационно-правовой компании]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/conscccr/62_1.html (03.05.2013). Через 2 года был издан закон, устанавливающий Расширение предмета и пределов прокурорского закреплялось Закон «О прокуратуре СССР [Электронный ресурс]: // Консультант Плюс: [сайт информационно-правовой компании]. Режим доступа http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ESU;n=1625 (03.05.2013)..

Поскольку Закон о прокуратуре Закон «О прокуратуре СССР» [Электронный ресурс]: // Техэскперт: [сайт информационно-правовой компании]. Режим доступа http://docs.cntd.ru/document/901853255 (03.05.2013).

был принят во время действия последней советской Конституции, и к тому же за несколько лет реформаций был издан ряд законов, относившихся к организации и основам деятельности прокуратуры, 17 ноября 1995 г. состоялось принятие Закона о прокуратуре в новой редакции Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» // Гарант: [сайт информационно-правовой компании]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/conscccr/62_1.html (03.05.2013).. Данный закон был приведен в соответствие с Конституцией 1993 г. и призвал способствовать дальнейшему развитию демократических процессов в стране и повышению эффективности прокурорского надзора.

1.2 Функции прокуратуры как государственно-правового института

Для определения правильного места и роли прокуратуры в системе государственных органов необходимо знать ее функции.

Проанализировав нормы федерального закона о прокураторе, можно выделить следующий перечень функций прокуратуры: надзор; уголовное преследование; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования, а также осуществление международного сотрудничества Закон «О прокуратуре Российской Федерации» // Гарант: [сайт информационно-правовой компании]. Режим доступа: http://base.garant.ru/10164358/ (03.05.2013)..

Очевидно, что первая функция является главной, ее можно разделить на подфункции:

· надзор за исполнением законов госорганами и субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и надхор за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

· надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

· надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

· надзор за исполнением законов судебными приставами

· надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

· надзор за исполнением конституций, уставов субъектов Федерации, а также законов субъектов Федерации.

Надзор можно назвать комплексным видом деятельности, поскольку он состоит в наблюдении за законностью деятельности огромного круга субъектов, в применении предусмотренных нормами права мер к ликвидации нарушений, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / под ред. Винокурова Ю.Е. (изд. 7-е, перераб. и доп.). -- М.: Экзамен, 2006. С. 92..

2. Прокуратура и органы государственной власти Российской Федерации

2.1 Прокуратура и органы законодательной (представительной) власти

В рамках своей деятельности прокуратура осуществляет надзор за соответствием существующим законам нормативных актов, принимаемыми органами данной ветви власти, а также косвенно вносит законодательную инициативу.

В этих целях Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации. Прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации. Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации.

Также Генеральный прокурор РФ ежегодно выступает в Совете Федерации РФ с докладом о состоянии законности, правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры по пресечению правонарушений. На основании данного выступления принимаются постановления с конкретными решениями изложенных проблем. Постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности, правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры за 2001 год по пресечению правонарушений» [Электронный ресурс]: // Гарант: [сайт информационно-правовой компании]. Режим доступа http://constitution.garant.ru/act/assembly/12125778/chapter/1/ (04.05.2013)..

Также существует и обратная связь органов прокуратуры и законодательной власти. Парламентарий или их группа вправе обращаться с запросом, вносимым на заседании палаты в письменной форме, к Генеральному прокурору РФ по кругу вопросов, входящих в его компетенцию. Вопрос о лишении данных лиц неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации.

Как отмечалось ранее, основной деятельностью прокуратуры является надзор за соответствием принятых законодательными органами нормативно-правовых актов Конституции, федеральному и субъектному законодательству. Для осуществления данной функции прокурор имеет провообязанность опротестовывать противоречащие закону правовые акты и обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» // Гарант: [сайт информационно-правовой компании]. Режим доступа: http://base.garant.ru/10164358/ (03.05.2013).. Наличие данных противоречий является дестабилизирующим фактором построения правового государства: подрывается авторитет власти и развивается правовой нигилизм. Для их предотвращения прокурор вправе вносить в органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение вносится в законодательный орган субъектом законодательной инициативы от своего имени в доработанном либо неизмененном виде Там же..

Помимо этого к участию прокурора в правотворческой деятельности относятся:

- подготовка проектов законов и внесение их на рассмотрение субъектов законодательной инициативы (Президента, Правительства, Федерального Собрания);

- подготовка проектов нормативных правовых актов и заключений на них;

- участие в разработке проектов нормативно-правовых актов в комитетах и комиссиях законодательных органов РФ и ее субъектов Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» / М.: Новая правовая культура, 2007. С. 128-129..

Для координации и организации работы прокуратуры в правотворческой сфере было принято Положение о правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В данном Положении описываются основные направления правотворческой деятельности прокуратуры, степень участия в разработке законопроектов, порядок подготовки заключений на проекты законов и иных нормативных правовых актов, разработанные федеральными органами государственной власти и правила Взаимодействия с палатами Федерального Собрания и Правительством Российской Федерации Положение о правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" // сайт Генеральной Прокуратуры. Режим доступа: http://genproc.gov.ru/documents/orders/document-14300/ (03.05.2013)..

Проанализировав данные нормативные акты можно сказать, что прокуратура обладает большим кругом полномочий в правотворческой деятельности и тесно взаимодействует с органами законодательной власти.

2.2 Прокуратура и органы исполнительной власти

Взаимодействие прокуратуры и органов исполнительной власти можно назвать основополагающей деятельностью государства. «Прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере общего надзора, решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства» Басков В.И. Курс прокурорского надзора. Учебник для вузов. / -- М.: «Зерцало», 2002. С. 114-115..

Эта деятельность регламентируется Законом о прокуратуре, приказами Генеральной Прокуратуры Приказ Генеральной прокуратуры РФ № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» // Гарант: [сайт информационно-правовой компании]. Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/1256718/ (03.05.2013).; Приказ Генеральной Прокуратуры РФ № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Гарант: [сайт информационно-правовой компании]. Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/1256732/ (03.05.2013); Приказ Генеральной прокуратуры РФ № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов» // Гарант: [сайт информационно-правовой компании]. Режим доступа: http://base.garant.ru/1357524/ (03.05.2013) , соглашением Генеральной прокуратуры РФ и Минюста РФ Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999 г..

Важнейшим направлением прокурорской деятельности в данной сфере является надзор за соответствием законодательству нормативных актов органов исполнительной власти федерального и местного значения и их должностных лиц. В случае нахождения несоответствий применяется такой же механизм отмены действия данного нормативного акта, как и в законодательной сфере.

В данном взаимодействии большое значение имеет координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Осуществляя надзор за деятельностью всех правоохранительных органов, прокурор объединяет их усилия, что позволяет занимать ему главенствующее положение. Среди данных органов можно назвать ВМД, ФСО, ФСКН, Таможенная служба. Эта деятельность регулируется положением о координации деятельности по борьбе с преступностью Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью // Консультант Плюс: [сайт информационно-правовой компании]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=113121 (03.05.2013) .

Существует несколько форм координации деятельности правоохранительных органов прокуратурой:

- проведение совещаний руководителей правоохранительных органов;

- совместная реализация федеральных и региональных программ по борьбе с преступностью;

- проверки и оказания помощи правоохранительным органам субъектов,

- проведение мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;

- обеспечение безопасности в процессе борьбы с преступностью;

- проведение анализа практики применения законов по борьбе с преступностью и подготовка предложений об их улучшении.

Таким образом, можно сделать вывод, что основной деятельностью прокуратуры по-прежнему является надзор, но в рамках сотрудничества с исполнительной властью она следит за соблюдением Конституции и законов органами исполнительной власти. Круг данных полномочий является важным элементом механизма сдержек и противовесов.

2.3 Прокуратура и органы судебной власти

Помимо перечисленной выше деятельности, прокуроры выполняют другие функции. Их реализация является условием осуществления правосудия. Участием прокурора в рассмотрении дела, гарантируется конституционный принцип состязательности судебного разбирательства Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] : // Консультант Плюс : [сайт информ.-правовой компании]. Режим доступа http://www.consultant.ru/popular/cons/ (23.04.2013). Такое устройство создает возможность полного исследования обстоятельств дела, увеличивает гарантии прав и законных интересов участников разбирательства.

Формы участия прокуроров в рассмотрении судами уголовных дел многообразны. Это:

- выступление в качестве государственного обвинителя;

- обращение в суд с заявлением или вступление в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства

- подача в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора, а в арбитражный суд - апелляционную или кассационную жалобу, а также протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда.

- истребование из суда любого дела или категории дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. И в случае, когда они являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору.

- принесение протеста на решение судьи по делу об административном правонарушении вышестоящим прокурором и их заместителями.

- отзыв протеста на решение, приговор, определение или постановление суда до начала его рассмотрения судом.

Генеральный прокурор обладает дополнительным кругом прав:

- принятие участия в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

- обращение в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

- обращение в Пленум Верховного Суда Российской Федерации, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» // Гарант: [сайт информационно-правовой компании]. Режим доступа: http://base.garant.ru/10164358/ (03.05.2013).. Деятельность прокурора в суде является важной частью его полномочий, т.к она направлена на восстановление справедливости, устранение нарушений путем изобличения преступника, привлечение его к ответственности. Прокурор способствует полному исследованию доказательств, установлению обстоятельств дела и правильному применению норм материального и процессуального права, а также корректной реализации наказания. У прокурора есть правообязанность отказаться от обвинения, если в ходе судебного дела не подтверждается предъявленное обвинение. Поддержание государственного обвинения можно выделить как одну из форм реализации правозащитной функции прокуратуры.

Процессуальное законодательство устанавливает формы участия прокурора судебном разбирательстве, но не определяет порядок его поведения в определенных ситуациях. Поэтому данная деятельность зависит от личностных качеств прокурора и требует умелого использования различных приемов и методов, вырабатываемых практикой.

Выступлению в суде предшествует судебное следствие, в ходе которого прокурор исследует доказательства и в соответствии с ними дает юридическую квалификацию деяниям обвиняемого. Структурированное представление их в зале суда помогает судьям правильно воспринимать обстоятельства дела и формировать выводы. Участие прокурора завершается выступлением в судебных прениях: с обвинительной речью или обоснованием отказа от обвинения.

Процессуальные кодексы предусматривают обязательное участие прокурора не во всех разбирательствах Гражданский процессуальный кодекс [Электронный ресурс] : // Консультант Плюс : [сайт информ.-правовой компании]. Режим доступа http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=145448 (23.04.2013); Уголовно-процессуальный кодекс [Электронный ресурс] : // Консультант Плюс : [сайт информ.-правовой компании]. Режим доступа http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=145802;div=LAW (23.04.2013); Арбитражный процессуальный кодекс [Электронный ресурс] : // Консультант Плюс : [сайт информ.-правовой компании]. Режим доступа http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=145447;div=LAW (23.04.2013); . По остальным делам вопрос об участии прокурора решается с учетом сложности и общественной значимости дела.

Суд, и прокуратура вместе обеспечивают защиту прав человека, законность и правопорядок, но делают это различными методами. Основная задача прокурорского надзора - выявлять и обосновывать нарушения законности, а суда - от имени государства реагировать на эти нарушения, осуждая виновных и защищая интересы пострадавших. Работая в плотном взаимодействии, они смогут достичь эффективного результата.

Заключение