Конституционно-правовой статус автономии в Российской Федерации

В целях выработки приведенных определений, а также для понимания природы правовой категории "автономия" проведено исследование научного и политико-правового подходов к проблемам автономии и автономизации в России.

Проблема автономии и автономизации имеет свои истоки ещё в античности, однако со временем она не только не утратила своей актуальности, но и многократно усложнилась. В особенности эта сложность сказалась в многонациональных государствах.

Категория "национально-культурная автономия" в большей степени гражданско-правовая, нежели публично-правовая, так как она имеет характер не государственного, территориального образования, а объединения граждан (отсюда и её "персональность") по национальному признаку, которое реализовывается исключительно в социально-культурной сфере.

Практика создания национально-культурных автономий на территории России выявила стремление придать им публично-правовой статус при ограничении их компетенции областью культурной жизни. Данное ограничение конечно логично и естественно для национально-культурных автономий, однако придание им публично-правового характера представляет собой ложный путь.

В связи с этой неоднозначностью в понимании различия между территориальной и культурной автономиями, разработка целостной (то есть основанной на единых принципах) классификации автономии, в которой рассмотрены не только различные виды территориальных автономий, но и разновидности экстратерриториальной автономии имеет очевидную научную значимость.

Национально-государственная и административно-территориальная автономии теоретически могут быть объединены в один вид, если бы не ряд определенных различий.

Административно-территориальная автономия имеет целью своего создания исключительно управленческую необходимость, представляет собой форму территориальной и управленческой обособленности отдельных народов, компактно проживающих на определенной территории, без приобретения такой автономией статуса государственно-территориального образования.

Данный статус является отличительной чертой национально-государственной автономии, однако в соответствии с Конституцией Российской Федерации подобные автономные образования входят в состав России в качестве равноправных субъектов, а следовательно, их необходимо рассматривать уже не через призму понятия "автономия", а в контексте федеративной формы государственно-территориального устройства российского государства.

Экстратерриториальная (национально-культурная) автономия, нося персональный характер, не может быть отнесена к публично-правовым образованиям; она решает важнейшую задачу по сохранению культуры, языка, традиций национальных общностей, однако не предполагает при этом их политической организации и наделения властными полномочиями.

Перед теоретиками и практиками конституционного устройства также встает вопрос о выборе между двумя вариантами понимания автономии: стоит ли рассматривать автономию в чисто административном смысле (самостоятельное осуществление территориальным образованием публичной власти в целях предоставления определенной самостоятельности в принятии управленческих решений на местах и оперативности в разрешении конкретных задач), или же следует выстраивать ее по этническому, национальному признаку, делая автономию формой самоопределения национальных и региональных общностей в рамках единого государства, без наделения данных общностей каким-либо публично-правовым статусом.

Анализ эволюции представлений об автономии, с учетом современных российских политико-правовых реалий, свидетельствует о внедрении в настоящее время в политико-правовую практику, в первую очередь, второго варианта, так как проблемы распределения управленческой компетенции межу центром и территориями решаются институтами административно-территориального устройства (федеративное устройство, местное самоуправление).

Давняя проблема обеспечения единства государства при сохранении самостоятельности, необходимой и требуемой его составными частями (равновесие между центробежными и центростремительными тенденциями), может решаться по-разному: варианты варьируются от создания конфедеративного образования до решения вопроса удержания региона насильственным, военным путем. Однако только автономия в определенном выше смысле даёт возможность и децентрализации власти, а в то же время, сохранения единства государства, его территориальной целостности.

Однако общая тенденция, заключающаяся в расширении автономных прав национально-территориальных образований, в предоставлении им всё больших полномочий от центральных органов власти, приводит нас к выводу о том, что нельзя исключать и возможность законодательного закрепления за автономиями какого-либо публично-правового статуса. К примеру, учитывая, что фактически в России уже существуют так называемые "административно-территориальные единицы с особым статусом", в настоящей работе было выдвинуто предложение о том, что формой публично-правового статуса таких единиц вполне может стать муниципальное образование. Для этого, как было указано выше, необходимо внесение изменений в федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления.

Такой вариант решения вопроса о публично-правовом статусе административно-территориальных автономий, по нашему мнению, с одной стороны, вполне соответствует складывающейся тенденции расширения прав автономий, а с другой, не нарушит федеративное устройство Российской Федерации, поскольку административно-территориальные автономии как публично-правовые образования в этом случае не будут выведены на уровень субъектов Российской Федерации, а значит, не возникнет опасной тенденции к отделению таких национально-территориальных единиц от России и, в конечном итоге, распаду государства.

Для того чтобы вышеуказанные тенденции расширения прав автономий в долгосрочной перспективе не оказались деструктивны, губительными для целостности государств и стабильности, в том числе, и в России, необходима, кроме вышеперечисленных вариантов юридического закрепления статуса автономий, выработка универсальных принципов, терминологии, юридического инструментария, относящихся к правовым категориям "автономия" и "автономизация".

Изучение процессов и факторов образования автономий показывает многообразие подходов к решению соответствующих проблем. В ряде случаев обнаруживается возникновение конфликтных ситуаций и военного противостояния, свидетельствующих о неадекватном характере применяемых при этом политических и правовых механизмов. Кроме того, констатируется существование таких автономий, которые несут в себе потенциальную угрозу распада целостного государства.

Вышесказанное указывает на то, что необходимо формулирование и установление объективных, научно и исторически оправданных оснований для применения на практике тех или иных видов автономии.

Исторический опыт дореволюционной России демонстрирует, что обнаружение и определение проблем автономизации (при всем богатстве этнического, культурного и конфессионального состава её населения) начинается условно с середины 18 века. Однако до событий 1917-1918 годов не было сделано реальных шагов по решению этих проблем.

Сегодня происходит широкое общественное обсуждение соответствующих вопросов, заимствуются и обсуждаются "европейские" идеи культурно-национальной автономии. Есть объективная необходимость изучения соответствующих концепций и идей, поскольку они отражали и отражают опыт российских народов на пути создания той государственности, которая соответствует геополитическим задачам России.

События 1917 года привели к такой реализации идей, при которой идея национально-культурной автономии была искажена, во многом дискредитирована, а в последствии и вовсе отвергнута. Отчасти в силу этих фактов решение национального вопроса после образования СССР было идеологизировано, осуществлялось ошибочными методами, и в конечном итоге привело к распаду единого государства.

Вывод, сделанный на основании проведенного конституционно-правового и исторического анализа, заключается в том, что в России всегда с трудом приживалось разделение на какие-либо самостоятельные части, обладающие большим объемом прав и тем более суверенитетом. С момента своего возникновения она формировалась как единое, унитарное государство и прираставшие к нему части не носили характер федеративных или, тем более, конфедеративных единиц. Период советского государства, формально провозгласившего федеративный принцип своего территориального устройства, продемонстрировал такой уровень фактической централизации, какой не был свойственен России досоветского периода.

Таким образом, административные образования, входившие в состав государства, либо вообще не имели политических прав, единоличным носителем которых был центр, либо обладали ими в усеченном виде. Территории автономий не выступали в качестве их собственности, а являлись составными частями единой государственной территории.

Однако объективная задача сохранения единства государства при достаточном самоуправлении его частей, не утратила своей остроты и актуальности. Действующее российское законодательство представляется недостаточным для эффективного, а главное долгосрочного решения этой задачи.

Определенную тревогу вызывает тот факт, что федеральное законодательство, которое призвано конкретизировать соответствующие положения Конституции России и нормы международного права, ограничено на сегодняшний день одним лишь Федеральным законом "О национально-культурной автономии", посвященным экстратерриториальной форме автономии. При этом из 85 субъектов Российской Федерации 27 (республики, автономная область, автономные округа), то есть, примерно каждый третий субъект, являются фактическими административно-территориальными автономиями.

Регулирование статуса этих территориальных образований осуществляется их уставами; однако это так называемый уровень предметов ведения субъектов федерации. Согласно же пунктам "б" и "м" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации "защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей" относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам которого согласно части 2 статьи 76 Конституции издаются федеральные законы. Но относительно административно-территориальных автономий такого федерального закона нет.

В то же время сокращение численности территориальных автономных образований путем объединения с другими субъектами указывает на тенденцию ограничения процессов автономизации созданием только экстратерриториальных национально-культурных автономий.

Действующую конституционную модель российского федерализма вряд ли можно рассматривать как окончательно сформировавшуюся. В связи с этим, необходимо развивать отечественную концепцию автономии, опираясь как на исторические традиции России, так и на зарубежный опыт. Изучение и исследование феномена автономии, её сущности, ценностей, значения, роли и перспектив в настоящее время является одним из важнейших направлений обнаружения эффективных способов решения задач национально-территориального устройства государства. Этническая, национальная специфика народов и культур объективно проникает во все сферы-жизнедеятельности людей и их общностей. Соответственно, с этой спецификой необходимо считаться в деле государственного устройства единой страны для предотвращения возможных конфликтов, а также в свете международных политических отношений. При развитии правового статуса территориальных единиц, включающих этнические меньшинства, стремящиеся к самоопределению, может быть эффективно использован такой вид территориальной автономии как административно-территориальная.

Обеспечение государственного единства включенных в федерацию автономных образований - важнейшая функция федеративного устройства, обусловленная главным образом многонациональным составом населения.

Суверенитет государства не подлежит разделу между ним и составляющими его территориальными единицами. Государство вправе наделять определенной компетенцией территориальные единицы, но разделение компетенции между государством и автономиями не означает разделения суверенитета.

Развитие государственного устройства России без совершенствования отечественной концепции автономизации и конституционно-правовой категории "автономия", что не исключает и разработки в дальнейшем федерального закона об автономных административно-территориальных образованиях либо иного законодательного закрепления правового статуса таких автономий (к примеру, путем наделения их статусом муниципальных образований).

Следует констатировать, что такое совершенствование должно учитывать огромный опыт России в области создания и функционирования автономий, включая как ошибки, так и положительные стороны. Основополагающими для соответствующей концепции должны стать следующие принципы:

1) автономия является одной из наиболее эффективных конституционно-правовых гарантий прав народов в многонациональном государстве;

2) выделение территориальной автономии как одной из форм самоуправления основано на ее этнической, культурной, а возможно, также и конфессиональной составляющих, а также на компактном проживании национальной общности;

3) осуществление прав на самоопределение национальных меньшинств в Российской Федерации без каких-либо опасностей может основываться на двух основных видах автономии - экстратратерриториальной и территориальной, но лишь при наличии достаточного законодательного регулирования обоих видов. Они имеют разную природу и преследуют различные цели. Ограничение, а тем более полный отказ от применения любого из этих видов ведёт к тому, что одна из указанных целей не будет достигнута, а права граждан России нарушены;

4) самоопределение народа (нации) в форме автономии не может и не должно ставить вопрос о её территориальном обособлении - право на такое самоопределение осуществляется на территории, относящейся к единому государству, а не исключительно к автономии; следует исключить всякую возможность самоопределения нации вплоть до отделения (т.н. внешнее самоопределение, "неограниченная автономия") в целях территориальной целостности государства;

5) суверенитет государства не подлежит разделу между ним и составляющими его территориальными единицами; государство вправе наделять определенной компетенцией территориальные единицы, но разделение компетенции между государством и автономиями не означает разделения суверенитета.

автономия российский конституционный территориальный

Список использованной литературы

Нормативные правовые акты и материалы судебной практики

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. №6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. №7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 года №2-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря. №237.

2. Международный Пакт от 16 декабря 1966 г. "О гражданских и политических правах" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. №12.

3. Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (подписана в г. Москве 21 октября 1994 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". 1994. №3.

4. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации" // Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.

5. Конституция (Основной закон) РСФСР (утверждена постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 г.) // ИПС "КонсультантПлюс", 2014.

6. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. №6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (в ред. от 31 октября 2005 г.) // Российская газета. 2001. 20 декабря. №247.

7. Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. №423-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. №29. Ст. 395.

8. Закон РСФСР от 25 октября 1991 г. №1807-I "О языках народов Российской Федерации" (в ред. от 12 марта 2014 г.) // Ведомостях Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. №50. Ст. 1740.

9. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. №2449-1 "О Краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (в ред. от 16 ноября 1997 г.) // Российская газета. 1992. 20 марта. №65.

10. Закон Российской Федерации от 17 июня 1992 г. №3056-1 "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" // Российская газета. 1992. 8 июля. №155.

11. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в ред. от 28 декабря 2013 г.) // СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1930.

12. Федеральный закон от 17 июня 1996 г. №74-ФЗ "О национально-культурной автономии" (в ред. от 2 июля 2013 г.) // СЗ РФ. 1996. №25. Ст. 2965.

13. Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. №82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (в ред. от 5 апреля 2009 г.) // СЗ РФ. 1999. №18. Ст. 2208.

14. Федеральный закон от 20 июля 2000 г. №104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (в ред. от 28 декабря 2013 г.) // СЗ РФ. 2000. №30. Ст. 3122.

15. Федеральный закон от 7 мая 2001 г. №49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (в ред. от 28 декабря 2013 г.) // Российская газета. 2001. 11 мая. №88.

16. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. №114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" (в ред. от 2 июля 2013 г.) // СЗ РФ. 2002. №30 Ст. 3031.

17. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 27 мая 2014 г.) // СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

18. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (в ред. от 5 мая 2014 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 2012. 30 декабря.

19. Закон Забайкальского края от 17 февраля 2009 г. №125-ЗЗК "Устав Забайкальского края" (в ред. от 7 апреля 2014 г.) // Забайкальский рабочий. 2009. 18 февраля. №30.

20. Устав Иркутской области от 17 апреля 2009 г. №1 (в ред. от 31 марта 2014 г.) // Областная. 2009. 24 апреля. №45.

21. Устав Пермского края от 27 апреля 2007 г. №32-ПК (в ред. от 27 ноября 2012 г.) // Собрание законодательства Пермского края. 2007. 10 мая. №5, 1 часть.

22. Закон Забайкальского края от 18 декабря 2009 г. №320-ЗЗК "Об административно-территориальном устройстве Забайкальского края" (в ред. от 9 декабря 2013 г.) // Забайкальский рабочий. 2009. 21 декабря. №239-242.

23. Закон Камчатского края от 29 апреля 2008 г. №46 "Об административно-территориальном устройстве Камчатского края" (в ред. от 11 июня 2009 г.) // ИПС "КонсультантПлюс", 2014.

24. Закон Красноярского края от 10 июня 2010 г. №10-4763 "Об административно-территориальном устройстве Красноярского края" (в ред. от 20 июня 2012 г.) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. 28 июня. №31(402).

25. Постановление Правительства Пермского края от 14 февраля 2014 г. №82-п "Об утверждении Положения о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края" // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2014. 24 февраля. №7.

26. Постановление Правительства Саратовской области от 22 августа 2011 г. №450-П "О Концепции государственной национальной политики в Саратовской области" // Собрание законодательства Саратовской области. 2011. 1 сентября. №23.

27. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 1993 г. №9-П "По делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации " от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. №28. Ст. 1083.

28. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. №12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" // СЗ РФ. 1997. №29. Ст. 3581.

Учебники, учебные пособия, сборники научных трудов, монографии, материалы научных конференций, публикации в периодических печатных изданиях

1. Амелин. В.В. Этнополитические конфликты: типы и формы проявления, региональные особенности // Теоретический журнал CREDO. 1998. №1.

2. Арутюнян Ю.В., Дробижева Я.М. Этносоциология: пройденное и новые горизонты // Социс. 2000. №4.

3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов / М.В. Баглай. - 6-е изд., изм. и доп. М., 2007.

4. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник, 3-е изд., перераб. и доп. М., 2003.

5. Конституции зарубежных стран / Сост. В.Н. Дубровин. М., 2003.

6. Кряжков В.А. Права коренных малочисленных народов России: методология регулирования // Государство и право. 1997. №21.

7. Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М., 1987.

8. Кутафин О.Е. Российская автономия. Монография. М., 2006.

9. Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран. Материалы научной конференции, Москва, 27-28 апреля 2000 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001.

10. Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXI. М., 1977.

11. Томилов Н.А., Лоткин И.В. Этнодемографические процессы в Западной Сибири в 1960-е - середине 1990-х годов и региональная национальная политика // Омский государственный университет. Исторический ежегодник. 1997.

12. Томилов Н.А. Региональные отношения и национальные проблемы малочисленных народов и национальных групп Сибири // Региональные проблемы межнациональных отношений в России. Омск, 1993.

13. Томилов Н.А., Реммлер В.В. Национальные проблемы территорий России и их решение на региональном уровне // Вестник Омского университета. Специальный выпуск 3. Омск, 2006.

14. Федерализм: Теория, институты, отношения: Сравнительно-правовое исследование / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001.

15. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.

16. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.

17. Эбзеев Б.С., Карапетян Л.M. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов РФ // Государство и право. 1996. №2.

Электронные ресурсы

1. Устав Общественной организации "Федеральная национально-культурная автономия азербайджанцев России" URL: http://fnkaa.ru/устав/ (дата обращения: 20.05.2014).

Размещено на Allbest.ru