Конституционно-правовой статус автономии в Российской Федерации

23 января 1996 года Германия, Люксембург и Швейцария подписали в г. Карлсруэ международную Декларацию о хартии народов и регионов. Этот документ по замыслу должен стать первым шагом Европы на пути решения внутри- и межгосударственных конфликтов, возникающих в связи с нарушением прав наций, а также примером для всего мира в деле обеспечения этническим группам гарантии прав и свобод, автономии и права на самоопределение. Положения рассматриваемого документа демонстрируют сущность национальной политики, межнациональных и межгосударственных отношений в европейских странах - признание не только индивидуальных, но и коллективных прав в области сохранения национально-культурной самобытности.

Именно эта мысль стала отправной точкой для обращения инициаторов Парижской хартии для новой Европы от 21 ноября 1990 года к правительствам и парламентам европейских государств с призывом содействовать расширению рамок прав человека как индивида за счет включения в них дополнительно права этнических групп и меньшинств.

Для Российской Федерации особый интерес представляет также другой международно-правовой документ, связывающий нашу страну с республиками бывшего СССР в вопросах обеспечения прав национальных меньшинств. Он был подписан в 1994 году в Москве и получил название "Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам". Необходимость выработки и принятия данного документа была обусловлена двумя причинами. Во-первых, распад СССР и образование независимых государств вызвали к жизни проблему лиц, оказавшихся этническим меньшинством в новых республиках. Вторая причина принятия Конвенции состояла в необходимости упорядочения миграционных потоков, придания перемещающимся из страны в страну лицам определенного правового статуса.

В качестве общего правила Конвенция закрепляет, что стороны признают и гарантируют лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, права и свободы в соответствии с общепризнанными международными стандартами в области прав человека и обязаны принять меры для недопущения дискриминации граждан по признаку их принадлежности к национальному меньшинству.

Конвенция закрепляет и некоторые наиболее ключевые понятия. Так, например, в статье 1 дается определение национальных меньшинств: это лица, постоянно проживающие на территории одной из стран и имеющие гражданство данной страны, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения данной страны.

Конвенция признает за лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, право создавать в соответствии с национальным законодательством различные организации (землячества, ассоциации) просветительского, культурного и религиозного характера в целях сохранения и развития их этнической, языковой, культурной или религиозной самобытности (статья 5).

Положения, связанные с регулированием межнациональных отношений, не могли не найти отражения в Конституции Российской Федерации 1993 года. Это позволило создать целостную основу для развития законодательства в данной сфере с позиций демократии и уважения прав человека. В тех этнополитических и этносоциальных реалиях, в которых к началу 90-х годов XX века оказалась Россия, иного пути быть просто не могло. Огромная территория исторически объединила большое количество наций и народностей, которые в современных условиях оказались расселенными не только по национально-территориальным субъектам, но и по всей стране. Этнический фактор обусловливает многие положения Основного закона. Уже в преамбуле содержалась исходная формулировка о многонациональном народе Российской Федерации. Это граждане различных национальностей, образующие российский народ.

Особую важность для многонационального государства имеют конституционные положения, обеспечивающие одинаковый правовой статус представителей различных этнических групп, населяющих территорию страны (часть 2 статьи 19), а также нормы, препятствующие разжиганию этнических конфликтов (часть 2 статьи 29). Кроме того, в Конституции содержится положение о том, что каждый вправе самостоятельно определять и указывать свою национальную принадлежность (часть 1 статьи 26), а также декларировано право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (часть 2 статьи 26).

Определяя правовые основы использования национальных языков, Конституция Российской Федерации устанавливает право республик, находящихся в составе Федерации, устанавливать свои государственные языки, употреблять их в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации. Закрепляется гарантия на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (статья 68). Помимо этого, Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права (статья 69).

Положения Конституции Российской Федерации получили дальнейшее развитие в законодательных актах: это Закон РСФСР "О языках народов РСФСР", Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности", Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации". К этой группе примыкают Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", Федеральный закон "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

Важнейшим актом, конкретизирующим положения Конституции Российской Федерации о национальных правах, является принятый в июне 1996 года Федеральный закон "О национально-культурной автономии". Этот закон фактически впервые определил правовые основы самоопределения этнических общностей России в целях их национально-культурного развития. Федеральный закон "О национально-культурной автономии", ориентируясь на современные условия, уходит от достаточно щепетильного вопроса об административно-территориальной либо экстратерриториальной персональной автономии. Из текста закона следует, что сами граждане вне зависимости от места и формы проживания вольны решать вопрос о сохранении в своем этносе языковых, культурных и прочих традиций, их самобытности и соотносимости с соответствующими элементами других национальностей. Важным является следующее положение: "Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение" (статья 4).

Не менее существенно и определение законом роли и места демократического правового государства в процессе формирования в России системы национально-культурной автономии. Государство, в соответствии с законом, выступает не как опекун, радеющий о сбалансированных правах наций, и отнюдь не как повелитель, способный разрешить все национальные коллизии. Его роль гораздо шире и в то же время целенаправленнее. Оно создает условия не только для сохранения национальной самоидентификации, но и способствует интеграции различных национальных культур, делая многонациональность необходимым элементом скрепления целостности России. В законе содержатся специальные положения, касающиеся взаимодействия государственных органов и национально-культурных автономий.

Закон определяет национально-культурную автономию как форму национально-культурного самоопределения, представляющую собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (статья 1). Таким образом, определение национально-культурной автономии строится на базе вычленения особого рода общественных объединений.

Закон урегулировал важнейшие вопросы национально-культурной автономии, в результате чего сыграл значительную роль в национально-культурном самоопределении этнических групп в Российской Федерации, в развитии системы национального самоуправления.

Федеральный закон "О национально-культурной автономии" послужил импульсом для регионального законотворчества в данной сфере. Используя его положения, многие субъекты Российской Федерации приняли свои подобные законы или включили положения о национально-культурных автономиях в другие законодательные акты. Анализ показывает, что законодательство субъектов Российской Федерации сегодня играет ведущую роль в конкретизации положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона "О национально-культурной автономии". Это понятно, так как именно регионы стоят ближе всего к пониманию проблем национальных меньшинств, их жизни в условиях каждого конкретного субъекта Федерации.

Субъекты Российской Федерации по-разному закрепляют в своих основных законах вопросы, связанные с регулированием национальных отношений. Особенно отличаются положения, содержащиеся в конституциях республик в составе Российской Федерации и в уставах иных субъектов.

Многие конституции, уставы говорят о том, что народ - граждане всех национальностей, и при определении фундаментальных основ организации и функционирования органов власти дистанцируются от применения таких терминов, как "этнос", "национальность", подчеркивая тем самым отсутствие этнических приоритетов. Однако до недавнего времени в некоторых конституциях республик были закреплены положения, дающие преимущества титульной нации. Последние изменения, внесенные в конституции республик, отражают более взвешенные подходы, учитывающие историю нашего Отечества, его интернациональные традиции, многонациональный состав населения всех без исключения субъектов Российской Федерации.

В законодательстве субъектов Российской Федерации нашли свое отражение и вопросы организационного построения национально-культурных автономий. Субъекты Российской Федерации в своих правовых актах определяют национально-культурные объединения граждан как форму именно этнокультурного самоопределения, но не территориального.

Кроме законодательных актов, имеющих целью непосредственное регулирование вопросов национальной политики в целом и национально-культурных автономий в частности, субъектами Российской Федерации нередко принимаются программные документы в данной сфере. Примером подобных актов служат так называемые концепции национальных отношений на территории того или иного региона. Как правило, документы такого рода носят подзаконный характер и определяют основные приоритеты деятельности государственных органов субъекта Федерации в рассматриваемой области. Например, Концепция государственной национальной политики Саратовской области провозглашает основной целью обеспечение условий для полноправного национально-культурного развития всех жителей области, упрочнении общероссийской гражданской и духовно-нравственной общности на основе соблюдения прав и свобод человека и признания его высшей ценностью. В качестве мер по оказанию поддержки национально-культурным автономиям она предусматривает оказание поддержки общественным национально-культурным объединениям в удовлетворении национально-культурных потребностей на основе договоров между Саратовской областью и другими субъектами Российской Федерации и посредством расширения связей с национально-культурными объединениями.

Федеральным законом "О национально-культурной автономии" устанавливается, что организационные основы национально-культурной автономии определяются спецификой расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, и уставами национально-культурных автономий (статья 5).

В Российской Федерации предусматривается организация трех уровней деятельности национально-культурных автономий. В зависимости от этого национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными (действуют на уровне субъектов Российской Федерации) и федеральными (статья 5). Практика создания национально-культурных автономий в федеральных округах отсутствует.

Местные национально-культурные автономии образуются путем консолидированного решения местных национальных объединений. Непосредственно граждане создавать национально-культурную автономию не вправе, она создается только объединениями граждан. Образование региональной национально-культурной автономии в соответствии с законом может идти двумя путями. Первый предполагает, что ее учреждают местные национально-культурные автономии на учредительном съезде. Второй путь осуществим, если в пределах конкретного субъекта РФ создана только одна местная национально-культурная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности. В этом случае такая автономия может приобрести статус региональной.

Федеральные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовываться региональными национально-культурными автономиями двух или более субъектов РФ. Если в пределах страны создана только одна региональная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, то национально-культурная автономия может приобрести статус федеральной.

Образование, государственная регистрация, а также реорганизация и (или) ликвидация национально-культурной автономии осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом "О национально-культурной автономии" и Федеральным законом "Об общественных объединениях", согласно которому решение о государственной регистрации общественного объединения в качестве юридического лица осуществляет федеральный орган юстиции или его территориальные органы. На основании данного решения уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (территориальные органы Федеральной налоговой службы России) вносит соответствующие сведения в Единый государственный реестр юридических лиц о создании, реорганизации и ликвидации общественных объединений.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона "О национально-культурной автономии" федеральный орган исполнительной власти в области государственной регистрации осуществляет ведение реестра национально-культурных автономий. Реестр национально-культурных автономий является открытым для всеобщего ознакомления.

Изменения, вносимые в уставы общественных объединений, подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация общественных объединений, и приобретают юридическую силу с момента такой регистрации.

Вместе с тем регистрирующий орган вправе отказать в государственной регистрации национально-культурной автономии.

Согласно Федеральному закону "Об общественных объединениях" прекращение деятельности национально-культурной автономии возможно в двух основных формах, которые по характерным признакам правового механизма можно условно назвать добровольной и принудительной.

Добровольная форма прекращения деятельности общественного объединения вытекает из свободного характера их создания, когда требуется лишь волеизъявление граждан. Поэтому объединение вправе само принять решение о прекращении деятельности в том случае, если, например, цели его создания достигнуты.

В соответствии со статьей 26 ФЗ "Об общественных объединениях" добровольная ликвидация общественной организации (самоликвидация) возможна в случае, если такое решение будет принято съездом членов союза либо на соответствующей конференции. Решение о ликвидации общественного объединения, являющегося юридическим лицом, направляется в орган, зарегистрировавший общественное объединение, для исключения указанного объединения из Единого государственного реестра юридических лиц.

Процедура принудительного прекращения деятельности общественного объединения разделена на две стадии - приостановление и ликвидация.

Согласно статье 44 Федерального закона "Об общественных объединениях" в случае нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным целям, федеральный орган государственной регистрации или его соответствующий территориальный орган либо Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения.

В случае если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

В соответствии со статьей 46 Федерального закона "Об общественных объединениях" основаниями ликвидации общественного объединения (в том числе, национально-культурной автономии) или запрета его деятельности являются:

1) нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина;

2) неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям;

3) неустранение в срок, установленный федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности общественного объединения.

Национально-культурная автономия может быть ликвидирована не только по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "Об общественных объединениях", но и по основаниям, установленным статьей 9 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности".

В соответствии со статьей 45 Федерального закона "Об общественных объединениях" в случае приостановления деятельности общественного объединения приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, уплате налогов, сборов и штрафов.

Если в течение установленного срока приостановления деятельности общественного объединения оно устраняет нарушение, послужившее основанием для приостановления его деятельности, общественное объединение возобновляет свою деятельность по решению органа или должностного лица, приостановивших эту деятельность. Если суд не удовлетворит заявление о ликвидации общественного объединения либо запрете его деятельности, оно возобновляет свою деятельность после вступления решения суда в законную силу.

Унификация законодателем процедуры прекращения деятельности всех видов общественных объединений, включая и национально-культурную автономию, понятна - все они обладают общим правовым статусом, который конкретизируется в дополнительных целях, правах и обязанностях. Хотя распространение общих процедур ликвидации на национально-культурные автономии, даже предпринятых на законных основаниях, может быть воспринято представителями национального меньшинства как покушение на их права, проявление националистических амбиций и т.п. Для многонационального государства, каковым является Россия, возможно, необходим более продуманный механизм принудительной ликвидации общественных объединений, созданных на национальной основе. Речь в данном случае может идти не столько о пересмотре законодательно установленных процедур, сколько о вопросах организационного плана. К примеру, очевидна необходимость качественного информационного обеспечения механизма ликвидации национально-культурной автономии с тем, чтобы представители данного этноса имели возможность наглядно убедиться в действительно незаконном характере деятельности объединения и не искали бы в действиях государственных органов политической подоплеки.

Национально-культурная автономия создает свои органы управления, определяет порядок их формирования, функции и названия самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объединениях и статьей 6 Федерального закона "О национально-культурной автономии".

Организационное построение общественного объединения, как правило, предполагает наличие руководящих органов, среди которых должен быть постоянно действующий руководящий и контрольно-ревизионный органы.

Уставами действующих национально-культурных автономий предусматривается, что высшими органами автономий всех уровней могут быть общие собрания их членов либо съезды (конференции). В федеральных национально-культурных автономиях делегаты на съезд (конференцию) направляются от региональных автономий, в региональных - от местных, в местных - от национальных общественных объединений. Периодичность и порядок работы высших органов национально-культурных автономий определяются уставами автономий.

В обязательном порядке в автономиях всех уровней высшими органами избираются контрольно-ревизионные органы, которые наблюдают за текущей хозяйственной и финансовой деятельностью. Срок осуществления полномочий контрольно-ревизионных органов, как правило, совпадает с периодом между созывом высших органов автономий.

Сроки полномочий руководящих органов национально-культурных автономий соответствуют периоду между созывами высших органов управления автономий.

В некоторых уставах предусматривается образование исполнительных органов, которые подчиняются лицам, осуществляющим повседневное руководство деятельностью автономий (председателям, президентам), либо имеют самостоятельный статус органа, осуществляющего организацию исполнения решений представительных органов автономии. Такие органы чаще всего именуются исполкомами.

Особое место занимают органы межрегиональной координации деятельности различных национально-культурных автономий. Процедура создания координационных органов и их цели таковы, что они не влекут за собой образование федеральных национально-культурных автономий. В этой связи статья 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" предусматривает возможность образования органов межрегиональной координации без образования межрегиональной национально-культурной автономии. Это позволяет оперативно решать различные задачи, например создавать упомянутые органы для проведения разовых мероприятий и т.д. В таком же порядке может осуществляться взаимодействие национально-культурных автономий различных этнических общностей (для этих целей межрегиональная национально-культурная автономия не может быть создана). Указанная форма взаимодействия национально-культурных автономий является приемлемой и на уровне федеральных округов.

Принимаемые органами и должностными лицами национально-культурных автономий решения оформляются соответствующими локальными актами, поскольку сфера их действия ограничена рамками одной или нескольких организаций. Такие акты могут быть нормативными (например, положения о национально-культурных автономиях или их уставы) и ненормативными, имеющими индивидуальное действие (например, выдача за счет выделенных национально-культурной автономии средств государственного бюджета материальной помощи конкретным участникам автономии). Национально-культурные автономии используют в своей деятельности и акты политического и программного характера, содержащие заявления, декларации, обращения автономий, задачи и цели их деятельности. Можно выделить и группу актов, не связанных с уставными целями автономии, - по вопросам регулирования трудовых отношений, хозяйственным вопросам и т.п.

Основополагающим нормативным актом национально-культурной автономии является ее устав. Федеральный закон "О национально-культурной автономии" (статья 5) определяет, что уставом обязательно должны быть урегулированы организационные основы автономии с учетом специфики расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям. Кроме того, названный Закон относит к ведению автономии определение порядка формирования, функций и названия органов ее управления.

Ни Федеральный закон "О национально-культурной автономии", ни Федеральный закон "Об общественных объединениях" не содержат положений, которые бы специально оговаривали порядок принятия иных актов органами управления автономий, определяли бы их структуру и содержание. Тем не менее, некоторые сведения об этих актах можно получить из уставов национально-культурных автономий.

Высшими коллегиальными органами принимаются наиболее важные акты, такие, как устав автономии, программа (основные направления) ее деятельности, положения о руководящих органах. Помимо этого, высшие коллегиальные органы решают вопросы реорганизации или ликвидации автономии, формирования других руководящих органов автономии, утверждают отчеты руководящих органов о проделанной работе.

В актах руководящих коллегиальных органов, действующих в период между сессиями высших органов, как правило, определяется:

- место и дата проведения заседания высшего органа управления автономии - съезда (конференции);

- нормы представительства на съезд (конференцию);

- порядок осуществления контроля за выполнением решений, принятых высшим органом управления автономии;

- планы мероприятий автономии, прежде всего связанные с расходованием финансовых средств.

Решения коллегиальных органов обычно оформляются протоколом и, как правило, принимаются открытым голосованием простым большинством голосов. Тайное голосование может быть предусмотрено для выборов руководящих органов. Квалифицированным большинством голосов может приниматься устав национально-культурной автономии, а также решение о реорганизации или ликвидации автономии (так, для принятия, внесения изменений и дополнений в Устав Общественной организации "Федеральная национально-культурная автономия азербайджанцев России" необходимо не менее 2/3 голосов делегатов съезда).

Председатель (или президент) автономии, а также председатель совета автономии осуществляют оперативное руководство ее деятельностью и принимают единолично текущие решения по основным вопросам в целях исполнения основополагающих решений автономии, которые, как правило, оформляются приказами и распоряжениями. Принятие решений названными лицами не должно затрагивать компетенции других руководящих органов. Кроме этого, председатель (президент) подписывает решения, обращения и другие документы от имени автономии или ее Совета.

Актами руководящих должностных лиц (председателей, президентов), как правило, обеспечивается решение следующих вопросов:

- общее руководство повседневной деятельностью автономии;

- организация работы ее коллегиальных руководящих и исполнительных органов;

- удостоверение подлинности финансовых и распорядительных документов автономии;

- представление автономии в органах государственной власти Российской Федерации, в различных зарубежных организациях.

На председателе (президенте) автономии лежит обязанность принятия актов по кадровым вопросам сотрудников аппарата автономии.

Согласно законодательству национально-культурные автономии вправе заключать договоры:

- с неправительственными организациями за пределами Российской Федерации о создании условий для реализации права на получение образования на национальном (родном) языке, в частности договоры о подготовке педагогических кадров, об обеспечении научно-методической, учебной, художественной литературой, аудиовизуальными средствами обучения на национальном (родном) языке;

- с неправительственными организациями, находящимися за пределами Российской Федерации, о культурном обмене и сотрудничестве в области сохранения национальной культуры;

- с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ об оказании национально-культурным автономиям финансовой поддержки, если заключение такого договора необходимо;

- с учредителями и редакциями теле- и радиопрограмм о предоставлении национально-культурным автономиям эфирного времени, периодичности, продолжительности передач и языке, на котором предполагается вести передачи.

Таким образом, акты национально-культурной автономии отражают не только ее деятельность, но и организационное построение. Однако содержание этих актов связано, прежде всего, с особенностями ее статуса - осуществлением определенных законом функций по вопросам защиты национальной самобытности.

Правовой статус национально-культурной автономии определяется ее положением как общественного объединения и находит выражение в правах и обязанностях. Права и обязанности национально-культурной автономии, их классификация в основном соответствуют аналогичному перечню и классификации общественных объединений. Как общественное объединение национально-культурная автономия обладает политическими правами (например, выступление с инициативами по различным вопросам общественной жизни, внесение соответствующих предложений в органы государственной власти; проведение собраний, митингов, шествий и пикетирования и др.), экономическими правами (право собственности на имущество, право на получение земельных участков, необходимых для осуществления деятельности, и т.п.), социально-культурными правами (реализация культурных программ, свобода творчества - организация выставок, театров, музеев и т.д., воспитание подрастающего поколения - открытие детских садов, школ, других учебных заведений, учреждение средств массовой информации и т.п.).

Эти права обеспечиваются различными средствами, в том числе юридическими. Национально-культурная автономия как общественное объединение вправе обращаться в органы государственной власти (в том числе в суд) с целью защиты от противоправных посягательств, отстаивать свои законные интересы путем судебных исков, представлять в суде интересы своих членов, других граждан по их просьбе.

Наряду с охарактеризованными выше правами, общими для всех общественных объединений, в Федеральном закон "О национально-культурной автономии" закреплены и другие права национально-культурной автономии. Например, в целях обеспечения права на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения гражданами Российской Федерации, относящими себя к определенным этническим общностям, национально-культурные автономии могут учреждать частные образовательные организации с обучением на национальном (родном) языке; разрабатывать учебные программы, издавать учебники, методические пособия, другую учебную литературу, необходимые для обеспечения права на получение образования на национальном (родном) языке.

В целях обеспечения права граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на сохранение и развитие национальной культуры национально-культурные автономии могут, в частности, создавать негосударственные (общественные) учреждения национальной культуры: театры, культурные центры, музеи, библиотеки, клубы, студии, архивы и другие учреждения культуры и обеспечивать их функционирование и т.д. (статья 13 Федерального закона "О национально-культурной автономии").

Закон закрепляет лишь наиболее важные права. Перечень этих общих, наиболее существенных прав он оставляет открытым, вводя формулу, согласно которой "федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации национально-культурной автономии могут быть предоставлены и иные права в сфере образования и культуры" (статья 4).

Первую группу прав можно условно обозначить как права, осуществляемые при участии государственных органов: право получать поддержку со стороны органов государственной власти на реализацию конкретных программ и проектов национально-культурного развития; право на обращение в органы государственной власти и управления; право вносить предложения в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления о создании классов, учебных групп в государственных, муниципальных образовательных организациях с обучением на русском языке и углубленным изучением национального (родного) языка, национальной истории и культуры и др.

Вторая группа прав направлена на информационное обеспечение деятельности национально-культурной автономии: право на создание средств массовой информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, право получать, издавать, распространять информацию на национальном языке.

Третья группа прав может быть обозначена как права, связанные с развитием национальной культуры, языка и самобытности. К ним относятся: право сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к ценностям национальных культур; содействовать возрождению и развитию художественных народных промыслов и ремесел; создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством РФ; образовывать негосударственные (общественные) дошкольные учреждения или группы в таких учреждениях с воспитанием на национальном языке; создавать частные (общественные) образовательные организации (общеобразовательные; начального, среднего и высшего профессионального образования) на национальном языке; разрабатывать учебные программы, издавать учебники, методические пособия, другую литературу, необходимые для обеспечения права на получение образования на национальном (родном) языке, и др.

Эта классификация прав национально-культурной автономии проведена прежде всего исходя из федерального законодательства. Но такая классификация может быть основана и на богатом материале уставных документов различных автономий.

Федеральный закон "О национально-культурной автономии", другие федеральные законы и законы субъектов РФ не только закрепляют определенные права национально-культурных объединений, но и устанавливают материальные, организационные, правовые и иные гарантии этих прав. К числу таких гарантий относятся право собственности национально-культурной автономии, обязанности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления по обеспечению права на сохранение, развитие и использование национального (родного) языка, в том числе при получении соответствующего образования, права на сохранение и развитие национальной культуры, другие специальные государственные меры поддержки (создание специальных фондов, установление льгот по налогам, сборам и кредитам и др.).

Осуществление права на национально-культурную автономию, как и реализация ею установленных законом прав, не должны наносить ущерб интересам других этнических общностей (статья 4 Федерального закона "О национально-культурной автономии").

В отличие от перечня специфических прав Федеральный закон "О национально-культурной автономии" не содержит отдельных положений об особых обязанностях автономии. Они закреплены Федеральным законом "Об общественных объединениях". Вместе с тем положения Федерального закона "О национально-культурной автономии" свидетельствуют об определенных особенностях обязанностей, возложенных на национально-культурные автономии: учитывать интересы других этнических общностей, ограждать их от нанесения возможного ущерба (вольного или невольного).

Разные аспекты проблемы национально-культурной автономии должны решаться не только на правовом и организационном уровнях. Не менее важным является создание благоприятного климата для содружества представителей различных народов. Здесь свое слово тоже должно сказать государство, не только решительно отвергающее шовинизм, национализм, ксенофобию, но и активно внедряющее в сознание своих граждан идеи человеческого единения перед лицом внутренних и глобальных проблем.

2.3 Проблемы правового регулирования статуса автономии в Российской Федерации

Современная национальная ситуация в России складывалась не сразу и сегодня по-прежнему испытывает динамические явления, которые определяются процессами внутреннего и внешнего порядка.

Изучение изменений в этническом составе, в расселении и численности народов и национальных групп, в их этническом самосознании, языке, культуре, в межнациональных отношениях и т.д. важно сегодня своей сопряженностью этих проблем с политическими и социально-экономическими процессами в России.

Напряженность в межнациональных отношениях охватила со второй половины 1980-х годов почти все регионы России. Хотя в целом в настоящее время острые национальные конфликты затрагивают в основном население отдельных внутренних республик и прямо не грозят многочисленным краям и областям. Например, ученые отмечают, что в Сибири сложный этнический состав, чересполосное расселение, высокий процент национально-смешанных браков обусловили формирование здесь многоконтурной системы межнациональных установок. Сказывается длительность совместного проживания людей разных национальностей, достаточно благоприятные установки на межнациональное общение, менее кризисная по сравнению с другими регионами России экономическая ситуация.

Во многих российских территориях отмечается ряд противоречий, на основе которых сегодня возможны межнациональные конфликты. Ученые отмечают в их числе противоречие между стремлением к национально-политической самостоятельности и отсутствием автономных прав и форм управления у большинства малочисленных народов и национальных групп; противоречие между необходимостью возрождения и развития традиционных видов хозяйства и национальных культур и ограниченными материальными возможностями; противоречие между необходимостью реформ, в т.ч. отчасти по "западному" образцу, и угрозой разрушения привычного образа жизни, культуры, системы ценностей; противоречие между наличием национальных особенностей и этническими стереотипами восприятия этих особенностей другими народами; противоречие между интересами национальных групп и национальных элит; противоречие между необходимостью регулировать межнациональные отношения и отсутствием необходимого инструментария; противоречие между необходимостью знаний у населения по истории и культуре своего народа, соседних народов и национальных групп и всеобщей этнографической необразованностью россиян и другие противоречия.

В то же время было бы необъективным не отметить положительных сдвигов в решении национальных проблем и регулировании межнациональных отношений. Самое главное это осознание необходимости решения этих проблем как самими этническими общностями, так и органами управления и переход от словесной поддержки до правовых, политических и финансовых способов и форм решения. Это и понимание того, что этнический фактор приобрел сегодня ярко выраженное политическое значение. Это и регионализм в национально-политическом мышлении, стремление в рамках одной федерации решать национальные проблемы своего региона по-своему, идея децентрализации управления национальными процессами. А отсюда общественная потребность в новых теориях суверенного и автономного развития территорий, народов и национальных групп, в региональных программах и прогнозах национального развития, отбрасывающих единые шаблоны и единые для всех этнических общностей России рецепты. Отметим и факт определенного отрезвления людей от шовинистических идей, а кое-где это приводит и к антиэтнизму в мышлении, что особенно заметно у экономически инициативных людей, стремящихся к снятию национальных, в т.ч. и национально-государственных препятствий в делах предпринимательства, торговли и бизнеса. Все больше россиян начинают осознавать вред национальной отчужденности и изоляции, признавать полиэтничность в совокупности с российской идеей как основу Российского государства, стремиться к знаниям о народах и их культурах.

В комплексе решения национальных проблем и регулирования межнациональных отношений равное значение имеют как выработка перспективных концепций развития национальных отношений и роли этнического фактора в жизни России, так и разработка региональных программ решения национальных проблем, стабилизации межнациональных отношений и профилактики межнациональных конфликтов.

Для национальных меньшинств (малочисленных народов и национальных групп) России налицо большое значение национальной автономии. Многие ее не имеют совсем. В настоящее время все же нельзя умалять значение национально-территориальной автономии. Там, где необходимость и возможность имеются, важным представляется решать вопросы образования новых автономных областей, округов, национальных районов и национальных сельских советов. Где этнодисперсное расселение, этнополитическая и этнодемографическая обстановка не позволяют этого сделать, может быть успешно использована форма национально-культурной автономии как государственного или смешанного общественно-государственного органа управления. Так как при административно-территориальной автономии все же за ее пределами нередко остается значительная часть людей титульной национальности данной автономии, то наилучшим обустройством, наверное, было бы сочетание с ней еще и национально-культурной автономии.

Решение национальных проблем лежит сегодня через богатство регионов и через богатство самих народов и национальных групп, а значит, и через экономическое благополучие людей.

Отсюда значение развития экономической инициативы людей для создания финансовой и в целом экономической базы решения национально-социальных и национально-культурных задач.

Условиями возрождения и развития народов, и особенно национальных меньшинств, является использование в практике воспитания и образования своих самобытных систем, в том числе систем обучения народным промыслам, ремеслам и т.д. Значительным фактором является наличие национальной интеллигенции, профессионального слоя национальной культуры, обеспечивающих тот уровень культуры, к которому нужно подтягивать уровень культуры всего народа или национальной группы, и гарантирующих исчезновение опасности и для народной культуры. Конечно же, особо важную роль призваны сыграть законы и в целом государственная поддержка политики сохранения и развития национальных меньшинств, их природных и культурных ресурсов. При этом следует поддержать тезис о необходимости проведения многовариантной национальной политики, учитывающей самобытность и специфику хозяйства, культуры, быта, социальных отношений всех народов и национальных групп, населяющих ту или иную республику, автономию, край или область. Последнее особенно важно для прекращения межнациональной конфронтации и должно быть основным принципом государственной национальной политики.

Следует подчеркнуть, что малочисленные народы и национальные группы, которых мы называем еще национальными меньшинствами, требуют особо больших забот со стороны общества и государства. И здесь значительную роль должна играть и региональная национальная политика. Но, к сожалению, наличие экономических проблем и культурно-нравственного кризиса в России ограничивают сегодня возможности региональной национальной политики, вызывают сокращение государственной финансовой поддержки решения национальных проблем, проблем культуры как со стороны центральных органов власти, так и со стороны местных административных органов управления. Тем не менее национальную политику необходимо формировать на уровне каждого субъекта Российской Федерации как в рамках отдельных республиканских и административно-территориальных образований, так и на межтерриториальном и даже государственном (это важно для приграничных территорий) уровнях.

При формировании региональной национальной политики основные усилия, как считают ученые и практики, необходимо сосредоточить на создании оптимальных условий для саморазвития народов, национальных групп и их культур. Для многих регионов России в условиях отсутствия острых межнациональных конфликтов ядром программ решения национальных проблем и профилактики межнациональных конфликтов становится социально-культурная проблематика.

При этом особого внимания, по мнению ученых, требуют следующие основные задачи: сохранение и развитие имеющегося культурного потенциала; формирование нового механизма культурной преемственности; использование коммерческого потенциала национальных культур; решение проблем преподавания национальных языков; разработка комплексной программы непрерывного эстетического воспитания подрастающего поколения на традиционной национальной основе; создание государственных или общественно-государственных структур в форме национально-культурной автономии. На фоне общего кризиса страны особенно четко видно, что сегодня необходима выработка новых идей и форм национальной политики, в частности, разработка механизма социально-экономического воздействия на национальную среду.

Прежде всего, необходимо создать условия для раскрытия творческого потенциала национальных групп "изнутри" - моральное, организационное и материальное поощрение культурных инициатив национальных групп, развития национального предпринимательства и направление части средств предпринимателей в сферу национальной культуры. Образно говоря, государственные органы должны сменить роль "архитектора", диктующего строителям план постройки здания, на роль "садовника", способствующего произрастанию многочисленных побегов.

Для решения национально-культурных проблем необходимы определенные условия и соответственно определенная национально-государственная политика. Это большая и серьезная научная тема, она требует специальной разработки. Отметим лишь отдельные моменты. Одним из определяющих условий является социально-политический статус народов, национальных и этнических групп. Оно связано прежде всего с существованием форм административно-территориальной или национально-культурной автономии, о чем речь уже шла выше.

Из других условий обеспечения решения национально-культурных проблем назовем наличие прав собственности или долговременного пользования землей, угодиями, селениями и т.д. Для малочисленных народов и групп могут быть рекомендованы формы заповедных зон, экомузеев и т.д. Важно, чтобы проблемы использования земель, природных богатств, защиты чистоты природной среды, развития народных промыслов и т.д. решали сами народы и группы.

При разработке программ национально-культурного возрождения, сохранения и развития важно учитывать конкретную ситуацию. А для этого ее желательно изучить с помощью ученых и краеведов. При этом важно, чтобы вопросы, что и как возрождать (а все утраченные культурные традиции быть восстановлены не могут), решало местное население - носитель традиционных явлений культуры. Не менее важно и понимание того, что без наличия или создания хотя бы тончайшего слоя профессиональной культуры, включающего искусство, науку, образование и просвещение, не удастся создать прочную базу для функционирования национальных культур. Одним из необходимых условий является стимулирование и поощрение процессов этнокультурного взаимодействия народов, национальных и этнических групп, проживающих в одном регионе.

Что касается финансирования региональных программ культурного развития, то здесь необходимо использовать разные источники, исходя опять же из конкретных возможностей. Это могут быть международные и региональные источники - помощь фондов, целевые государственные бюджетные и внебюджетные средства, кредиты, займы, отчисления от коммерческой и предпринимательской деятельности, добровольные взносы и др. Самым же главным остается вопрос о создании механизма реализации региональных программ в части решения национально-культурных проблем.

Россия - это не просто политическое, экономическое и культурное пространство, но и пространство многочисленных, многообразных и самобытных этнических общностей, забота о возрождении, сохранении и развитии которых, их естественной среды обитания и культуры - особо важная задача всех россиян.

Заключение

Исторический опыт человечества и современная мировая практика демонстрируют объективную необходимость установления конструктивных взаимоотношений государства и составляющих его территориальных единиц (прежде всего характеризующихся этнически, культурно и конфессионально), обнаружения закономерностей таких взаимоотношений и, главное, формулировки юридических принципов для обеспечения их стабильного и бесконфликтного существования.

Особенности проявления таких отношений в конкретных государствах, отдельных элементов и типов связей в системе территориальной организации государственной власти говорят о многообразии возможных моделей решения проблем автономизации. Их изучение с целью оценки степени демократичности и эффективности призвано обнаружить именно такие модели самоопределения народов, которые без нарушения, прав и свобод человека и гражданина в полной мере обеспечивают как сохранение и развитие национальных общностей, так и территориальную целостность государства.

Значительный резерв демократизации и оптимизации государственного устройства заключается в совершенствовании политико-правового статуса автономий, гарантирующего прежде всего соблюдение в полном объеме прав человека и в создании юридических и организационных гарантий их реализации. Анализ современных автономий и, в частности, основополагающих принципов взаимодействия центральной власти с автономией, свидетельствует о том, что вопрос о создании конституционных адекватных взаимоотношений центра и территорий является основой эффективного обеспечения, соблюдения демократических прав, и свобод и по-прежнему остается весьма трудно решаемой задачей.

В настоящей работе административно-территориальная автономия определяется как особая правовая категория, содержанием которой является то, что это форма самоуправления этнически, культурно либо этноконфессионально целостного населения, компактно проживающего на определенной территории государства, предполагающая право самостоятельного осуществления этим населением публичной власти в рамках, предоставленных ему конституцией (законодательством) этого государства. Научное определение автономизации может быть сформулировано следующим образом:

1) в контексте автономного образования - это процесс приобретения (обычно путем предоставления центральной властью) указанным населением прав, самоуправления на определенной территории, ограниченного общегосударственным законодательством;

2) в контексте всей страны - это формирование территориального устройства государства, состоящего исключительно или в основном из автономных образований.