64

Содержание

Введение

1 Теоретические аспекты формирования государственного внутреннего долга

1.1 Сущность государственного долга, его виды и причины возникновения

1.2 Необходимость и целесообразность финансирования бюджетных расходов путем привлечения государственных займов

1.3 Формы долговых обязательств Российской Федерации

2. Инструментная структура государственного внутреннего долга РФ и пути его совершенствования

2.1 Анализ инструментной структуры внутреннего государственного долга

Российской Федерации

2.2 Управление государственным внутренним долгом РФ

2.3 Проблемы и совершенствование инструментной структуры государственного внутреннего долга Российской Федерации

Заключение

Список использованной литературы

Приложения

Введение

Государственные заимствования с давних времен помогают правительствам России формировать дополнительные (наряду с бюджетными) финансовые ресурсы и обеспечивать финансирование неотложных потребностей в оборонной, экономической и социальной областях. Привлекаемые государством займы и кредиты сыграли большую роль в социально-экономическом развитии страны во второй половине 19 века, а в начале 20 столетия они обеспечили финансирование военных расходов. Однако наиболее актуальной эта проблема стала в конце прошлого века, когда государственные заимствования, используемые для покрытия бюджетного дефицита, стали носить постоянный и все возрастающий характер, достигнув угрожающих размеров. Достигнув критической отметки во время финансового кризиса 1998 года, государственная задолженность стабилизировалась и началась оптимизация ее структуры с постепенным акцентом на внутренние заимствования.

С переходом к формированию рыночной экономики Россия столкнулась с отсутствием отечественного опыта по организации и ведению долговых операций, адекватного работе в условиях свободного рынка. В связи с этим пришлось фактически заново готовить специалистов, обращаясь к опыту развитых стран, имеющих богатую историю долговых отношений, а также использовать забытую уже советскую практику внутренних заимствований.

На данную проблему обратил внимание и министр финансов А.Л.Кудрин, выступая с докладом в Финансовой академии при Правительстве РФ на международной научно-методической конференции «XXI век: новая модель специалиста-экономиста». Он отметил недостаток высококвалифицированных специалистов по работе с государственным долгом, по управлению региональными и внешними заимствованиями.

Федеральный бюджет на 2006 год в части государственных заимствований строился исходя из принципа сокращения долговой нагрузки на экономику Российской Федерации в долгосрочной перспективе посредством минимизации внешних заимствований, безусловного исполнения обязательств по государственным внешним долговым обязательствам в соответствии с графиками платежей при том условии, что отрицательный сальдовый результат, отражаемый по источникам внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, будет сбалансирован за счет увеличения внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Таким образом, проблема государственных внутренних заимствований является актуальной, недостаточно разработанной и имеющей важное практическое значение для экономики страны в целом.

Цель представленной работы - раскрыть сущность, современное состояние и значение внутреннего государственного долга, содержание и основы функционирования внутреннего рынка государственных долговых обязательств.

Теоретической основой работы явились труды и публикации отечественных и зарубежных ученых, работающих в области управления внутренним государственным долгом.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Республики Татарстан, статистические данные Госкомстата и официальных сайтов Министерства финансов РФ, Федерального Казначейства РФ и другие источники.

Представленная работа состоит из введения, заключения, 2 глав, каждая из которых разделена на 3 параграфа. Кроме того, имеется приложение и список использованной литературы.

1 Теоретические аспекты формирования государственного внутреннего долга

1.1 Сущность государственного долга, его виды и причины возникновения

Большинство стран мира в настоящее время сталкиваются с проблемой государственного долга в связи с необходимостью ограничения его роста и оптимизации структуры. Для грамотного и научного подхода к данному вопросу надо четко определить, что же представляет на самом деле государственный долг.

Рассмотрим историю возникновения категории "государственного долга". С возникновением государства возникли его расходы, которые надо было финансировать. Вот и появились такие финансовые категории, как сборы, налоги, подати и, соответственно, расходы. Позже появилась категория "бюджет государства" в его современном понимании.

По мере развития государства возрастали его функции и средства, необходимые для их реализации. Исчерпав возможности увеличения "налогового бремени", государство в качестве альтернативы начало прибегать к заимствованиям. Так и возник и со временем трансформировался в исследуемую нами категорию государственный долг.

Даже на заре своего существования государственный долг по своей природе осуществлял макроэкономическую функцию -- позволял монархам регулировать налоговую нагрузку на общество. Следовательно, уже в средние века государственный долг и налоговая система определились как своеобразная, экономическая система "переливающихся сосудов": больше налогов - меньше заимствований и наоборот [31, c.5].

В настоящее время растущий государственный долг может быть связан:

- с осуществлением крупных государственных вложений в развитие экономики, т.е. с государственным регулированием экономической конъюнктуры, стремлением обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства путем финансирования за счет государственных займов.

- значительная государственная задолженность очень часто является отражением общего кризиса и развала экономики, неэффективности финансово-кредитных связей в результате неспособности Правительства держать под контролем финансовую ситуацию.

Понятие государственный долг является составной частью комплекса понятий, характеризующих отношения, возникающие в связи с использованием займов.

Первыми о сущности государственного долга высказывались в начале XVI века меркантилисты. Меркантилизм рассматривал деньги как абсолютную форму богатства, поэтому естественно, что приток денег в национальную экономику ими одобрялся. Меркантилисты были активными сторонниками государственного вмешательства в экономику, и считали правом государства финансировать свои расходы за счет займов.

В отличие от меркантилистов физиократы считали, что именно в процессе производства создается новое богатство. Поэтому они полагали, что государство, осуществляя займы, отвлекает ресурсы из производительных секторов, и тем самым отрицательно влияет на экономическое развитие страны. Представители классической школы считали, что бюджетно-налоговая политика и государственный долг должны играть роль исключительно финансовых, но не регулирующих инструментов, можно также отметить, что налоги и государственный долг рассматривались представителями этой школы как зло, из которых налоги - это зло наименьшее. А. Смит утверждал, что финансирование государственных расходов за счет заемных средств уменьшает богатство нации, препятствует накоплению капитала. Д. Рикардо писал, что увеличение государственного долга провоцирует иррациональное экономическое поведение, которое снижает экономическую эффективность и искажает объективные данные о реальном положении экономики и государства [18, c.42].

Представители исторической школы поставили принципиальный вопрос о том, с какой целью государство осуществляет заимствование, а также каким макроэкономическим последствиям эти займы приведут. Государственный долг рассматривался ими как составная часть государственного регулирования экономики. По словам одного из представителей исторической школы Фомштейна: «Государство без задолженности или слишком мало делает для своего будущего, или слишком много требует от современности». Им же было сформировано первое приблизительное правило финансирования государственных расходов: «Только нерегулярные или чрезвычайные государственные расходы могут покрываться за счет кредитов».

Другой представитель исторической школы А. Вагнер сформулировал в конце XIX века основные принципы кредитного финансирования государственных расходов, взятые позднее на вооружение Правительством многих европейских стран и оказавшие значительное влияние на развитие современной теории государственного долга.

Развитие экономической мысли и сопровождающий этот процесс рост качества финансовых технологий привело к существенному повышению роли государственного долга как экономической категории, а позже инструмента влияния на макроэкономическую ситуацию. Необходимость в условиях капиталистического пути развития искать пути структурных реформ в экономике практически всех развитых стран сопровождалась поисками финансовых источников для покрытия возникающих в период реформ дополнительных расходов. Альтернативы у государства по-прежнему две: увеличивать "налоговое бремя" или брать взаймы, т.е. увеличивать объем долга со всеми вытекающими бюджетными последствиями: ростом расходов на обслуживание долга, проблемами его погашения и рефинансирования.

Таким образом, государственный долг является наряду с налоговой системой одним из важнейших инструментов государства, при помощи которого оно проводит в жизнь экономическую политику. Неслучайно рынок государственных долговых инструментов стал в современном обществе одним из важнейших индикаторов экономики [19, c.75].

В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации приводится определение государственного или муниципального долга, которым являются обязательства, возникающие из государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием обязательства третьих лиц [1].

В этой же статье дается более узкое понятие - внутренним государственным долгом признаются обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 этой же статьи в объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:

основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации;

объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерацией;

объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней;

объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет) (Рис.1.1.1) [ 1 ].

Существует несколько классификаций государственного долга в зависимости от признака, положенного в основу данной классификации (Рис.1.1.2).

Государственный долг подразделяется на капитальный, текущий и основной.

Капитальный государственный долг - вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть, выплачены по этим обязательствам.

Текущий долг включает расходы государства по выплате доходов кредиторам и погашению обязательств, срок которых наступил.

Основной долг - это номинальная стоимость всех долговых обязательств государства и гарантированных им заимствований.

В соответствии с уровнями власти (классификация по типу заемщика) публичный долг делится на государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъектов Российской Федерации и муниципальный долг.

64

Рис.1.1.1 Классификация займов по условиям, срокам и наличию гарантий

Хроническая дефицитность государственного и местных бюджетов и высокий государственный долг характерны на современном этапе для большинства промышленно развитых стран. Государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов, постепенно накапливает задолженность как внутреннюю, так и иностранным кредиторам. Это ведет к росту государственного долга - внутреннего и внешнего [21, c.31].

Согласно Бюджетному кодексу РФ, внешний долг - это обязательства, возникающие в иностранной валюте. Под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства федерального правительства, возникающие в валюте Российской Федерации. Долговые обязательства федерального правительства обеспечиваются всеми активами, находящимися в его распоряжении.

С формальной точки зрения внешними займами называются займы, заключенные на иностранных биржах или через иностранные банки в иностранной валюте. Но по существу (с материальной точки зрения) под внешними займами следует понимать те, которые находятся в руках иностранцев-кредиторов; формально внутренний заем может попасть в руки иностранцев и обратно. Таким образом, возникает проблема поиска истинного критерия разделения долга на внутренний и внешний. В этой связи интересно мнение специалистов Международного Валютного Фонда, которые классифицируют долг по виду кредитора, что согласуется с вышесказанной материальной точкой зрения. Некоторыми предлагается делить долг по рынку размещения, то есть, например, если на российском рынке государственных ценных бумаг приобретается облигация федерального займа нерезидентом, то это будет операция с внутренним долгом. До сих пор дискуссия по этой проблеме продолжается, но, сути это переливание воды из одного сосуда в другой, так как управляют внешним и внутренним долгом одни и те же государственные институты.

Присоединение Российской Федерации к статье 8 Устава МВФ и переход к конвертируемости рубля по текущим операциям ускорят процесс "срастания" двух видов государственного долга. С выпуском еврооблигаций и их размещением среди как нерезидентов, так и резидентов совершенно иной характер приобретает задача маневрирования рублевыми и валютными пассивами [ 24, c.124].

Большинство государственных и муниципальных долгов различаются по степени старшинства - очередности удовлетворения претензий в случае невыполнения обязательств по долгам. В данном случае различают:

- старшие долги (обязательства исполняются в первую очередь: МВФ, Мировой банк);

- субординированные долги;

- младшие долги (глубоко субординированные) - исполняются в последнюю очередь (долги национальным предприятиям и т.д.) [25, c.15].

Долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет. Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.



64

Рис.1.1.2 Классификация государственного долга

В статье 119 Бюджетного кодекса Российской Федерации прописан порядок обслуживания государственного внутреннего долга Российской Федерации, государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга. Затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств Российской Федерации осуществляются за счет средств федерального бюджета.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством Российской Федерации, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Выполнение Банком России, другим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства Российской Федерации по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг.

Банк России осуществляет функции генерального агента (агента) по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно.

Обслуживание государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга производится в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год» от 26.12.2005г. № 189-ФЗ установлен верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2007 года по долговым обязательствам Российской Федерации в сумме 1148,745 млрд. рублей [ 3 ].

Правительство Российской Федерации вправе определять объемы выпуска, формы и методы эмиссии государственных ценных бумаг, являющихся долговыми обязательствами Российской Федерации, и осуществлять их эмиссию в объеме, не приводящем к превышению верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации.

Однако Бюджетный кодекс Российской Федерации (п. 3 ст. 106) предоставляет Правительству Российской Федерации право осуществлять внутренние заимствования с превышением установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего долга, но вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга).

Обобщая изложенное, можно дать краткое определение внутреннего государственного долга - это общая сумма всех выпущенных, но еще не погашенных займов государственных и не выплаченных по ним процентов.

Государственный долг образуется вследствие возникновения дефицитов бюджета государства, т.е. вследствие превышения расходов правительства над его доходами. Основным способом покрытия бюджетного дефицита является государственные займы, которые осуществляются путем выпуска и размещения среди населения и кредитно-финансовых учреждений различного рода государственных ценных бумаг (прежде всего казначейских векселей и облигации), являющихся долговыми обязательствами государства по отношению к купившим их физическим и юридическим лицам - это и есть приблизительное определение внутреннего долга [27, c.5].

Если пользоваться более «сухими» терминами, внутренний долг по одной из классификаций - это способ пополнения государственной казны за счет займа средств у населения и юридических лиц, зарегистрированных на территории государства, и платящих налоги в казну данного государства, под государственные гарантии путем выпуска государственных ценных бумаг.

Проценты по государственному долгу зависят от общего уровня процентных ставок в стране, темпов инфляции, величины дефицита государственного бюджета и др. Обычно, говоря о государственном долге, не подразумевают финансы местных органов власти, так как последние могут работать с положительным сальдо при постоянном росте дефицита государственного бюджета.

Таким образом, внутренний государственный долг по экономической сущности - это задолженность государственных органов как результат формирования дополнительных ресурсов государства, направленных на разрешение противоречий между экономическими и социальными потребностями общества на основе займов денежных средств у частных лиц и институтов негосударственного сектора, являющихся резидентами.

Далее мы рассмотрим проблему финансирования государственных расходов за счет заимствований с точки зрения их экономической необходимости и целесообразности.

1.2 Необходимость и целесообразность финансирования бюджетных расходов путем привлечения государственных займов

В современном мире почти во всех странах осуществляются государственные займы. Выпуск государственных долговых обязательств осуществляют правительства не только бедных, но и богатых стран. Например, США и Япония имеют самый большой государственный долг в, оставаясь при этом лидерами в списке самых богатых стран. Как для бедных, так и для богатых стран причиной возникновения задолженности является дефицит бюджета. Все правительства стремятся его сократить, хотя даже экономически развитым странам не всегда удается сохранить приемлемый размер дефицита бюджета.

В настоящее время органы власти различных уровней во всем мире в общем активно прибегают к заимствованиям для:

- финансирования текущего дефицита бюджета;

- погашения ранее размещенных займов;

- сглаживания неравномерности поступления налоговых платежей;

- финансирования целевых государственных инвестиционных программ;

- воздействия на конъюнктуру финансового рынка;

- поддержки социально значимых организаций.

Однако, основным направлением использования привлеченных заемных средств является погашение бюджетного дефицита, хотя в бюджетах различных уровней всегда действует принцип сбалансированности, который означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Однако достичь равенства доходов и расходов крайне трудно. Обычно расходы бюджета превышают его доходы и наоборот [21, c.78].

Понятно, что для страны с динамично развивающейся экономикой, с устойчивыми, а главное, эффективными международными связями бюджетный дефицит, который возникает в связи с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, не страшен. Однако при этом размер бюджетного дефицита не должен переходить в отрицательное качество, т.е. сумма полученных государством в долг финансовых ресурсов не должна ложится тяжким грузом на экономику страны, на налогоплательщиков, сопровождаться сокращением социальных программ. Формирование ресурсной базы федерального бюджета приведено в таблице 1.2.1.

Из приведенных данных следует, что начиная с 2000 года федеральный бюджет является профицитным.

Превышение доходов над расходами называется профицитом бюджета, а превышение расходов над доходами - дефицитом бюджета.

Что касается бюджетного дефицита, то всегда надо помнить о том, что это финансовое явление, не обязательно относящееся к разряду чрезвычайных, исключительных событий. В современном мире нет государств, которые в те или иные периоды своей истории не сталкивались бы с бюджетным дефицитом.

Таблица 1.2.1

Формирование ресурсной базы федерального бюджета РФ (% ВВП)

Годы	Расходы	Доходы	Дефицит	Профицит
1992	19,0	15,6	3,4	-
1993	20,7	14,9	5,8	-
1994	23,4	13,4	10,0	-
1995	17,9	15,1	2,8	-
1996	18,6	14,9	3,7	-
1997	17,7	13,9	3,8	-
1998	17,4	12,0	5,4	-
1999	14,0	12,9	1,1	-
2000	14,5	16,0	-	1,5
2001	14,6	17,6	-	3,9
2002	19,1	19,7	-	0,5
2003	17,9	18,5	-	0,6
2004	17,4	17,9	-	0,5
2005	16,3	17,8	-	1,5

Для его покрытия государство использует в основном два способа: денежную эмиссию, а также внутренние и внешние заимствования.

В случае монетизации дефицита (то есть внутреннего банковского финансирования) нередко возникает сеньораж - доход государства от печатания денег. Сеньораж является следствием превышения темпа роста денежной массы над темпом роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. В результате все экономические агенты платят своеобразный инфляционный налог, и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие цены.

В условиях повышения уровня инфляции возникает так называемый "эффект Танзи" - сознательное затягивание налогоплательщиками сроков внесения налоговых отчислений в государственный бюджет, что характерно для многих переходных экономик. Нарастание инфляционного напряжения создает экономические стимулы для "откладывания" уплаты налогов, так как за время "затяжки" происходит обесценение денег, в результате которого выигрывает налогоплательщик. В итоге дефицит государственного бюджета и общая неустойчивость финансовой системы могут возрасти.

Монетизация дефицита государственного бюджета может сопровождаться непосредственно не эмиссией наличности, а осуществляться в других формах - например, в виде расширения кредитов Центрального Банка государственным предприятиям по льготным ставкам или в форме отсроченных платежей [28, c.61].

В переходных экономиках монетизация дефицита государственного бюджета обычно используется в тех случаях, когда имеется значительный внешний долг, и это исключает льготное финансирование из иностранных источников, а возможности внутреннего долгового финансирования также практически исчерпаны, что часто является главной причиной высоких внутренних процентных ставок. Этот способ финансирования целесообразен, если официальные валютные резервы Центрального Банка истощены, в силу чего урегулирование платежного баланса остается первостепенной задачей, причем предполагается, что экономика выдержит высокую инфляцию.

Если правительство избирает эмиссионный способ бюджетного финансирования, то Центральный Банк обычно сопровождает свои кредитные ограничения частному сектору введением соответствующих лимитов кредитования государственных предприятий и организаций. Без таких лимитов возникает риск полного вытеснения частного сектора с кредитного рынка и резкого падения инвестиционной активности. Наиболее сильное отрицательное воздействие на платежный баланс в аспекте изменения уровня резервов иностранной валюты оказывает дефицит госбюджета, который непосредственно финансируется Центральным Банком [19, c.79].

В результате происходит рост предложения денег, и на руках у населения накапливается избыток наличных средств. Он неизбежно порождает увеличение спроса на отечественные и импортные товары, а также на различные финансовые активы, включая зарубежные, что в свою очередь, приводит к росту цен и создает давление на платежный баланс.

Механизм восстановления равновесия платежного баланса в этих условиях основан на "связывании" избыточного денежного предложения при помощи "вливания" иностранных валютных резервов, что позволяет стабилизировать денежный рынок. Монетизация дефицита государственного бюджета вызывает тем меньшее повышение уровня внутренней инфляции, чем более открытой является экономика и чем больше валютных резервов Центральный Банк может истратить на поддержку относительно фиксированного обменного курса национальной валюты и восстановление равновесия платежного баланса.

В связи с отрицательными последствиями эмиссионного подхода государство для разрешения проблемы финансового дефицита обычно использует второй способ, т.е. прибегает к внутренним и внешним заимствованиям.

Внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита нередко рассматривается как антиинфляционная альтернатива монетизации. Однако в долгосрочной перспективе этот способ финансирования в не устраняет угрозы роста инфляции, а только откладывает этот рост.

Если облигации государственного займа размещаются среди населения и коммерческих банков, то инфляционное напряжение окажется слабее, чем при их размещении в Центральном Банке. Однако последний может скупить эти облигации на вторичном рынке ценных бумаг и тем самым расширить свои квазифискальные операции, способствующие росту инфляционного давления.

В случае обязательного (принудительного) размещения государственных облигаций во внебюджетных фондах (пенсионных, страховых и т.д.) под низкие (и даже отрицательные) процентные ставки, внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита превращается, по существу, в механизм дополнительного налогообложения. Более того, при высоком уровне процентных ставок и значительных размерах дефицита государственного бюджета со временем неизбежно происходит резкое увеличение доли государственного внутреннего долга в ВВП, особенно при низких темпах экономического роста [23, c.186].

Рост бремени внутреннего долга увеличивает и долю государственных расходов на его обслуживание, что приводит к самовозрастанию и бюджетного дефицита, и государственной задолженности. Это серьезно ограничивает возможности снижения напряженности в бюджетно-налоговой сфере и стабилизации уровня инфляции. В целом в переходных экономиках внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита связано с относительно умеренными издержками только в тех случаях, когда:

- сложно контролировать предоставление кредитов частному сектору;

- внутреннее предложение относительно эластично;

- внешнее долговое финансирование относительно дорого или ограничено

из-за значительного бремени внешней задолженности, тогда как существующая внутренняя задолженность незначительна;

- сопровождающая переходный период инфляция достигла высоких темпов или представляется абсолютно неизбежной.

Однако в целом, неэмиссионный способ (заимствование) покрытия дефицита считается более привлекательным и экономически целесообразным, чем выпуск необеспеченных денежных знаков, хотя для самого государства (абстрагируясь от социально-экономических последствий) последний способ более выгоден.

Рассмотрим подробнее, что представляют собой и как определяются государственные заимствования.

Государственные внутренние заимствования Российской Федерации -- это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте Российской Федерации.

Государственные заимствования субъектов Российской Федерации, муниципальные заимствования -- это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответственно субъекта Российской Федерации или муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств [ 1 ].

Структура источников финансирования дефицита бюджетов устанавливается федеральным законом № 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации".

При осуществлении заимствований органы власти соответствующего уровня могут выступать как в роли заемщика, так и гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками [ 2 ].

Источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, в отличие от источников внешнего финансирования (которые все-таки по мере погашения основного долга имеют тенденцию к снижению), это постоянно возобновляемый ресурс заемных средств государства и государственных запасов. Частично этот ресурс расходуется на погашение самих источников (государственных займов), но он может и накапливаться (как положительное сальдо) (Приложение 1).

Подводя итоги вышесказанному, отметим, что государственные внутренние заимствования являются основным источником финансирования бюджетного дефицита (расходов, не покрываемых налоговыми и неналоговыми источниками доходов). Необходимость и целесообразность предпочтительного использования заемных средств, в отличие от обычной эмиссии, доказана многолетней практикой управления государственным долгом как за рубежом, так и в России.

Проанализировав актуальность привлечения государственных заимствований, необходимо уточнить, какие формы долговых обязательств существуют в России.

1.3 Формы долговых обязательств Российской Федерации

Еще раз напомним, что государственным внутренним долгом РФ являются долговые обязательства Правительства РФ перед юридическими и физическими лицами, номинированные в рублях. Государственный внутренний долг РФ обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.

В соответствии со статьей 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:

- кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

- государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

- договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

- соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

Рассмотрим данные формы долговых обязательств применительно к внутреннему долгу.

Государственный внутренний долг России имеет следующие формы:

- кредиты, полученные Правительством РФ;

- государственные займы, т.е. эмиссии ценных бумаг от имени Правительства РФ;

- другие долговые обязательства, гарантированные Правительством РФ.

В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:

- основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации;

- объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерации;

- объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерации от бюджетов других уровней.

- объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией [ 1 ].

Государственные заимствования осуществляются в виде государственных займов и прямых кредитов. Государственные займы характеризуются тем, что временно свободные денежные средства физических и юридических лиц привлекаются путем выпуска и реализации государственных ценных бумаг. Основным видом ценных бумаг, символизирующих долговое обязательство органа власти, является облигация. Она дает право ее владельцу на получение дохода, а по истечении определенного срока -- и на получение обратно предоставленных взаймы средств. Продавая облигацию, орган власти обязуется вернуть сумму долга в определенное время с процентами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заемными средствами.

Для кредитов, привлекаемых органами публичной власти, характерно то, что инвесторы непосредственно (не опосредуя эти операции покупкой государственных и муниципальных ценных бумаг) передают часть кредитных ресурсов на покрытие расходов федерального правительства, органов исполнительной власти субъектов РФ или местного самоуправления. Прямое заимствование средств может проводиться, в частности, среди государственных и коммерческих банков, международных финансовых организаций, правительств иностранных государств.

Правительство бывшего СССР активно использовало кредиты Госбанка СССР для финансирования дефицита государственного бюджета. Подавляющая часть государственного внутреннего долга СССР сложилась именно за счет этой формы государственных заимствований. В условиях кризиса экономики и финансов, отсутствия рынка государственных ценных бумаг Правительство РФ также широко пользовалось кредитами Центрального банка РФ. На 1 января 1996 года задолженность федеральной власти Центробанку по кредитам на покрытие бюджетного дефицита составила, включая задолженность по процентам, 61025 млрд. неденоминированных рублей. Это 31% всей суммы государственного внутреннего долга. Результатом такой практики стала колоссальная эмиссия денежных знаков как в СССР, так и в Российской Федерации.

По мере развития рынка государственных ценных бумаг и осознания всей пагубности широкого использования прямых кредитов Банка России для покрытия бюджетных расходов, Правительство РФ отказалось со второго квартала 1995 года от этой формы заимствований у государственного банка. Однако события августа 1998 года заставили федеральную власть с четвертого квартала 1998 года вновь обратиться к этому источнику заимствований. В конце девяностых годов практика кредитования Банком России бюджетных потребностей не получила широкого развития, а с 1 января 2000 года согласно статьи 93 Бюджетного кодекса РФ полностью приостановлена [ 19, c.85].

Государственные кредиты предоставляются за счет бюджетных средств и внешних заимствований хозяйствующим субъектам, региональным и местным органам власти, иностранным государствам, международным организациям. При этом согласно первоначальной редакции Бюджетного кодекса РФ в зависимости от категории заемщика различают бюджетные кредиты, бюджетные ссуды и собственно государственные кредиты. Средства, предоставляемые на возвратной и возмездной основах российским юридическим лицам, получили название бюджетных кредитов. Если заемщиком является российский орган власти, то это -- бюджетная ссуда. Финансовую помощь иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям называют государственными кредитами.

Федеральным законом от 26 июля 2000 года № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» определено, что бюджетные кредиты могут предоставляться не только юридическим лицам, но и другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации. С учетом этой поправки указанные три вида государственных кредитов можно определить следующим образом:

- бюджетный кредит -- бюджетные средства, предоставляемые юридическому лицу или другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации на возвратной и возмездной основах;

- бюджетная ссуда -- бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету бюджетной системы РФ на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года;

- государственный кредит -- кредит (заем), предоставленный Российской Федерацией иностранному государству, его юридическому лицу или международной организации, по которому у получателя средств возникают долговые обязательства перед Российской Федерацией как кредитором.

Предоставление органами публичной власти кредитов трех видов ведет к формированию государственных долговых активов или долга перед государством. Государственные долговые активы (долг перед государством) являются материальным выражением другой части государственных кредитных отношений. Государственные долговые активы представляют собой результат взаимосвязей исполнительных органов публичной власти Российской Федерации с физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), исполнительными органами власти других стран и международными организациями в части предоставления им средств взаймы [28, c.15].

Государственный кредит может быть внутренним и внешним. Основная доля общественных расходов осуществляется в национальной валюте, поэтому преимущественное развитие обычно получает внутренний государственный кредит. Но широкое международное разделение труда, обмен технологиями и научно-техническими идеями, оказание финансовой помощи иностранным государствам и многие другие факторы обуславливают интенсивное развитие международного государственного кредита. В отдельные исторические периоды - переход страны к иной политической или экономической системе, кризис экономики и финансов, слабость денежно-кредитной системы страны, серьезные сбои в работе внутреннего финансового рынка и т.п. -- развитие внешних государственных кредитных отношений может значительно опережать динамику внутреннего государственного кредита. Во внутренних государственных кредитных отношениях партнерами российского органа власти выступают российские юридические и физические лица, другие российские органы власти; во внешних отношениях -- иностранные юридические и физические лица, органы власти других стран, международные организации.



64

Рис.1.3.1 Формы государственного кредита [20, c.71]

Государственное заимствование -- деятельность органа власти, имеющая целью формирование дополнительного фонда финансовых средств, которые власть могла бы использовать по своему усмотрению на удовлетворение публичных потребностей. Эта деятельность приводит к формированию государственного долга. Напротив, государственное кредитование -- деятельность органа власти, связанная сдвижением государственного капитала в ссудной форме, который образуется преимущественно на бюджетной основе; движение государственного ссудного капитала в виде бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и государственных кредитов ведет к формированию государственных долговых активов [20, c.78].

Следующей формой внутреннего долга являются государственные гарантии. Государственные органы могут предоставлять другим лицам гарантии по их обязательствам перед третьими лицами. В частности, федеральные органы государственной власти могут выдавать гарантии по займам и кредитам, получаемым органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и негосударственными хозяйствующими субъектами.

От имени Российской Федерации государственные гарантии предоставляют Правительство РФ, а также (до 1 января 2000 г., т.е. до вступления в действие Бюджетного кодекса РФ) федеральные органы исполнительной власти и российские юридические лица, если они на это были уполномочены Правительством РФ и их полномочия оформлены правительственным решением.

По каждому случаю предоставления государственной гарантии принимается постановление Правительства РФ, в соответствии с которым Министерство финансов РФ (или другой уполномоченный орган) заключает с эмитентом или кредитором соглашение. В соглашении детально оговариваются все условия сделки, включая источники и порядок погашения обязательства и выплаты дохода по займу или кредиту.

Займы и кредиты, привлекаемые под государственные гарантии, называются гарантированными займами (кредитами). Предоставление государственных гарантий ведет к формированию государственного долга. Однако совсем не обязательно, что государство в полном объеме будет погашать гарантируемые им обязательства другого лица. Но даже в случае, когда заемщик исправно выполняет свои обязательства, государство имеет вполне реальные расходы, в частности, расходы по оформлению гарантии и резервированию средств по обеспечению гарантии.

Государство в полном объеме несет финансовое бремя по гарантированным им обязательствам в случаях, когда заемщик не может рассчитаться с кредиторами по объективным обстоятельствам или при недобросовестности заемщика.

Гарантированные займы имеют большое социально-экономическое значение, поскольку способствуют решению экономических и социальных проблем региона или предприятия, укрепляют доверие внутренних и внешних инвесторов к заемщику, содействуют организации движения, финансовых потоков в желаемом направлении и привлечению внешних инвестиций в национальную экономику [29, c.13].

В последние годы Правительство РФ активно использует в своих интересах этот экономический инструмент. Использование гарантированных займов -- это обычная практика для любого государства, в том числе и для Российской Федерации. В частности, Указом Президента РФ от 23 июля 1997 г. №773 «О предоставлении гарантий или поручительств по займам и кредитам» установлено, что гарантии и поручительства заемщикам предоставляются на конкурсной основе. При этом к участию в конкурсах допускаются лишь организации, которые не имеют задолженности по платежам в бюджет или государственные внебюджетные фонды.

Совершенствование нормативно-правовой базы государственных гарантий было направлено в русло подготовки и принятия Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ, актов законодательной и исполнительной власти, развивающих положения кодекса.

Согласно Бюджетному кодексу РФ (БК РФ) государственной гарантией является способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого гарант -- Российская Федерация или субъект РФ -- дает письменное обязательство отвечать полностью или частично за исполнение лицом, получившим государственную гарантию, обязательства перед третьими лицами. Письменная форма государственной гарантии является обязательной. В ней, в частности, указываются сведения о гаранте, включая наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта; обязательство, которое обеспечивается гарантией; сумма гарантии. Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым предоставлена гарантия. Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе.

Гарант по своей гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному обязательству. Обязательство гаранта ограничивается суммой, на которую выдана гарантия. Если гаранту пришлось исполнять обязательство получателя гарантии, то он может потребовать от последнего возмещения суммы, уплаченной третьему лицу по гарантии.

Государственные гарантии предоставляет Правительство РФ или соответствующий исполнительный орган субъекта РФ. В частности, на федеральном уровне Правительство РФ представляет Министерство финансов РФ либо иной уполномоченный орган, действующий от его имени. Гарантии предоставляются в рамках установленного законом о соответствующем бюджете верхнего предела общей суммы государственных гарантий. При этом в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год устанавливаются верхние пределы общей суммы государственных гарантий в российской и иностранной валюте в отдельности. Кроме того, этим же законом утверждаются рублевые гарантии, выдаваемые отдельному лицу на сумму, превышающую 1000000 минимальных размеров оплаты труда, а по гарантиям, предоставленным для обеспечения обязательств в иностранной валюте, -- на сумму, превышающую величину, эквивалентную 10 млн. долларов США.

В случае предоставления государственной гарантии Минфин РФ (иной уполномоченный Правительством РФ орган исполнительной власти), финансовый орган соответствующего субъекта РФ обязаны провести проверку финансового состояния получателя гарантии.

Исполнительная власть представляет в соответствующий законодательный орган отчет о выданных гарантиях по всем получателям, об исполнении получателями своих обязательств, обеспеченных этими гарантиями, осуществлении государством платежей по выданным гарантиям [28, c.8].

Первое время после августовского кризиса 1998 года власть не уделяла должного внимания работе с государственными гарантиями: работа велась бессистемно, а размеры гарантий были незначительными. Затем в процессе обсуждения и выработки перспективной долговой политики на 2003 -- 2005 годы финансовая администрация пришла к пониманию того, что давно обосновала экономическая наука и на что указывали экономисты: государственные гарантии являются эффективным и относительно дешевым для власти инструментом ускорения экономического и социального развития общества. В рамках одобренных Правительством РФ основных направлений политики в области государственного долга администрация намерена, в частности, использовать гарантии как способ стимулирования инвестиционной политики в отдельных отраслях экономики, обеспечения закупочных интервенций на зерновом рынке, страхования гражданской ответственности российских авиаперевозчиков по военным и связанным с ними рискам, страхования политических рисков при кредитовании экспорта.

Таким образом, государственные гарантии являются важной формой долговых обязательств Российской Федерации, которые при относительно небольшом влиянии на размеры внутреннего государственного долга, оказывают положительное влияние на объем инвестиций в стране и рост ВВП.

В целом, необходимо отметить, что внутренний государственный долг со всей совокупностью составляющих его форм должен быть и на самом деле является стратегически более гибким и безопасным видом обязательств государства, по сравнению с внешними долгами. Поэтому, в дальнейшем, правительством страны делается акцент на увеличение внутренних заимствований при стабилизации и уменьшении уровня внешних долгов. Для этого важно сформировать оптимальную структуру внутреннего государственного долга, а также эффективно управлять им. Эти вопросы будут рассмотрены нами более подробно в следующей главе.

2 Инструментная структура государственного внутреннего долга Российской Федерации и пути её совершенствования

2.1 Анализ инструментной структуры внутреннего долга Российской Федерации

Согласно федерального закона №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» государственный внутренний долг Российской Федерации включает в себя следующие инструменты, представленные в приложении 2.

Рассмотрим основные инструменты внутреннего долга и динамику их изменений более подробно, для чего воспользуемся таблицами 2.1.1 и 2.1.2.

Таблица 2.1.1

Инструментная структура внутреннего государственного долга Российской Федерации в 2004-2006 годах

Вид долга	2004 год	2005 год	2006 год
	млрд. руб.	в % к итогу	млрд. руб.	в % к итогу	млрд. руб.	в % к итогу
ГКО	2,72	0,41	0,02	0,003	0,02	0,002
ОФЗ-ПК	24,1	3,63	0,001	0,0001	0,001	0,0001
ОФЗ-ПД	50,48	7,61	43,31	5,723	123,64	14,526
ОФЗ-ФК	199,31	30,03	171,22	22,624	131,13	15,406
ОФЗ-АД	375,42	56,57	542,24	71,647	596,33	70,062
ОГНЗ	11,5	1,73	-	-	-	-
ОРВВЗ 1992 года	0,04	0,01	0,03	0,004	0,03	0,004
ОГСЗ	0,1	0,02	-	-	-	-
Итого внутренний долг	663,67	100	756,82	100	851,15	100

Таблица 2.1.3

Структурная динамика инструментов государственного долга в 2004-2006годах

Вид долга	2004 год	2005 год	2006 год
	в % к итогу	в % к итогу	изменение по сравнению с прошедшим периодом (%)	в % к итогу	изменение по сравнению с прошедшим периодом (%)
ГКО	0,41	0,003	-0,407	0,002	-0,0003
ОФЗ-ПК	3,63	0,0001	-3,631	0,0001	-
ОФЗ-ПД	7,61	5,723	-1,884	14,526	8,8036
ОФЗ-ФК	30,03	22,624	-7,408	15,406	-7,2174
ОФЗ-АД	56,57	71,647	15,080	70,062	-1,5855
ОГНЗ	1,73	-	-1,73	-	-
ОРВВЗ 1992 года	0,01	0,004	-0,002	0,004	-0,0004
ОГСЗ	0,02	-	-0,02	-	-
Итого внутренний долг	100	100	-	100	-

В Российской Федерации развитие рынка государственного долга можно разделить на два этапа -- докризисный и посткризисный. Докризисный этап развития рынка внутреннего государственного долга характеризовался, прежде всего, обширным набором финансовых инструментов.

К моменту августовского кризиса 1998 года в Российской Федерации существовали следующие долговые обязательства:

-- ГКО (сроком на 3, 6, 12 месяцев, именные ценные бумаги) эмитируются Министерством финансов с 1993 года по аналогии с американскими «treasure bills» для краткосрочного финансирования возникающего бюджетного дефицита. Данные беспроцентные обязательства существуют на безбумажной основе в виде записей на счетах «депо». Доходом по ГКО считается дисконт полученный в виде разницы между ценой покупки и ценой продажи. Правом владеть ГКО обладают как юридические, так и физические лица (резиденты и нерезиденты). Номинал -- 1 млн. руб.;