Управление муниципальным хозяйством в муниципальном образовании г. Альметьевск

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Республики Татарстан

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Альметьевский государственный институт муниципальной службы

Кафедра государственного и муниципального управления

Дипломный проект

На тему:

Управление муниципальным хозяйством в муниципальном образовании

Альметьевск - 2011



СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ

1.1 Организация муниципального хозяйства. Элементы его организации

1.2 Специфика муниципального хозяйства

1.3 Организация комплексного социально-экономического развития муниципального хозяйства

1.4 Управление развитием муниципального образования

1.5 Этапы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований

2. АНАЛИЗ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА НА ПРИМЕРЕ АЛЬМЕТЬЕВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

2.1 Социально-экономичкское положение и основные проблемы развития Альметьевского района и города Альметьевска

2.2 Оценка управления развитием муниципального хозяйства в Альметьевском муниципальном районе

3. НАПРАВЛЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ХОЗЯЙСТВА АЛЬМЕТЬЕВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

3.1 Совершенствование управления развитием муниципального хозяйства по развитию производительных сил города Альметьевск

3.2 Совершенствование управления развитием муниципального хозяйства по развитию социальной инфраструктуры

3.3 Пути повышения управления муниципальным имуществом в Альметьевском муниципальном районе

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время возрастает актуальность изучения управления развития муниципального хозяйства. Это обусловлено объективными экономическими причинами и процессами, происходящими в муниципальных образованиях. Во-первых, на территории муниципальных образований, помимо предприятий и учреждений муниципальной формы собственности, функционируют предприятия, организации и учреждения иных форм собственности, деятельность которых так или иначе связана с социально-экономическим развитием муниципальных образований, с удовлетворением потребностей местного сообщества. Во-вторых, наряду с имуществом находящимся в муниципальной собственности и средствами местного бюджета, на территории муниципальных образований значительна доля частной и государственной собственности в виде имущественных объектов и финансовых средств, которые также косвенно способствует решению вопросов местного значения, составляют экономическую основу местного самоуправления. Это обусловливает изучение проблем, связанных не только с управлением муниципальной собственностью, но и рассмотрение вопросов воздействия органов местного самоуправления на хозяйственную деятельность предприятий, организаций и учреждений не муниципальной формы собственности, изучение организационно-правовых форм вовлечения данных предприятий, организаций и учреждений, а также их имущества в решение вопросов местного значения. [14, с 36]

С учетом вышесказанного совершенствование системы управления развитием муниципального хозяйства имеет важное научно-практическое значение и предопределяет актуальность темы, ее теоретическую и практическую значимость. Обзор существующих по данной проблеме разработок и публикаций показывает, что состояние научной разработанности проблемы управления развития муниципальным хозяйством не в полной мере отвечает реальным практическим потребностям.

Среди ученых, занимающихся проблемой управления развитием муниципальных хозяйств, можно назвать таких авторов, как А.И. Гаврилов, Л.А. Велихов, Н.Е. Жигалова, В.Б. Зотов, В.Н. Парахина.

В соответствии с выбранной темой объектом исследования в дипломном проекте является управление развитием муниципального образования, а предметом - управление развитием муниципального хозяйства в муниципальном образовании город Альметьевск.

Цель настоящего дипломного проекта - анализ управления развитием муниципального хозяйства в муниципальном образовании город Альметьевск.

Реализация поставленной цели определила решение следующих задач:

- рассмотреть элементы муниципального хозяйства;

- показать организационную специфику муниципального хозяйства;

- дать понятие комплексного социально-экономического развития муниципального хозяйства;

- определить процесс и этапы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований;

- провести анализ управления развитием муниципального хозяйства в муниципальном образовании;

- предложить основные направления совершенствования управления развитием муниципального хозяйства.

Методологической и теоретической основой дипломного проекта явились труды отечественных ученых по вопросам муниципального управления.

Информационной базой исследования явились монографии, статьи отечественных и зарубежных экономистов, материалы периодических изданий и глобальной сети Интернет, а также программные, прогнозные и отчетные материалы администрации г. Альметьевска.

При проведении дипломного проектирования применялись: диалектические и формально-логические методы; анализ и синтез, индукция и дедукция; системный и структурно-функциональный подходы.

Структурно дипломная работа состоит из введения, в котором обоснована актуальность выбранной темы, сформулированы цель и задачи исследования; трех логически взаимосвязанных глав, раскрывающих обусловленные аспекты ииследуемой темы; заключения, в котором представлены обобщающие выводы по проведенному исследованию; списка использованной литературы и приложений. Названия глав отображают их содержание.

1. ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ

1.1 Организация муниципального хозяйства. Элементы его организации

Структура и порядок деятельности администрации муниципального образования в основном связаны с необходимостью решения задач управления муниципальным хозяйством.

Прежде всего, необходимо выяснить, что из себя представляют элементы муниципального хозяйства, и по какому основанию можно их классифицировать. Методика, предложенная при определении самого понятия «муниципальное хозяйство», предлагает следующий подход:

1. Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения.

2. Деятельность, осуществляемая этими предприятиями и учреждениями, направлена на удовлетворение общественных интересов.

3. Поскольку деятельность осуществляют разнородные по своей природе субъекты, то необходим и субъект, координирующий их деятельность. [16, с.8]

Исходя из данного анализа, основным признаком, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль (и место) того или иного элемента в реализации общественных потребностей.

И с этой точки зрения выделяются следующие элементы:

- муниципальные предприятия (поскольку их деятельность полностью подчинена интересам населения муниципального образования);

- иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;

- органы местного самоуправления. [19, с. 28]

Муниципальные предприятия, являясь по своей природе явлением общественным, все свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения.

Третья группа, обозначенная в нашей классификации, осуществляет особую функцию - функцию регулирования деятельности двух предыдущих групп в интересах населения муниципального образования.

Ценность данной классификации в том, что она позволяет на основе выделения этих трех групп определить не просто роль и место каждой из них в решении вопросов местного значения, но и в зависимости от этого - цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством, учитывать их особенности.

Так, из этой классификации явно видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они не только реализуют населению товары и услуги, но и прибыль, полученная в итоге от их деятельности, является также собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие всегда выгоднее для муниципального хозяйства. [15, с. 89]

С точки зрения того, какую роль в решении вопросов местного значения играют те или иные элементы, можно выделить несколько форм муниципального хозяйства, прежде всего по признаку возрастания роли собственной хозяйственной деятельности.

Коммунальная модель муниципального хозяйства характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования (коммуны, общины), и основным ресурсом являются налоги население. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование. Данная модель наиболее приемлема и существует в наиболее «благополучных» странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством.

Коммунально-рентная модель муниципального хозяйства, по сравнению с предыдущей, отличается тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты. То есть налоги с населения дополняются возможностью обложения производителя продукции и услуг на территории муниципального образования.

Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории.

Безусловно, та или иная модель не существует в чистом виде, однако роль и место того или иного элемента в различных странах серьезно отличаются друг от друга.

От чего зависит существование той или иной модели?

От огромного количества факторов, главными из которых, безусловно, являются:

- объем компетенции органов местного самоуправления, определенный законодательством;

- наличие и характер основных ресурсов территории;

- наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и муниципальных предприятиях;

- налогоспособность населения.

В зависимости от этих факторов формируется конкретная форма муниципального хозяйства. [19, с. 56]

В структуру муниципального хозяйства (его элементы) входят:

- муниципальные предприятия, деятельность которых направлена и подчинена интересам населения Муниципального Образования;

- результаты деятельности Муниципалитета (прибыль или конкретные товары и услуги) направляются на удовлетворение общественных нужд;

- иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения. Эти предприятия вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых законодательством обязанностей) или общественного (добровольного) принуждения;

- субъект, координирующий деятельность этих разнородных по природе субъектов, в интересах населения муниципального управления.

Инфраструктура включает (помимо перечисленных выше): природные ресурсы (земля, недра); инженерные сети; коммуникации (дороги, включая вокзалы ж/д); связь; транспорт источники тепла, газо и водоснабжения; жилищный фонд; сферу услуг и развлечений; доступность офисных сооружений; обеспеченность квалифицированными кадрами; уровень правовой защиты населения, собственности и предпринимательства; социальную сферу (школы, детские сады, здравоохранение, спорт).

Чем многообразнее и сложнее хозяйство в муниципальном образовании, тем большее значение приобретает комплексная увязка всех отраслей производственного и непроизводственного характера. [16, с. 23]

Из определения муниципального хозяйства следует, что некоторое число предприятий и учреждений, выполняющих общественно значимые функции, нуждается в координации их деятельности. Именно эту функцию на практике и выполняют органы местного самоуправления.

По своему содержанию деятельность органов местного самоуправления распадается на два направления, поскольку методы деятельности органов местного самоуправления по реализации групповых интересов граждан напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйственной деятельности, с которыми вынуждены контактировать в процессе своей деятельности органы местного самоуправления.

Сами же субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на следующие основные группы:

- муниципальные предприятия и учреждения;

- предприятия и учреждения иных форм собственности. Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении этих групп и методы управления будут различными. [22, с. 212]

Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия, права же на регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

В отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают как собственник, с точки зрения организации их деятельности и пользования результатами этой деятельности, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны.

Органы местного самоуправления выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.

В связи с этим и возникают сложности в определении понятия «муниципальное управление», поскольку оно, как и понятие «муниципальное хозяйство», имеет двойственную природу.

Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

И в связи с этим основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, целям удовлетворения общественных интересов граждан. [26, с. 156]

Понятие "муниципальное управление" должно в обязательном порядке включать в себя не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.

Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства. [14, с. 89]

Это несколько громоздкое определение, тем не менее, достаточно полно отражает содержание понятия «муниципальное управление», поскольку включает в себя и цель деятельности, и специфические средства ее осуществления.

Не менее важно отметить тот факт, что на основе этого определения можно очень рельефно показать отличия муниципальной службы от службы в органах государственной власти. Они также проистекают из двойственной природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности, и в этом смысле его деятельность мало, чем отличается от предпринимательства. С другой стороны, общественный характер распределения приобретенной в результате деятельности прибыли и задача регулирования хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе.

1.2 Специфика муниципального хозяйства

Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. С этой точки зрения она выполняет две важнейшие функции:

- связь между государством и населением;

- связь между государством и мелким собственником. [30, с. 59]

В связи с этим очень важно определить отличия местного самоуправления от государственной власти, и муниципального хозяйства от государственного и частного.

Как уже говорилось выше, местное самоуправление обладает всеми признаками власти и, прежде всего, главным - обязательностью ее решений для населения муниципального образования (не случайно в статье 3 Конституции Российской Федерации говорится: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления").

Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления, тем не менее, имеют особенности, отличающие его от органов государственной власти. Эти особенности местного самоуправления блестяще сформулированы в книге Л. Велихова "Основы городского хозяйства". Велихов определяет четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных общественным характером этой власти:

1. Самоуправление в отличие от государственной власти власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

2. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения).

В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем, и окончательным являлось только решение центральных органов власти.

3. Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

4. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, другими словами, она выборная по своей природе. [29, с. 63]

Эти четыре принципа показывают, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной власти, с другой стороны, неразрывную связь местного самоуправления с государственной властью в целом.

Какие же черты государства несет на себе местное самоуправление и муниципальное хозяйство?

Формирование предметов ведения органов местного самоуправления происходит с двух сторон: со стороны населения, которое поручает органам местного самоуправления исполнение определенных функций, и со стороны государства. В целом же компетенция органов местного самоуправления закрепляется законом. Иными словами, государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но возлагает на него исполнение ряда собственных функций, исполнение которых, как правило, сопряжено с постоянными контактами с населением.

При этом особенно важно, что государство передает не только функции, но и полномочия по принятию от его имени общеобязательных решений, оставляя за собой право контроля за исполнением по результатам деятельности.

Иначе говоря, местное самоуправление является властью, но властью, производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках, четко обозначенных государством в законе. [32, с 148]

Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его двойственная природа накладывают отпечаток и определяют особенности муниципального хозяйства.

В чем же проявляется двойственность природы местного самоуправления применительно к муниципальному хозяйству?

Муниципальное хозяйство, с точки зрения ведения хозяйственной деятельности, в значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть оно может самостоятельно распоряжаться находящейся в его распоряжении собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных на них. В связи с этим и формы распределения результатов хозяйственной деятельности общественны по своей природе. В этом смысле муниципальное хозяйство представляет собой акционерное общество, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако выплаты "дивидендов по акциям" производятся в виде общественно значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества.

С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают в роли подрядчика, исполняющего государственные функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего, это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными государственными структурами. Это учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней.

Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности и, прежде всего, в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования результатов деятельности.

В настоящее время существует ряд факторов, оказывающих влияние на специфику организации муниципального хозяйства. Наиболее характерные из них следующие. [38, с. 356]

Во-первых, природный и географический факторы. Природные условия оказывают сильное влияние на формирование систем хозяйственной жизни и образ жизни населения данной территории. Так, условия жизни в разных частях Российской Федерации сильно отличаются, и во многом в силу того, что в зависимости от природных условий в значительной степени определяются основные занятия населения и условия их жизни, характер поселений и способы хозяйствования (от кочевий Севера и казачьих станиц Юга до индустриальных городов-мегаполисов, сформировавшихся на месторождениях полезных ископаемых или на перекрестье торговых путей.

Во-вторых, фактор внутренних и внешних воздействий на политико-хозяйственную систему. Внутренние факторы связаны с особенностью соотношения влияния различных групп населения на процесс становления государственной власти. Система управления не может не испытывать воздействия на свое формирование и развитие со стороны внутренних и внешних условий самого ее существования.

Формирование системы управления муниципальным хозяйством должно опираться как на анализ общих характеристик экономического цикла, так и ни особенности (скорость развития экономических отношений, природные условия, определяющие особенности хозяйствования и др.) прохождения данного цикла в конкретной стране, регионе страны.

1.3 Организация комплексного социально-экономического развития муниципального хозяйства

В соответствии с темой дипломного проекта в предыдущих параграфах мы рассмотрели вопросы, связанные с муниципальным хозяйством и его управлением. При определении понятия муниципальное хозяйство, мы отмечали, что в него включаются все предприятия, учреждения, деятельность которых прямо или косвенно направлена на решение задач, стоящих перед муниципальным образованием. В этой связи мы должны различать такие понятия, как «развитие муниципального образования» и «развитие муниципального хозяйства». Первое невозможно без второго, и второе не имеет самостоятельного, значения без первого.

Понятие «социально-экономическое развитие» не может быть применено (в строгом смысле этих слов) к каждому муниципальному образованию. Под строгим смыслом слов здесь понимается то, что экономические законы и законы развития общества (социальные законы) не являются проявлениями чьей-либо субъективной воли, а отражают объективные экономические и социальные связи. В этом смысле говорится о том, что не каждое муниципальное образование может реально осуществлять самостоятельное социально-экономическое развитие. [42, с. 234]

Конечно, даже не все города, не говоря уже о сельских поселениях, в настоящее время могут осуществить самостоятельное развитие своих территорий, так как история их формирования и развития в условиях административной экономики не создавала соответствующих предпосылок для формирования финансово-экономических основ осуществления собственных программ социально-экономического развития. В недавнем прошлом такое понятие как «комплексное социально-экономическое развитие» в отношении поселений вообще не применялось (генеральные планы развития поселений не являлись социально-экономическими планами).

Ярчайшим примером внеэкономического и внесоциального развития могут служить города с преимущественным развитием научно-технического комплекса, получивших закрепившееся за ними название - «наукограды». Вообще в настоящее время в России очень многие малые города формировались в связи со строительством крупных промышленных объектов, и в результате стали заложниками экономического состояния соответствующих отраслей промышленности.

Таким образом, учитывая вышесказанное, вопрос комплексного социально-экономического развития в большей мере нужно отнести к муниципальным образованиям, которые являются самостоятельными поселениями. Для остальных муниципальных образований вопрос их самостоятельности в смысле осуществления собственных планов социально-экономического развития должен быть дополнительно исследован в каждом отдельном случае.

Для поселений, и особенно для городов, постановка задачи самостоятельного комплексного социально-экономического развития является исторической неизбежностью. Другими словами, города и другие компактные поселения, являющиеся муниципальными образованиями, «обречены» на развитие, и поэтому органы местного самоуправления этих городов обязаны (даже хотя бы с формальной точки зрения - закон обязывает) ставить задачу комплексного социально-экономического развития и под свою ответственность осуществлять ее решение. [41, с. 362]

«Обреченность» обусловлена уже такими объективными факторами как: построенные города, заселенные жителями, у которых сформировались коллективные интересы и потребности, в соответствии с которыми люди хотят жить в этих городах и жить хорошо. [43, с 348]

Закон предоставил населению право самим решить судьбу города и обустроить свою жизнь в городе по тем критериям качества, которых они могут достичь сами.

Понятие «развитие» в отношении поселения вызывает много дискуссий, особенно в последнее время. Дискуссии осложняются еще и тем, что стороны, обсуждающие тему развития, наполняют этот термин разным содержанием.

Существо расхождений по этому вопросу (если очистить их от терминологической путаницы) сводится к выражению своего отношения к трем принципиальным вопросам.

Вопрос первый связан с принципиальным отношением к пониманию этого термина.

Словарь С.И. Ожегова наряду с другими дает два относительно противоположных толкования термина «развитие». В первом случае развитие - это процесс доведения «до определенной степени духовной, умственной зрелости, сознательности культурности до определенной степени силы, мощности, совершенства». Во втором случае под термином «развитие» понимается «процесс закономерного изменения, перехода из одного состояния в другое, более совершенное; переход от старого качественного состояния к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему». И первое, и второе значения определяют некоторый процесс изменений, однако в первом случае в большей степени предполагается наличие проявления чей-либо воли (воли субъекта), во втором случае процесс развивается закономерно (независимо от чьей-либо воли).

По этим вопросам, как практикующие мэры, так и теоретики высказывают часто ровно противоположные взгляды. Одни утверждают, что вопрос о развитии города как целостного социально-экономического образования вообще и ставить не надо. По мнению сторонников такого подхода, муниципальное образование и так само найдет свой путь - ему не надо мешать. Надо только развивать инфраструктуру, решать возникающие проблемы, а остальное само собой разовьется и разовьется как раз то, что наиболее органично для данного города и региона.

Противники такого взгляда на развитие муниципального образования утверждают, что без постановки целей (даже в самом общем виде) развития не будет, а будет «топтание на месте», «залатывание дыр», «тушение пожаров» и т.д. Сторонники такого взгляда на развитие как на проявление определенной воли субъекта, считают, что для того, чтобы муниципальное образование развивалось, необходимо в обязательном порядке определить цели развития. Цели должны быть отобраны из множества различных вариантов и экономически обоснованы. Критерием выбора целей развития при прочих равных условиях становится максимально возможный социальный эффект, т.е. необходимость наилучшим образом удовлетворить социальные потребности населения города по возможно более высоким социальным нормативам и стандартам. Сторонники этого подхода (будем называть его целевым) аргументируют это тем, что только целенаправленное движение наилучшим образом дает возможность распорядиться ресурсами и достичь минимальных затрат при максимальном положительном эффекте. [45, с. 58]

Целевой подход предполагает наличие нескольких реальных «сценариев» развития, из которых выбирается наилучший, которому в дальнейшем и следуют. В противоположность целевому подходу к развитию (при отказе в постановке целей) на практике реализуется одновременно несколько реальных «сценариев», но из-за ограниченности ресурсов ни один из них не реализуется полностью.

Второй вопрос связан с пониманием самого понятия комплексного социально-экономического развития (его масштаб и направления). Здесь принципиальные сторонники целевого подхода к пониманию развития расходятся во мнении относительно того, что относить к объектам развития и каковы масштабы этого явления. Мнения по этому вопросу можно свести к трем основным позициям.

Первая позиция заключается в том, что под комплексным социально-экономическим развитием представители этой позиции понимают развитие инфраструктуры муниципального образования. К представителям этого направления принципиально можно отнести и тех, кто под комплексным социально-экономическим развитием понимает не только развитие городской инфраструктуры, но и развитие хозяйственной деятельности органов местного самоуправления посредством управления муниципальной собственностью и ведением хозяйственной деятельности.

Эти позиции объединены на основе того, что развитие города как целостного социально-экономического образования представителями этого направления не рассматривается как главная задача развития. Как бы широко ни ставился вопрос о ведении хозяйственной деятельности органами местного самоуправления, эта деятельность не может обеспечить всех направлений жизнедеятельности муниципального образования.

Позиция вторая сводится к тому, что под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается «генеральный план застройки» или «генеральный план капитального строительства».

Понятие «комплексного социально-экономического развития муниципального образования» введено в Федеральном законе для обозначения качественно нового явления в жизни российских поселений - перехода от государственного управления на местах к становлению нового института власти в государстве - института местного самоуправления. Другими словами, термины «генеральные планы застройки», «генеральный план капитального строительства» и им подобные не могут претендовать на то, чтобы под ними понималось «комплексное социально-экономическое развитие»

Позиция третья заключается в том, что муниципальное образование понимается как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои внутренние законы развития, и если гражданам (жителям поселения) законом предоставлено право ставить и решать вопросы развития муниципального образования, то в свою очередь, термин «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» должен относиться не к отдельным сферам жизнедеятельности муниципального образования, а ко всему муниципальному образованию, включая наряду с традиционно муниципальными сферами жизнедеятельности (такие как коммунальное хозяйство) и иные сферы, в том числе, взаимодействие с органами государственной власти, с органами местного самоуправления других муниципальных образований, с экономическими структурами различных форм собственности, формирование и развитие системы подготовки жителей к осуществлению местного самоуправления, развитие духовной жизни муниципального образования и др.

Третий вопрос связан с определением субъекта, который должен выступить с инициативой комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Принципиальным в этом отношении, по-видимому, следует считать то, что в любом из приведенных выше вариантов мнение жителей муниципального образования должно учитываться. Федеральным законом «комплексное социально-экономическое развитие» отнесено к вопросам местного значения со всеми вытекающими из этого правовыми и имущественными последствиями. Таким образом, законодатель предоставил возможность населению в полной мере нести ответственность за развитие поселения.

Такая постановка этого вопроса ставит муниципальные образования в совершенно иные (по сравнению с недавним прошлым) условия. Муниципальные образования получили право определять собственную стратегию развития и право разрабатывать и реализовывать собственные проекты и планы развития. Это предъявляет особые требования к органам местного самоуправления, так как на них в этом случае ложится очень высокая ответственность за судьбу поселения (муниципального образования). [50, с. 258]

Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования отнесено Федеральным законом №131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве вопроса местного значения к предметам ведения муниципальных образований. Однако само понятие «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» Федеральным законом не определено.

Под комплексным социально-экономическим развитием поселения нужно понимать управляемый процесс изменений в различных сферах жизни поселения, имеющий своей целью достижение определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории поселения, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения и интересов государства на территории поселения.

Под управлением комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управление взаимно согласованными, скоординированными по ресурсам и срокам программам (проектам) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования. Такое управление проводится в соответствии с признанными приоритетами населения, а также с федеральными и региональными программами развития, принятыми к исполнению на основе договоров и по закону. [55, с. 247]



1.4 Управление функционированием и развитием муниципального образования

Местные органы власти выполняют две основные функции: предоставление услуг жителям и предприятиям (содержание дорог, водо-, тепло-, энергоснабжение, уборка мусора, содержание парков, мест отдыха и прочее) и управление развитием подведомственной территории.

Управление развитием может осуществляться с помощью широкого разнообразного спектра различных стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых управленческих решений, посредством которых местная администрация стремится стимулировать развитие экономики муниципального образования, создать новые рабочие места, увеличить налоговую базу, расширить возможности для определенных видов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество.

Основным качественным показателем управления функционирования Муниципального Образования является эффективность. Для того чтобы работа органов местного самоуправления была эффективной, необходимо, чтобы основополагающие принципы ее функционирования определялись на федеральном уровне, в частности, чтобы федеральное законодательство в части местного самоуправления было полным, непротиворечивым и системным.

Федеральные органы управления при принятии управленческих решений в направлении формирования и развития муниципальных образований должны учитывать не только количество функционирующих на их территории организаций, их стратегическую ориентацию, но и такие факторы, как численность проживающих, природно-климатические условия, уровень социально-экономического развития территории, что позволит в дальнейшем упорядочить взаимоотношения на всех уровнях управленческой иерархии, а также больше внимания уделять не усилению контроля за саморазвитием регионов, а самому процессу их функционирования и развития. В табл.1 показано распределение функций управления по субъектам управления.

Таблица 1

Субъекты управления местным развитием

№	Субъекты	Традиционные функции	Каким должно быть участие в управлении
1	Органы государственной власти	Формирование правового пространства, осуществление макроэкономического планирования и контроля	Селективная поддержка приоритетных направлений развития
2	Администрация муниципального образования	Прогнозирование и планирование развития, решение текущих проблем, контрольные функции	Акцент на эффективное использование имеющегося потенциала развития, организацию взаимодействия субъектов управления, поиск «новых путей развития»
3	Хозяйствующие субъекты	Удовлетворение потребностей населения в товарах, услугах и рабочих местах, принятие решений по собственной инвестиционной политике	Должны выступать партнерами местных органов власти при разработке и реализации программ развития
4	Население	Голосование на выборах, выбор типа своего поведения и формы диалога с властью	Переход из состояния объекта воздействия в позицию субъекта

Согласно системному подходу к управлению объект необходимо переводить в заданное состояние в целом и одновременно каждую его подсистему. Отсюда возникает необходимость в двух видах функций: общих и частных. Общие и частные функции муниципального управления реализуются соответствующими органами муниципального управления. Ограниченность имеющихся возможностей для социально-экономического развития муниципальных образований обуславливает необходимость рационального и взвешенного подхода к управлению таким развитием.

Управление развитием муниципального образования - согласованное воздействие различных субъектов на процессы, протекающие в муниципальном образовании для достижения таких стратегических целей, как: улучшение качества жизни населения и повышение степени удовлетворения потребностей жителей, качественные преобразования экономической сферы, сохранение окружающей среды. [58, с. 87]

Функция управления развитием становится особенно значимой в переходный период, когда к традиционным вопросам экономического развития присоединяются вопросы формирования и развития рыночной инфраструктуры и преодоления кризисных явлений, сопровождающих переход экономики из одного состояния в другое.

Преодоление кризиса в любой сфере жизни муниципалитета напрямую связано с уровнем экономической активности. Социальное развитие, хотя и обладает относительной самостоятельностью, в значительной степени определяется ресурсными возможностями, которые, в свою очередь, зависят от степени экономического развития. Поэтому, только развивая экономическую активность, можно осуществить те или иные прорывы в жизни местного сообщества и поднять уровень благосостояния населения, который, в конечном счете, всегда определяет степень успеха той или иной социально-экономической политики. [19, с. 145]

Все возможные методы воздействия местной администрации на ход экономического развития можно подразделить на следующие три:

- формирование на местном уровне благоприятных общих условий для развития деловой активности;

- регулирование деловой активности в муниципалитете;

- прямая кооперация местной администрации и бизнеса. Рассмотрим эти три метода управления муниципальным развитием.

К благоприятным общим условиям для развития деловой активности следует отнести рыночную инфраструктуру, наличие земли и соответствующих прав на нее для развития новых видов экономической активности, хорошо развитые транспорт, связь, офисное хозяйство и прочее.

В странах Запада администрация все чаще осуществляет инвестиции в четную инфраструктуру, предпринимает определенные акции по реорганизации земельных участков, а также проводит работу в рамках муниципального маркетинга для привлечения новых видов бизнеса в муниципалитет. Местные администрации в России в условиях становления рыночных отношений помимо этих видов косвенного воздействия, осуществляют прямую поддержку новых институтов, составляющих основу рыночной инфраструктуры.

Традиционными являются активные действия по созданию и укреплению инфраструктуры, которая является базовой для всех видов бизнеса: дороги, телефон, вокзалы и пр. По отношению к земле также можно совершать целенаправленные действия - объединять и дробить земельные участки, выкупать и продавать, сдавать в аренду и даже передавать в безвозмездное пользование. От конкретных действий в отношении земли зависит как общее направление, так и интенсивность новой деловой активности в муниципалитете.

Относительно самостоятельным фактором экономического развития любого муниципального образования в последнее время стал международный фактор: чем более интенсивны международные связи регионального уровня, тем больший импульс, как правило, получает экономическое развитие отдельного муниципалитета.

Выполняя функцию регулирования деловой активности, местная администрация формирует побудительные мотивы предпринимателей с целью принятия ими необходимых для развития данного муниципалитета решений. Это достигается, в частности, путем уменьшения местных налогов, либо путем предоставления дешевого капитала с помощью инструментов займа, субсидий, гарантий и даже прямых заимствований.

Данные методы воздействия на предпринимателей нередко подвергаются обоснованной критике. В частности, доказывается, что такие меры ведут к прямым потерям ресурсов муниципальных образований и не влияют, в конечном счете, на размещение новых видов бизнеса. Дело в том, что разница в условиях местного налогообложения, как правило, есть величина несоизмеримо меньшая, чем разница по другим условиям бизнеса (расположение, наличие близких поставщиков, близость рынков сбыта и прочее). Более того, конкуренция между муниципальными образованиями часто ведет к выравниванию величин льгот по местным налогам. При этом ни один из вступающих в такую конкуренцию регионов не получает заметных преимуществ с одной стороны, и, с другой стороны, все они заранее уменьшают поступления в местный бюджет.

В целом стратегия налогового и прочего влияния оказывается эффективной лишь в том случае, если у местных властей имеется подробная информация, в том числе аналитическая, о состоянии того или иного бизнеса и о факторах, влияющих на принятие стратегических решений. Обычно такой информации у местной администрации нет, более того, информация такого рода обычно утаивается с целью получения налоговых и других льгот. Все это приводит к тому, что налоговые льготы становятся необоснованным и односторонним выигрышем бизнеса.

В то же время особый налоговый режим для новых инвестиционных проектов в современных российских условиях позволяет достичь весьма значимых результатов. К регулирующим воздействиям администрации относится установление правил пользования землей. Выделение соответствующих зон использования земли для жилищного строительства, для торговли и бизнес-центров, для промышленного использования, - оказывает влияние на частных инвесторов, планирующих развитие своей деловой активности. При планировании и осуществлении того или иного строительства можно изменять обычные правила застройки, тем самым предоставлять конкретные льготы или высвобождать средства под те или иные программы. [20, с. 112]

Регулирование порядка застройки может дать весьма ощутимый эффект в длительной перспективе. Однако получение соответствующего эффекта возможно только при условии проработки стратегических планов развития муниципалитета, при четком выделении долгосрочных и краткосрочных целей его развития.

Выполняя третью функцию- прямую кооперацию местной администрации и бизнеса, в случае осуществления крупных проектов развития муниципалитетов иногда оказывается целесообразным непосредственное сотрудничество администрации и частных организаций. В ряде случаев для координации деятельности в рамках одного проекта создается смешанная компания. Однако в смешанных компаниях всегда наблюдается конфликт интересов частного и общественного сектора, всегда сложно до конца согласовать интересы развития муниципалитета с конкретными интересами, связанными с извлечением прибыли. Чтобы избежать ненужного перекоса в сторону частных интересов, прямая кооперация должна сопровождаться подробным и обоснованным процессом планирования, достаточно эффективным процессом контроля и наличием авторитетного и влиятельного руководства со стороны местной администрации.

Общемировой тенденцией последних лет стал рост числа организаций неправительственного, негосударственного характера, вовлеченных в решение проблем экономического развития муниципальных образований. Как правило, это бесприбыльные организации, которые могут оказывать помощь частному бизнесу, содействовать его развитию. К таким организациям можно отнести местные торгово-промышленные палаты, специализированные агентства по развитию или маркетингу муниципалитета. Кооперация местной администрации с такими организациями приносит пользу муниципалитету в целом.

Обеспечивая процесс экономического развития муниципалитета, руководители местной администрации подчас действуют как посредники, как «создатели коалиций», как помощники реальных действующих лиц, используя разнообразные подходы к содействию экономическому развитию.

Поэтому работа по экономическому развитию может и должна строиться с привлечением руководителей крупнейших предприятий и работодателей муниципального образования. В такой кооперации с руководителями предприятий местная администрация может более эффективно решать вопросы обучения персонала, развития инфраструктуры, стимулирования малого и среднего бизнеса.

Инструментами управления экономическим развитием на местном уровне, как это показано в таблице 2, являются создание общих условий бизнеса (дороги, связь, офисы, рыночная инфраструктура), регулирование деловой активности (местные налоги, зонирование, особые условия), прямая кооперация местной администрации и бизнеса (совместные проекты). Для выхода из кризисного состояния необходимы целевые планы, предусматривающие комбинацию всех методов воздействия на экономическое развитие муниципалитета, при этом весьма важным аспектом составления таких программ может стать анализ баланса результатов и затрат, связанных с осуществлением программы.

В каждом Муниципальном Образовании управление развитием может быть организовано по- разному (в зависимости от ресурсов и сложности решаемых задач), но некоторые особенности процесса управления развитием присущи всем Муниципальным Образованиям.

В этой связи необходимо отметить следующее: каким бы непрерывным не казался процесс развития и управления развитием, общей принципиальной особенностью этого процесса является его цикличность. Главными факторами цикличности являются:

- бюджетный процесс;

- период полномочий региональных органов власти;

- крупные инвестиционные проекты;

- традиционные региональные особенности (культурно-исторические, религиозные)



Таблица 2

Виды воздействия на экономическое развитие муниципалитета

Формирование общих условий бизнеса	Регулирование деловой активности	Прямая кооперация администрации и бизнеса
- транспорт;	- зонирование;	- совместные проекты;
- связь;	- правила землеполь-	- взаимодействие с не-
- гостиницы;	зования;	коммерческими организа-
- рекреация;	- налогообложение;	циями:
- телекоммуникации;	- субсидии;	- торгово-промышленные палаты;
- муниципальная ры-	- льготы;	- учебно-
ночная инфраструктура:	- гарантии.	консультационные центры.
- банки,
- аудит,
- страхование.

Анализ методологической и теоретической научной литературы и источников показал, что наиболее полная информация по настоящей теме дипломного проекта содержится в учебнике «Муниципальное хозяйство: методологические аспекты менеджмента» под общ. ред. А.И. Гаврилова, 2008 г. Поэтому, опираясь на этот богатый теоретический и практический материал, в вопросе управления развитием муниципального образования рассмотрим два подхода (или две стратегии).

Первый подход - в случае, когда цикл управления развитием имеет достаточно четкие границы: есть начало цикла управления развитием и есть его конец. В этом случае полный цикл управления комплексным социально-экономическим развитием относительно условно, но достаточно определенно можно разбить на два периода: период разработки программы комплексного социально-экономического развития и период реализации этой программы.

Этот подход достаточно удобен, так как позволяет наладить эффективное управление и контроль за результатами. Преимущество также состоит в том, что относительно просто и наглядно можно представить результаты деятельности по управлению. Такой подход можно рекомендовать для относительно небольших регионов и Муниципальных Образований или для решения отдельных проблем, а также и при разработке программ по отдельным направлениям жизнедеятельности региона.