Государственное управление и политическая деятельность

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Современный этап развития мирового сообщества является периодом сложнейших политических, экономических, культурных и социальных процессов, периодом обострения экономических и социальных конфликтов в условиях глобализации. Все цивилизованные государства в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно лишь за счет эффективной и рациональной организации управления этим обществом.

Государственное управление и политика связаны со сферой общественных дел и включены в механизм удовлетворения общественных интересов. На мой взгляд, важную роль в решении существующих проблем, особенно в условиях кризисных явлений, играют политические лидеры. Один из древнекитайских правителей писал: «Если моему народу холодно, тому причиной - я. Если народ голодает, в том я виновен. Если мой народ совершает преступления, я должен считать себя единственно повинным в этом» [1, с.14]. В конце XIX века Наполеон Бонапарт отмечал: «Возвышение и упадок государств почти всегда зависят от смелости и ума их правителей» [1, с.6]. Прошло много лет, но практически ничего не изменилось.

В Республике Беларусь также протекают сложные и противоречивые процессы становления национальной государственности, формирования гражданского общества, совершенствования идеологии белорусского государства, поиска эффективных способов развития общественных институтов [6, с.6]. Виду этого, формирование в Республике Беларусь эффективной системы государственного управления становится одной из важнейших национальных задач, решение которой на долгие годы определит роль, место и значение белорусского государства в мировом сообществе. Структуры государственного управления должны наращивать свою мощь, конкурентоспособность и эффективность, демонстрировать высокий профессионализм, повышать качество управленческой деятельности и строго следовать закону. Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко отметил: «Основным ориентиром во всех сферах деятельности является качество. Качество производимых товаров и оказываемых услуг. Качество управления».

В настоящее время видится актуальным познание законов взаимовлияния политической системы и государственного управления для того, чтобы в критические моменты развития общества и государства знать способы и механизмы возможного предотвращения революционных взрывов и социальных катастроф, резкой смены действующих государственно-политических режимов, нейтрализации негативных тенденций в развитии общества.

Цель работы - на основе системного анализа законодательства, практики государственных органов управления, сложившихся новых научных взглядов и представлений о проблеме государственного управления всесторонне проанализировать основы теории и вопросы государственного управления, рассмотреть вопрос о взаимосвязи государственного управления и политической деятельности, а так же поиск путей повышения эффективности государственного управления, выработка рекомендации и конкретные предложения по совершенствованию государственного управления в Республике Беларусь.

Задачами, которые определяются целью работы, являются:

1. Раскрытие понятия «управления» с позиции различных ученых, его основных характеристик.

2. Рассмотрение специфики государственного управления.

3. Выявление наиболее значимые теоретические и практические проблемы, возникающих в отношении государственного управления и его эффективности.

4. Усвоение основных положений конституционного и административного права, регулирующих формирование и деятельность системы органов государственного управления в Республике Беларусь.

5. Показать взаимосвязь, определить место и роль государственного управления и политической деятельности.

6. Повышение уровня правовой культуры.

Объектом исследования является совокупность, регулируемых административным, конституционным правом, общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления и связанная с ним деятельность органов государственного управления в политической сфере жизнедеятельности общества.

Его предметом - соответствующие положения Конституции Республики Беларусь, Административного кодекса Республики Беларусь, Законы Республики Беларусь, конкретная практика государственных органов, а также взгляды различных ученых по вопросам понятия, видов, структуры, принципов и эффективности государственного управления.

Методологической основой настоящего исследования являются диалектический метод познания социальных процессов и явлений, формально-логический, исторический, сравнительно-правовой метод, а также системный анализ, имеющий универсальный характер и выступающий связующим звеном между различными областями общественных наук.

Структура и объем курсовой работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников. Объем текстовой части работы составляет 30 страниц машинописного текста. Количество использованных источников составляет 36 наименований.

При написании данной работы были использованы научная и учебно-методическая литература, статьи в периодических изданиях Республики Беларусь и Российской Федерации, нормативно-законодательные акты Республики Беларусь.

Основными источниками, раскрывающими теоретические основы механизма государственного управления, явились работы Н.Б. Антоновой, Л.М. Захаровой, Л.С. Вечер, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, В.Д. Граждана, А.В. Пикулькина, В.И. Малиновского, В.В. Герменчука, А.Н. Крамника. В данных источниках подробно рассмотрено общее понятие управления, его виды. Раскрывается характеристика государственного управления, место государственного управления в политической системе общества, цели, функции, принципы государственногоуправления.

На основе работ «Теория и методология государственного управления» Н.Б. Антонова, «Человек и управление обществом» В.Г. Афанасьева, «Теория государственного управления» Г.В. Атаманчука, «Государственное управление и политическое лидерство: социально-политический анализ» И.В Котлярова, А.В. Пикулькина «Система государственного управления» подробно рассмотрены вопросы государственного управления, деятельности органов государственной власти в данной сфере, качества и эффективности государственного управления. А так же соотношения государственного управления, политических институтов, власти, определение роли и места государственного управления в политической сфере жизни общества.

Международный опыт системы государственного управления рассмотрен на основе работ А.П. Алехиной [1], Л.П. Арской [3], И.Н. Барцица [7], Е.В. Охотского [28].

Отечественный опыт в рассмотрении наиболее значимых теоретических и практических проблем, возникающих в отношении государственного управления и его эффективности рассмотрен на основе статей в периодической печати И.Н. Барцица, С.Ю. Марочкина, А. Печкурова, В. Кодавбовича. Также был рассмотрен ряд законодательных актов, определяющих компетенцию, полномочия, права, обязанности, требования, предъявляемые к органом государственной власти в сфере государственного управления, а именно: Закон Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» от 14.06.2003 г., № 204-З (ред. от 14.07.2014) [22], Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 04.01.2010 г., № 108-З (ред. от 04.01.2014) [23], Закон Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» от 08.05.2007 г., № 220-З (ред. от 10.07.2012) [24], Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» от 23.07.2008 г., № 424-З (ред. от 07.05.2014) [26].

Разработка рекомендаций по совершенствованию механизма государственного управления в Республике Беларусь осуществлялась на основе статей в специализированной российской и белорусской периодической печати («Cоветская Белоруссия», «Проблемы управления», «Право.by», «Юстыцыя Беларусi», «Беларуская думка»).



ГЛАВА 1 СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Управление как наука и искусство

Управление -- древнейшее искусство и новейшая наука. Специалисты в области управления сходятся во мнении, что управление является частью больших политических, экономических, технологических, социальных и этических систем и основывается на собственных концепциях, принципах и методах, т.е. имеет серьезный научно-методический фундамент.

В научной литературе управление рассматривается в разных аспектах, и соответственно в его понятие вкладывается разное содержание. Управление выступает как необходимый элемент жизнедеятельности людей. Оно является одной из трудных и ответственных сфер их интеллектуальной и практической деятельности, связанной с реализацией их интересов и потребностей. Управление предопределено сознательным началом, знаниями, целевой ориентацией, волей и энергией человека [35, с. 6].

Термин «управление» происходит от латинского слова administration и имеет много значений. Первоначально термин «управление» означал умение объезжать лошадей, затем - умение управлять колесницами и обращаться с оружием. Позже под данным словом стали понимать управление людьми, научными организациями, коллективами [17, с.11].

В широком смысле оно означает руководить чем-либо или кем-либо. Существует специальная наука, изучающая управление как таковое, вне зависимости от того, кто и где его осуществляет. Эта наука называется кибернетика. В ней выделяют общие черты, присущие любому процессу управления:

* управление обычно проявляется в целостных и динамичных системах. Это значит, что, во-первых, полномочия на осуществление управленческих функций всегда имеют определенные границы и, во-вторых, управлять можно только тем, кто (что) может реагировать на поступающие команды;

* управление представляет собой процесс целенаправленного воздействия на систему, в результате которого достигается ее упорядоченность, развитие в соответствии с поставленными перед ней общими целями;

* в управлении всегда присутствуют два элемента: субъект - тот, кто управляет, и объект - тот (или то), кем (или чем) управляют;

* отношения между субъектом и объектом управления возникают по линии прямой и обратной связи (Приложение А).

Информация, идущая от субъекта к объекту, - прямая связь, а от объекта к субъекту - обратная[33, с.43].

В настоящее время общепризнанны следующие виды управляемых систем:

· механические (управление машинами, технологическими процессами и пр.);

· биологические (управление процессами в жизненных организмах);

· социальные (управление поведение людей и их коллективов).

В настоящее время на вопрос, что такое управление, очень сложно получить однозначный ответ. Все зависит от позиции исследователя, его профессии, научных подходов и интересов.

С точки зрения экономической теории, управление - это интегрирующая функция любой коллективной деятельности, обусловленная специализацией, кооперацией труда, производства и обслуживания, необходимостью постоянного регулирования коллективных действий.

По мнению представителей классического менеджмента, управление - это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и реализовать цель организации.

С позиции системного анализа, управление - это наука и искусство принятия решений. Процесс управления - это последовательное осуществление выработки и принятия решений, организации выполнения принятых решений, координации хода работы по выполнению принятого решения, наблюдения за ходом выполнения принятого решения.

С точки зрения кибернетики, управление - это процесс организации такого целенаправленного воздействия на объект, в результате которого он переходит в требуемое (целевое) состояние.

Представители правоведения убеждены, что управление - это государственное правовое регулирование общественных отношений с помощью законов и нормативно-правовых актов.

С позиции политологов, управление - это целенаправленное воздействие политическими методами на людей, коллективы, социумы, общество и государство. Недаром в древнегреческом языке понятие «политика» означало искусство управлять гражданами, страной [6, с.74].

Известный специалист в области управления П. Друкер отмечал, что управление - это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производственную группу, это способность поднять человеческое видение на уровень более широкого кругозора, вывести эффективность деятельности человека на уровень более высоких стандартов, а также способность формировать личность, выходя за обычные, ограничивающие ее рамки.

Л. Н. Суворов и А.Н. Аверин убеждены, что «управление как объективно существующий процесс возникает лишь в стадии социального самодвижения материи, т.е. с появлением человека и общества», и что оно представляет собой действия, обеспечивающие и упорядочивающие, контролирующие деятельность людей и их общностей в рамках той или иной общественной системы [34, с. 56].

Несколько иное определение управления дает В.Д. Граждан. По мнению исследователя, управление включает не только изменение порядка того, что есть, но и «проектирование» новых частей и свойств в процессе развития, а также направленность на ликвидацию старого, отжившего.

Один из наиболее известных исследователей управления В.Г. Афанасьев под управлением понимал сознательное воздействие людей на общественную систему или ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей и тенденций в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленной цели [5, с. 51].

Управление - это и профессиональная деятельность людей, и наука. В тоже время управление справедливо называют искусством. Еще в древности мудрецы полагали, что искусство управления людьми - самое трудное и высокое из всех искусств. Здесь важно обратить внимание, что не всякое управление - искусство. Искусство означает высокий уровень мастерства в любой области деятельности, совершенное исполнение данной работы. Исходя из этого, руководитель должен быть незаурядной личностью, мастерски владеющей искусством общения, убеждения, диалога, иметь острый, неординарный ум и солидную эрудицию во многих сферах знаний. Творческие поиски оптимального, нестандартного решения придают управлению характерные черты искусства. Более того, ряд крупных ученых и практиков, таких как Г. Кунц, С. О'Доннел и др., категорично настаивают на том, что управление в первую очередь является искусством. Они утверждают, что «…процесс управления есть искусство, суть которого состоит в применении науки (основ организованного знания в области управления) к реальностям любой ситуации» [3, с.78].

Таким образом, управление - это сознательное, целенаправленное, координируемое и организованное воздействие социальных субъектов (политических лидеров, руководителей предприятий, организаций и т.д.) на различные объекты и процессы, приданию процессам определенной направленности, получению желаемых результатов, осуществлению поставленных целей, способствующее достижению максимального эффекта при минимальных затратах ресурсов, усилий и времени. Для эффективного управления необходимо знать его теоретические основы, иметь практический опыт и уметь творчески использовать теорию и практику, т. е. владеть наукой и искусством управления.

1.2 Государственное управление, его виды, принципы и функции

Государственное управление опирается и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики. Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью, - общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.

В широком смысле под государственным управлением понимается управление делами государства, которое осуществляется всеми государственными органами и во всех ветвях власти (законодательной, исполнительной, судебной). В узком смысле государственное управление - это подзаконная, юридически властная, организующая деятельность особой группы субъектов (органов, должностных лиц), состоящая в практическом исполнении задач и функций государства в процессе руководства экономической, административно-политической, социально-культурной областями [33, с. 24].

Государственное управление имеет публичный характер, политический оттенок и является государственно-властным. Публичность управления подчеркивает его государственный характер в отличие от общественного и частного. Общественное и частное управление осуществляется не от имени государства, а от имени общественной организации, коллектива людей (или одного человека).

Одной из особенностей государственного управления является то, что оно государственно властно. Наличие этого признака свидетельствует о возможности применения мер государственного принуждения в процессе осуществления управления. Некоторые ученые рассматривают управление как осуществление организованного принуждения, как реальное использование силы при реализации государственных задач.

Основными частями, составными элементами государственного управления являются:

1) организационные действия;

2) материально-технические действия;

3) издание правовых актов и совершение иных юридически значимых действий;

4) заключение договоров [30, с.55].

Государственное управление имеет не только государственный, но и правовой характер. Оно осуществляется на основании права и в рамках права. Административное право определяет права и обязанности субъектов и в сфере управления, формы и методы осуществления этой деятельности. Иные виды социального управления не огосударствлены и не регулируются нормами административного права так, как государственное управление не исключается усмотрение, однако оно возможно в пределах, допускаемых нормами права. Государственно-правовой характер управления - один из существенных его признаков.

По своему качеству государственное управление является исполнительно-распорядительным. Это означает, что главное его предназначение - исполнение законов и иных правовых актов. Например, в статье 3 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» от 23.07.2008 г., № 424-З (ред. от 07.05.2014) написано, что Совет Министров в пределах своей компетенции обеспечивает исполнение Конституции, законов, актов Президента Республики Беларусь осуществляет контроль за их исполнением подчиненными ему органами и иными органами исполнительной власти [26].

В процессе осуществления управленческой деятельности повседневно проводятся в жизнь предписания законов, актов Президента организуется их исполнение предприятиями, учреждениями, гражданами, решаются самые разнообразные вопросы практического характера, возникающие при их реализации. Как правильно пишет Ж. Ведель, «управлять - это обеспечивать повседневные потребности национальной жизни».

Государственное управление не однородно, ибо осуществляется на разных уровнях, на которых не одинаков территориальный масштаб, решаются различной значимости вопросы и т.д. В связи с этим в государственном управлении можно обнаружить:

1) общее (собственно) государственное управление;

2) специальное государственное управление, внутреннее (отраслевое), внешнее функциональное (надведомственное) государственное управление;

3) внутриорганизационное государственное управление;

4) местное управление;

5) местное самоуправление;

6) государственное хозяйственное управление;

Все они являются разновидностями государственного управления.

Общее (собственно) государственное управление ассоциируется с национальным суверенитетом, суверенностью, воплощением государственности. Такое управление в первую очередь зарождается и исходит из центра, верхних эшелонов власти. Кроме того, общее государственное управление имеет внешний характер, направлено на решение общегосударственных задач, наиболее важных вопросов республиканского значения, вопросов, которые не могут быть решены в процессе осуществления иных видов управления.

Специальное государственное управление осуществляется внутри своей системы, органами в отношении нижестоящих подчиненных и подведомственных организаций. К нему относятся так называемое отраслевое, внутрисистемное управление (управление промышленностью, образованием, здравоохранением, культурой, сельским хозяйством, торговлей и т.д.).

Внутриорганизационное управление призвано обеспечивать целостность, единство отдельной организации, условия для успешного осуществления общего государственного управления или иных видов государственного управления, а также законодательной, судебной деятельности и прокурорского надзора. Оно важно для любого вида государственного управления и в то же время имеет как бы вспомогательное, не основное значение. Специфика внутреннего управления состоит в налаживании внутренней «жизни», организации работы администрации учреждения, предприятия, суда, прокуратуры. Не наладив на должном уровне работу администрации, вряд ли можно эффективно осуществлять иные виды государственного управления или государственной деятельности.

Государственное управление основывается на принципах. Под принципами понимаются определенные требования (правила), имеющие обязательный характер. Они используются в целях улучшения управления [13, с.8]. Анри Файоль писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, «надо опираться на принципы, т. е. на признанные истины, считающиеся доказанными». Принципы пронизывают всю управленческую деятельность.

Принципы управления образуют систему, в рамках которой они так или иначе связаны и взаимообусловлены. Ввиду этого эффективность управления достигается посредством последовательного применения всей системы принципов и каждого из них в отдельности.

В системе управленческой, исполнительной деятельности выделяют общие (социально-правовые) и организационные принципы.

К общим (социально-правовым) принципам относятся те, которые имеют общесоциальный характер и реализуются в управленческой деятельности независимо от уровня и места того или иного органа, должности, занимаемой работником, осуществляющим управленческую деятельность. Важная роль этих принципов обусловлена тем, что они определяют социальные (моральные, юридические) правила управленческой деятельности. К общим принципам относится объективность, конкретность, эффективность, сочетание централизации и децентрализации, законность и дисциплина.

Организационные принципы управления, исполнительной деятельности разделяют на две группы. К первой группе относятся такие принципы, как отраслевой, территориальный, линейный, функциональный, двойного подчинения. Рассмотрим подробно некоторые из них:

Отраслевой принцип обеспечивает единство государственной политики, проводимой в соответствующей отрасли, рациональное использование сил и средств, более объективное внедрение достижений науки и техники, единообразное решение общих для всей отрасли вопросов.

Территориальный принцип. Суть этого принципа состоит в формировании аппарата исполнительной власти на территориальной основе. Территориальный принцип позволяет обеспечить комплексное развитие сфер и отраслей управления на конкретной территории (в республике, крае, области, округе, городе, регионе).

Линейный принцип. Его применение обеспечивает такой тип организации аппарата и служб, осуществляющих исполнительную деятельность, при которой каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении подчиненных всеми правами и функциями управления.

Принцип двойного подчинения. Этот принцип, как уже указывалось, обеспечивает сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий.

Во вторую группу организационных принципов входят:

· рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности, которое предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом, аппаратом, службой, подразделением и работником; урегулирование их взаимоотношений в исполнительной деятельности;

· ответственность субъектов исполнительной деятельности за результаты работы, которая тесно связана с принципом рационального распределения полномочий (за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей должностные лица могут быть привлечены к дисциплинарной или иной ответственности);

· сочетание коллегиальности и единоначалия.

Критерием эффективности применения принципов государственного управления является достижение системности государственного управления, а посредством ее - гармоничности и комплексности общественной жизни в целом и ее отдельных сфер и областей.

Государственное управление многофункционально. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления. Функции - это элементы, части управленческой деятельности. Совокупность функций составляет содержание управления [18, с.117].

Основные функции государственного управления -- это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие:

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование -- это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.

3. Планирование -- это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций.

4. Руководство -- это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство -- это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

5. Координация -- это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация -- это формирование «ансамбля» управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования [18, с.124].

6. Контроль -- это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления.

7. Регулирование -- использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование -- это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

8. Учет -- это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, управленческих решений и т.д. [13, с.256].

Объективация государственного управления имеет разнообразные проявления, которые только в совокупности дают комплексный результат управления, приносящий тот или иной эффект. В таких условиях определить результат управления и оценить приносимый им эффект весьма сложно. Нужны известные критерии, на основании которых можно было бы измерять объективацию управления. Критерии эффективности представляют собой признаки, грани, стороны, проявления управления, посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества [4, с.480].

В настоящее время методика Всемирного банка (The World Bank) основывается на наборе критериев качества государственного управления по определению Д.Кауфмана. Этот набор, в свою очередь, включает шесть индексов (Worldwide Governance Indicators) , характеризующих государственное управление:

1. Учет мнения населения и подотчетность государственных органов -- индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства и других органы власти, степень независимости прессы, оценку уровня свободы слова, свободы объединений, других гражданских свобод.

2. Политическая стабильность и отсутствие насилия -- индекс включает показатели, измеряющие стабильность государственных институтов, вероятность резких перемен, смену политического курса, дестабилизации и свержения правительства неконституционными методами или с применением насилия.

3. Эффективность работы правительства -- индекс включает показатели, измеряющие качество государственных услуг, качество разработки и реализации внутренней государственной политики, уровень доверия к внутренней политике, проводимой правительством, качество функционирования государственного аппарата и работы государственных служащих, их компетенцию, степень их независимости от политического давления и так далее.

4. Качество законодательства -- индекс включает показатели, измеряющие способность правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые акты, которые допускают развитие частного сектора и способствуют его развитию. С его помощью фиксируются меры, противоречащие рыночной экономике, такие как неадекватный контроль уровня цен и банковской сферы, чрезмерное регулирование развития бизнеса, торговых отношений и так далее.

5. Верховенство закона -- индекс включает показатели, измеряющие степень уверенности различных субъектов в установленных законодательных нормах, а также соблюдения ими этих норм, в частности, эффективность и предсказуемость законодательной системы, уровень преступности и отношение граждан к преступлению, отношение к исполнению контрактных обязательств, эффективность работы полиции, судов и так далее.

6. Сдерживание коррупции -- индекс включает показатели, измеряющие восприятие коррупции в обществе (коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды), степень использования государственной власти в корыстных целях, существование коррупции на высоком политическом уровне, степень участия элит в коррупции, влияние коррупции на развитие экономики и так далее.

Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому государственное управление (Governance) понимается как совокупность традиций и институциональных образований, с помощью которых государственные органы власти управляют страной [7, с.186].

Эксперты ООН оценивают уровень развития государственного управления с помощью индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП). В основу методики расчета ИРЧП заложены данные о продолжительности жизни, уровне грамотности, доле ВВП на душу населения, др. подобные факторы. В качестве предмета исследования берутся данные о состоянии кадров и кадрового резерва государственного управления в стране. Оценивается уровень дохода, образования, продолжительность жизни, гендерный состав и прочие данные людей, занятых в сфере государственной службы. При разработке критериев оценки рациональности и эффективности государственного управления проводится последовательное сравнение следующих исходных данных:

· целей, практически осуществляемых в государственном управлении, с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;

· целей, реализованных в управленческих процессах, с результатами, полученными при объективации государственного управления (решений и действий его управляющих компонентов);

· объективных результатов управления с общественными потребностями и интересами;

· общественных издержек, связанных с государственным управлением, с объективными результатами, полученными вследствие управления;

· возможностей, заложенных в управленческом потенциале, со степенью их реального использования [7, с.191].

Нельзя не учитывать роль ООН в популяризации теории государственного управления:

ь регулярно проводит международные совещания экспертов по различным проблемам государственно-административного управления;

ь осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном;

ь проводятся сравнительные исследования методов государственного администрирования;

ь создается всемирный банк данных о механизме государственного управления;

ь осуществляется подготовка справочников и пособий по теории государственного управления;

1.3 Отличие государственного управления от иных видов государственной деятельности

Государственное управление является одним из видов государственной деятельности. К другим видам относятся: законодательная, судебная деятельность, прокурорский надзор. Каждый из них имеет свои черты и особенности.

Каждый вид деятельности осуществляется специальной системой представлениями. Органы управления издают управленческие акты, которые подзаконны и могут быть нормативными. Суд и прокуратура не имеют подобных полномочий. Их актами не могут регулироваться общественные отношения [18, с.73].

Государственное управление носит исполнительно-распорядительный характер и использует различные методы (Приложение Б). Таким качеством не обладает ни законодательная, ни судебная, ни прокурорская деятельность. В процессе судебной и прокурорской деятельности фактически обеспечиваются условия исполнения законов и других нормативных актов. Управленческая деятельность может осуществляться и на основании административных актов, т.е. текущего нормотворчества. Для судебной и прокурорской, а тем более для законотворческой деятельности подобное исключается.

Важной специфической особенностью государственного управления является также и то, что оно направлено на руководство экономической, социально-культурной и административно-политической сферами.

Правосудие и прокурорский надзор осуществляют правоохранную деятельность. Главная задача общих судов - разрешение дел, конфликтов и споров. Правосудие призвано защищать от посягательств личные права и свободы, социально-экономические и политические права граждан, конституционный строй государства, государственные и общественные интересы, права юридических лиц(15, ст.3). Подобная задача и прокурорского надзора (24, ст 2). Государственное управление лишь частично связано с правоохраной. Последнее является не главной его задачей. Она - сопутствующее явление в государственном управлении.

Можно сделать вывод, что государственное управление - это самостоятельный вид государственной деятельности, отличающийся от иных ее видов выполняемыми функциями и принципами. Необходимость государственного управления обусловлена необходимостью регулирования отношений, явлений, процессов, протекающих в обществе; выполнением «общих дел»; преодолением возникающих конфликтов; решением проблемы социального неравенства и т.д. Она вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных, информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и соблюдение гарантий, основных социальных прав, поддержание общественного порядка.

Для каждой системы государственных органов характерны свои юридические формы выражения функций.

правительство законодательство политический надзор



ГЛАВА 2 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

2.1 Цели государственного управления

Построение организационно-функциональной структуры управления начинается с определения его целей. Цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий достижения определенного уровня состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития.

Цель государственного управления - это тот конечный или конкретный промежуточный пункт на пути достижения определенного состояния общества (или его подсистемы) в соответствии с запрограммированными перспективами его развития.

Цель в управлении - это идеальный, внутренне побуждающий мотив деятельности во имя удовлетворения насущных потребностей и интересов. Другое дело, насколько эти цели ориентированы на человека и как учитывают имеющиеся в обществе ресурсы и возможности. Последнее, к сожалению, часто забывается, порождая социальную расточительность, политическое высокомерие властей, коррупцию и безответственность. Положение существенно меняется с переходом к демократии, которая, опираясь на широкую гражданскую активность, придает процессу целеполагания большую объективную обоснованность и рациональность

Цели государств отличаются большим разнообразием. Однако нет практически ни одного политического режима, который хотя бы формально, демагогически не выдвигал в качестве главной цели благосостояние граждан (подданных) своего государства. Основная цель государственного управления - соблюдение и защита прав и свобод граждан, их чести и достоинства; упрочение законности и правопорядка; повышение эффективности регулятивного и охранительного действия права; обеспечение единства и согласованности в деятельности субъектов правоприменения; повышение эффективности государственного управления.

Основные характеристики целей государственного управления можно представить следующим образом:

1) цели государственного управления по своей сущности и базовым источникам носят объективный характер. Они зарождаются «внизу», идут от потребностей и интересов народа и поэтому носят объективный характер. Интересы же бывают самые разные - общегосударственные и региональные, национальные и классовые, экономические и политические, внутригосударственные и внешнеполитические, общие и частные, общественные, корпоративные и личные.

Без научного осмысления и соответствующего моделирования будущего никакое сколь-нибудь эффективное управление невозможно. Справедливость формулы Огюста Конта - «знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы управлять», никем не оспорена и вряд ли будет оспорена. Предвидение, прогнозирование, программирование и планирование социальных процессов - непременные элементы не только механизма целеполагания, но и всей системы управления;

2) цели государственного управления по форме и своему внешнему выражению субъективны. Это продукт сознательного выбора и мыслительного предвосхищения будущего. Цели осознаются и формулируются людьми, выдвигаются институтами гражданского общества, нормативно закрепляются органами государственной власти в соответствующих управленческих решениях;

3) цели государственного управления отличаются иерархичностью, системностью. Есть цели главные, базовые, глобальные, а есть второстепенные, подчиненные;

4) достижение стратегической цели разбивается на этапы и временные интервалы, в течение которых с учетом меняющихся обстоятельств и наличия определенных ресурсов определяются соответствующие стратегические подцели и т.д. Затем выдвигаются оперативные цели, которые в свою очередь подразделяются на множество целей-задач частного характера.

В зависимости от иерархии государственного управления цели делятся на главные (генеральные, стратегические), которые определяются высшими органами власти, и подцели первого, второго, третьего и т.д. уровней. По объему - общими и частными, по результатам - конечными и промежуточными, по времени - долгосрочными, среднесрочными и краткосрочными, перспективными (отдаленными, близкими) и непосредственными [28, с.228].

По содержанию цели могут быть выстроены в определенной последовательности: общественно-политические - экономический - социальные - духовные - организационные - информационные - разъяснительно -пропагандистские.

Цели общественно-политического характера имеют особую значимость, их реализация обеспечивает комплексное, целостно-сбалансированное и качественное развитие общества. В них выражена общая направленность государственного курса на долгую перспективу по обеспечению социального мира и динамичного развития социума.

Цели социального развития являются своего рода отражением стратегии общественно-политического развития. Их реализация определяет социальную структуру общества, взаимоотношения всех его социальных слоев и классов, уровень, наконец, социальной обеспеченности каждого человека.

Цели демократического государства в области духовной жизни ничего общего не имеют с духовным насилием, всепроникающей цензурой, навязыванием идеологических штампов, манипуляцией общественным сознанием. Задача государства другая - создание оптимальных условий, в том числе финансово-экономических, для сохранения духовно-культурной самобытности народа, динамичного развития художественного и изобразительного искусства, обеспечения свободного доступа широких слоев к его ценностям.

Важнейшей задачей современного белорусского государства является формирование и функционирование его в качестве правового, демократического, суверенного, где человек, его права и свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью государства, что закреплено на уровне конституционного законодательства. Эти концептуальные идеи, воплощенные в отечественном законодательстве, а тем самым обретшие обязательную для исполнения силу, являются правовым средством защиты от произвола государства и легально закрепляют его предназначение, из них выводится и цель государственного управления в Республике Беларусь - создание условий для полного, всестороннего, гармоничного развития личности в нашей стране, что станет возможным только в случае, если государственные органы, должностные и иные лица, которым вверено осуществление государственного управления, будут в пределах своей компетенции принимать все необходимые меры для осуществления прав и свобод личности. Такая цель стала еще очевиднее в связи с восприятием на государственном уровне концептуальной идеи в Республике Беларусь - «государство - для народа».

Цели любого управленческого звена должны быть:

а) конкретными,

б) реальными,

в) контролируемыми и, самое главное,

г) системно связанными между собой [28, с. 245].

2.2 Структура, институты, динамика развития государственного управления

Процесс формирования и реформирования системы государственного управления в Республике Беларусь начался в 90-е годы ХХ века в условиях перехода от централизованной плановой системы к социально ориентированной рыночной экономике. Глубокие преобразования в стране, реальное становление государственности, необходимость скорейшего реформирования экономики предъявляли очень высокие требования к системе государственного управления с точки зрения ее структурной и функциональной стройности, целенаправленности и эффективности управляющего воздействия на экономику.

Реформирование структуры органов государственного управления должно было основываться на соблюдении ряда основных принципов и требований:

* полной адекватности деятельности органов государственного управления основам функционирования суверенного государства и законам рыночной экономики;

* формировании системы органов государственного управления преимущественно на функциональной основе, позволяющей исключить возможность использования командно-распорядительных методов управления в узкоотраслевых интересах;

* обеспечении необходимой степени устойчивости структуры государственной исполнительной власти в период становления и развития рыночных отношений;

* отказе от прямого вмешательства органов государственного управления экономикой в деятельность хозяйствующих субъектов, использование ими косвенных экономических регуляторов, особенно в отношении деятельности субъектов негосударственных форм собственности;

* гарантированности свобод предпринимательской деятельности и реализации прав собственности различных экономических субъектов;

* децентрализации и демонополизации структур хозяйственного управления;

* формировании органов государственного управления на основе принципа разделения властей, необходимости создания условий для зарождения и утверждения новых рыночных управленческих структур.

Формирование и развитие системы органов государственного управления в Республике Беларусь основывалось на необходимости их дальнейшего совершенствования для достижения следующих стратегических целей:

* формирования и укрепления государственных институтов власти республики как суверенного государства;

* обеспечения перевода экономики к функционированию ее на основе рыночных механизмов социально ориентированного типа;

* оперативного принятия управленческих решений;

* повышения эффективности государственного управления.

За период 1991 - 2006 гг. организационная структура государственного управления несколько раз претерпевала определенные изменения. Условно можно выделить четыре этапа ее реформирования: первый - 1991 - 1994 годы; второй - 1994 - 1995 годы; третий - 1996 - 2001 годы и четвертый - 2001 год до настоящего времени [25, с.223].

Первый этап был связан с провозглашением Республики Беларусь суверенным и независимым государством и началом реформирования экономики на рыночной основе. Наиболее сложным моментом формирования организационной структуры управления на первом этапе было правильное понимание принципиальной разницы между рыночной экономикой и переходным периодом. Здесь работа началась практически с нуля, так как до этого времени важнейшие направления и функции223 (внешнеполитические, внешнеэкономические, денежно-кредитные, бюджетно-налоговые и др.) были сосредоточены в СССР.

Второй этап реформирования системы органов государственного управления был связан с введением в Республике Беларусь в 1994 году института президентства. Таким образом, до 1996 года в Республике Беларусь были заложены правовые основы функционирования суверенного государства, сформирован принципиально новый политический уровень системы государственного управления, основанный на реализации принципа разделения властей: введен институт президентства, сформирован двухпалатный парламент, появился Конституционный суд. В собственность государства были переданы предприятия, организации и учреждения общесоюзного подчинения, размещенные на ее территории. Министерство внутренних дел и Комитет государственной безопасности из союзно-республиканских учреждений были преобразованы в республиканские. Важным проявлением суверенитета Республики стало формирование собственной банковско-кредитной системы.

Начало третьему этапу положили уточнения и дополнения Конституции Республики Беларусь, связанные с необходимостью решения сложных задач политического, экономического и социального характера. На этом этапе система республиканских органов управления была сформирована в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь «О системе республиканских органов управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь» № 30 от 11 января 1997 года, действовавшая до сентября 2001 года. Однако республиканской системе органов управления был присущ ряд противоречий и недостатков, которые проявились в структуре целей, организационном механизме, кадровом обеспечении, дублировании наиболее важных функций государственного управления, отсутствии их разграничений и т.д.

Следующим шагом на пути реформирования системы управления стала Директива о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны, утвержденная Указом Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. № 18.

Начало четвертого этапа формирования структуры государственного управления связано с изданием Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 года № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь». В соответствии с ним была утверждена новая система республиканских органов государственного управления, в которую вошли министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров, государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь. Рассматриваемый законодательный акт идентифицировал каждый вид государственных органов и организаций, очертил их полномочия. В результате проведенной реорганизации система органов государственного управления стала более управляемой, компактной и менее затратной.

В 2004 году в развитие Указа № 516 в целях оптимизации системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, и совершенствования структуры и численности работников государственных органов, других государственных организаций был принят Указ Президента Республики Беларусь № 66, который также внес существенные изменения в структуру органов государственного управления. Однако требовались дополнительные меры по оптимизации организационной структуры государственного управления Республики Беларусь. Дальнейшее совершенствование структуры государственного управления определил Указ Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 года № 289 «О структуре Правительства Республики Беларусь» [27].

Суть оптимизации системы республиканских органов государственного управления состоит в том, что Правительство освободилось от лишних управленческих звеньев, получило больше возможностей для решения стоящих перед ним задач [25, с.225].

В настоящее время в стране создана оригинальная государственная система, представляющая синтез западных и российских политических структур, норм и белорусских политико-культурных реалий, целостное единство политической, социальной, экономической, интеллектуальной жизни страны. Она являет собой принципиально новую модель решения политических противоречий на пути построения правового государства и гражданского общества, в центре которой находится президент как важнейший субъект политической системы белорусского общества. По мере формирования новой системы государственного управления, усиления властной вертикали постоянно растет авторитет власти.

Конституция Республики Беларусь определяет Республику Беларусь как демократическое государство [16]. Следовательно, организация органов государственного управления, их деятельность должны отвечать демократическим нормам. Именно поэтому в нашей стране государственная власть разделена на исполнительную, законодательную и судебную. Ни одна из них не имеет превосходства над другой. Суть концепции разделения властей заключается в разграничении функций органов государственного управления - исполнения законов, отправления правосудия, законодательная деятельность должны осуществляться самостоятельно, не подменяя друг друга. Устанавливается взаимный контроль, предусматриваются формы воздействия во взаимоотношениях государственных органов, осуществляющих исполнительную, судебную и законодательную власть. Основоположник теории разделения властей Ш.Л. Монтескье не противопоставлял три власти, а утверждал, что если вся власть будет соединена в одном учреждении или сословии, свободы при этом не будет.