61

Казна по гражданскому праву

Оглавление

• Введение 3
• 1. Проблема многозначного использования понятия Казна. 6
• 2. Гражданско-правовые способы пополнения Казны 19
• 2.1 Приватизация как один из способов пополнения Казны 19
• 2.2 Доходы от предпринимательской деятельности государственных унитарных предприятий и казенных предприятий 23
• 2.3 Доходы от облигаций, находящихся в государственной собственности 25
• 2.4 Доходы от государственного имущества, сдаваемого в аренду и передаваемого в доверительное управление 28
• 3. Взыскание задолженности РФ за счет Казны 37
• 3.1 Обращение взыскания на имущество Казны 37
• 3.2 Порядок обращения взыскания на имущество Казны 48
• Заключение 57
• Список использованных источников 59


Введение

Институт казны не является принципиально новым понятием в отечественном гражданском законодательстве. Понятие государственной казны, включающей в себя государственные денежные средства, золотой запас, валютные средства, казенные земли, природные ресурсы и иное имущество, широко употреблялось в дореволюционном русском гражданском праве. Существование данного института предопределялось возможностью участия Российского государства в гражданских правоотношениях наравне с иными субъектами гражданского права.

Советское гражданское право исключило понятие государственной казны из гражданского законодательства. Государственная собственность была провозглашена основной формой социалистической собственности, являющейся достоянием всего советского народа См. ст.94 Гражданского Кодекса РСФСР 1964 г.. При этом государство исходило из позиции закрепления основной доли государственной собственности за государственными предприятиями. В этой связи управление государственной собственностью (за исключением средств государственных бюджетов всех уровней) большей часть сводилось к регулированию хозяйственной деятельности государственных предприятий, осуществляемого на основе долгосрочного планирования. Лишь природные ресурсы (земля, ее недра, воды и леса) продолжали находиться в непосредственном управлении государства в лице уполномоченных органов и могли бы быть отнесены к современному определению государственной казны. Порядок управления данной частью государственной собственности был подробно регламентирован нормами соответствующего законодательства.

Признание принципа равноправия всех форм собственности в новом гражданском законодательстве привело к необходимости регулирования порядка участия государства в гражданских правоотношениях наравне с иными субъектами. Закон РСФСР "О собственности" Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР", 1990, N 30, ст. 416., принятый 24 декабря 1990 года, впервые закрепил разделение государственной собственности на имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, и иное государственное имущество, составляющее государственную казну РСФСР или входящей в ее состав республики, автономной области, автономного округа, края, области. Статья 22 указанного закона содержала следующее определение государственной казны: "Средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно: государственную казну РСФСР, государственную казну республики, входящей в состав Российской Федерации, казну автономной области, автономного округа, края, области". Следует отметить, что законодатель, признавая существование наряду с государственной также и муниципальной собственности (ст.23 названного Закона), не определил правового статуса муниципальной казны.

Данное определение государственной казны практически без изменений нашло отражение в статье 53 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик, принятых 31 мая 1991 года. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1991, N 26, ст. 733. Указанный нормативный правовой акт не содержал понятий муниципальной собственности и, соответственно, муниципальной казны.

Дальнейшее развитие гражданского законодательства привело к более детальной регламентации участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. В соответствии со ст.2 Гражданского Кодекса Российской Федерации Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, N 32, ст. 3301, Российская газета, N 238-239, 08.12.1994. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут участвовать в гражданских правоотношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами. Учитывая особый статус указанных лиц, установление особого порядка их участия в гражданских правоотношениях, возможность принятия специальных норм, регламентирующих особенности их участия в гражданских правоотношениях, а также ряд иных особенностей, мы полагаем, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в рамках современного законодательства могут рассматриваться как особая группа субъектов гражданских правоотношений (публично-правовые образования) наряду с традиционным разделением указанных субъектов на физические и юридические лица.

Порядок участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях закреплен в главе 5 Гражданского Кодекса РФ. При этом правовой статус указанных субъектов характеризуется рядом особенностей, важнейшими из которых мы полагаем следующие: 1) Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования выступают в гражданских правоотношениях от собственного имени, но представляют при этом не частный, а публичный интерес; конечной целью их участия в гражданских правоотношениях является удовлетворение интересов определенной группы людей (граждан Российской Федерации, населения отдельного субъекта Российской Федерации, муниципального образования); 2) публичные собственники в законодательном порядке в ряде случаев имеют возможность самостоятельно устанавливать для себя правила поведения как собственника (Российская Федерация и, в определенных рамках, субъекты Российской Федерации, - путем установления норм гражданского законодательства); 3) публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях в лице уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, либо в лице иных органов государственного управления, местного самоуправления, юридических и физических лиц - на основании специальных поручений; 4) публично-правовые образования вправе наделять вещными правами на имущество, находящееся в их собственности, создаваемые ими юридические лица (унитарные и казенные предприятия, учреждения); 5) публично-правовые образования могут выступать носителями права собственности на отдельные категории объектов гражданских правоотношений, изъятых либо ограниченных в гражданском обороте (объекты, которые могут находиться исключительно в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований).

Сформулировать и четко определить роль и значение казны в гражданском праве представляет собой достаточно сложную задачу, т.к. казна является довольно многогранным институтом, плюс ко всему данный институт играет огромную роль в общем деле пополнения бюджета Российской Федерации из чего вытекает огромная практическая и теоретическая значимость выбранной темы дипломной работы.

Работа состоит из трех глав. Первая глава - Проблема многозначного использования понятия Казна - представляет собой анализ сущности Казны по гражданскому праву, в этой главе рассматриваются формы участие государства в гражданско-правовых отношениях. Вторая глава - Гражданско-правовые способы пополнения Казны - посвящена различным источникам доходов государства, таким как доходы от приватизации государственной собственности, доходы от предпринимательской деятельности государственных предприятий, доходы от облигаций и прочим. Третья глава - Взыскание задолженности РФ за счет Казны - затрагивает проблемы взыскания долгов по гражданским обязательствам с государства в лице Казны, здесь же рассматриваются основные проблемы взыскания задолженности.

1. Проблема многозначного использования понятия Казна.

Государство участвует как в публично-правовых, так и в частно-правовых отношениях. Первые типичны для государства, ведь оно осуществляет публичную власть, обладает суверенитетом, т.е. выступает в качестве если не участника, то, по крайней мере, источника публично-правовых отношений. Государственная власть обеспечивает подчинение частных лиц общим интересам и тем самым придает возникающим отношениям публично-правовой характер.

В частно-правовой сфере все иначе. Защита интересов частного лица предполагает признание их не менее, а подчас, и более значимыми по сравнению с интересами всего общества или государства. Здесь государство не может властвовать над людьми. Оно должно уважать их интересы, обеспечивать автономию их воли, предоставлять возможность выбора и т.д. Иными словами, деятельность государства в частно-правовой сфере подчиняется правилам, противоречащим его природе.

В то же время, участие государства в частно-правовых отношениях полностью исключить нельзя, поскольку основная их часть состоит из имущественных отношений. Имущество же необходимо государству для осуществления публичных функций, составляющих существо его власти См. Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1996. С. 39..

Частно-правовые отношения или, во всяком случае, основная их часть - гражданские правоотношения, - основаны на началах равенства их участников, неприкосновенности собственности и т.д. Это означает, что государство, вступая в эти отношения, не может иметь тех привилегий, которые дарованы ему публичным правом. Все привилегии, которые у него в этой сфере могут быть, проистекают из частного права. Именно «частное право может предусматривать отступления от принципа равноправия, но эти отступления никак не могут быть результатом ни суверенности государства, ни осуществления им публичных функций» Там же. С. 40..

Такой вывод следует из ст. 8, 34 и 35 Конституции РФ. Свобода экономической деятельности, равная защита разных форм собственности предполагают отсутствие у государства каких-либо привилегий в сфере частного права. Поэтому правило ст. 124 ГК о том, что государство участвует в гражданско-правовых отношениях на равных с иными субъектами началах, по сути, должно рассматриваться как продолжение названных конституционных положений. Ссылки на то, что государство как суверен властвует всегда и поэтому в отношениях с ним не может быть равенства, для гражданского права неприемлемы, ибо неконституционны. Государство в частном праве не имеет и не должно иметь иммунитета.

Наличие в Конституции РФ упомянутых норм создает правовую основу и для правила, закрепленного в абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК. Поскольку ГК - основной акт, направленный на обеспечение свободы экономической деятельности и регулирование частной собственности, его нормы непосредственно предназначены для реализации конституционных предписаний. Более того, благодаря ГК, который содержит понятия экономической (предпринимательской) деятельности и права собственности, абстрактные нормы Конституции наполняются реальным содержанием. ГК дает ответ на вопрос о том, что же именно гарантирует Конституция. В то же время ГК - главный акт той отрасти права, которая призвана регулировать названные выше конституционные права и свободы. Поэтому-то нормы ГК и должны пользоваться приоритетом перед гражданско-правовыми нормами, содержащимися в иных законах.

Идея раздвоения личности государства вытекает из нетипичности частно-правовых отношений для государства. Государство как суверен, основная цель которого - властвование, в сфере частного права властвовать не должно, т.е. утрачивает свой сущностный признак. Однако от этого оно не перестает быть государством, а лишь временно надевает другую маску - маску казны (фиска). Казна не властвует, а государство - не участвует в частно-правовых отношениях. В то же время казна и есть государство. Это раздвоение личности государства, которое появилось еще в римском праве, оказалось крайне ценной находкой как для публичного, так и для частного права. Поэтому оно сохранилось во многих странах континентальной системы права См. Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1996. С. 42-44..

В России казна как субъект права, как частно-правовая сторона государства отсутствует, несмотря на то, что данный термин широко используется в законодательстве и доктрине. Однако такое использование касается, в основном, публичного права. Казна понимается, прежде всего, как система государственных органов, осуществляющих сбор и распределение бюджетных средств, причем основное внимание уделяется в ней не столько организационно-имущественному механизму, сколько контрольно-надзорному. В частности, должностных лиц казначейства волнуют, скорее всего, административные рычаги, а не изъятие всех бюджетных операций из рук банков и иных субъектов частного права.

Казначейство (и прежде всего федеральное) не выступает как универсальный субъект права, представляющий государство в имущественных отношениях. Это система управления лишь частью доходов и расходов государства. Во-первых, в сферу казначейства попадают, главным образом, безналичные денежные средства, да и то не все. Имущество в его налично-вещественной форме находится в управлении (ведении) других органов государства (в основном это органы по управлению государственным имуществом). В отношении такого имущества органы казначейства в лучшем случае надзирают за сбором приносимых им доходов. Еще один участок, где роль казначейства заметна, это участок, на котором наличное имущество обращается в деньги, подлежащие зачислению в казну, или, напротив, бюджетные средства расходуются на приобретение вещей. Во-вторых, имущество, закрепленное за государственными юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, изымается из подведомственного казначейству имущества. Казначейство контролирует лишь некоторые направления использования этого имущества. Его компетенция ограничена вещными правами, предоставленными государственным юридическим лицам. «Казначейство, как, впрочем, и иные органы, не вправе действовать по своему усмотрению, игнорируя данные права» Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой М., 1996. С. 72..

Хочется подчеркнуть, что некоторые субъекты РФ и муниципальные образования пошли по пути построения своих имущественных отношений при помощи модели единой казны. К ним все сказанное ниже не относится. Однако они являются лишь исключениями из общего правила. И до тех пор пока Российская Федерация будет исходить из иных принципов участия государства в имущественных отношениях, подобные исключения погоды делать не будут.

Наиболее опасным последствием отсутствия в России казны как субъекта права является угроза смешения публичной власти государства и частно-правовых отношений, в результате чего последние могут подвергнуться искажениям, препятствующим их нормальному развитию. Там, где должны господствовать рыночные механизмы, появляется «государственный кулак» имеющиеся проблемы загоняются внутрь, чтобы выйти на поверхность в самых уродливых и болезненных формах.

Менее важным системно, но куда более болезненным на практике является то, что в отношении отдельных частей государственного имущества установлены разные, а подчас и противоречащие друг другу правила игры. Трудно разобраться, где, когда и чем нужно руководствоваться. Неясно, кто, за что и перед кем отвечает. Все это ущемляет права частных лиц в их отношениях с государством и затрудняет налаживание эффективной системы использования государственного имущества.

Огромная территория России и многообразие социальных форм деятельности людей на ней требуют дифференциации государственной собственности на несколько уровней. Построить единую казну в таких условиях возможно, но бюрократические издержки при этом будут так велики, что перевесят достоинства этой либеральной по сути идеи. Такая казна потеряет управляемость, никто не будет знать, что и кому принадлежит, и в результате эффективное использование, а во многих случаях и сохранность государственной собственности окажутся под еще большим вопросом, чем сейчас.

В то же время многосубъектность государственной (муниципальной) собственности не должна исключать ответственности одних государственных (муниципальных) собственников по долгам других. Однако такая ответственность должна зависеть от того, могла ли повлиять деятельность одного субъекта государственной собственности на платежеспособность другого. Например, если Российская Федерация определяет круг доходов, которые могут зачисляться в бюджеты ее субъектов, она в этой части ответственна за их неплатежеспособность. Точно так же и субъекты РФ, передавая или изымая имущество у муниципальных образований, должны отвечать за то, что те не смогут расплатиться по своим долгам. Иными словами, субъекты более высокого уровня должны отвечать за долги нижестоящих субъектов. Что касается ответственности нижестоящих по долгам вышестоящих, то она должна иметь место, но в пределах переданных нижестоящим субъектам имущественных ценностей.

«Принцип единства казны в российских условиях должен касаться, в первую очередь, ответственности государственных (муниципальных) образований по своим долгам и по долгам иных субъектов государственной собственности. Что касается управления казенным имуществом, то оно может быть разделено между разными государственными (муниципальными) собственниками. Это обеспечит эффективность использования государственной собственности в рыночных условиях. Контроль же за рациональным использованием должны осуществлять все звенья государственной машины, поскольку они будут отвечать по долгам друг друга. Причем взаимная ответственность и будет тем организационным толчком, который приводит в действие контрольные механизмы» Жданов П. Финансовое право. М., 1995. С. 101..

Принцип ответственности по обязательствам одного субъекта государственной (муниципальной) собственности имуществом другого предполагает, что все государственное (муниципальное) имущество должно быть предметом для взыскания кредиторов. В этих условиях весьма странно будут выглядеть нормы о том, что государственные (муниципальные) предприятия и учреждения не отвечают по долгам государственных (муниципальных) образований. Уж если один собственник будет отвечать по обязательствам другого, то тем более по его долгам должны отвечать созданные им предприятия и учреждения. В противном случае государство сможет легко избежать взыскания, просто передав имущество созданным им предприятиям и учреждениям.

Возложение на государственные предприятия и учреждения ответственности по обязательствам государства не подрывает краеугольных положений теории юридического лица. Признак самостоятельной имущественной ответственности того или иного субъекта гражданского права не исключает того, что он может отвечать за других субъектов. Главное, чтобы ответственность за других не становилась общим правилом. Но в нашем случае этого не произойдет. Ведь государственные юридические лица будут отвечать за долги государства лишь в случае неплатежеспособности последнего. Основания такой неплатежеспособности должны быть установлены в законе и, в любом случае, будут исключениями. Неплатежеспособность государства не должна наступать, скажем, ежемесячно или ежеквартально. А раз так, то признак самостоятельной ответственности юридического лица сохранит свое значение.

Сказанное, однако, не означает, что не может быть государственного (муниципального) имущества, забронированного от взысканий кредиторов. Просто эту категорию объектов нужно определять иначе. К ней не должно относиться имущество, которое может быть использовано в процессе обычной хозяйственной деятельности. От претензий кредиторов должны быть защищены наиболее значимые объекты, скажем, те, которые являются национальным достоянием страны (Кремль, Эрмитаж и т.п.) или специально предназначены для осуществления государством его функций (вооружения, тюрьмы и т.д.). Общее описание имущества государства, забронированного от взысканий кредиторов, должно быть дано в ГК. Иначе складывается странная ситуация: важнейшие объекты государственной собственности формально не забронированы от взыскания кредиторов, а столы и стулья в каком-либо учреждении не могут быть арестованы и проданы.

Неточность, допущенная разработчиками ГК, открывает дорогу для ревизии его положений в актах публичного права. Чего проще - сказать, что это не обычные имущественные отношения, а отношения особого рода, определяемые таким образом в целях налогообложения или в целях обеспечения единства бюджетного процесса, - и спокойно нарушать основополагающие принципы частно-правового регулирования. Наша правоприменительная практика дает тому немало примеров. Возьмем, к примеру, проблему возмещения убытков, причиненных налогоплательщикам неправомерным изъятием у них недоимок, пени и штрафов по налогам. Налоговый кодекс содержит на сей счет куда менее благоприятную для налогоплательщиков норму по сравнению с ГК. То же самое касается и Бюджетного кодекса, в части, касающейся государственных займов См. Иванов А. Государство как субъект гражданского права. "Кодекс-Info". 2002. № 1-2. С. 16-27..

Между тем публично-правовые отношения по поводу имущества невозможны. Власть и подчинение воздействует только на то, что способно на них реагировать и им подчиняться, т.е. на поведение людей, наделенных сознанием и волей. Вещи не могут подчиняться, изменяясь по желанию людей. Напротив, они выступают как данность, с которой нельзя не считаться. Поэтому-то власть над имуществом со времен римского права целиком относилась к предмету частного права. Здесь свобода поведения человека касается только его самого, поскольку вещь изменить он не может.

В тех случаях, когда частное лицо совершает какое-либо действие с имуществом, но под влиянием государственного принуждения, налицо сразу два отношения: публично-правовое, в рамках которого применяется принуждение, и частно-правовое, в рамках которое возникает, изменяется, передается или прекращает существовать это имущество. К первому отношению применяются нормы публичного права, в том числе их санкции. Второе, хотя и связано с первым, поскольку возникает во исполнение его, но имеет самостоятельную судьбу. Если принуждение не основано на законе, частно-правовое отношение становится тем инструментом, который позволяет осуществить не только реституцию, но и эффективную компенсацию всех потерь. В противном случае невозможно объяснить, почему происходит реституция, а не обычное наказание виновного в незаконном принуждении.

Трактовка имущественных отношений как исключительно частно-правовых позволит обеспечить эффективную защиту интересов частных лиц при любых контактах с государством. Но она также гарантирует построение всех имущественных отношений в соответствии с нормами, максимально соответствующими их природе. В условиях ее господства будет невозможно, к примеру, вести речь об иммунитете бюджетов или трактовать договор комиссии без учета норм ГК, а лишь «в целях налогообложения».

Классификация субъектов гражданского права в нынешнем ГК предстает как трехчленная, где помимо граждан (физических лиц) и лиц юридических выделяются также государство, государственные и муниципальные образования. Последнюю категорию субъектов обычно именуют собирательным термином «государство». И в этой работе автор поступает так же. Тем самым признается особый характер гражданско-правовой личности государства. В чем же он состоит?

Государство, как и юридическое лицо, относится к числу организаций, т.е. таких субъектов, в деятельности которых участвует или потенциально способно участвовать несколько физических лиц. В то же время организация как особый субъект права отличается от физических лиц, участвующих в ее деятельности. Эти лица приходят и уходят, а организация остается. И хотя организация не зависит от лиц, участвующих в ее деятельности, так или иначе они эту организацию индивидуализируют, выступая ее людским субстратом. Круг лиц, образующих людской субстрат, зависит от вида организации и тех целей, которые она преследует.

Особенность государства как организации с точки зрения ее людского субстрата состоит в том, что в состав последнего на одних и тех же началах могут входить не только физические, но и юридические лица. Напротив, юридические лица не могут включать в свой субстрат другие юридические лица. Каждое юридическое лицо ipso iure существует отдельно и независимо от остальных. Они не могут вкладываться друг в друга наподобие матрешки. Иначе невозможно обосновать их организационное единство и имущественную обособленность. То, что одно юридическое лицо может учредить другое, не означает, что их людские субстраты одинаковы См. Иванов А. Государство как субъект гражданского права. "Кодекс-Info". 2002. № 1-2. С. 16-27..

Любая организация служит определенному кругу лиц, именуемых дестинаторами. Этот круг зависит от тех целей, которые ставит перед собой та или иная организация. Если организация предназначена для служения самой себе, ее людской субстрат и дестинаторы совпадают. Таково типичное юридическое лицо частного права. Некоторые юридические лица могут быть созданы с целью служить широкому кругу лиц, многие из которых даже не догадываются о том, что им кто-то служит. Например, общество инвалидов призвано служить поддержкой для этой категории людей.

Но есть лишь одна организация, дестинаторами которой выступают все субъекты частного права. Это государство. Оно должно служить всем физическим и юридическим лицам, вместе взятым, и каждому в отдельности. Именно в этом и состоит правильное соотношение государства и гражданского общества. Государство не является творением частного права, а существует отдельно и независимо от него, только участвуя в частно-правовых отношениях. Государство приходит в гражданский оборот извне и руководствуется своими правилами, подчиняясь частному праву лишь тогда, когда оказывается на его территории.

Названных особенностей достаточно для того, чтобы понять, что государство не совпадает с юридическим лицом. Поэтому оно и не признано таковым в ГК. Однако для него как для особого субъекта права при этом не создано и специальных норм организации и деятельности. Вместо этого закреплено правило о субсидиарном применении к государству норм о юридическом лице. Какие же нормы о юридических лицах применимы к государству?

Может быть, нормы, закрепляющие признаки юридического лица? В отношении государства они, однако, приобретают совсем иное звучание. Например, имущественная обособленность государства, в отличие от иных субъектов гражданского права, предполагает разделение имущества между различными государственными юридическими лицами. И хотя это имущество считается принадлежащим государству, в гражданском обороте им оперируют разные субъекты. Организационное единство государства вытекает из единства его публичной власти и признания за ней суверенитета, что позволяет сводить воедино всю сложную систему государственных органов и должностных лиц. Самостоятельная имущественная ответственность распространяется не на все виды государственного имущества, поскольку некоторые из них забронированы от взысканий кредиторов. От имени государства в гражданских правоотношениях выступает множество различных субъектов. Эти примеры можно приводить до бесконечности.

Тогда правила о создании, реорганизации и ликвидации? Вовсе нет. Государство нигде не регистрируется и не заносится в реестр. Все изменения, которые происходят с ним на протяжении всего времени существования, обычно не связаны с имуществом, с гражданскими правами и обязанностями. Правила, по которым живет государство, содержатся в публичном праве, причем они созданы им самим и для себя. Публичная власть носит идеальный характер. В ней нет ни грана материальной субстанции. Достаточно вспомнить о различиях между землей и территорией, суверенитетом и правом собственности и т.д. Связь государства с его вещественными придатками обеспечивает гражданское право См. Иванов А. Государство как субъект гражданского права. "Кодекс-Info". 2002. № 1-2. С. 24-26..

Остаются только нормы о волеобразовании и волеизъявлении юридических лиц, да и то с известными оговорками. Воля таких субъектов частного права как физические и юридические лица всегда формируется внутри них и выражается вовне всецело по их желанию. Никто не вправе определять поведение данных лиц извне, иначе их воля окажется порочной и не приведет к ожидаемым результатам. Напротив, в рамках государства формировать волю могут одни субъекты гражданского права, выражать вовне - другие, а контролировать - третьи. И все они выступают как самостоятельные лица гражданского права наряду с государством. Случаи, когда результаты действий государства бывают совершенно иными по сравнению с первоначальным замыслом, встречаются очень часто. И это в значительной мере результат дифференциации процесса волеобразования.

Тем не менее, в отношении участия в гражданском обороте органов государства применение норм о волеобразовании и волеизъявлении юридических лиц вполне обоснованно. Ведь органы государства далеко не всегда действуют от имени государства как юридические лица, а подчас и вовсе не являются ими. Однако они - организации и своими действиями обязывают государство. Важно четко представлять себе, на каких условиях субъектом прав и обязанностей становится само государство.

Характер гражданской правосубъектности государства зависит от того, какую роль в гражданском обороте должно играть государство. Сторонники авторитарных взглядов исходят из того, что государство должно активно вмешиваться в хозяйственную жизнь в качестве одного из важнейших игроков. Соответственно его гражданская правосубъектность признается ими общей. Это означает, что государство может совершать в области гражданского права не только те действия, которые ему прямо разрешены законом, но и иные, хотя законом и не предусмотренные, но ему не противоречащие. Иными словами, государство должно иметь ту же степень экономической свободы, что и частные лица.

Сторонники либеральных взглядов, напротив, стремятся ограничить вмешательство государства в гражданский оборот, справедливо полагая, что наличие у государства политической власти позволяет ему устанавливать для себя привилегии, которые подрывают основы функционирования рыночной экономики. Значит, государство должно делать только то, что дозволено ему законом, и не выходить за эти пределы. Экономическая свобода государства должна быть ограничена в интересах частных лиц и нормального функционирования экономики.

Либеральный подход к определению роли государства в гражданском обороте представляется предпочтительным. Именно он и должен быть закреплен в законе. Что же касается ныне действующего ГК, то он по данному вопросу безмолвствует, что порождает разнобой во взглядах различных авторов. Сложившаяся практика свидетельствует в пользу признания гражданской правоспособности государства общей. Не секрет, что у нас сначала совершают какое-либо экономическое действие, а уж потом его оформляют законом.

Однако должны же быть хотя бы какие-то пределы свободе государственного усмотрения и в наше непростое время. Эти пределы закреплены в Конституции России в качестве целей и задач государственной власти. Иными словами, государство в сфере гражданского права не может совершать действия, ущемляющие права и свободы человека и гражданина, в том числе право на осуществление предпринимательской и иной деятельности, право на свободный труд, право частной собственности, государство должно обеспечивать единство экономического пространства и т.д. Эти конституционные ограничения свободы государства в экономической области и образуют пределы его гражданской правосубъектности. Эта правосубъектность, не будучи специальной, тем не менее, должна быть признана ограниченной теми целями, ради которых существует государство (целевая правосубъектность).

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос, должна ли быть у государства коммерческая правосубъектность и в каких пределах оно может хозяйствовать. Какое бы значение ни вкладывалось в понятие предпринимательства, его сущностной чертой остается стремление к извлечению наживы (прибыли). Эта черта противоречит тем целям государства, которые закреплены в Конституции РФ. Государство не должно наживаться на своих гражданах и созданных ими юридических лицах. Любые совершаемые им действия должны преследовать иные цели. Поэтому государство не должно иметь коммерческой правосубъектности. Создаваемые же государством юридические лица такую правосубъектность иметь вполне могут, однако и в этом случае государство не должно выходить за пределы своих конституционных целей. Например, если какая-то отрасль хозяйства способна функционировать на коммерческой основе, государство не должно ее монополизировать для своих коммерческих юридических лиц. Это будет необоснованным ограничением свободы экономической деятельности, закрепленной в Конституции РФ.

«Элементами правосубъектности государства, как и всякой гражданской правосубъектности, являются сделкоспособность и деликтоспособность. Однако этим правосубъектность государства не исчерпывается. К названным двум элементам нужно добавить еще и вещный режим государства (правовой режим его имущества). Для физических и юридических лиц данный элемент правового значения не имеет, поскольку то или иное построение вещных отношений - это их внутреннее дело, не касающееся общих предпосылок участия данных лиц в гражданских правоотношениях» Иванов А. Государство как субъект гражданского права. "Кодекс-Info". 2002. № 1-2. С. 23..

Иное дело государство. Оно представлено в гражданском обороте различными должностными лицами и государственными органами, между которыми распределено государственное имущество и полномочия по управлению им. От того, как это сделано, напрямую зависят будущие гражданско-правовые отношения с участием государства. Ведь одни лица в составе государства управляют землей, другие - жилым фондом, третьи - бюджетными средствами и т.д. Своими действиями все они в той или иной мере обязывают государство, но прежде чем это произойдет, необходимо четко определить, кто и за что отвечает. Отсюда и значение вещного режима государства, составляющего важнейший элемент его правосубъектности.

Опосредованное участие осуществляется через государственные юридические лица - предприятия и учреждения, наделенные особыми вещными правами на закрепленное за ними государственное имущество. Эти лица, совершая те или иные действия от своего имени, тем не менее, обременяют государственное имущество, а значит косвенно - и само государство. Действия государственных юридических лиц так или иначе сказываются на государстве, поэтому считается, что последнее через них участвует в гражданском обороте. Применительно к государственным юридическим лицам особых проблем с представительством не возникает, поскольку они действуют от своего имени, а не от имени государства. К тому же их правовой статус подробно урегулирован нормами о юридических лицах.

Сложнее обстоит дело с непосредственным участием государства в гражданских правоотношениях. Государство само по себе не наделено сознанием и волей. Оно может участвовать в обороте через должностных (физических) лиц и государственные органы (юридических лиц), которые наделены соответствующей компетенцией (полномочиями). Эта компетенция устанавливается актами, определяющими статус соответствующих органов, либо законом, подзаконными актами (специальные полномочия).

Чтобы действовать от имени государства, его органы не должны быть юридическими лицами, хотя и могут быть ими. Это означает, что государственные органы, признанные юридическими лицами, могут действовать как от имени государства, так и от собственного имени. Когда они действуют от своего имени, основанием для подобных действий является их гражданская правосубъектность как юридических лиц. Когда же они действуют от имени государства, таким основанием является их компетенция. Если от имени государства действует орган, не признанный юридическим лицом, то у него есть только компетенция. Что касается должностных лиц государства, то они не признаны лицами, имеющими компетенцию действовать от имени государства. Но означает ли это, что Президент РФ не может действовать от имени государства. Очевидно, нет. Ведь у государства могут быть как коллегиальные, так и единоличные органы. И если последние наделены соответствующей компетенцией, то они могут действовать от имени государства. А Президент РФ такую компетенцию имеет. Все сказанное относится к совершению от имени государства сделок. Что касается деликтов, то применительно к ним существуют специальные правила, согласно которым государство отвечает за действия как своих органов, так и их должностных лиц, невзирая на то, какую компетенцию они имели и имели ли ее вообще.

Компетенция - категория публичного права. Это возможность совершать акты публичной власти. Но применительно к участию государства в имущественных отношениях она приобретает и гражданско-правовое значение. Оно состоит в том, что орган государства приобретает правомочие совершить гражданско-правовой акт - и тот будет признан актом самого государства. Чтобы совершить этот акт, не нужно обладать гражданской правосубъектностью, поскольку его совершает государство. Таким образом, данный акт непосредственно вытекает из публично-правовой компетенции. Здесь нет гражданско-правового представительства, хотя в учебных целях и можно называть эти отношения представительством особого рода.

В то же время от имени государства возможно и обыкновенное гражданско-правовое представительство. Оно осуществляется в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК. Однако ему присущи особенности. Основаниями такого представительства часто выступают административные акты, хотя и гражданско-правовые сделки играют весьма важную роль.

Наконец, нужно сказать о круге органов, действующих от имени государства. Действующий ГК никак его не ограничивает. Достаточно, чтобы орган имел компетенцию действовать от имени государства. Никакого перечня таких органов не существует и существовать не может. Напротив, круг их постоянно меняется. В итоге от имени государства может действовать широкий круг органов, как признанных юридическими лицами, так и не являющихся таковыми - от Федерального Собрания РФ и Президента РФ до отдельных федеральных министерств и ведомств (для Российской Федерации). И все они обязывают государство. Проблема лишь в том, что не всегда в актах, регламентирующих компетенцию названных органов, прямо сказано, что они действуют от имени государства. И это вызывает споры. Например, как быть, если то или иное министерство наделено компетенцией действовать от имени Правительства РФ? В данном случае нужно исходить из того, что орган вправе действовать от имени государства, если ему предоставлена компетенция заключать сделки с частными лицами по поводу государственного имущества, не принадлежащего ему на праве оперативного управления, или по поводу иных прав и обязанностей, принадлежащих непосредственно государству. Именно такая компетенция должна означать, что орган управления действует от имени государства, хотя в положении о нем это прямо и не предусмотрено.

В то же время в литературе довольно широко представлена точка зрения См. Иванов А. Государство как субъект гражданского права. "Кодекс-Info". 2002. № 1-2. С. 16-27., опирающаяся на взгляды советских времен, которая сужает круг органов, могущих действовать от имени государства. В основном к ним относят органы, признанные юридическими лицами и «обслуживающие» иные государственные органы. При всем удобстве такого подхода его недостатки явно перевешивают достоинства. Во-первых, с точки зрения деликтоспособности государство обязывают не только его органы, но даже должностные лица. А раз так, то действия всех этих органов - это действия самого государства. Во-вторых, ряд действий государственных органов, например, представительных, порождают у государства обязанности, хотя они и не связаны с деликтами (см. напр., ст. 306 ГК). Наконец, в-третьих, освобождение государства от обязанностей, приобретенных для него в соответствии с решениями органов, не признанных юридическим лицами, противоречило бы принципу равного участия государства и частных лиц в имущественных отношениях.

Подводя промежуточные итоги, следует отметить следующие моменты.

Казна - эффективный инструмент управления публичной собственностью.

Преимущества использования института казны на современном этапе управления: возможность непосредственного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях; осуществление прямого управления имуществом - определения направлений его использования, судьбы каждого конкретного объекта; единственный источник прямого дохода бюджета от вовлечения собственности публично-правового образования в гражданский оборот; исключение риска утраты собственности путем обращения взыскания на нее в счет исполнения обязательств третьих лиц (унитарных предприятий и учреждений) См. Кинжабаев А.А. Казна. 2001 МТУ МИО РФ по ПФО. С. 4..

Перспективное значение использования института казны в управлении собственностью публично-правовых образований: казна - дополнительный инструмент формирования и осуществления экономической политики публично-правового образования; казна - способ эффективного вовлечения в гражданский оборот земельных ресурсов, переданных в собственность публично-правового образования; казна - инструмент обеспечения воспроизводства собственности публично-правового образования; казна - инструмент проведения инвестиционной политики публично-правового образования (обеспечительная мера, гарантийный фонд и т.д.) См. Кинжабаев А.А. Казна. 2001 МТУ МИО РФ по ПФО. С. 5-6.. Квалификационные признаки отнесения отдельных объектов гражданских правоотношений к казне публично-правового образования: нахождение объекта в собственности публично-правовых образований; отсутствие закрепления имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за унитарными предприятиями либо учреждениями. Основные проблемы учета и управления имуществом казны: необходимость четкого нормативно-правового определения института имущества казны, включая применяемую терминологию; оптимизация количества объектов управления имущества казны путем разработки критериев целесообразности включения отдельных объектов в казну публично-правового образования; отсутствие специального порядка учета имущества казны публично-правовых образований; разграничение полномочий по управлению имуществом казны между различными органами исполнительной власти публично-правового образования; необходимость разработки схемы эффективного хозяйственного управления имуществом казны - обеспечения ее сохранности, передачи в пользование третьих лиц, воспроизводства - посредством привлечения к осуществлению указанных функций профессиональных управляющих ("эксплуатирующие организации); финансовое обеспечение бремени содержания имущества казны - необходимость создания специальных фондов публично-правовых образований, предназначенных для консолидации доходов от вовлечения имущества казны в хозяйственный оборот и финансирования расходов по содержанию имущества казны.

2. Гражданско-правовые способы пополнения Казны

2.1 Приватизация как один из способов пополнения Казны

Подход к определению понятия приватизации публичного имущества, избранный в Федеральном законе 2002 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». - М.: Юристь, 2003. (далее - Закон о приватизации государственного имущества), отличается от принятого законодателем в предшествующем названному акту Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3595.. Существенная разница заключается в том, что, согласно первому из указанных законодательных актов, приватизация государственного и муниципального имущества (далее - публичное имущество) - это отчуждение его в собственность граждан и юридических лиц, в то время как в соответствии со старым Законом о приватизации данное понятие означало приобретение имущества, принадлежащего публичному собственнику, т.е. публичного имущества, частными лицами.

Смещение законодателем акцентов в понимании приватизации как одного из возможных способов распоряжения публичным имуществом с приобретения его частными лицами на отчуждение публичным образованием, нашедшее свое выражение в Законе о приватизации государственного имущества, потребовало включения в сферу регулирования данного закона и таких действий государственного или муниципального образования, как внесение публичного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.

Закон о приватизации государственного имущества устанавливает, что внесение публичного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ осуществляется по решению соответственно Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном федеральной программой приватизации, программами приватизации субъектов Российской Федерации. Кроме того, согласно Закону о приватизации государственного имущества, Государственная программа приватизации должна содержать прогнозный перечень открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, акции которых подлежат отчуждению указанным способом.

Федеральное законодательство в сфере приватизации публичного имущества способом, предусмотренным Законом о приватизации государственного имущества, представляет собой совокупность нормативных правовых актов, изданных скорее "на злобу дня", т.е. с целью пресечь имеющие место действия компетентных органов публичной власти, наносящие ущерб публичным интересам, или не допустить таковых в будущем. Изъятия и ограничения в обобщенном виде можно представить следующим образом: а) внесение далеко не каждого вида имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ признается приватизацией. Иными словами, возможность применения рассматриваемого способа приватизации зависит от вида отчуждаемого публичного имущества - его перечень имеет изъятия; б) не все виды имущества могут отчуждаться путем внесения их в уставные капиталы акционерных обществ и обществ с ограниченной (дополнительной) ответственностью. В связи с этим, на наш взгляд, правомерно говорить и об ограничениях для рассматриваемого способа приватизации в зависимости от вида отчуждаемого публичного имущества; в) положения Гражданского кодекса РФ, сужающие правомочия собственника по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным или муниципальным предприятиям на праве хозяйственного ведения, а также казенным предприятиям и учреждениям - на праве оперативного управления, определяют ограничения, связанные с обременением публичного имущества указанными вещными правами; г) приватизацией, осуществляемой рассматриваемым способом, признается внесение публичного имущества в качестве вклада в уставные капиталы юридических лиц, созданных в строго определенных организационно-правовых формах, а именно образованных только в форме хозяйственных обществ.

Даже поверхностный анализ норм, содержащих изъятия и ограничения, входящие в поименованный перечень, свидетельствует о том, что они не опираются на теоретический базис и едва ли могут быть логически обоснованы. Остается лишь надеяться на то, что принятие федерального закона о Государственной программе приватизации каким-то образом введет приватизационное законодательство в русло гражданско-правовой доктрины, одновременно систематизировав и упростив регулирование отчуждения публичного имущества рассматриваемым способом.

Накопленная за последние годы судебно-арбитражная практика показывает, что заинтересованные лица, оспаривая сделки приватизации публичного имущества или правомерность издания компетентными органами государственной власти ненормативных актов по распоряжению государственным имуществом, активно используют (неважно, успешно или нет) в качестве правового основания для заявления ими судебных исков ст. 30 Закона о приватизации 1991 г. (с учетом п. 59 постановления Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 Вестник ВАС РФ. 1996. N 9.) и ст. 29 Закона о приватизации государственного имущества, указывая при этом на нарушение при совершении соответствующих сделок приватизации положений одного из названных актов. Рассмотрим пример.

Общество с ограниченной ответственностью (ООО) "Сильвер" обратилось в Высший Арбитражный Суд РФ (дело N 7540/99) с иском к Правительству РФ о признании недействительным изданного последним постановления от 24 февраля 1995 г. N 181 "Об интеграции предприятий алюминиевой промышленности Красноярского края". Пунктом 3 указанного постановления Правительство РФ предписало Российскому фонду федерального имущества выкупить в федеральную собственность обыкновенные акции второй эмиссии открытого акционерного общества "Красноярский металлургический завод", используя в качестве средства платежа находящиеся в федеральной собственности акции открытого акционерного общества "Красноярский алюминиевый завод" и акции открытого акционерного общества "Ачинский глиноземный комбинат". Свое исковое требование ООО "Сильвер" обосновало тем, что предписанный постановлением Правительства РФ от 24 февраля 1995 г. N 181 способ отчуждения федерального имущества не предусмотрен п. 1 ст. 15 Закона о приватизации 1991 г., т. е. противоречит ст. 217 ГК РФ Коммерсант. 1999. 22 декабря..

Приведенная ситуация свидетельствует о том, что юридически точная квалификация соответствующих действий участников отношений по поводу отчуждения публичного имущества приобретает особое значение, поскольку цена ошибки, как показывает опыт, может быть чрезвычайно велика. Возможна даже утрата контроля над теми или иными юридическими лицами, имущество и хозяйственная деятельность которых составляют экономическую основу российской экономики.