Размещено на http://allbest.ru

Введение

стратегический планирование город

Планирование развитием территориального образования является одним из важнейших элементов управления. Особое место при этом занимает стратегическое планирование социально-экономического развития территорий, рассчитанное на долгосрочную перспективу. Главной целью любой разрабатываемой стратегии является повышение уровня и качества жизни населения (будь то вся страна, отдельный регион или конкретное муниципальное образование). В общем под стратегией развития муниципального образования можно понимать совокупность мероприятий материального, духовного, социально-культурного, организационного характера, имеющих долгосрочную перспективу, осуществляемых органами и должностными лицами с участием населения, направленных на улучшение жизни людей и развитие инфраструктуры территории.

В России накопился уже немалый опыт стратегического планирования в муниципальных образованиях, однако лишь несколько лет назад был принят основополагающий Федеральный закон от 28.06.2014 № 172 - ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - Закон), закрепивший за муниципальными образованиями право самостоятельно разрабатывать документы стратегического планирования Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Данный Закон обобщил весь положительный опыт в части планирования социально-экономического развития, но главное его достижение состоит в введении единой системы понятий, используемых в рамках осуществлению деятельности по стратегическому планированию, а также введении единого закрытого перечня документов стратегического планирования.

Введение института стратегического планирования, помимо прочего, позволяет формировать четкие рамки в рамках решения проблемы монопрофильных муниципальных образований. Стратегическое планирование как инструмент управления показало уже свою эффективность в решении данной проблемы во многих других странах (Германия, Бельгия, Португалия и др.). Данный факт лежит в основе гипотезы данной работы: комплексное стратегическое планирование способно привести к перелому негативных тенденций развития моногородов и вывести их на траекторию роста и диверсификации экономики.

Целью данной работы является анализ основных документов стратегического планирования социально-экономического развития конкретного моногорода с последующим указанием допущенных распространенных ошибок и методов их устранения.

В связи с этим ставятся следующие задачи:

1. Проследить эволюцию разных видов планирования в России до момента перехода к стратегическому планированию на основании Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»;

2. Изучить основные положения закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», касающиеся стратегического планирования на местном уровне;

3. Определить место и роль стратегического планирования социально-экономического развития городов в их управлении, в т.ч. в зарубежной практике;

4. Исследовать действенность программ стратегического социально-экономического развития моногородов на преодоление проблем, связанных с монопрофильностью города на примере конкретного муниципального образования;

5. Выявить основные ошибки, имевшие место не только в процессе самого планирования, но и в процессе реализации стратегии социально-экономического развития конкретного муниципального образования;

6. Предложить механизмы, способствующие решению части выявленных ошибок и предложить меры по совершенствованию стратегического планирования на местном уровне.

Объектом исследования в данной работе являются документы стратегического планирования конкретного монопрофильного муниципального образования.

Предметом исследования является влияние данных документов стратегического планирования на основные тенденции социально-экономического развития данного монопрофильного муниципального образования.

В связи с этим в работе будут использование как общенаучные методы (анализ, обобщение, системный подход), так и специальные методы (вторичная обработка статистических данных с использованием инструментов социально-экономической статистики и последующую интерпретация полученных результатов).

Актуальность данной работы связана с тем, что в период текущей неблагоприятной экономической ситуации многие моногорода могут начать испытывать кризисные явления в всем социально-экономическом развитии, не исключено появление очагов социальной напряженности. В связи с этим видится актуальным изучение уже накопленного опыта стратегического планирования в данных городах с той целью, чтобы в рамках созданной системы стратегического планирования уже можно было учесть типичные ошибки предыдущих периодов и не допускать их вновь, поскольку именно от принимаемых сейчас стратегических решений будет зависеть существование тех или иных моногородов, жизни тысяч людей и функционирования предприятий.

О стратегическом управлении на местном уровне посвящено большое количество работ как отечественных, так и зарубежных авторов. Однако следует понимать, что большая их часть писалась еще вне рамок действующего закона о стратегическом планировании, текущие же работы посвящены в основном непосредственно анализу самого закона о стратегическом планировании, поскольку материал, на основании которого можно было бы говорить о его эффективности на местном уровне пока еще отсутствует. Среди отечественных авторов, внесших значительный вклад в изучения проблем стратегического развития на местном уровне, можно назвать А.Г. Гранберга, Н.В. Постового, А.А. Джаримова, В.Н. Лексина, И.В. Стефанову. Среди зарубежных авторов можно отметить работы Т. Барнеса и Р. Хейтера, имеющих много работ по проблематике развития монопрофильных поселений, а также работы Р. Турвей, проводившей качественные исследования стратегий социально-экономического развития монопрофильных городов и поселений.

Главным ограничением данной работы является осознание того факта, что зачастую решающую роль в процессе развития городов играют не только принимаемые стратегическое планы, но и человеческий фактор. Не учитывая его, можно предположить, что однажды принятая стратегия развития территории обязательно приведет к ее процветанию и росту благосостояния населения. Другим ограничением является проблема наличия необходимых (и главное - достоверных) статистических данных, на что будет указано уже непосредственно в работе.

В первой главе рассмотрены основные теоретические предпосылки данной работы, касающиеся как стратегического планирования (место в системе управления, виды стратегического планирования), так и монопрофильных муниципальных образований (критерии отнесения к таковым, категории).

В рамках второй главы осуществляется анализ опыта стратегического планирования конкретного муниципального образования: изучаются основные местные документы стратегического планирования, а также исследуются заложенные в них показатели на предмет их достижения в рамках развития города.

В третьей главе будут проанализированы основные шаги, допущенные в рамках планирования и реализации стратегии развития монопрофильного муниципального образования, а также будут предложены рекомендации по их устранению. Помимо этого, будут обозначены основные границы, препятствующие становлению института стратегического планирования.

Глава 1. Теоретико-методологические основания исследования стратегического планирования социально-экономического развития монопрофильных муниципальных образований

1.1 Генезис стратегического планирования развития городов в России

Прежде чем переходить непосредственно к стратегическому планированию, необходимо сказать, что оно является одним из элементов управления. Говоря о муниципальном управлении, многими авторами в разных формах отмечаются 3 основополагающих признака этого управления:

1. Признание жителей муниципального образования и субъектом, и объектом управления. Будучи субъектом, жители муниципального образования формируют органы местного самоуправления, выражают свою волю и принимают решения на местном референдуме, сходе. Как объект управления, жители обязаны выполнять решения, которые были приняты органами и должностными лицами местного самоуправления. Таким образом, можно отметить взаимовлияние субъектов муниципального правоотношения;

2. Наличие и возможность волевого, целенаправленного и сознательного воздействия жителей муниципального образования на выборных должностных лиц и депутатов. Избиратели должны иметь право на постановку вопроса об отзыве депутатов и выборных должностных лиц, если они не выполняют свои обязанности или нарушают законы. Такие нормы регулируются в ст. 24 Федерального закона от 6.10.2013 № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

3. Наличие плановой деятельности, для осуществления которой необходимы 3 вида планирования: социально-экономическое, финансовое и организационное в их взаимообусловленности и связи Постовой Н.В. Муниципальное управление: планирование, собственность, компетенция / Н.В. Постовой. -М.: ИД «Юриспруденция», 2014. - 144с..

Стратегическое планирование социального-экономического развития муниципальных образований - явление относительно новое в современной России. Связано это с тем, что ранее большее внимание уделялось преимущественно тому, что сейчас называется территориальным планированием городов.

На первоначальных этапах данного процесса (еще при Иване III) осуществлялось регулирование городского строительства, предпринимались попытки по решению проблем, связанных с хаотичностью застройки городов и антисанитарией Гуляницкий Н.Ф. Русское градостроительное искусство: Градостроительство Московского государства XVI-XVII веков / НИИ теории архитектуры и градостроительства. -М.: Стройиздат, 1994. - 512 с. . Однако наибольший толчок централизованная (спланированная) градостроительная деятельность получила во время царствования Петра I, одним из главных проектов которого стало строительство Санкт-Петербурга. Тем не менее, одним им данный процесс не ограничился: Петр I насаждал планы регулярной застройки и в других городах, уделяя особое внимание промышленным городам на окраинах Российской империи - на Урале и в Сибири, - наказывая застройщиков за отсутствие оформленных планов строительства штрафами и конфискациями Белкина Т.Д. От стратегического планирования к стратегическому управлению городами: проблемы и решения // Проблемы прогнозирования, 2014. №6 (147).

Следующей важной вехой данного процесса можно считать период царствования Екатерины II, которая в 1762 г. своим указом учредила Комиссию о каменном строении Санкт-Петербурга и Москвы. Тем не менее, деятельности данной комиссии не ограничивалась лишь этими двумя городами, а распространялась в том числе и на города провинциальной России, как новых, так и старых, готовившихся к реконструкции. Предполагалось перестроить большую часть городов по европейскому типу, со сплошными фасадами зданий. Тем не менее, большинству проектов так и не суждено было сбыться. Связано это и с тем, что за пределами центра города население продолжало строить здания в привычном для себя стиле Белкина Т.Д. От стратегического планирования к стратегическому управлению городами: проблемы и решения // Проблемы прогнозирования, 2014. №6 (147). Именно тогда термин «градостроительный проект» получил свое широкое распространение. Следует отметить, что и до сегодняшнего дня он отождествляется с планированием городского развития, которое зачастую понимают исключительно как строительную деятельность.

Однако подобный централизованный подход к развитию городов со временем стал отмирать. Все большую роль в развитии городов (особенно во второй половине XIX века) стали играть заказчики в лице крупного частного капитала и местное самоуправление, которое стало особенно быстро развиваться после реформ 1860-х - 1870-х годов. Предприниматели стали заказывать не только строительство новых предприятий, но и жилье для высококвалифицированных сотрудников и управленческого персонала, создавали градообразующую инженерную инфраструктуру. В то же время органы местного самоуправления занимались в основном возведением социальной инфраструктуры (социальные дома для бедных, больницы, культовые сооружения). В генеральных планах городов того времени стала прослеживаться гуманистическая направленность в новых социально-экономических условиях Там же..

Впервые вопрос о том, что лучше - отлаженная централизованная система регулирования развития городов или спонтанность при их развитии, начал остро обсуждаться в первой половине XX в. в США в связи с массовым строительством типовых жилых зданий и автомобилизацией страны, что потребовало перестройки городских магистральных дорог. Все это в итоге приводило к большому количеству реконструкций городов, сносу старых зданий и переселению семей, к чему многие жители были не готовы Шибиченко Г.И. Зарубежный опыт стратегического планирования развития муниципального образования // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика, 2014. №14..

В СССР социалистическая доктрина градостроительства была всесторонне разработана в 1930-х годах, и до конца существования Союза она не претерпевала существенных изменений. Базой в ней служил не человек и его потребности, а схема размещения производственных сил, на нее же уже накладывалась система расселения. Социалистический город в рамках доктрины рассматривался как населенный пункт, который имеет монофункциональную структуру зонирования, контролируемую плотность населения и стандартную социальную инфраструктуру Меерович М.Г. Исторические корни современных проблем российского градостроительства / М.Г. Меерович // Проект Байкал. - 2010. - № 23 - С. 153-154. При этом в основе городского развития лежали следующие положения, нормы и правила:

1. Отвод земель под использование исключительно на основе технических норм;

2. Наличие стандартизации и государственного контроля;

3. Государственное финансирование строительства и эксплуатации систем коммуникаций (водоснабжение, канализация и центральное отопление);

4. Государственное финансирование объектов социальной инфраструктуры (школ, мест отдыха, парков, больниц);

5. Государственная собственность на землю и (или) право обязательной покупки земли по установленным государством ценам Там же..

Основным инструментом планирования городского развития в те годы были генеральные планы, которые по большей части представляли из себя планы строительства. Они были слабо подкреплены социально-экономическими обоснованиями, в связи с чем довольно быстро теряли свою жизнеспособность. Как отмечают исследователи, объемы жилищного, коммунального и культурно-бытового строительства в то время отставали от плановых в полтора-два раза и более, тогда как рост населения большей части городов превышал планируемый практически вдвое, в связи с чем возникла необходимость совершенствования института планирования развития городов.

В связи с этим в июле 1979 г. Госплан РСФСР утвердил «Методические указания по планированию комплексного экономического и социального развития города»Белкина Т.Д. От стратегического планирования к стратегическому управлению городами: проблемы и решения // Проблемы прогнозирования, 2014. №6 (147). Предполагалось, что разрабатываемые планы станут основой управления городским хозяйством. Кроме этого, предполагалось, что по этим планам будут развиваться и ключевые производственные объекты городов вне зависимости от их ведомственной принадлежности.

При этом стратегическое планирование осложнялось еще тем фактом, что на территории советских городов в одно и то же время действовали 3 субъекта управления:

1. Городской исполнительный комитет;

2. Областные органы управления;

3. Администрации не подведомственных городскому Совету предприятий, которые подчинялись вышестоящим министерствам и ведомствам Там же..

Данный факт не позволял вырабатывать долгосрочные программы социально-экономического развития городов. Ключевые вопросы перспективного развития городов решались не Горсоветами и исполнительными комитетами, а областным звеном органов власти и управления, либо определялись плановыми актами министерств, разработанных в первую очередь с целью развития ведомственных предприятий. В связи с этим в ведении городских плановых органов находилась лишь вспомогательная работа и участие в выработке решений лишь по тем объектам городского хозяйства, которые были непосредственно подчинены городскому исполнительному комитету. Зачастую данные органы не могли даже координировать ведомственные планы по разделам социально-бытовой инфраструктуры в интересах развития города в целом.

Подобный подход можно охарактеризовать как расчетно-директивный. Субъектами управления выступали в основном органы государственной власти разных уровней, а городские власти занимались расчетом динамики роста, потребностей города и передавали эти данные вышестоящим органам.

В России в 1990-е годы вследствие резкого перехода на капиталистические рельсы города оказались в эпицентре внутри- и межгосударственной конкурентной борьбы за разнообразные ресурсы (инвестиции, рабочую силу, иные финансовые и материальные ресурсы). Накапливающиеся проблемы не могли быть решены одними лишь рыночными механизмами, поэтому требовались принципиально новые решения. Большая часть городских стратегических планов социально-экономического развития была разработана в период с 1995 по 2005 г., первопроходцем в этом деле стал г. Санкт-Петербург. Несколько позже были разработаны стратегические планы развития и других крупных городов: Новосибирска, Омска, Казани, Екатеринбурга и др.

Связано это было с принятием в России Федерального закона от 28.08.1995 № 154 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Несмотря на то, что в этом законе еще прямо не упоминалось стратегическое планирование, к числу вопросов местного значения было отнесено «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования», а к сфере исключительного ведения - «принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении» Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эта же норма в немного измененном виде была продублирована в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 17, в которой к полномочиям органов местного самоуправления было отнесено «принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования» Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Тем не менее, само комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования к полномочиям местных органов власти отнесено не было, что служило зачастую формальным поводом для ограничения деятельности муниципалитетов по стратегическому планированию.

Впервые же термин «стратегическое планирование» можно встретить в Указе Президента РФ от 12.05.2009 № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» Указ президента РФ от 12.05.2009 № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» . Под стратегическим планированием в Российской Федерации понимается «определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности» Там же., а само стратегическое планирование «направлено на формирование долгосрочных решений по обеспечению политической стабильности в обществе и устойчивого развития национальной экономики, улучшению качества жизни населения, укреплению национальной обороны, государственной и общественной безопасности, повышению конкурентоспособности и международного престижа России» Там же. .

Там же вводились периоды стратегического планирования:

1. Долгосрочное (10-20 лет);

2. Среднесрочное (5-10 лет);

3. Краткосрочное (3-5 лет) Указ президента РФ от 12.05.2009 № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации».

Помимо этого, были указаны и уровни стратегического планирования:

1. Федеральный;

2. Региональный (федеральный округ, субъект Федерации);

3. Межрегиональный (межрегиональные территориально-производственные комплексы);

4. Межотраслевой;

5. Отраслевой Там же..

Стоит отметить, что о муниципальном уровне как таковом речи тогда еще не шло.

Впоследствии в Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый в 1998 г., было включено положение о долгосрочных целевых программах, формируемых органами местного самоуправления Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 15.02.2016, с изм. От 30.03.2016). Впоследствии данные программы стали называться «муниципальными программами», которые также значатся одним из документов стратегического планирования в Федеральном законе от 28.06.2014 № 172 - ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

В своей книге «Муниципальное управление: планирование, собственность, компетенция» Н.В. Постовой одним из принципов муниципального управления обозначает соответствие принимаемых управленческих решений общей стратегии развития муниципального образования и его уставу Постовой Н.В. Муниципальное управление: планирование, собственность, компетенция / Н.В. Постовой. -М.: ИД «Юриспруденция», 2014. - 144с.. Именно стратегии социально-экономического развития территории и уставу муниципального образования должны быть подчинены все принимаемые управленческие решения органов местного самоуправления. Устойчивый характер данному процессу должно придавать наличие определенных норм, за границы которых запрещено выходить.

Другим принципом выделяется принцип сбалансированности различных видов планов и программ, их общую направленность на обеспечение благосостояния населения и на выполнение общей стратегии развития муниципального образования Постовой Н.В. Муниципальное управление: планирование, собственность, компетенция / Н.В. Постовой. -М.: ИД «Юриспруденция», 2014. - 144с.. В связи с этим в данной работе делается предположение о том, что все виды планов - социально-экономического развития, финансовый (местный бюджет), организационных мероприятий - целесообразно принимать в едином пакете документов, поскольку таким образом имеется возможность более точного выявления соответствия между намеченными работами и имеющимися материально-финансовыми ресурсами, организационными способностями и возможностями муниципального образования.

Еще одним из важнейших принципов является сопоставление запланированной работы достигнутому результату Там же.. Органы местного самоуправления, должностные лица обязаны анализировать результаты своей деятельности и подводить систематически итоги по кварталам, полугодиям, за девять месяцев, за год, сопоставлять результаты с показателями плана и бюджета, выявлять положительный опыт и недостатки. Это не только позволяет устранять пробелы в работе на перспективу, но и повысить ответственность конкретных лиц за порученное дело, совершенствуются методы управления, появляется возможность определить его эффективность.

Частично данные принципы отражены и в Федеральном законе от 28.06.2014 № 172 - ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», о котором будет сказано позже Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

1.2 Зарубежный опыт внедрения стратегического планирования развития городов

В противовес советскому подходу может быть представлен путь, по которому пошли многие развитые страны. В большинстве из них ответственность за местную экономическую политику была перемещена с национального уровня на уровень местного самоуправления. Примерно с середины XX в. страны Западной Европы и США начали демонстрировать широкое использование плановых инструментов при управлении развитием городов, вполне, как оказалось, совместимых с принципами свободного рынка и конкуренции.

На рубеже 1950-х - 1960-х годов можно было наблюдать настоящий бум внедрения долгосрочного планирования и прогнозирования в управление. Конечно, в первую очередь речь идет о планировании в масштабах всего государства или отдельных регионов (т.е. национального и регионального планирования). Основу данного планирования составляли в первую очередь наработки теоретиков и практиков управления из коммерческих структур. Использование данных методов позволяло предотвращать ухудшение условий проживания горожан, а также решать сложные социально-экономические и экологические проблемы городов. Непосредственно к стратегическому управлению развитые страны перешли только в 1990-е гг. Как утверждает американский ученый Дж. Брайсон, до начала 1980-х годов стратегическое планирование в общественном секторе применялось преимущественно в военных организациях и в практике государственного крупномасштабного планирования John M. Bryson, W.D. Roering. Strategic planning and the revitalization of the public service. Journal of the American Planning Association 51, pp. 55-75, Extension Publications, University of Missouri, Columbia, 1987..

Многие авторы связывают начало данного процесса с тем, что меры макроэкономического регулирования, применявшиеся государствами в 1950-1960-е гг., были уже не способны решить проблемы городов, возникшие в связи с началом деиндустриализации их экономики (изменение структуры занятости, рост числа мелких и средних фирм и их доли в экономике городов). С другой стороны, произошло это в связи с тем, что в условиях глобализации и глобальной конкуренции большую роль стали играть характеристики каждой конкретной территории. Именно тогда и возникла необходимость в новом, научно обоснованном методе управления социально-экономическим развитием на местном уровне. Именно так в практику начало внедряться стратегическое планирование, которое до того использовалось только в бизнес-сфере. Тем не менее, различия между корпоративным и муниципальным стратегическим управлением все-таки имеются. Их можно представить в виде данной таблицы (см. таблицу 1):

Таблица 1 Ткачёв С.А. Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований в современных условиях // Корпоративное управление и инновационное развитие экономики Севера, 2009. №3. - с. 102. Отличия стратегического планирования в общественном и корпоративном секторах

Параметры стратегического планирования	Корпоративное стратегическое планирование	Муниципальное стратегическое планирование
Насущность использования	Стандартная функция, необходимость которой проявляется в основном в кризисных ситуациях	Необходимый фактор для привлечения внешних инвестиций
Показатели эффективности	Прибыль в долгосрочном периоде	Развитие экономики и решение социальных проблем территории
Участники процесса стратегического планирования	Собственники и менеджмент компании	Администрация и представители местного сообщества (в т.ч. и бизнес)

Во многих городах европейских стран и США усилился интерес к стратегическому планированию как к средству объединения усилий частного и общественного секторов в достижении целей развития города и решения его проблем Храбров Е.А. Зарубежный опыт стратегического планирования развития отдельных территорий // Актуальные вопросы современной науки, 2010. №16.. Почти все города стали разрабатывать собственные стратегии развития, отражающие видение перспективы развития города и направления деятельности местных органов власти.

В западноевропейских странах инициация разработки стратегических документов местного развития исходит в первую очередь от институтов гражданского общества. Разработанная таким образом стратегия является в том числе и одним из способов надзора за деятельностью местных органов власти. Особое внимание стоит уделить тому, что в большинстве западных методик присутствуют такое понятие, как «мера общественного согласия». Еще одним важным элементом процесса стратегического планирования является наличие принципов социального партнерства и согласования интересов местного сообщества, органов государственной власти и бизнеса.

В связи с этим интересен опыт такой страны, как Федеративная Республика Германия, поскольку Германия и Россия во многом схожи по политическому и территориальному устройству.

Стратегическое планирование в Германии обосновывает и подготавливает предписания по рациональному использованию территорий путем разработки концепций рационального развития, которые являются результатом политического консенсуса. Данное планирование подчинено целям общественного развития, поддерживает экономическое процветание общества. Территориальное планирование в Германии имеет 4 уровня:

1. Федеральный уровень, на котором на основании Федерального закона «О территориальном планировании» устанавливаются рамочные условия пространственного развития всей территории ФРГ. Ответственность при этом несет конкретное министерство - Федеральное министерство территориальной организации и строительства;

2. Уровень федеральных земель, на котором в рамках Земельного закона «О планировании» разрабатывается земельная программа территориальной организации, в которой закрепляются основные положения пространственной организации и развития федеральной земли;

3. Региональный уровень (промежуточный между земельным и муниципальным). На данном уровне происходит конкретизация главных целей, сформулированных на уровне федеральных земель. В то же время на данном уровне происходит координация плановых решений, принятых отдельными общинами, происходит приведение этих решений в соответствие с земельным планированием. На данном уровне планирование осуществляется с помощью региональных плановых союзов, в рамках которых формируются сбалансированные хозяйственные и общественные связи;

4. Местный уровень - низший уровень в системе планирования Германии, который находится в компетенции органов местного самоуправления Храбров Е.А. Зарубежный опыт стратегического планирования развития отдельных территорий // Актуальные вопросы современной науки, 2010. №16..

При этом в местном планировании различаются планирование развития муниципального образования и перспективное развитие градостроительства. Задачей муниципального управления является комплексное планирование непосредственно общины. План развития муниципального образования устанавливает рамки полномочий при реализации мероприятий, а органы местного самоуправления обеспечивают координацию в соответствии с поставленными задачами Там же..

В рамках перспективного планирования градостроительства на местном уровне (на уровне общины) определяется стратегия строительства на ее территории.

Важным является то, что опыт территориального стратегического планирования городов Германии с учетом международных требований позволил сформулировать основные правила стратегического планирования городов:

1. Следует четко понимать и прописывать, кто является адресатом стратегии: политики, администрация, другие инстанции, а также обязательства согласно стратегии;

2. Глубокий и постоянный анализ сильных и слабых сторон территории является непреложным требованием для обоснованного стратегического планирования;

3. Стратегическое управление должно сопровождаться коммуникативной стратегией, направленной на достижение общественного согласия всех заинтересованных структур за счет консенсуса и широкой информированности. Искать данный консенсус следует на как можно более ранних этапах, поскольку шансы на успех во многом зависят от подключения основных действующих лиц, инстанций и общественности.

Достаточно многое можно почерпнуть и из опыта скандинавских стран (Норвегии, Швеции, Финляндии), чтобы потом использовать данный опыт при стратегическом планировании в схожих по условиям Северо-западных регионах России.

Так, финнами разработана т.н. «стратегия (система) трипартизма». Она позволяет добиться оптимальных параметров взаимодействия трех основных субъектов, которые занимаются стратегическим планированием: органов местного самоуправления, научных организаций и бизнеса. В общем виде данную стратегию можно представить в виде следующей последовательности:

1. Мобилизация целевых общественных групп и ресурсов для решения комплексных проблем территории;

2. Организация процесса планирования (разработка стратегических планов, проектов и программ, сформированных по итогам консенсуса групп интересов);

3. Реализация планов, программ и проектов;

4. Оценка результатов стратегического планирования и выявление новых проблем (с подключением общественного мониторинга) Перегудов С.П. Трипартистские институты на Западе и в России: проблемы обновления // ПОЛИС, 2007. № 3. с. 78-90. .

Таким образом, в мире накопился уже достаточный опыт стратегического планирования развитием не только государства в целом и его регионов, но и конкретных муниципальных образований, городов.

1.3 Существующие (и используемые в российской практике) критерии определения монопрофильности населенных пунктов и их категории

Поскольку в данной работе речь идет не просто о стратегическом планировании социально-экономического развития городов, а конкретно о данном явлении в монопрофильных муниципальных образованиях, следует определиться, что в данной работе собственно и понимается под монопрофильностью муниципального образования.

Стоит отметить, что в отечественной и зарубежной литературе дается большое количество самых разных методов определения монопрофильности территорий, по большей части схожих, различающихся иногда лишь значениями тех или иных показателей.

На наш взгляд, наиболее полное определение монопрофильности дает И.В. Липсиц: под моногородом он подразумевает «муниципальное образование, функционирующее в основном на базе градообразующего предприятия» Липсиц И.В. Монопрофильные города и градообразующие предприятия: база данных о градообразующих предприятиях и моногородах России. -М.: Издательский дом Хроникер, 2000. -342 с., а монопрофильность определяется им как «доминирование какой-либо отрасли промышленности в специализации экономической базы муниципального образования» Там же.. Очень важно отметить на данный момент, что в определении упор делается именно на доминирующую отрасль промышленности, а не на единственное предприятие, как это иногда допускается некоторыми авторами.

Количественную оценку монопрофильности муниципального образования можно встретить в книге И.Н. Ильиной «Экономика городского хозяйства»:

1. Наличие одного или нескольких предприятий, действующих в рамках единого производственно-технологического цикла, на которых занято более 25% экономически активного населения, либо данные предприятия выпускают более 50% продукции промышленного производства данного населенного пункта;

2. Доля налогов и сборов, поступающих от вышеназванных предприятий в бюджет муниципального образования, составляет более 20% от общей суммы налоговых поступлений от всех предприятий данного населенного пункта Ильина И.Н. Экономика городского хозяйства. -М.: Кнорус, 2013. -245 с..

Более сложная форма определения монопрофильности предлагается И.В. Манаевым, который объединил подходы сразу нескольких авторов (А.Н. Маслова, В.Я. Любовного, Г.Ю. Кузнецовой и О.Г. Крюковой). Можно сказать, что автором был предложен собственный индекс монопрофильности, в рамках которого каждый критерий имеет свой удельный вес, в соответствии с которым оценивается его значимость. Высокое значение индекса (0,7 - 1) означает очень высокий уровень монопрофильности муниципального образования. Состав критериев для оценки индекса монопрофильности муниципального образования представлен в виде таблицы (см. таблицу 2):

Таблица 2 Манаев И.В. Определение монопрофильности населенного пункта: теоретико-методологический аспект // Современные проблемы социально-экономического развития России: материалы международной научно-практической конференции / по ред. Е.Н. Камышанченко. -Белгород: ИПК НИУ «БелГУ», 2012. - с. 295-298. Критерии определения монопрофильности

№	Критерий монопрофильности	Вес критерия
1	Наличие предприятия, на долю которого приходится не менее 50% отгруженных товаров в общегородском объеме	0,3
2	Доля занятых на градообразующем предприятии не менее 25% трудоспособного населения	0,3
3	Доля налогов и сборов, поступающих в бюджет муниципального образования от данного предприятия составляет не менее 20% от общего объема налогов и сборов	0,2
4	Однопрофильный состав населения	0,1
5	Географическая удаленность населенного пункта от альтернативных рынков занятости	0,06
6	Особые климатические условия, сложные для проживания и ведения хозяйства	0,02
7	Отсутствие развитой инфраструктуры	0,02

Таким образом, индекс монопрофильности муниципального образования можно рассчитать по формуле:

I_{монопр. =} Q₁ * 0,3 + Q₂ * 0,3 + Q₃ * 0,2 + Q₄ * 0,1 + Q₅ * 0,06 + Q₆ * 0,02 + Q₇ * 0,02,

Где Q_{i -} соответствующее значение каждого из критериев индекса монопрофильности.

Несмотря на большое количество разнообразных подходов к определению монопрофильности муниципальных образований, правительством учреждены иные. В соответствии с постановлением Правительства от 29.07.2014 № 709 «О критериях отнесения монопрофильных муниципальных образований к моногородам и о категориях моногородов в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения»:

а) Муниципальное образование соответствует одновременно следующим критериям:

1. Имеет статус городского округа или городского поселения, за исключением муниципальных образований, в которых в соответствии с законом субъекта Федерации находится законодательный (представительный) орган власти субъекта Федерации;

2. Численность постоянного населения муниципального образования превышает 3 тыс. человек;

3. Численность работников градообразующей организации достигала в период пяти лет, предшествующих дате утверждения перечня моногородов, 20% среднесписочной численности работников всех организаций, осуществляющих деятельность на территории данного муниципального образования;

4. Осуществление градообразующей организацией деятельности по добыче полезных ископаемых (кроме нефти и газа) и (или) производству и (или) переработке промышленной продукции.

б) Муниципальное образование включено по состоянию на 1 января 2014 г. в перечень монопрофильных муниципальных образований РФ (моногородов) и относится к категориям 1 или 2 в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 г. №709 «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения».

Следует обратить внимание, что в данном случае речь идет об одном градообразующем предприятии, а не, например, о нескольких предприятиях, работающих в одной отрасли, либо о группе предприятий, работающих в рамках единого производственного цикла.

Тем же постановлением № 709 определяется 3 категории моногородов:

1. Категория 1 - моногорода с наиболее сложным социально-экономическим положением;

2. Категория 2 - моногорода с имеющимися рисками ухудшения социально-экономического положения;

3. Категория 3 - моногорода со стабильной социально-экономической ситуацией Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 г. №709 «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения..

При этом указан набор критериев, по которому определяется, к какой категории относится тот или иной моногород:

1. Градообразующая организация прекратила производственную деятельность и (или) в отношении данной организации возбуждена процедура банкротства;

2. Имеется информация о планируемом высвобождении работников данной организации в количестве, превышающем 10% среднесписочной численности работников данной организации;

3. Конъюнктура рынка и (или) развитие отрасли, в которой осуществляется деятельность градообразующей организации, оцениваются как неблагоприятные;

4. Уровень регистрируемой безработицы в муниципальном образовании в 2 и более раза превышает средний уровень безработицы по РФ;

5. Социально-экономическая ситуация в муниципальном образовании оценивается населением как неблагополучная (по результатам социологических опросов, проводимых Федеральной службой охраны РФ) Там же..

Таким образом, в главе рассмотрены основные теоретико-методологические предпосылки, касающиеся стратегического планирования и монопрофильности муниципальных образований, а также отличиями стратегического управления городами от стратегического управления в корпоративном секторе. На основании данного материала можно переходить к современной ситуации в стратегическом планировании монопрофильными муниципальными образованиями.

Глава 2. Анализ текущего состояния стратегического планирования социально-экономического развития моногородов Российской Федерации

2.1 Проблемы монопрофильных муниципальных образований в контексте новой системы стратегического планирования

Как уже говорилось раннее, в настоящее время стратегическое планирование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 № 172 - ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - 172-ФЗ или Закон) Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

В данном законе дается собственное определение стратегического планирования как «деятельности участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации» Там же.. Таким образом, данное определение является измененной версией из Указа Президента № 536, однако на этот раз в нем четко определены основные элементы стратегического планирования - целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование.

Каждому из данных элементов в 172-ФЗ дано собственное определение. Приведем их вкратце:

1. Целеполагание - определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

2. Прогнозирование - деятельность по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития;

3. Планирование - деятельность по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства РФ и иных планов в сфере социально-экономического развития, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания.

4. Программирование - деятельность по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»;

Таким образом, каждый вид деятельности в рамках стратегического планирования соединен с другими видами, что в итоге превращает их в довольно четкую и стройную систему.

В ст. 11 закона представлен закрытый перечень документов стратегического планирования. Поскольку в данной работе речь идет о стратегическом планировании в монопрофильных муниципальных образованиях, то нас и интересуют документы, используемые непосредственно на местном уровне. Для более удобного восприятия, привязывая их к видам деятельности в рамках стратегического планирования, описанным выше, можно представить их в виде следующей таблицы (см. таблицу 3):

Таблица 3 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» Взаимосвязь видов и документов стратегического планирования

Вид деятельности в рамках стратегического планирования	Документы стратегического планирования
Целеполагание	Стратегия социально-экономического развития муниципального образования
Прогнозирование	Бюджетный прогноз на долгосрочный период Прогноз социально-экономического развития на среднесрочный и долгосрочный периоды
Планирование	План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития
Программирование	Муниципальные программы

Таким образом, можно представить последовательность разработки документов стратегического планирования в виде следующей схемы (см. рисунок 1):

Рисунок 1 - Последовательность разработки документов стратегического планирования

В системе местного самоуправления традиционно сложилось 5 основных типов планирования:

1. Планирование социально-экономического развития территории;

2. Финансовое (бюджетное планирование);

3. Организационное планирование;

4. Территориальное планирование;

5. Инфраструктурное планирование

Все вышеперечисленные виды планирования взаимосвязаны и взаимообусловлены. Так, например, чтобы обеспечить социально-экономическое развитие территории, органы местного самоуправления должны иметь определенные финансовые ресурсы. Организационное планирование же подразумевает под собой обеспечение выполнения планов, намеченных в принимаемых стратегиях развития. Есть у данных видов планирования и общие признаки:

1. Все виды планирования являются элементами единой системы управления;

2. Планирование осуществляется группами профессионалов;

3. Данная деятельность имеет непрерывный характер;

4. Деятельность осуществляется в границах муниципального образования на основании закона, устава муниципального образования;

5. Деятельность предполагает подведение итогов;

6. Планы утверждаются местным представительным органом;

7. Все виды планирования учитывают мнение населения муниципального образования.

Особое внимание стоит уделить территориальному планированию, поскольку формально его упоминания в Законе о стратегическом планировании нигде нет, но, тем не менее, взаимосвязь документов территориального, финансового, организационного и территориально планирования очевидна (признается это и органами местного самоуправления. Так, например, в Решении городской думы г. Тольятти указано, что генеральный план входит в перечень документов, на основании которых должна быть разработана Стратегия городского округа Тольятти). К сожалению, об этом ни слова не сказано в Законе о стратегическом планировании, хотя в принятой в 1996 г. Стамбульской декларации по населенным пунктам (ООН Хабитат) содержится призыв к правительствам осуществлять грамотное территориальное планирование в целях развития территорий и удовлетворения социальных и экономических нужд населения Стамбульская декларация по населенным пунктам. Принята на Конференции ООН по населенным пунктам (Хабитат II), Стамбул, 3-14 июня 1996 года. [Электронный ресурс] URL: http://goo.gl/oNAf2O (дата обращения: 15.02.2016). Документами территориального планирования на местном уровне, согласно Градостроительному кодексу РФ, являются:

1. Схемы территориального планирования муниципальных районов;

2. Генеральные планы поселений;

3. Генеральные планы городских округов Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №190-ФЗ (ред. от 30.12.2015).

Подготовка генеральных планов осуществляется применительно ко всем территориям муниципальных образований. Генеральные планы включают в себя карты (или схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения таких как:

1. Автомобильные дороги общего пользования, мосты, иные транспортные инженерные сооружений;

2. Объекты электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах муниципального образования;

3. Иные объекты, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления.

При этом генеральный план содержит Положение о территориальном планировании, в котором отражены цели и задачи территориального планирования, перечень мероприятий по нему. Важно понимать, что принятие генерального плана - не только чисто строительное или экономическое решение, но и политическое, поскольку затрагивает интересы населения. В связи с этим рекомендуется уточнять и согласовывать с населением те или иные строительные проекты, оценивать приемлемость влияния проектов на природную среду Урбанистика и архитектура городской среды: учебник для студентов учреждений высшего образования / под. Ред. Л.И. Соколова. -М.: Издательский центр «Академия», 2014. - 272 с. . Особенно это актуально в связи с большим количеством экологических проблем в современных российских городах Битюкова В.Р. Социально-экологические проблемы развития городов России. Изд. 3-е. -М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2012. - 448 с. . Не в меньшей степени эта проблема характерна и для моногородов, о чем будет сказано позже. На данном этапе можно отметить, что открытость и вовлечение как можно большего количества сторон в разработку документов стратегического планирования не только повышает качество управления (позволяет найти альтернативные варианты решения тех или иных проблем и задач), но и повышает шансы привлечь донорскую помощь от международных организаций.