Развитие местного самоуправления в условиях административной реформы на примере Ленобласти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Особенности становления и формирования системы местного самоуправления

1.1 Историко-теоретические основы формирования местного самоуправле-ния в дореволюционной России и в СССР

1.2 Реформа местного самоуправления в современный период

1.3 Сущность административной реформы в РФ1

Глава 2. Развитие местного самоуправления в ЛО на современном этапе

2.1 Анализ структуры местного самоуправления в ЛО

2.2 Анализ проблем местного самоуправления в условиях административной реформы на примере ЛО

Глава 3. Предложения по эффективному развитию местного само-управления в условиях административной реформы на примере ЛО

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Актуальность исследования обусловлена тем, что интерес к проблемам развития местного самоуправления не ослабевает и, кроме того, данные вопросы признаны федеральной властью как одна из приоритетных задач государства.

Процессы преобразования в Российской Федерации в последние годы происходят по всем направлениям внутренней политики государства, они характеризуется реализацией положений административной реформы, составной частью которой является процесс реформирования местного самоуправления. Это предполагает осуществление перераспределения полномочий между уровнями власти, модернизацию его правовой, территориальной, организационной, экономической основы.

Проводимая реформа местного самоуправления призвана способствовать улучшению состояния социально-экономической системы городов и повышению на этой основе качества жизни населения. Решение указанных проблем в условиях ограниченности ресурсов предъявляет повышенные требования к их рациональному и эффективному использованию. Качество управленческой работы на муниципальном уровне приобретает особую значимость и влияет на развитие всей страны.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

Вопросы развития и теории местного самоуправления в России отражены в работах Абрамова В.Ф., Безобразова В.П., Бородкина Ф.М., Васильева В.И., Емельянова Н.А., Ковешникова Е.М., Лаптева Л.Е., Пажитнова К.А., Шапсугова Д.Ю. и др.

Исследование проблем проводимой реформы местного самоуправления рассматриваются в монографиях и публикациях Бурова А.В., Зотова В.Б., Игнатова В.Г., Понеделкова А.В, Рудого В.В., Старостина А.М., Сологуба В.А., и др.

Объект исследования - органы местного самоуправления.

Предмет исследования - функционирование органов местного самоуправления ЛО в условиях административной реформы.

Цель исследования - разработать ряд предложений по эффективному развитию местного самоуправления в условиях административной реформы на примере ЛО.

Для реализации цели выдвинут ряд задач:

1. Рассмотреть историко-теоретические основы формирования местного самоуправления в дореволюционной России и в СССР.

2. Дать оценку реформе местного самоуправления в современный период.

3. Раскрыть сущность административной реформы в РФ.

4. Проанализировать структуры местного самоуправления в ЛО.

5. Выявить проблемы местного самоуправления в условиях административной реформы на примере ЛО

6. Разработать предложения по эффективному развитию местного самоуправления в условиях административной реформы на примере ЛО.

Структура работы состоит из введения, трёх глав, заключения, списка литературы.

Глава 1. Особенности становления и формирования системы местного самоуправления

1.1 Историко-теоретические основы формирования местного самоуправления в дореволюционной России и в СССР

В истории развития местного самоуправления России особое место занимает XVI век, когда происходит замена кормления (системы местного управления через наместников и волостелей), губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века в уездах параллельно с наместниками появляются и действуют выборные губные учреждения, которые создавались для преследования разбойников и суда над ними. Выбор губных учреждений были всесословными: участвовали помещики, служилые люди и крестьяне - все население уезда.

В 1555 г. Иван IV упраздняет систему кормления и вводит земские учреждения, которые уже не имели всесословного характера и в их участии не принимали служилые люди. Земские учреждения обладали экономической, финансовой, полицейской и судебной властью.

В XVII веке устанавливается система приказного воеводского управления на местах, местное управление бюрократизируется. Одновременно существуют губные и земские учреждения. Позднее воевода по отношению к губным учреждениям становится начальником. Земские учреждения в финансовой и экономической деятельности сохранили свою самостоятельность.

Начала земской системы местного самоуправления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Существовали бурмистрские палаты, земские избы под председательством бурмистра. В 20-е годы XVIII века эти органы заменяются на магистраты и суд отделяется от администрации. Губернаторы и воеводы не могли вмешиваться в деятельность суда, хотя могли приостановить исполнение судебных решений. В последствии магистраты были упразднены преемниками Петра I, оставались губернаторы и воеводы.

Для эпохи Петра I характерно усиление государственного вмешательства в частные дела, рост бюрократической опеки над обществом. Только при Екатерине II, в последней четверти XVIII века были заложены основы, ставшие определяющими до введения земских учреждений в 1864 г. Екатерина II стремилась создать из всех сословий местные органы с правами по внутреннему управлению и задачами местного управления. Учреждались губернские и уездные дворянские собрания, избиравшие должностных лиц местной администрации и суда. Сословным обществам предоставлялось право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда.

Во главе губернии назначался генерал-губернатор, осуществлявший надзор за местным управлением и судом. Большая часть местных вопросов решалась «приказами общественного презрения», избиравшихся из всех трех сословий по два человека от каждого. В городах, кроме магистратов, осуществлявших судебную функцию, были созданы «общая городская дума», которая избирала и ее исполнительный орган - «шестигласную думу». Много вопросов находилось в ведении государственных органов управления: городничего, полицмейстера.

В судебную систему входили: верхние (губернские) и уездные суды (от дворянства), «нижние расправы» - суды над крестьянами, «верхние расправы» и «совестный суд» в губерниях (состоящий из представителей трех сословий, рассматривавший любое гражданское дело по согласию сторон и судивший не по закону, а по внутреннему убеждению). В городах судебная функция находилась у выборного магистрата. В уездах дворянство избирало земского исправника или капитана, который председательствовал в нижнем земском суде.

Земская 1864 г. и городская 1870 г. реформы и реформы Александра II были направлены на децентрализацию управления и развития начал местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский отмечал, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Реформой 1864 г. в губерниях и уездах были созданы выборные земские собрания и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом, а выборы проводились на сословных началах (в уездах - землевладельцы, городские и сельские общества, соответственно три съезда). Реформа городского самоуправления основывалась на тех же принципах, что и земская. Екатерина II по существу заново создала городское управление, которое после Петра I полностью было дезорганизовано.

Таким образом, в тот период в России существовало две системы управления на местах: государственное управление и земское, городское самоуправление.

При Александре III предпринимались попытки устранить недостатки в земском и городском самоуправлении. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Было увеличено значение сословного начала: усилилась роль дворянства, крестьянство лишилось права избирать гласных, которые стали назначаться губернатором из избранных крестьянами кандидатов. Усилился надзор и контроль правительственных чиновников (губернатора) за деятельностью органов местного самоуправления.

На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления:

- сельский сход, избиравший сельского старосту, сборщика податей, смотрители сельских магазинов, сельский писарь и др. Если сельское общество было хозяйственной единицей, то волость (до 20 тыс. человек населения) - административной и состояла из земель одного или нескольких сельских обществ.

- волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские, десятские и др. должностные лица.

Надзор за сельскими учреждениями осуществляли земские начальники.

После февральской революции в 1917 году Временное правительство предприняло попытку земской реформы местного самоуправления. Однако осуществить ее в полной мере не удалось. Многие дореволюционные ученые правоведы считали несовместимым самодержавие и местное самоуправление. Этот вопрос был основательно рассмотрен министром финансов Российской империи С.Ю. Витте, основная идея Витте заключалась в том, что если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное население к участию в делах государственного управления, поскольку это прямой путь к народному представительству, к парламентарному государству.

После октябрьской революции 1918 года характер и направленность процессов организации власти на местах коренным образом изменились. Старые органы земского и городского самоуправления упразднялись, отдельные из них, не выступавшие против новой власти, вливались в аппарат местных Советов.

Идея местного самоуправления, предполагающая определенную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющейся по своей сути государством централизованным.

Конституция 1918 года положила конец раздробленности Советов и их неподчинению центральной власти. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. В систему государственных органов входили областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и избираемые ими исполнительные комитеты. Формирование съездов Советов осуществлялось на основе многостепенных выборов.

Конституция СССР 1936 г. ввела всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена. Все местные представительные органы стали называться Советами. Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов были избираемые ими исполнительные комитеты.

Высшим организационным принципом построения и деятельности системы Советов был демократический централизм, формально допускавший некую самостоятельность местных органов, но в действительности заключавшийся в жесткой централизации и концентрации власти в руках государства. Двойное подчинение исполнительных органов, подотчетность местным советам и подчинение вышестоящим исполнительным органам, представляло собой практическим выражением принципа демократического централизма.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за их выполнением. Однако на практике местные Советы так и не стали «работающими корпорациями», поскольку реальная власть на местах была сосредоточена в руках партийных органов, осуществлявших фактическое руководство ими. Существенные недостатки в организации и деятельности Советов и их органов были выявлены еще в первые годы советской власти, но их так и не удалось ликвидировать на протяжении всех последующих лет существования СССР. Перед самым распадом СССР принятый 09.04.1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местном хозяйстве в СССР» был попыткой реформировать местные Советы.

Первые шаги по утверждению принципиально новых подходов к организации органов местного управления и их деятельности, отличных от периода Советов были сделаны с принятием 06.07.1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». С этого момента начинается процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Однако предпринятая реформа носила декларативный характер, поскольку местное самоуправление не было обеспечено материальном, организационном и правовом отношении. Принятие Конституции РФ в 1993 г. определяет основные принципы организации и деятельности местного самоуправления, вступление России в Европейский союз и ратификация Европейской Хартии местного самоуправления и разработка законодательных актов о местном самоуправлении явились новым импульсом в преобразовании и развитии местного самоуправления. Основные положения в области развития системы местного самоуправления были определены в Указе Президента России от 15.10.1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с Конституцией РФ, принятыми законодательными и иными правовыми актами федеральной власти, правовое регулирование местного самоуправления сместился на региональный уровень субъектов Федерации. Поэтому совершенствование местного самоуправления на данном этапе во многом зависит от мер принимаемых субъектами Федерации по развитию местного самоуправления.

Таким образом, рассмотрев, исторические корни современной системы органов местного самоуправления можно сказать что, минувший XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства и его граждан.

1.2 Реформа местного самоуправления в современный период

Реформа местного самоуправления на современном этапе является одной из важнейших задач развития российской государственности. Не случайно Конституция Российской Федерации относит институт местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации наряду с институтом государственной власти, федеральным устройством государства, республиканской формой правления и другими положениями первой главы Основного закона.

В современный период система местного самоуправления развивается в соответствии с общеправовыми принципами, признаваемыми мировым сообществом и установленными Конституцией Российской Федерации.

Анализ содержания законодательных актов Союза ССР и Российской Федерации, регламентирующих организацию местного самоуправления в постсоветский период (после 1990 года), позволили выделить четыре этапа становления законодательства в сфере местного самоуправления.

Первый этап (1990 - 1993 гг.) - влияние правовой системы СССР на законодательный уровень определения компетенции местных органов управления. Местные Советы являлись органами государственной власти.

Второй этап (1993 - 1995 гг.) - конституционный период, определивший новую модель децентрализации власти, разграничив компетенцию между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, и признавший самостоятельность местного самоуправления в пределах своей компетенции.

Третий этап (1995 - 2003 гг.) - принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложило основы рамочного регулирования организации местного самоуправления. Названным Законом был дан импульс на децентрализацию власти, выразившийся, в частности, в сужении федерального вмешательства в компетенцию местного самоуправления.

Четвертый этап (2003 г. - настоящее время) - с принятием Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» появилась тенденция к централизации правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне. Органы местного самоуправления сохранили свои прежние компетенционные возможности.

Можно выделить следующие основные задачи местного самоуправления на современном этапе:

1) развитие народовластия;

2) создание реальных механизмов осуществления власти народа и системы гарантий права населения на местное самоуправление;

3) содействие развитию гражданского общества и правового государства;

4) стабилизация политической ситуации в государстве;

5) обеспечение основных жизненных потребностей населения на всей территории Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ» от 15 октября 1999 г. № 1370 определяются приоритетные направления развития местного самоуправления, основные задачи и цели, общие принципы государственной политики в области местного самоуправления.

Целью государственной политики являются обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления, повышение эффективности его деятельности как необходимого условия становления экономически социально развитого государства.

Вопрос о понятии и развитии местного самоуправления до сих пор является дискуссионным. Одни рассматривают местное самоуправление как принцип организации и осуществления власти на местах, другие - видят в нем децентрализованную форму организации территориальной публичной власти. В части 1 ст. 130 Конституции РФ дано исчерпывающее определение: «Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

В современной России осуществляемое реформирование органов местной власти, в большинстве, опирается и на дореволюционный опыт. Исторический опыт показывает, что местное самоуправление появлялось только тогда и там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти, прежде всего, для наиболее быстрого выхода из создавшегося кризиса власти.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного самоуправления, учитывая местные особенности и традиции, возможно многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Это связано с много вариантностью распределения полномочий между создаваемыми для их осуществления органами местного самоуправления.

Организационные формы местного самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица. Данные организационные формы определяются:

1. способами вступления в должность высшего должностного лица;

2. распределением полномочий между различными органами местного самоуправления;

3. порядком осуществления взаимодействий между органами местного самоуправления.

На базе основных организационных форм местного самоуправления возможно построение смешанных моделей, применительно к местным условиям, а также определение структуры организации местного самоуправления в условиях конкретного муниципального образования. Выбор конкретных моделей местного самоуправления напрямую зависит от условий, в которых оно осуществляется, анализ нормативных актов, касающихся местного самоуправления, принятых на федеральном уровне, свидетельствует о том, что отправной точкой формирования российской системы местного самоуправления стал 1993 год.

Новое законодательство о местном самоуправлении начинает приобретать позитивное начало.

Важным моментом реформы местного самоуправления на современном этапе является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления и осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

Процесс формирования системы местного самоуправления и
законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно представить функционирование современной модели местного самоуправления.

С учетом особенностей развития современного российского общества, исторических корней местного самоуправления, зарубежного муниципального опыта, современной нужно считать модель развитого местного самоуправления, сочетаемого с сильной государственной властью на уровне Федерации. Данная модель могла бы преодолеть региональный сепаратизм, так как в единстве государства заинтересованы и федеральная власть и власть местного самоуправления.

Таким образом, история развития органов местного самоуправления в России отчетливо демонстрирует его основные особенности. Во-первых - местная власть находилась в серьезной зависимости от государственной власти, практически все серьезные изменения в системе местного самоуправления инициировались «сверху». Во-вторых: развитие органов местного самоуправления шло маятникообразно - этапы интенсивного развития сменялись периодами их централизации. Исторический путь развития системы органов местного самоуправления в России был противоречив и зачастую прокладывался под диктовку государства, но, тем не менее, основы современной системы органов местного самоуправления были сформированы на базе уже имеющегося исторического опыта.

1.3 Сущность административной реформы в РФ

Современная административная реформа в РФ проводится согласно разработанной концепции, которая предполагает ее поэтапное осуществление. Современная административная реформа - это очередная попытка властей наладить работу госслужащих для повышения ее качества.

Суть административной реформы в Российской Федерации заключается в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности.

Административная реформа предполагает:

1) реформу госслужбы (включая комплекс аспектов, связанных с приемом на службу, оплатой труда, системой подготовки и продвижения кадров и т. п.);

2) бюджетную реформу (переход от сметного принципа финансирования министерств и ведомств к программно-целевому финансированию по результатам);

3) трансформацию системы органов исполнительной власти (которую зачастую прежде всего имеют в виду, говоря о содержании реформы).

В рамках реализации административной реформы работа ведётся по следующим направлениям:

- внедрение управления по результатам и проектного управления;

- регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг (функций);

- предоставление информации о государственных услугах, оказываемых в электронной форме;

- организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

- оптимизация функций органов исполнительной власти;

- размещение государственного и муниципального заказа;

- противодействие коррупции.

В качестве приоритетных обозначены следующие направления:

Первое. Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

Второе. Исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

Третье. Развитие саморегулируемых организаций в сфере экономики;

Четвертое. Организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

Пятое. Завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Целью реформирования является реализация мероприятий, направленных на усиление эффективности системы федеральных органов исполнительной власти, на улучшение деятельности хозяйствующих субъектов и минимизации административных барьеров со стороны государственных органов. Сущность административной реформы заключается в том, чтобы роль рядовых граждан становилась более значимой за счет сужения функций государства. Объективной причиной реформирования выступает наличие постоянных коллизий власти и предпринимателей. Как правило, в ходе решения проблем, порождающих такие коллизии, должна вырабатываться оптимальная конструкция взаимодействия, но не всегда это получается. Поэтому высшие органы власти предприняли столь сложную попытку модернизации государственного управления - административную реформу. Прежде всего, ее авторы предусматривают создание такого порядка, при котором любая инициатива по установлению каких-либо регулирующих норм для субъектов экономики может быть одобрена, если ведомства, их инициирующие, сумеют доказать, что это регулирование действительно необходимо, что издержки от его применения намного меньше, чем результат, который дает введение новых норм. Вторая причина реформирования - стремление государства быть конкурентоспособным и политически и экономически на международном уровне. Третья причина - увеличение капитализации в бизнесе порождает капитализацию на государственном уровне.

Несколько в другом ракурсе (политологическом) причины административной реформы указывает профессор В.В. Бакушев:

во-первых, сложность внутриполитической ситуации, выражающейся в нерешительности и слабости государства;

во-вторых, необходимость укрепления экономико-властной вертикали;

в-третьих, необходимость ограничения самостоятельности субъектов РФ рамками федеральных законов наряду с согласованным взаимодействием субъектов РФ и федерального центра;

в-четвертых, это то обстоятельство, что исполнение государственных функций должно реализовываться профессиональными государственными служащими;

в-пятых, необходимость закрепления ответственности федеральных органов исполнительной власти за осуществление государственной политики.

По мнению, Шадрина А.Е. проведение административной реформы в Российской Федерации обусловлено крайней неэффективностью современной системы федеральных органов исполнительной власти, недостатками системы бюджетных расходов, неудовлетворительным уровнем деятельности государственной службы. Нечеткость функций органов исполнительной власти выражена в том, что любое министерство фактически соединяет в себе политические, регулятивные, контрольные функции и функции оказания публичных услуг. Складывается ситуация когда отраслевые ведомства сами себя контролируют и, следовательно, формируют организационные основы коррупции.

Реализация мероприятий административной реформы, намеченных на ближайшее время, предусматривает решение задач, обозначенных Президентом Российской Федерации, по нескольким приоритетным направлениям.

По первому из них планируется:

- завершение анализа существующих функций органов исполнительной власти по трем видам: правоустанавливающие, правоприменительные, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом;

- разработка предложений по изменению функций органов исполнительной власти, их перераспределению в соответствие с принятой классификацией и передаче части функций учреждениям и организациям;

- выявление избыточных и дублирующих функций федеральных органов исполнительной власти, подготовка предложений по их прекращению или уточнению.

По второму планируется:

- подготовка предложений о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти;

- подготовка рекомендаций субъектам РФ по проведению изменений в системе и структуре исполнительной власти регионов;

- подготовка типового административного регламента деятельности федеральных органов исполнительной власти;

- подготовка предложений о федеральных органах исполнительной власти;

- подготовка уточненных регламента Правительства РФ и положения об аппарате Правительства РФ;

- подготовка предложений по внесению уточнений и дополнений в связи с формированием новой системы и структуры органов исполнительной власти на региональном и федеральном уровнях, изменением их функций и полномочий;

- разработка и экспериментальная отработка механизмов ресурсного обеспечения федеральных органов исполнительной власти, увязанных с их новыми функциями;

- создание системы мониторинга функций органов исполнительной власти.

Одним из результатов административного реформирования должна быть перестройка структуры органов исполнительной власти соответствующим уточнением и конкретизацией по характеру функций. Предполагается классификация функций государственного управления на политические ресурсно-распорядительные, контрольные, силовые, учетные, аналитические, кадровые, а также на основные и инфраструктурные, на исключительно государственные и делегируемые.

Глава 2. Развитие местного самоуправления в ЛО на современном этапе

2.1 Анализ структуры местного самоуправления в ЛО

Организационные основы местного самоуправления - это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка формирования, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.

Органы местного самоуправления Ленинградской области могут избираться непосредственно населением и образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый из них наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и др. При этом, согласно Федеральному закону 2003 года N 131-ФЗ, наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением сельских поселений с численностью жителей менее 100, в которых полномочия представительного органа осуществляет сход граждан. Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

К полномочиям органов государственной власти Ленинградской области в сфере местного самоуправления относятся:

1) принятие и изменение областных законов о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия областных законов о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности Ленинградской области в муниципальную собственность;

4) регулирование отношений между областным бюджетом и местными бюджетами;

5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6) осуществление государственного регулирования градостроительной деятельности и земельных отношений, контроль за соблюдением действующих норм и стандартов;

7) наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями Ленинградской области, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

8) принятие областных программ развития местного самоуправления;

9) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

10) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

11) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

12) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

13) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Ленинградской области;

14) регулирование законами в соответствии с федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

15) законодательство о муниципальной службе;

16) принятие и изменение областных законов об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

17) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Ленинградская область является регионом с неравномерной системой расселения средней плотности, она характеризуются средними показателями плотности населения и урбанизации. В данном субъекте федерации по инициативе региональных властей осуществлен переход к системе сити-менеджера, сочетающийся с переводом средних городов в разряд городских поселений. По-видимому, такой подход обусловлен попыткой финансового и управленческого выравнивания в условиях неравномерного развития территорий.

В настоящее время на территории Ленинградской области введена двухуровневая система территориальной организации местного самоуправления: на уровне поселений и на уровне муниципальных районов. Территория Ленинградской области разделена на городские, сельские поселения и городской округ. Образовано 221 муниципальное образование, в том числе 17 муниципальных районов, один городской округ, 61 городское поселение и 142 сельских поселения. В каждом муниципальном образовании в соответствии с требованиями федерального законодательства сформированы органы местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления в 216 муниципальных образованиях представлена единообразной моделью формирования органов местного самоуправления: глава муниципального образования избирается из состава совета депутатов муниципального образования, глава администрации муниципального образования назначается на должность на условиях контракта по итогам конкурса. В уставах только пяти муниципальных образований поселенческого уровня предусмотрены прямые выборы главы муниципального образования. При этом в 21 сельском поселении уставами поселений предусмотрено, что глава муниципального образования возглавляет администрацию муниципального образования и исполняет полномочия председателя совета депутатов муниципального образования.

К компетенции органов местного самоуправления относится решение вопросов местного значения и реализация переданных отдельных государственных полномочий. Полномочия по решению вопросов местного значения могут передаваться органами местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение Совета депутатов муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий Совета депутатов муниципального образования, принявшего указанное решение.

Представительные органы в системе органов местного самоуправления традиционно рассматриваются как наиболее значимые, поскольку именно через такие выборные органы население в большинстве случаев реализует свое право на осуществление местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Ленинградской области, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности Совета депутатов муниципального образования.

Местная администрация муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Ленинградской области, а также исполняет решения, принятые представительным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

Федеральный закон предусматривает, что порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенция, сроки полномочий, подотчетность и подконтрольность, иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования. В зависимости от численности жителей муниципального образования, от того, является ли данное муниципальное образование городским или сельским поселением, от особенностей его экономического развития и других обстоятельств количество создаваемых органов местного самоуправления, их состав и компетенция сильно отличаются.

В Ленинградской области переход к модели делегирования был инициирован областной властью, которая стремилась таким образом улучшить управляемость. Другой причиной могло быть стремление снизить влияние бывших муниципалитетов-городов (а также вообще городов, имеющих преобладающее население и ресурсную базу): при системе делегирования они получают равное с другими поселениями представительство в представительном органе муниципального района. Практическая реализация этой модели еще больше встроила поселения в районные системы власти. Вместе с тем, вероятно, непрямые выборы депутатов представительных органов районов снизили конфликтность в отношениях по линии поселение - район, которая сегодня в области незначительна.

В Ленинградской области сложились различные варианты правового регулирования порядка формирования и определения полномочий органов местного самоуправления в уставах муниципальных образований Ленинградской области:

1. Глава муниципального образования (глава городского поселения, глава сельского поселения, глава городского округа, глава муниципального района), избранный из состава Совета депутатов, является высшим должностным лицом муниципального образования и одновременно возглавляет Совет депутатов.

Глава местной администрации назначается на должность Советом депутатов по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение должности на срок полномочий Совета депутатов.

2. Глава муниципального образования (глава сельского поселения) является высшим должностным лицом муниципального образования, одновременно возглавляет Совет депутатов и исполняет полномочия главы местной администрации. В настоящее время в Ленинградской области 21 муниципальное образование, имеющих статус сельского поселения, в которых уставом муниципального образования предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования, то есть в 21 муниципальном образовании совмещены три должности в одной (глава муниципального образования, председатель совета депутатов и глава администрации):

- в Волосовском муниципальном районе: Беседское сельское поселение, Большеврудское сельское поселение, Зимитицкое сельское поселение; Кикеринское сельское поселение; Каложицкое сельское поселение; Клопицкое сельское поселение; Курское сельское поселение; Рабитицкое сельское поселение; Сабское сельское поселение; Сельцовское сельское поселение; Терпилицкое сельское поселение;

- во Всеволожском муниципальном районе: Агалатовское сельское поселение; Бугровское сельское поселение; Новодевяткинское сельское поселение; Романовское сельское поселение;

- в Кировском муниципальном районе: Суховское сельское поселение; Путиловское сельское поселение; Шумское сельское поселение;

- в Ломоносовском муниципальном районе: Русско-Высоцкое сельское поселение;

- в Сланцевском муниципальном районе путем прямых выборов: Выскатское сельское поселение; Старопольское сельское поселение.

3. Глава муниципального образования (глава сельского поселения) является высшим должностным лицом муниципального образования и исполняет полномочия главы местной администрации. Избирается на муниципальных выборах.

Представительный орган сельского поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Председатель представительного органа выбирается из состава депутатов.

В настоящее время в Ленинградской области два муниципальных образования, имеющих статус сельского поселения, в которых уставом муниципального образования предусмотрено вышеуказанное формирование органов местного самоуправления, то есть в 2 муниципальных образованиях путем прямых выборов объединены должности главы муниципального образования и главы администрации (Пикалевское городское поселение Бокситогорского муниципального района и Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района).

Таким образом, складывающаяся в настоящее время в Ленинградской области структура органов местного самоуправления, с одной стороны, отражает исторические традиции в организации местного самоуправления, с другой - соответствует современным требованиям, что позволяет обеспечить эффективное решение вопросов местного значения и переданных отдельных государственных полномочий.

2.2 Анализ проблем местного самоуправления в условиях административной реформы на примере ЛО

Согласно положениям Закона №131-ФЗ всеми субъектами Российской Федерации осуществляется переформирование структуры местного самоуправления, результатом которого явилась двухуровневая система местного самоуправления. Первый уровень включает муниципальный район, городской округ. В структуру муниципального района входят сельские и городские поселения, составляющие второй уровень.

В ЛО проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. В итоге - все же сформирована (и это важное достижение реформы) двухуровневая система, создан институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений.

Анализ функционирования органов местного самоуправления Ленинградской области позволил обозначить следующие основные проблемы функционирования, которые выступают в качестве ключевых барьеров для их эффективной работы:

* нехватка штатной численности аппарата, в том числе из-за недостатка финансовых средств и жестких нормативов штатной численности, устанавливаемых субъектами Федерации. Несоответствие между объемами работ, выполняемых работниками администрации, и их материальным вознаграждением;

* дефицит квалифицированных кадров: низкая заработная плата непривлекательна для специалистов, которые по этой причине предпочитают устраиваться в другие сферы, а также федеральный закон предъявляет к уровню специалистов завышенные квалификационные требования, которые неприменимы к работникам администрации маленьких муниципальных образований;

* отсутствие надлежащего технического обеспечения (организационной техники, транспорта, средств связи, интернета). Поэтому в качестве первоочередной задачи сегодня выступает системное, масштабное и регулярное обучение муниципальных кадров, прежде всего, на государственном уровне.

В качестве причин, по которым потенциал местного самоуправления в ЛО не используется или используется частично, можно назвать:

* недостаток средств в местных бюджетах;

* дефицит гражданских инициатив, идущих снизу;

* незаинтересованность чиновников (зарплата чиновников не зависит от благополучия населения);

* отсутствие четких и прозрачных правил взаимоотношений на всех уровнях местного самоуправления;

* дефицит обратной связи (оценки) эффективности работы местной власти с населением;

Таким образом, анализ проблем местного самоуправления ЛО в условиях административной реформы показ, что реформа местного самоуправления предполагает значительное увеличение числа муниципальных образований, что вызывает затруднения самого различного характера: не существует определенности по поводу утверждения границ муниципальных образований, возникновение сложностей в процессе утверждения статуса (закрытых административно-территориальных образований), отмечается финансовая проблема, связанная с недостаточностью средств для выполнения возложенных на вновь образованные структуры функций, а также кадры. Выполнять роль своеобразного баланса между населением и федеральной властью могут только подготовленные люди, которых в настоящий момент явно недостаточно.

Глава 3. Предложения по эффективному развитию местного самоуправления в условиях административной реформы на примере ЛО

На современном этапе реформы местного самоуправления, при осуществлении ее единого механизма на всей территории Российской Федерации, необходимо выявление проблемных аспектов реализации норм на практике, введение соответствующих корректировок и изменений.

Повсеместно необходимо обеспечение стабильного функционирования органов муниципальной власти, привлечение населения к управлению муниципалитетами путем формирования основных форм участия населения в организации местного самоуправления, осуществление эффективного взаимодействия органов местного самоуправления при реализации принципа разделения властей на местном уровне.

Анализ результатов выявления проблем, способствует формированию рекомендаций по усилению эффективности реформы местного самоуправления, главными стратегическими целями которой является, с одной стороны, повышение гибкости механизмов через децентрализацию государственной власти на местном уровне, с другой - создание социальной и правовой базы гражданского общества.

На основе обобщения уместными представляются следующие рекомендательные заключения по эффективному развитию местного самоуправления в условиях административной реформы на примере ЛО:

1. Основным ресурсом повышения эффективности местного самоуправления в современных российских условиях, в том числе и в контексте органов местного самоуправления Ленинградской области, видится увеличение муниципальной активности местного населения. Важнейшим критерием эффективности местного самоуправления является степень и реальность непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, в принятии решений по всем вопросам муниципальной жизни, в том числе и по вопросам муниципально-территориальной организации.

Необходимо уделять большое внимание налаживанию связей органов местного управления с общественностью, имеющих своей целью, во-первых, поддержание между ними взаимопонимания; во-вторых, расширение общественной осведомленности о деятельности властных структур; в-третьих, достижение положительного отношения общественности к принимаемым политико-управленческим решениям; в-четвертых, установление общественного доверия органам городского управления. Следствием установленных связей между местными органами управления и общественностью, а также показателем эффективности таковых является степень доверия жителей властным структурам. Высокий уровень взаимопонимания и взаимодействия между властью и гражданами служит основой стабильного политического, экономического, социального развития. Это делает муниципальное образование привлекательным для иностранных инвесторов, представителей деловых кругов и в конечном итоге способствует развитию его социального потенциала.

2. По нашему мнению, успех реформы во многом определяется экономическими возможностями вновь создаваемых структур управления, где ситуация выглядит наименее удовлетворительной. Отсюда закономерными являются перераспределение налоговых поступлений в пользу местных бюджетов, финансовая подпитка со стороны федерального центра, что, возможно, дополнительно усилит самостоятельность местных властей в отношении региональных администраций.

3. Острой становится необходимость подготовки квалифицированных кадров (качества человеческого капитала) в разных направлениях. С одной стороны, профессиональная подготовка, с другой - моральный облик работников местных управленческих структур, чему может содействовать выработка соответствующего избирательного механизма.

По нашему мнению, за органами местного самоуправления ЛО, целесообразно закрепление вопросов разработки и реализации программ обучения муниципальных работников с закреплением финансирования за счет регионального бюджета, причем не исключена возможность разделения всего потока обучаемых по ветвям власти. Это позволит закрепить зоны ответственности за конкретными органами власти и управления, что в свою очередь даст возможность проконтролировать степень участия и отношения к проблеме подготовки муниципальных работников соответствующих структур.