Система муниципальных органов антикризисного управления

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФГБОУ ВПО Башкирский государственный аграрный университет

Факультет информационных технологий и управления

Кафедра Государственного и муниципального управления

Специальность Государственное и муниципальное управление

Специализация: муниципальное управление

Курсовой проект по дисциплине «Муниципальное управление» на тему:

«Система муниципальных органов антикризисного управления»

Мохов Валентин Олегович

Руководитель

к. полит.н., доц. Валиева А.Р.

Уфа 2012

Оглавление

Введение

1. Теоретические основы антикризисного управления муниципальными образованиями

1.1 Антикризисное управление муниципальным образованием как хозяйственно-территориальным комплексом

1.2 Источники кризисов и особенности антикризисного управления в муниципальном образовании

1.3 Антикризисное управление муниципальными образованиями: отечественный и зарубежный опыт

2. Система муниципальных органов антикризисного управления

2.1 Роль органов местного самоуправления в антикризисном управлении

2.2 Антикризисные механизмы региональной политики

3. Несостоятельность (банкротство) ООО «Стройинвест»

3.1 Процедура наблюдения

3.2 Конкурсное производство

3.3 Мировое соглашение

Заключение

Библиографический список

Введение

Актуальность темы исследования. Основы которые составляют муниципальное образование - это территориальные, финансовые, экономические, социально-финансовые, социальные, правовые основы. Экономическую основу муниципального образования составляют муниципальная собственность, местные финансы, ценные бумаги, которые принадлежат органам местного самоуправления на правах собственности, земля, имущество которые принадлежат муниципальному образованию, объекты которые принадлежат гос. органам, находящиеся на территории муниципального образования. Финансовыми основами муниципального образования - муниципальный бюджет, внебюджетные фонды, муниципальные займы и кредиты. Основами для возникновения кредитной ситуации муниципальном образовании является банкротство какой либо отрасли, специализация которой находится в данном муниципальном образовании. Основными последствиями этого банкротства является как социальная напряженность, нестабильность - рост безработицы, люди не получают зарплату, отсюда понижение общего уровня жизни населения. А также экономическая нестабильность - бюджет не получает налоги отсюда дефицит бюджета и невозможность финансирования других политик (культурной). Также наблюдается экономический кризис.

Глубокий экономический кризис нашей страны ставит перед муниципальным образованием задачу максимального обеспечения наполняемости местного бюджета, в виду необходимости решения жизненно важных задач. Процедуре разработки основных направлений антикризисного управления финансовой политики муниципального образования должны предшествовать определения комплекса задач стоящих перед финансовыми - это производственная и социальная. Производственная - для развития производств и привлечение инвестиций. Социальная - это обеспечение необходимого уровня жизни населения. В рамках разработки антикризисной политики муниципального образования при формировании рыночных начал хозяйствования и управления важное значение приобретают проблемы укрепления нормативно правовой базы, финансов муниципального образования, и взаимодействие с региональными и федеральными финансами, отслеживание негативных тенденций в экономике.

В свете сказанного актуальность темы курсового проекта очевидна.

Степень разработанности проблемы. В настоящее время отмечается научный интерес учёных к проблемам несостоятельности (банкротства). Прежде всего, такой интерес выражается в монографических исследованиях и научных статьях таких ученых, как В.В. Витрянский, М.В. Телюкина, Н.Г. Лившиц, С.А. Карелина, А.Н. Сёмина, В.В. Степанов, В.А. Химичев, Н.А. Колиниченко и др.

Цель и задачи исследования. Целью данного курсового проекта является исследование вопроса о системе муниципальных органов антикризисного управления. Для достижения цели поставлены следующие задачи:

- изучение понятия, признаков и правового статуса муниципального образования;

- - изучение системы муниципальных органов антикризисного управления;

- выявление проблем применения законодательства о несостоятельности (банкротство) должника;

- проведение моделирования несостоятельности (банкротства) должника.

Объектом исследования курсового проекта является органы муниципальной власти.

Предметом исследования - общественные отношения по поводу антикризисного управления в муниципальном образовании.

Теоретической и методологической основами исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых по исследуемой проблеме. В работе использованы законодательные материалы, действующие нормативные акты и документы федеральных и региональных органов власти, данные статистических органов Российской Федерации и Республики Башкортостан, материалы периодической печати и Интернета.

В работе применены различные методы исследования: абстрактно-логический - при формулировании цели и задач исследования; структурно-функциональный метод исследования - позволяет максимально эффективно структурировать огромный массив теоретического и практического материала, имеющего как непосредственное, так и опосредованное отношение к регламентации несостоятельности (банкротства) индивидуальных предпринимателе; детальный анализ понятия «индивидуальный предприниматель», определение «несостоятельность (банкротство) индивидуального предпринимателя, а также признаков его банкротство; правовой анализ несостоятельности (банкротства).

В курсовом проекте были использованы учебные пособия по гражданскому праву, предпринимательскому праву, основам бизнеса, современное российское законодательство (Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ), монографии и статьи юридических изданий, справочные издания.

антикризисный управление муниципальный банкротство

1. Теоретические основы антикризисного управления муниципальными образованиями

1.1 Антикризисное управление муниципальным образованием как хозяйственно-территориальным комплексом

В рамках структурной перестройки экономики региона возрастает роль теории и практики антикризисного управления в муниципальных образованиях. Преодоление кризисной ситуации в муниципалитетах становится неотъемлемой частью региональной экономической политики. Кризисы - явление сложное и противоречивое. Они представляют собой крайнее обострение противоречий в социально-экономической системе, угрожающих ее устойчивости и жизнеспособности. Причины, порождающие кризисные явления в социально-экономическом развитии систем, делятся на объективные, связанные с цикличным характером развития, и субъективные, отражающие ошибки, некомпетентность в управлении. В основе кризисов могут также лежать природные и техногенные процессы. Опасность кризиса существует всегда, и его необходимо предвидеть и прогнозировать.

Исходя из этого, антикризисное управление можно представить как систему мер по диагностике, предупреждению, нейтрализации и преодолению кризисных явлений и их причин на всех уровнях экономики, в том числе и в муниципальном образовании.

Виды кризисов в муниципальных образованиях по сферам обеспечения жизнедеятельности населения могут быть самыми различными:

? финансового обеспечения;

? медицинского обеспечения;

? образования;

? жилищно - коммунальных услуг;

? услуг коммуникации (дороги, транспорт, связь);

? экологической безопасности;

? культуры и отдыха и т.д.

Механизм государственного антикризисного управления включает в себя:

1. Создание государством правового пространства хозяйственной деятельности:

? разработка и введение правовых норм хозяйствования на всех уровнях экономики;

? создание стимулов для соблюдения легитимных норм хозяйствования;

? четкое определение и применение санкций за нарушение правовых норм;

? обеспечение преимуществ (выгодности) легитимной экономики;

? правовые нормы хозяйствования выражают интегрированный интерес общества.

2. Эффективное воздействие государства на собственность:

? фиксация прав собственности;

? защита прав собственности;

? эффективное структурирование объектов собственности;

? возможность необходимого перераспределения объектов собственности (приватизация и национализация);

? содействие подбору эффективных собственников;

? привлечение к управлению госсобственностью талантливых менеджеров;

? антимонопольное воздействие.

3. Другие направления антикризисного управления со стороны государства:

? антикризисное регулирование экономики на макроуровне;

? антикризисное управление на мезоуровне;

? антикризисное управление больными предприятиями;

? обеспечение хозяйства и населения устойчивой денежной единицей;

? протекционизм национальной экономике;

? соблюдение интересов национальной безопасности;

? развитие системы экономических институтов (банки, биржи, финансовые и налоговые службы, страхование и т.д.);

? диалог власти и общества.

Основные элементы антикризисного управления на предприятии:

1. Диагностика причин возникновения кризисных ситуаций в экономике и финансах предприятия.

2. Комплексный анализ финансово-экономического состояния предприятия для установления методов его финансового оздоровления.

3. Бизнес-планирование финансового оздоровления предприятия.

4. Выработка процедур антикризисного управления и контроль над их проведением.

Необходимость и основные направления антикризисного управления в муниципальном образовании.

Муниципальное управление - самостоятельный вид профессиональной деятельности, осуществляемый на территории МО, основанный на принципе самоуправления и направленный на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, определенных законом.

Цели муниципального управления:

? удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, определенных законом;

? обеспечение оптимальных условий для функционирования и развития территориальных общностей, располагающих статусом относительно самостоятельной хозяйственной единицы.

Исходя из этого, можно четко выделить особенности антикризисного управления в муниципальном образовании:

1. Острота проявлений экономического кризиса страны на уровне муниципального образования.

2. Сильный социальный аспект.

3. Зависимость форм и методов антикризисного управления от величины муниципального образования.

4. Заинтересованность органов местного самоуправления в устойчивой работе всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципалитета.

5. Координация работы всех звеньев антикризисного управления на территории муниципального образования.

6. Зависимость от действий государственных органов власти (как федеральных, так и региональных).

7. Негативные последствия для муниципального образования банкротства предприятий, расположенных на его территории:

8. Потеря части налоговых поступлений в местный бюджет.

9. Сокращение рабочих мест и увеличение безработицы на территории муниципального образования.

10. Увеличение социальных выплат, в том числе из местного бюджета.

11. Потеря потребителя коммунальных услуг и других ресурсов муниципального образования.

Основные направления антикризисного управления в муниципальном образовании:

? Участие в финансовом оздоровлении предприятий-должников.

? Участие в процессах антикризисного управления (банкротства) муниципальными предприятиями.

? Антикризисное управление муниципальным образованием как целым хозяйственно-территориальным комплексом.

ОМСУ являются одним из кредиторов и (или) держателем акций предприятия-банкрота, или собственником имущества предприятия-банкрота.

В составе активов предприятия-банкрота имеются социально значимые объекты, оказывающие услуги населению МО.

Банкротству подвергается градообразующая организация, при котором могут быть ущемлены интересы значительной части населения МО.

Основные направления антикризисного управления МО как хозяйственно-территориальным комплексом:

1. Антикризисный характер планирования социально-экономического развития муниципального образования.

2. Анализ финансового состояния муниципального образования и управление его финансовыми ресурсами.

3. Формирование бюджета муниципального образования.

4. Управление муниципальной собственностью.

5. Антикризисная политика во взаимоотношениях с предприятиями и организациями, расположенными в муниципальном образовании.

6. Налоговая политика как инструмент управления экономикой муниципального образования.

Финансовое состояние муниципального хозяйства и анализ состояния бюджета является необходимым условием антикризисного управления:

1. Меры по увеличению доходов муниципального образования:

? увеличение налоговой базы;

? использование муниципальной собственности;

2. Пути минимизации расходов МО:

? муниципальный заказ;

3. Бюджет развития МО это и показатель профессионализма менеджеров муниципального образования.

1.2 Источники кризисов и особенности антикризисного управления в муниципальном образовании

Рассматривая причины кризисов с общеэкономических позиций, экономисты отмечают, что кризис является одной из фаз жизненного цикла развития любой микро - или макросистемы, в которой выделяются внешняя микро -, макросреда и внутренняя среда, элементы которых могут являться источниками кризисного состояния.

Причины кризиса можно разделить на внешние и внутренние. Внешние причины связаны, в первую очередь, с цикличностью развития. Внутренние же причины классифицируют по -разному. Оценивая кризис как финансовое явление, связанное с банкротством, называют в качестве его источников следующие:

- серьезное нарушение финансовой устойчивости предприятия, препятствующее нормальному осуществлению его хозяйственной деятельности;

- существенная несбалансированность в рамках относительно продолжительного периода времени объемов денежных потоков;

- продолжительная неплатежеспособность предприятия, вызванная низкой ликвидностью активов.

Влияние элементов макросреды связывают с наличием экономических циклов различной продолжительности. В циклическом макроэкономическом росте выделяются системные факторы, которые являются причинами возникновения различных волн. Традиционно выделяются следующие циклы:

1) короткие (до 3 лет) - « Китчина », который объясняется наличием лага между выделением инвестиций и вводом новых средств производства;

2) средние (7-11 лет) - « Жуглара » связан с заменой активной части средств производства в результате сопряженности эволюционного технологического прогресса в производстве различных видов продукции (взаимопроникновение новаций, открытий, технологий из одной отрасли в другую);

3) длинные (40-60 лет) - « Кондратьева » обусловлен кардинальным обновлением пассивной части средств труда при революционном обновлении технологического базиса общества;

4) строительные циклы, или циклы С. Кузнеца, который считал, что колебательные процессы (15-20 лет) связаны с периодическим обновлением жилищ и определенных типов производственных сооружений;

5) сезонные циклы, обусловленные природными явлениями, особенностями ведения сельского хозяйства.

6) циклы, связанные с принципом акселерации - возрастание спроса на предметы потребления порождают цепную реакцию, ведущую к многократному увеличению спроса на оборудование и машины. Эта закономерность является, по мнению Дж. М. Клавка, активно изучавшего эту проблему, ключевым моментом процесса циклического развития.

Роль органов местного самоуправления в условиях волнообразного развития заключается в антициклическом регулировании с целью поддержания социально - стабильности и смягчения размаха колебаний:

? в фазе кризиса и спада - стимулирование деловой активности, развития предпринимательской деятельности, повышения спроса путем увеличения бюджетных расходов (на общественные работы, социальный заказ),

? в фазе подъема - предотвращение перегрева экономики мерами противоположного характера.

Слабо прогнозируемым и непроработанным вариантом антикризисного управления является кризис финансово-экономической системы местной власти.

Причиной несостоятельности местного самоуправления могут быть:

? нарушение процедуры подготовки и рассмотрения проекта бюджета;

? ошибки в самой логике разработки и рассмотрения проекта бюджета;

? отсутствие казначейского исполнения бюджета;

? отказ администраций субъектов РФ принимать в расчет фактические долги муниципальных образований при рассмотрении объема трансфертов;

? неясность процедуры выяснения отношений между органами государственной власти, местного самоуправления и кредитором;

? несоблюдение принципа единства кассы;

? отсутствие сводной информации о полном внутреннем долге,

? кредиторская задолженность не входит в состав внутреннего долга, управления долгом; в долг бюджета переоформляется лишь незначительная часть просроченной кредиторской задолженности муниципальных предприятий и организаций, в то время как большинство предприятий ЖКХ и муниципального городского пассажирского транспорта фактически являются банкротами;

? отсутствие системы муниципального заказа и контроля цен товаров, работ, услуг, приобретаемых за счет средств бюджета.

Важным фактором устойчивого развития экономики России является экономическая состоятельность ее хозяйствующих субъектов, к которым, обладая этим правом по Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относятся и муниципалитеты.

Кризис муниципальной власти - особое переломное состояние в развитии и функционировании социально-экономической и политической системы местного общества, характеризующееся снижением уровня управляемости социально-экономическими процессами, обострением политических конфликтов, ухудшением экономического положения муниципалитетов вплоть до состояния банкротства.

Таким образом, антикризисное управление в системе муниципального управления предполагает два взаимосвязанных аспекта - экономический (возможное экономическое банкротство муниципалитета) и социально-политический (кризис власти в глазах общества). Оба указанных аспекта тесно взаимосвязаны, хотя и могут развиваться обособленно. Так, полностью отвечающий интересам населения муниципалитет может решать местные проблемы путем излишне высоких заимствований, которые приведут к банкротству его экономической системы. Муниципалитет окажется неплатежеспособным. И, наоборот, тратящий только поступившие в бюджет деньги (без каких-либо заимствований, и даже сам заимствующий деньги коммерческим структурам) муниципалитет может оказаться политическим банкротом, получив вотум недоверия в силу нарастания недовольства и критической активности народных масс. Возможно сочетание этих двух аспектов, что может привести к общесистемному кризису власти в муниципальном образовании.

Муниципалитетам, отвечающим своему предназначению, но оказавшимся в негативных экономических условиях, необходима помощь, которая рассматривается как одно из последствий процедуры банкротства муниципалитета. Хотя психологически "банкротство" всегда рассматривается как отрицательное явление, часто приводящее к политическому кризису, но, тем не менее, во многих странах законы о банкротстве или о неплатежеспособности предусматривают разработку плана по погашению долгов путем возможно более справедливого пропорционального раздела имущества должника между кредиторами. Главная цель этого - обеспечить равномерное распределение имущества должника между кредиторами и оградить должника (в нашем случае - муниципалитет) от дальнейших претензий с их стороны. Кроме того, в большинстве случаев такие правила предусматривают для муниципалитета - должника возможность "перевести дух".

Особенности антикризисного управления в муниципальном образовании связаны со спецификой управления муниципальным хозяйством, а также содержания и использования муниципальной собственности.

Таким образом, муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей его населения.

В связи с этим, изучение проблем антикризисного управления в муниципальных образованиях можно вести в трех направлениях:

1 - участие органов муниципального образования в финансовом оздоровлении предприятий-должников, деятельность которых имеет важное экономическое значение для развития данной территории;

2 - участие органов местного самоуправления в процессах антикризисного управления (банкротства) муниципальными предприятиями;

3 - антикризисное управление муниципальным образованием как целым хозяйственно-территориальным комплексом.

Местное самоуправление несет на себе признаки как государства, так и хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется корень дискуссий по определению понятия муниципального хозяйства и это источник двойственного отношения к системе антикризисного управления, которая должна быть как в структурах местной власти, так и являться элементом государственного управления.

Муниципальная собственность представляет собой одну из форм собственности вообще, но обладает своими особыми специфическими свойствами. Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют целевое назначение, так как предназначены для решения вопросов сугубо местного значения: удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования, но с другой - исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга местных вопросов, в частности, участвуют в обеспечении доходов местного бюджета (за счет реализации муниципального имущества, его арендного и т. п. использования).

1.3 Антикризисное управление муниципальными образованиями: отечественный и зарубежный опыт

Проблемы антикризисного управления актуальны в настоящее время не только для предприятий, но и для муниципалитетов. При этом, общепринятое определение потери долговой и текущей платежеспособности как «банкротства» психологически оценивается как оскорбляющее честь и достоинство руководителей местного самоуправления. Поэтому, становление новой системы организации местной власти обуславливает необходимость планомерного и постепенного развития института муниципального банкротства и в нашей стране.

При анализе мер антикризисного управления важно отметить, что российское законодательство не обладает нормами профилактики «чрезвычайного положения», к которым можно отнести процедуру банкротства органа публичного управления. Применяемая в таких случаях мера - режим чрезвычайного положения.

Учитывая, что в РФ нет законодательства о банкротстве муниципальных образований, то сам процесс антикризисного управления носит либо более общий характер предвидения кризисных тенденций и разработке соответствующих стратегий по их преодолению, либо выливается в кризис власти с применением чрезвычайных мер вмешательства федеральной власти. Так, в результате поиска ответственности в Приморском кризисе 2001 года она была найдена на всех уровнях: федеральном - в лице Министра топлива и энергетики, субфедеральном - в лице губернатора Приморского края и местном - в лице главы муниципального образования (г. Артем)[156].

По существу банкротство местного самоуправления не может быть реализовано в полной мере. Многочисленные переговоры представителей власти и их кредиторов, протоколы о намерениях сторон по восстановлению текущей платежеспособности существуют и являются безуспешной попыткой найти способ решения кризисных проблем. Многие муниципальные образования рассчитывают только на экстремальную помощь федерального правительства, а иногда и лично Президента Российской Федерации не только по погашению долгов прошлых лет перед энергетическими компаниями, но и восстановлению текущей платежеспособности субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

В рамках федерального бюджета создается Фонд оздоровления финансов субъектов Российской Федерации, из средств которого будет оказываться помощь тем регионам, власти которых проделают предварительную работу по проведению антикризисных мер - по нормализации управления бюджетом, имуществом, т.е. выполнят добровольно до 50 разных рекомендаций Министерства финансов РФ. В бюджетах регионов 2003 года, которые не имеют серьезных проблем платежеспособности, тоже могут появиться целевые бюджетные Фонды, средства которых будут направляться на санацию бюджетов муниципальных образований. Логика, по которой будут выделяться дополнительные средства на санацию, строится на предоставлении преимуществ тем, кто готов сам исправлять свое положение. Таким образом, антикризисное управление муниципальными образованиями вводится без его законодательного оформления как такового.

Как показывает арбитражная практика, во многих случаях само муниципальное образование попадает в сложные ситуации вместе с предприятием-банкротом, оказывается пострадавшей стороной. Статья 104 п. 4 и п. 5 Федерального Закона о банкротстве[16], которая касается формирования конкурсной массы, содержит положения, которые обязывают органы муниципального образования принять на свой баланс жилищный фонд социально- го использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона. Причем передача указанных объектов органам местного самоуправления осуществляется по фактическому состоянию, без каких-либо дополнительных условий. Данная статья закона абсолютно игнорирует экономические интересы муниципального образования, поскольку все расходы по содержанию и обеспечению функционирования этих объектов по назначению ложатся дополнительным бременем на местный бюджет.

В еще более сложное положение попадают администрации муниципальных образований при банкротстве градообразующих предприятий. В деле о банкротстве таких предприятий орган местного самоуправления является обязательным участником. Ему предписаны законом право ходатайства о введении внешнего управления на предприятии, а при поручительстве по обязательствам должника, он имеет также право предложить кандидатуру внешнего управляющего. Орган местного самоуправления может ходатайствовать о продлении срока внешнего управления на 1 год, а при представлении поручительства по обязательствам должника, то есть согласившись на субсидиарную ответственность, - на срок в 10 лет. За время внешнего управления органы местного самоуправления должны проводить мероприятия по финансовому оздоровлению должника - градообразующего предприятия, изыскать возможность инвестирования в его деятельность, обеспечивать трудоустройство его работников, создание новых рабочих мест и проводить иные меры по восстановлению платежеспособности предприятия-банкрота.

Вопрос о продаже предприятия, в конечном счете, также решается по ходатайству органа местного самоуправления. Таким образом, банкротство градообразующей организации при существующих экономических условиях в регионах означает для муниципального образования существенную угрозу.

Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"[16] распространяет свое действие на все организации, занимающиеся предпринимательской и коммерческой деятельностью. В российском законодательстве муниципальные унитарные предприятия также попадают под действие закона о банкротстве. Особенность муниципального унитарного предприятия состоит в том, что собственником имущества такого предприятия является его учредитель - муниципальное образование в лице органа местного самоуправления. Собственность передается предприятию на правах хозяйственного ведения, но при этом она остается муниципальной.

В случаях банкротства, являясь учредителем и собственником имущества предприятия, администрация местного самоуправления несет субсидиарную ответственность по обязательствам муниципального предприятия-должника. Ситуация осложняется, когда финансовые возможности местного бюджета недостаточны для удовлетворения требований кредиторов вследствие недостаточного финансирования муниципального образования субъектами федерации, которые за это не несут юридической ответственности. Решение таких споров нормами арбитражного судопроизводства не регулируется.

В целях исключения таких ситуаций некоторые авторы рекомендуют органам местного самоуправления вообще не учреждать муниципальные унитарные предприятия в тех сферах, где существуют конкуренция. Однако в условиях неразвитого рынка на отдельных территориях администрации муниципалитетов не могут избежать необходимости учреждения муниципальных предприятий для обеспечения населения муниципального образования в продуктах и услугах из группы первой необходимости и, соответственно, не могут не нести субсидиарную ответственность за долги учрежденных ею предприятий.

Проблема значительно осложняется, когда банкротству подвергаются муниципальные унитарные предприятия, эксплуатирующие объекты жилищно-коммунального хозяйства, такие как предприятия водоканала, электрических и тепловых сетей, газового хозяйства.

Коммунальные предприятия почти во всех регионах России уже в течение многих лет находятся в кризисном состоянии из-за низких тарифов, льготного отпуска услуг и неплатежей потребителей. При желании процедуру банкротства можно начать против любого из них в любом муниципальном образовании.

Действительно, закон о несостоятельности не содержит каких-либо особых условий его использования в делах о банкротстве муниципальных унитарных предприятий, эксплуатирующих, как сказано в самом законе, "объекты коммунальной инфраструктуры". Поэтому арбитражные суды, настроенные, как правило, на доведение дела до конкурсного производства, допускают много ошибок, применяя к ним формально общие положения закона. Они упускают из виду уникальный характер рассматриваемых дел, демонстрируя свой дилетантизм в сфере муниципальной (коммунальной) деятельности.

Например, закон признает деятельность коммунальных предприятий как жизненно необходимую для населения муниципального образования (ст. 104 п. 4 и 5). Поэтому, если в составе имущества частного или акционерного предприятия, в случае банкротства последних, имеются объекты коммунальной инфраструктуры, то они не могут быть включены в конкурсную массу, а должны передаваться на баланс муниципального образования. Причем должностные лица уполномоченных на это действие органов местного самоуправления, отказывающие в приемке объектов в эксплуатацию, несут административную и иную ответственность в соответствии с законодательством РФ. В связи с этим возникает вопрос о правомерности рассмотрения арбитражными судами заявлений о несостоятельности, если они касаются муниципальных унитарных предприятий, оказывающих населению муниципального образования жизненно необходимые услуги.

Банкротство муниципальных предприятий еще более проблематично, если одним из его должников является само муниципальное образование. Вряд ли быть распродано с торгов соответствующее имущество, поскольку оно является собственностью населения, от имени которого управляет муниципальное образование.

Объекты ЖКХ имеют такое же стратегическое значение для населения муниципального образования, как и градообразующие предприятия, в отношении которых закон о несостоятельности содержит специальные статьи (ст. 132 - 138). Положения этих статей закона по аналогии могут быть распространены на предприятия жилищно-коммунального хозяйства независимо от их организационно-правовой формы. Собственность предприятий водоканала, тепло-, электро- и газоснабжения не может быть ни ликвидирована, ни использована по другому назначению. Более того, такое решение направлено против интересов муниципального сообщества и по своим социальным последствиям может быть еще более разрушительным, чем ликвидация градообразующей организации.

К имуществу муниципальных унитарных предприятий может быть применено также положение п. 2 ст. 129 ПС РФ об имуществе ограниченно обороноспособном. Между тем закон о несостоятельности посвящает процедуре банкротства градообразующих предприятий отдельную главу, а предприятия ЖКХ в законе даже не упоминаются. Все это говорит о том, что действующий закон о несостоятельности (банкротстве) имеет существенные пробелы в части правового обеспечения процедур банкротства муниципальных коммунальных предприятий. Представляется правомерной и своевременной постановка вопроса о необходимости создания особого правового режима для этой собственности в рамках процедур банкротства. В пользу такого предложения говорит и следующий факт.

Существует специальный Федеральный закон "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий ТЭК", который устанавливает для таких организаций иные критерии для подачи в суд заявления о несостоятельности.

Группа приступила к анализу юридико-правовой и управленческой практики органов местного самоуправления. Среди причин, приводящих к возникновению кризисных и чрезвычайных ситуаций в системах жизнеобеспечения в муниципальных образованиях, в рабочую гипотезу были включены следующие: несоблюдение принципа единства кассы; отсутствие сводной информации о полном внутреннем долге, кредиторская задолженность не входит в состав внутреннего долга, управления долгом; отсутствие реестра закупок; отсутствие системы муниципального заказа и контроля цен товаров, работ, услуг, приобретаемых за счет средств бюджета; нарушение процедуры подготовки и рассмотрения проекта бюджета; ошибки в самой логике разработки и рассмотрения проекта бюджета; отсутствие казначейского исполнения бюджета; отказ администраций СФ принимать в расчет фактические долги муниципальных образований при рассмотрении объема трансфертов; отсутствие муниципальной казны; неясность процедуры выяснения отношений между органами государственной власти, местного самоуправления и кредитором.

При этом федеральным органам, как представляется, основной акцент имеет смысл сделать на совершенствовании системы местного налогообложения. Причем в данном случае вариант с введением каких-либо дополнительных местных налогов или увеличением ставок уже существующих платежей является абсолютно неприемлемым. В наших специфических условиях, когда средний доход на душу населения в реальном выражении колеблется вокруг 40% от уровня 1991 г. и не превышает 20% соответствующего американского показателя, а рентабельность большинства предприятий продолжает оставаться чрезвычайно низкой, увеличение налоговой нагрузки на юридических и (или) физических лиц не в состоянии повысить доходности местных бюджетов. Напротив, сегодня это может лишь окончательно подорвать основы муниципального хозяйства и усугубить социальную напряженность на местах. В данной ситуации более целесообразным может быть частичное перераспределение некоторых налоговых источников между уровнями власти в пользу органов местного самоуправления, а также закрепление за местными бюджетами на постоянной основе отчислений от регулирующих доходов, стабильно поступающих на местный уровень.

Не менее важную часть работы в области укрепления местного самоуправления предстоит сегодня выполнить органам государственной власти субъектов РФ. Их основная задача видится в разработке реальных практических механизмов наделения органов местного самоуправления прочной материально-финансовой базой. В качестве таких механизмов могут выступать: эффективные способы наделения органов местного самоуправления доходообразующей муниципальной собственностью, меры по совершенствованию практики внутри региональных межбюджетных отношений, комплекс мер по стимулированию деловой активности на местах и т.п.

В условиях переходной экономики многие направления финансово-хозяйственной деятельности местных органов власти оказываются менее перспективными, чем в развитой рыночной среде. В сельской местности возможности муниципалитетов по приращению собственной экономической базы, как правило, менее значительны, нежели в городских агломерациях. Финансовый кризис, в отличие от стабильной ситуации, придает муниципальным финансово-кредитным отношениям малоустойчивый характер. Важен анализ целесообразности реализации в современных экономических условиях различных направлений финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, а также определение наиболее устойчивых во времени и пространстве (в зависимости от месторасположения муниципального образования) технологий эффективного и прибыльного использования внутренних ресурсов муниципальных территорий.

В этой связи, несмотря на все существующие различия в вопросах организации местного самоуправления, может оказаться полезным изучение опыта муниципального банкротства в других странах.

Так, Бразильская Конституция среди причин, служащих основанием для применения мер федеральной интервенции, указывает необходимость реорганизации финансовой системы субъекта Федерации: «если, во-первых, субъектом Федерации приостанавливаются выплаты задолженности более чем за два последних года (кроме случаев непреодолимой силы) и, во- вторых, при несоблюдении двух установленных законом сроков для передачи муниципиям налоговых поступлений, определенных Конституцией».

В Венгрии существует закон о банкротстве органов местного самоуправления, согласно которому процесс урегулирования долга может быть инициирован как по отношению к муниципалитету, так и к бюджетной организации, финансируемой муниципалитетом, в случае, если они отвечают одному из нижеперечисленных условий:

? если муниципалитет или финансируемая им организация не оплатили какой-либо счет или не ответили на требование кредитора об оплате в случае, когда выставление счета не требовалось, и не оспорили и не оплатили счет в течение 60 дней со дня его выставления;

? если муниципалитет или финансируемая им организация не погасили признанный ими долг в 60-дневный срок после наступления срока погашения;

? если муниципалитет или финансируемая им организация не погасили обязательство по требованию постановления суда, имеющего обязательную силу;

? если муниципалитет или финансируемая им организация не погасили обязательство по требованию предыдущего постановления суда по делам о несостоятельности, имеющего обязательную силу.

2. Система муниципальных органов антикризисного управления

2.1 Роль органов местного самоуправления в антикризисном управлении

За время становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации муниципальными образованиями накоплен богатый и разносторонний опыт в решении вопросов обеспечения жизнедеятельности населения, оказании различных социальных услуг. Однако пока преждевременно утверждать, что местное самоуправление обрело стабильность и устойчивость. Во многих российских муниципальных образованиях вследствие неэффективного управления, дефицита финансовых, материальных, информационных и других ресурсов существуют кризисные явления, влияющие на уровень и качество жизни населения данных территорий. Не исключением является и Ростовская область, в которой также имеются муниципалитеты, преимущественно среди сельских и угледобывающих районов, с почти полной финансовой зависимостью от региональных властей, низким уровнем доходов населения и высокой безработицей.

В этой связи особую актуальность приобретает проблема разработки эффективных механизмов антикризисного управления на муниципальном уровне (далее также - антикризисное муниципальное управление), направленных как на предупреждение, так и на нейтрализацию кризисных ситуаций и их причин. В настоящее время данная проблема практически не изучена. Большинство исследователей дают узкое толкование термина «антикризисное муниципальное управление», зачастую связывая его только с мероприятиями по финансовому оздоровлению муниципальных предприятий.

На наш взгляд, антикризисное управление муниципальным образованием, необходимо рассматривать как комплексную систему упреждающих мер, направленных на недопущение кризиса в территории, а в случае его возникновения - устранение, посредством применения различных стабилизационных процедур. При этом объектом антикризисного управления должно являться муниципальное образование как единый территориально-хозяйственный комплекс, а субъектом управления - местные и региональные органы власти.

Исходя из этого, система антикризисного управления муниципальным образованием будет представлена следующими элементами:

- диагностика причин возникновения кризисных ситуаций;

- комплексный анализ социально-экономического состояния муниципального образования;

- анализ внутреннего потенциала территории (имущественного, финансового, налогового, природного, географического и т.д.), и установление методов оздоровления;

- планирование и реализация антикризисных процедур;

- контроль над их осуществлением.

При диагностике, разработке антикризисных мер необходимо учитывать что, муниципальное образование является сложной социально-экономической системой, находящейся под постоянным воздействием внешних и внутренних факторов.

Внешние факторы связаны со спецификой государственного правового регулирования деятельности муниципальных образований (особенности законодательства о местном самоуправлении, бюджетного, налогового и др.), общим состоянием экономического развития страны (курс национальной валюты, темпы инфляции и др.), уровнем взаимодействия с региональными органами власти (единая стратегия социально-экономическая развития, реализация инвестиционных проектов, межбюджетные отношения и др.).

Внутренние факторы характеризуют структуру, состояние и потенциал экономики территории, муниципальные финансы, социальную сферу, качество управления муниципальным образованием, правопорядок.

В зависимости от указанных факторов кризисы в территории могут возникать в результате влияния как внешней среды, не зависимо от муниципального образования, так и внутренней, как правило, из-за неэффективного управления. Внутренние кризисы по сферам проявления можно классифицировать на:

- экономические (неэффективное использование трудовых, природных, земельных ресурсов, производственного потенциала, муниципальной собственности и т.п.);

- финансовые (несбалансированная бюджетная политика, несвоевременное или неполное поступление налогов и других обязательных платежей, нарушения финансовой дисциплины и др.);

- политические (конфликт между представительным и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, отсутствие поддержки деятельности местной власти со стороны населения);

- социальные (межнациональные конфликты, безработица и др.);

- кризисы, возникающие вследствие стихийных бедствий, природных и техногенных катастроф.

Алгоритм антикризисного муниципального управления схематично выглядит следующим образом (рис.1):



Рисунок 1 Алгоритм антикризисного управления муниципальным образованием

На практике алгоритм антикризисного управления может включать в себя следующие этапы:

Первый этап - мониторинг исходного состояния дел в муниципальном образовании из имеющихся источников (опросы населения, данные статистики, информация различных служб и др.) по следующим направлениям:

- эффективность управления муниципальными финансами (исполнение доходной и расходной части местного бюджета, дефицит бюджета, задолженность муниципального образования, освоение бюджетных средств);

- эффективность управления в сфере экономики (прирост объема продукции в промышленности, вовлеченные инвестиции и т. д.);

- эффективность управления муниципальным имуществом (муниципальная нежилая недвижимость, земельные участки);

- эффективность управления социально-трудовой сферой (миграция, прирост населения);

- уровень доходов населения;

- занятость населения;

- развитие социальной сферы (здравоохранение, образование и т.д.);

- развитие инфраструктуры жизнеобеспечения (благоустройство жилищного фонда, территории, водоснабжение и т.д.);

- качество деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц.

Задача мониторинга - получение объективной и полной информации, которая должна отражать оперативную ситуацию. При организации мониторинга оценку ситуации возможно производить путём сравнения значения соответствующего показателя:

- с нормативным значением показателя;

- со значением соответствующего показателя, установленного экспертным путем;

- со среднеобластным значением показателя:

- с лучшим показателем по группе муниципальных образований, в которую входит территория (например, по группе со сходными социально-экономическими условиями);

- со значением показателя в базовый период времени.

Одновременно осуществляется поиск точек соприкосновения с государственными органами, исполняющими свои функции на территории муниципального образования (рис. 2).



Рисунок 2 Схема взаимодействия с государственными органами по преодолению кризисных явлений в МО

Для создания и запуска механизма антикризисного управления важно оценить состояние ресурсного потенциала территории, для чего собирается информация об имеющихся ресурсах и их движении между предприятиями и районом, районом и поселениями, областью. Изучаются активы района, их готовность к вовлечению в оборот: природные ресурсы (лес, вода, земля), недвижимые объекты, социальный срез населения. На данном этапе важно выделить узлы пересечения финансовых и информационных потоков для последующего управления с помощью воздействий на уже имеющиеся и вновь сформированные узлы. В результате есть возможность объективно оценить состояние муниципального образования. Становятся заметны проблемные места (недооформленная земля, недобор арендных платежей, перерасход бюджетных средств и т.д.).

Второй этап - формулирование задач и постановка целей, то есть определение желаемого состояния, с учетом тех особенностей, которые выявлены на этапе мониторинга существующего положения дел в муниципальном образовании. Необходимо определить мотивацию всех действующих на территории субъектов для совместного участия в антикризисных мероприятиях.

Третий этап - выстраивание механизма антикризисного управления и формирование плана.

Четвертый этап - постоянный мониторинг процесса антикризисного управления и корректировка плана.

Пятый этап - подготовка перехода от антикризисного управления к управлению развитием муниципального образования.

По нашему мнению, при едином подходе к построению алгоритма антикризисного управления муниципальным образованием представляется возможным оперативно выявлять кризисные явления в муниципальных образованиях, что позволит обеспечить эффективное управление кризисными территориями и создать необходимые условия для их устойчивого развития.

2.2 Антикризисные механизмы региональной политики

Учитывая особенности формы государственного устройства России, нельзя не отметить, что сами по себе действия федеральных властей не могут оказаться эффективными в борьбе с кризисом. Необходима проработка политики антикризисного управления на уровне регионов и муниципалитетов. Отдельные меры, направленные на это, принимаются в зарубежных федеративных государствах. Так, Барак Обама призывает Казначейство и Федеральную резервную систему разработать механизм дополнительного субсидирования городов и штатов, испытывающих проблемы с исполнением бюджетов, в размере 25 млрд. долл.

Российские власти также осознают необходимость вовлечения регионов в борьбу с кризисом. В конце октября 2008 г. создана рабочая группа под председательством губернатора Новосибирской области В. Толоконского с участием губернаторов Томской и Нижегородской областей, которая к заседанию Госсовета по развитию национальной конкурентоспособности представила региональный взгляд на преодоление кризиса.

Выступая на заседании Госсовета, Президент РФ Дмитрий Медведев согласился с выводами рабочей группы о высокой степени ответственности органов власти за устойчивость региональных и местных бюджетов, а также необходимости более четкого взаимодействия на межбюджетном уровне. Как заявил Президент РФ, прорабатываются решения об увеличении денежных средств, которые направляются на поддержку субъектов Федерации, и о предоставлении бюджетных кредитов на покрытие кассовых разрывов. Каждому региону, по мнению главы государства, также следует разработать и принять собственный план действий в кризисе. Во исполнение поручений Президента РФ Минфин России проведет с каждым регионом оценку его новых доходов и с помощью специальной методики примет решение об индивидуальных размерах поддержки.

Не рассматривая организационные формы, сосредоточимся на правовых формах участия субъектов Федерации и муниципальных образований в борьбе с финансовым кризисом.

Во-первых, наибольшая часть доходов консолидированного бюджета России сконцентрирована на уровне федерального бюджета и бюджетов отдельных субъектов Федерации. Поэтому предлагаемые меры по наделению муниципалитетов правом размещать свободные остатки бюджетных средств на депозитах коммерческих банков и предоставлять социально значимым предприятиям дешевые бюджетные кредиты, очевидно, не будут иметь ощутимого эффекта для повышения ликвидности в банковском секторе. Вместе с тем реализация подобных предложений чревата увеличением коррупции и повышением рисков потери муниципальных средств. Муниципальные образования не могут и не должны выступать в роли доноров банковской системы и компаний реального сектора экономики.

Во-вторых, особенностью местных бюджетов остается высокая зависимость от безвозмездных перечислений, которые, к примеру, в 2007 г. составили 58% их доходов. В отдельных регионах, например в Дагестане, Ингушетии, Тыве, местные бюджеты формируются практически только на основе безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней. Текущий мониторинг темпов исполнения региональных и местных бюджетов по доходам дает все основания полагать, что в условиях кризиса налоговые доходы местных бюджетов снижаются в разы. В то же время Президент РФ в последнем Послании Федеральному Собранию недвусмысленно указал на недопустимость дефолта публичных образований по своим обязательствам. Учитывая изложенное, федеральному центру следует принять дополнительные меры по субсидированию доходной части региональных бюджетов и бюджетов крупнейших городов.

Финансирование субъектов Федерации и муниципалитетов может идти по разным каналам. Основной формой, полагаем, должно являться предоставление трансфертов из федерального бюджета. Между тем в условиях прогнозируемого снижения его доходной части из-за падения мировых цен на углеводороды и металлы следует обратить пристальное внимание на альтернативные источники финансовой поддержки нижестоящих бюджетов. В таких условиях особую актуальность приобретает предложение о создании Агентства муниципального финансирования, с которым еще в конце 2007 г. выступил мэр Москвы Юрий Лужков. Новая государственная корпорация, по мнению Лужкова, смогла бы кредитовать муниципалитеты на платной основе из средств, получаемых за счет размещения ею своих долгосрочных облигаций под гарантии государства. В 2007 г. инициатива московского мэра была отклонена, в нынешней ситуации, полагаем, она требует гораздо более тщательного анализа.