74

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

• Льготы в системе социального обеспечения
• Оглавление
• Введение
• Глава 1. Общая характеристика льгот в системе социального обеспечения
• 1.1 Понятие и место института льгот в системе права социального обеспечения
• 1.2 Правовое регулирование льгот в системе социального обеспечения
• Глава 2. Система льгот
• 2.1 Социальные льготы пенсионерам
• 2.2 Социальные льготы студентам
• 2.3 Социальные льготы малоимущим
• Глава 3. Проблемы монетизации льгот и пути их решения
• 3.1 Монетизация льгот: преимущества и недостатки
• 3.2 Направления совершенствования реформы по монетизации льгот
• Заключение
• Список использованных источников и литературы

льгота социальное обеспечение

Введение

Актуальность исследования обусловлена тем, что реальная ситуация в России в настоящее время такова, что положение граждан старшего поколения и всех тех, кто живет только за счет социальных выплат, поистине плачевное. За 10 лет рыночных преобразований количество бедных в России выросло с 6 до 33%.

Динамическое развитие социальной системы в Российской Федерации свидетельствует о ее возрастающей востребованности. Согласно статье 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.// Российская газета. 1993. 25 декабря. № 237. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.

Сегодня каждый третий россиянин, имея доход ниже прожиточного минимума, находится за чертой бедности.

Самой представительной группой среди бедного населения являются так называемые «новые бедные», т.е. люди, которые имеют работу, но их зарплата ниже прожиточного минимума.

Наиболее социально уязвимые слои населения стали заложниками экономических реформ в стране в связи с низким уровнем пенсионного обеспечения, который не гарантирует даже необходимого физиологического минимума для выживания, ничтожным размером многих пособий и компенсационных выплат, убогим уровнем социального обслуживания.

Положение усугубляется еще и тем, что на фоне обнищания населения существуют многообразные льготы для представителей структур власти независимо от уровня дохода, реализуемые через систему социального обеспечения, что делает эту систему слишком дорогой для государства (например, бесплатный проезд, льготное санаторно-курортное лечение, льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставляемые по профессиональному признаку).

Кризисные явления в экономике последних лет обусловили устойчивый рост числа граждан, нуждающихся в социальной поддержке и защите со стороны государства, что и привело к непомерному расширению количества льгот и числа льготных категорий граждан.

Однако дальнейшее расширение количества льгот, как показывает практика их правового регулирования, не только не решает социальных проблем, но и, напротив, усугубляет положение в силу несоответствия между системой социальной поддержки населения и социально-экономическими условиями ее реализации.

Одна из ключевых проблем реформирования социальной сферы заключается в наличии значительного объема обязательств, вытекающих из действующего законодательства, но не финансируемых за счет средств государственного бюджета.

Объект исследования - нормативно - правовые акты, материалы судебной практики, а также труды ученых, таких как Морозовой И. С., Землянухиной Н. С., Азаровой Е. Г., Крылатовой Е. Г., Захарова М. Л. И многих других.

Предметом исследования являются такие понятия и явления, как социальная справедливость, льготы, правовая природа льгот, их функции, проблемы реализации.

Цель данной работы - рассмотреть льготы в системе социального обеспечения.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

рассмотреть понятие и место института льгот в системе права социального обеспечения;

рассмотреть правовое регулирование льгот в системе социального обеспечения;

исследовать систему социальных льгот пенсионерам, малоимущим и студентам;

выявить проблемы монетизации льгот и предложить пути их решения.

При написании дипломной работы использовались такие методы исследования как сравнение и анализ, а также изучение и анализ научной литературы и действующего законодательства.

Практическая значимость работы обусловлена тем, что результаты исследования можно использовать в практической деятельности.

Глава 1. Общая характеристика льгот в системе социального обеспечения

1.1 Понятие и место института льгот в системе права социального обеспечения

Льготы как вид социального обеспечения - достаточно специфичное явление в праве социального обеспечения. Долгое время в науке права социального обеспечения тема льгот находилась вне сферы внимания ученых, хотя в рамках общей теории права такой элемент механизма правового регулирования анализировался многими авторами.

На основе анализа различных точек зрения можно выделить основные признаки льгот: Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: Учебное пособие. М.: БЕК, 2010.С.73.

- это исключение из общеустановленных правил;

- это правомерные исключения, законные изъятия, установленные компетентными органами;

- льготы сопровождаются более полным удовлетворением интересов субъектов, облегчением условий их жизнедеятельности.

Правовые льготы необходимо рассматривать в узком (специальном) и широком смысле.

В широком (общем смысле) под правовой льготой понимается улучшение положения субъекта по сравнению с обычным посредством наделения его дополнительными правомочиями либо путем освобождения от исполнения некоторых обязанностей.

В узком (специальном, отраслевом) понимании льгота - это закрепленное юридическими нормами освобождение субъекта от бремени исполнения (несения) части обязанностей. В праве социального обеспечения льготы понимаются именно в этом, специальном смысле. Соловьева В.А. Понятие льгот в системе социального обеспечения//URL: http://edu2.tsu.ru/html/2168_new/text/10_1.html (дата обращения: 31 марта 2012 19:45)

Важное практическое и теоретическое значение имеет отграничение льгот не только от иных видов социального обеспечения, но и от смежных правовых категорий, таких как «привилегия», «иммунитет», «гарантия».

С теоретической точки зрения это необходимо для обеспечения четкого понятийного аппарата права социального обеспечения, с практической же стороны это дает возможность нормотворцу обеспечивать юридически обоснованное и социально справедливое правовое регулирование.

1) Льготы имеют сходство с привилегиями, поскольку и те и другие являются исключениями из общих правил, но есть основания для их разграничения:

- привилегия (в пер. с латинского - специальный закон для особого лица) по сравнению со льготой - это более высокий уровень дифференциации. Льготы призваны облегчить положение гражданина посредством освобождения от обязанностей, а привилегии реализуются при помощи дополнительных предоставлений;

- льготы распространяются на больший круг субъектов, имеют более широкую сферу применения, чем привилегии;

- льготы характеризуют специальный статус лица, а привилегии могут устанавливаться как в специальном, так и в индивидуальном статусах (например, в отношении Президента РФ).

2) Гарантия по сравнению со льготами является более широким по объему понятием, включающим в себя помимо льгот и другие юридические средства - поощрения, принуждение, запреты, ограничения и другие.

3) От льгот отличаются также иммунитеты по следующим критериям:

- по целям предоставления, поскольку иммунитеты связаны с реализацией публичных (государственных) интересов лицами, которых государство наделяет своим суверенитетом в соответствии с внутригосударственным или международным правом;

- по субъектам, поскольку круг лиц, обладающих правовым иммунитетом, несравнимо уже (с учетом первого критерия), чем обладателей льготного статуса;

- по действию в пространстве, поскольку при иммунитетах действует экстерриториальный принцип, т.е. иммунитеты признаются иностранными государствами, а льготы устанавливаются и реализуются только внутри данного государства.

С точки зрения системы права и законодательства о социальном обеспечении, правовые нормы, посвященные льготам, объединяются в институциональные образования.

Применительно к структуре права социального обеспечения в литературе высказывается мысль о том, что это относительно самостоятельный институт права социального обеспечения «сквозного» действия, т.к. льготное регулирование представлено в каждом из структурных образований данной отрасли (в пенсионном праве, в институте пособий и других).

В то же время, многие нормы, посвященные льготам, содержатся в нормативных правовых актах других отраслей права, поэтому есть основание говорить о том, что льготы можно рассматривать и как комплексное межотраслевое правовое образование законодательства, определенная часть которого принадлежит праву социального обеспечения.

При анализе различных оснований предоставления социального обеспечения нельзя не заметить, что всех их объединяет одно качество: они в той или иной мере свидетельствуют о нуждаемости субъекта в помощи или содержании со стороны государства.

Нуждаемость представляет собой характеристику субъектов-получателей в праве социального обеспечения является общим основанием предоставления различных видов социального обеспечения. Гречук Л.А. Субъекты-получатели в праве социального обеспечения России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2010. С. 6.

В тех отраслях российского права, где общая часть разработана на достаточно высоком уровне, давно уже выработаны термины для наиболее распространенных юридических фактов (понятие преступления в уголовном праве, сделки - в гражданском).

Однако в праве социального обеспечения общего понятия сегодня нет.

Законодатель в данной сфере пошел по пути дифференцированного регулирования отдельных видов социальных предоставлений, оставив вопросы общей части, по большому счету, на откуп юридической науке. Аракчеев В.С. Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения. Томск, 2010. С. 12.

Сформулируем в качестве общего для права социального обеспечения понятие нуждаемости.

Необходимость в нем продиктована тем, что нередко законодательство о социальном обеспечении содержит такие его виды и основания, которые расходятся с положением о том, что право социального обеспечения - средство защиты нуждающихся граждан.

Толковые словари русского языка содержат два значения слова “нужда”:

1) недостаток в необходимом, бедность;

2) потребность, надобность в чем-либо, требующая удовлетворения. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. М.:Зерцало, 1999. С. 423. Какое из этих значений следует взять за основу при формулировании понятия “нуждаемость”? Вероятно, лучше воспользоваться вторым значением этого слова.

Понятие нужды как бедности, конечно, тоже верно и даже, казалось бы, ближе праву социального обеспечения.

Однако как раз в этом и заключается его недостаток: оно воплощает лишь одно из проявлений нуждаемости (малообеспеченность), что и будет показано в дальнейшем. Итак, нужда - это осознанная и неудовлетворенная потребность.

Потребности общества в целом и составляющих его индивидов в отдельности разнообразны, изменчивы и, самое главное, бесконечны. Так уж устроен человек, что его потребности безграничны в принципе, каждая удовлетворенная потребность неизбежно порождает другую. Рогов Е.И. Общая психология: Курс лекций для первой ступени педагогического образования. М.: СПАРК, 2010. С. 104.

Далеко не все потребности человек в состоянии удовлетворить, причем именно эта неудовлетворенность побуждает его действовать, будь то приготовление пищи, посещение театра или получение образования.

Определенные потребности являются алиментарными: их удовлетворение необходимо для нормального физиологического и социального существования человека.

Такие потребности признаются обществом социально значимыми, т.е. общество (в лице государства) берет на себя обязанность их обеспечить в том случае, если индивид не в состоянии сделать это самостоятельно.

Таким образом, в праве социального обеспечения значение придается только общественно значимым, алиментарным потребностям, которые, однако, нельзя понимать упрощенно, подразумевая под ними лишь биологические потребности (в пище, воде, лекарствах и т.д.).

Алиментарной может быть также потребность человека в признании обществом его заслуг в случае, например, совершения геройского поступка.

Нуждаемость - это степень нужды. Какая именно степень? Очевидно, что речь идет о такой степени, когда человек не в состоянии удовлетворить свои алиментарные потребности самостоятельно, в силу тех или иных объективных причин (преклонный возраст, болезнь, инвалидность и пр.).

Поэтому обоснованно утверждение Т.В. Иванкиной, что нуждаемость - это определенный уровень потребности, при наличии которого гражданин получает право на ее удовлетворение за счет общественных фондов. Иванкина Т.В. Проблемы правового регулирования распределения общественных фондов потребления. Л., 1979. С. 46.

Государство в своей политике исходит из того, что алиментарные потребности граждан должны быть удовлетворены. Те, кто не в состоянии сделать это самостоятельно, вправе обратиться за помощью к государству, и такая помощь должна быть им предоставлена.

Таким образом, нуждаемость всегда выступает в качестве общего (универсального) основания получения гражданином тех или иных видов социального обеспечения.

Нуждаемость следует рассматривать в качестве общего и универсального основания для социально-обеспечительных предоставлений, в связи с чем субъект соответствующих правоотношений должен быть охарактеризован как нуждающийся гражданин (лицо). Тарусина Н.Н. Понятие и признаки нуждаемости в праве социального обеспечения России// URL: http://dip-ref.ru/ycheb-material/2035.htm (дата обращения: 01.04.2012 15:19).

Это основание является общим потому, что характерно для всех видов социального обеспечения, а универсальным в том смысле, что любой и каждый гражданин в случае нуждаемости может обратиться за помощью к государству.

Нужно сразу оговориться, что применительно к нуждаемости употребляемый нами термин “основание” носит несколько условный характер. Дело в том, что основание - это юридический факт, который отвечает на вопрос о том, в связи с чем у лица возникает право на получение социального предоставления.

Нуждаемость же юридическим фактом не является, поскольку не закреплена в качестве такового в нормах права социального обеспечения. Поэтому в данном контексте термин “основание” употребляется не в специально-юридическом смысле, а в общем.

Тем не менее, категория нуждаемости все чаще в последнее время применяется законодателем, в том числе при регулировании социально-обеспечительных отношений.

Например, п. 7 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (известного под названием “закон о монетизации льгот”) установлено, что впредь до вступления в силу соответствующего федерального закона сумма ежемесячной денежной выплаты инвалидам не учитывается при исчислении размера совокупного дохода семьи (одиноко проживающего гражданина) для оценки их нуждаемости при определении права на получение субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг.

Аналогичные положения установлены в отношении денежных выплат для ветеранов, граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.

Следовательно, законодательство использует категорию нуждаемости, но достаточно редко и лишь применительно к конкретным видам социальных предоставлений, образно говоря, в узком смысле, для определенных целей правового регулирования. Общее же понятие нуждаемости в праве не закреплено, да и в доктрине права социального обеспечения разработано весьма слабо.

Любое понятие может быть раскрыто через его признаки. Головина С.Ю. Понятийный аппарат трудового права: Моногр. Екатеринбург, 2010. С. 100. В отношении нуждаемости можно выделить три таких признака.

Во-первых, нуждаемость - это достаточно продолжительное по времени состояние, причем в любой момент нуждающийся гражданин вправе рассчитывать на помощь государства. Другими словами, нуждаемость - это всегда состояние, более или менее длительное.

Во-вторых, нуждаемость предполагает неспособность гражданина самостоятельно удовлетворить свои алиментарные потребности, удовлетворение которых обязуется обеспечить государство путем направления в адрес нуждающегося лица тех или иных нормированных социальных предоставлений.

Для права социального обеспечения имеют значение именно потребности алиментарного порядка, иначе говоря, речь идет об общезначимой, общегосударственной обязанности по содержанию тех членов общества, которые утратили или еще не приобрели способности к самообеспечению. Аракчеев В.С. Пенсионное право России. СПб., 2010. С. 44.

Высказанное в научной литературе мнение о том, что алиментарность не является признаком всех отношений, входящих в предмет отрасли права социального обеспечения, страдает неточностью. Авторы указанной точки зрения в качестве аргумента приводят социальное страхование, которое возмездно. Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в правовом регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений: история, теория и практика (сравнительно-правовое исследование). Ярославль, 2010. С. 342. Однако страхование - это лишь один из способов аккумулирования денежных средств на социальное обеспечение, отношения по уплате обязательных страховых взносов составляют предмет отрасли финансового права, а не права социального обеспечения.

Социально-обеспечительные правоотношения всегда связаны с предоставлением нуждающемуся помощи или содержания за счет общественных либо обобществленных средств, и эти отношения носят алиментарный характер, ибо преследуют цель удовлетворения не всех, а лишь основных, жизненно необходимых потребностей.

Наконец, в-третьих, нуждаться может только человек как живое разумное существо или такое объединение людей, как семья. Животные исключаются из числа субъектов права в силу отсутствия у них способности к разумному мышлению.

Коллективные субъекты (организации, юридические лица) также нуждаться не могут, потому что это искусственные, созданные человеком образования, не существующие вне связи с составляющими их живыми людьми.

Нуждаться, т.е. испытывать потребность, может, например, работник организации, но сама организация ни в чем не нуждается по определению, так как представляет собой лишь «правовую маску», удобную и даже незаменимую в гражданском обороте, особенно при ведении предпринимательской деятельности. Сергеев А.П., Толстой Ю. К. Гражданское право России. М.: НОРМА, 2010. С. 146.

Когда говорят о том, что организация в чем-то нуждается (в сырье, материалах, кадрах), термин «нужда» используется в переносном значении. Итак, нуждающимся может быть только отдельный человек или семья. Аракчеев В.С., Агашев Д.В., Гречук Л.А. Право социального обеспечения России: Учеб. пособие. Томск, 2010. Ч. 1. С. 125.

Однако при рассмотрении некоторых видов социального обеспечения может возникнуть представление о том, что принцип адресности реализуется не в полной мере.

Например, лицо, достигшее пенсионного возраста, при наличии страхового стажа установленной продолжительности вправе обратиться за назначением трудовой пенсии, и государство обязано ему эту пенсию назначить и выплачивать.

В данном случае совершенно не учитывается, продолжает ли гражданин работать, имеется ли у него доход от иных источников.

Понятно, что далеко не каждый, кто достиг пенсионного возраста, автоматически стал нуждающимся (хотя таких, безусловно, подавляющее большинство).

Аналогичная ситуация возникает и при рассмотрении других видов трудовых пенсий. Почему же в этих случаях государство не проверяет нуждаемость обращающихся граждан? Не свидетельствует ли это об обеспечении без учета нуждаемости?

Ответ на первый из поставленных вопросов достаточно очевиден. Все трудовые пенсии страховые, поскольку их страховая и накопительная части формируются за счет страховых взносов.

Страховые взносы согласно ст. 3 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации: Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ// Российская газета. 2001. 20 декабря. № 247. - это индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет Пенсионного фонда РФ и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете.

Поэтому гражданин, за которого уплачиваются страховые взносы или который делает это самостоятельно, выступает своего рода кредитором по отношению к государству, выплачивающему из этих средств пенсии сегодняшним пенсионерам (в этом, кстати, находит проявление еще один принцип права социального обеспечения - принцип солидарности, в данном случае солидарности трудоспособных поколений и пенсионеров).

Возмездность означает, что государство обязано полученные средства вернуть, и оно делает это как раз при назначении и выплате трудовой (страховой) пенсии. Поэтому было бы неправомерно лишать граждан трудовой пенсии, мотивируя это тем, что у них имеются иные источники дохода. Государство в этом случае не только обеспечивает нуждающихся, но и возвращает полученные страховые взносы в виде пенсий.

Что касается второго вопроса, то ответ на него не столь очевиден. Действительно, достигнув пенсионного возраста или став инвалидом, человек может остаться вполне обеспеченным и не нуждаться в помощи государства.

Но такие случаи являются исключением и потому не изменяют общего правила: при наступлении указанных обстоятельств лицо становится нуждающимся.

То, что отдельные граждане, не надеясь на государство, сумели обеспечить себе старость самостоятельно, не может и не должно приводить к лишению их права на помощь государства, ведь они эту помощь, как уже указывалось, заработали.

В данном случае речь идет о презюмируемой (предполагаемой) нуждаемости, т.е. законодательно закрепленной идее о том, что в этих и подобных им случаях человек лишь формально признается нуждающимся и вправе рассчитывать на помощь государства.

Поэтому можно говорить о двух видах нуждаемости в праве социального обеспечения: фактической (действительной), когда лицо действительно не в состоянии обеспечить свои алиментарные потребности, и презюмируемой (предполагаемой), когда лицо лишь предполагается неспособным к такому обеспечению.

Причем специфика данной презумпции в том, что, даже если она не соответствует действительности, она все равно не перестает быть основанием для получения социального обеспечения, т.е. не допускает ее опровержения.

Примечательно, что границы между действительной и предполагаемой нуждаемостью не являются раз и навсегда данными. Они могут изменяться под влиянием государственной политики, стоящих перед обществом задач на том или ином этапе его развития, а также избранных способов решения этих задач. Сказанное можно проиллюстрировать следующим историческим примером.

Положением о порядке назначения и выплаты государственных пенсий (утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 3 августа 1972 г. N 590, ныне утратило силу) предусматривался ряд ограничений, связанных с выплатой пенсии работающим гражданам.

Так, пенсионерам, которым пенсия по старости была назначена на льготных условиях (как работавшим на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах), выплачивалось 50% пенсии при условии, что заработок вместе с пенсией не должен был превышать 300 руб. в месяц (абз. 1 п. 171). Пенсия по старости, назначенная при неполном стаже, пенсионерам, работавшим в качестве рабочих или служащих, не выплачивалась (абз. 2 п. 171). Астрахан Е.И. Развитие законодательства о пенсиях рабочим и служащим. Исторический очерк (1917 - 1970 гг.). М., 1971. С. 151.

В настоящее время выплата пенсий работающим пенсионерам производится в полном объеме, без каких-либо ограничений (п. 4 ст. 18 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ»). О трудовых пенсиях в Российской Федерации: Федеральный закон от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ// Российская газета. 2001. 20 декабря. № 247.

Другими словами, советский законодатель был более последователен в трактовке назначения пенсии как средства обеспечения алиментарных потребностей нуждающегося человека при отсутствии у него основного источника дохода - заработной платы.

Современный российский законодатель предпочел иной вариант, закрепив, что пенсия и заработная плата могут существовать параллельно, в результате чего произошло размывание сущности пенсионного обеспечения, несмотря на указание в законе о том, что пенсия выплачивается в целях компенсации заработной платы или иного дохода (ст. 2 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ»).

Очевидно, что в случае выплаты пенсии работающему гражданину ни о какой компенсаторной функции пенсии говорить не приходится.

Представляется, что указанное решение вопроса по меньшей мере спорно и непродуманно с точки зрения как теоретических основ права социального обеспечения, так и распределения общественных и обобществленных средств, которые всегда носят ограниченный характер.

Таким образом, нуждаемость (действительная либо, в большинстве случаев, предполагаемая) является общим (универсальным) основанием для получения помощи или содержания государства.

Причинами нуждаемости могут выступать нетрудоспособность, малообеспеченность, экстремальная жизненная ситуация и иные обстоятельства, предусмотренные законодательством о социальном обеспечении.

Представляется, что в законодательстве следует закрепить легальное определение нуждаемости в двух ее проявлениях (действительной и презюмируемой) и стремиться к тому, чтобы обеспечивать действительно нуждающихся лиц, руководствуясь принципом адресности, не допуская при этом сверхобеспечения отдельных категорий граждан.

1.2 Правовое регулирование льгот в системе социального обеспечения

На сегодняшний день существует огромное количество форм поддержки социально незащищенных слоев населения. Одних льгот около 430. Этими льготами охвачено почти две тысячи категорий населения. Долотин Б. Социальная политика должна быть прозрачной// Социальное обеспечение. 1999. №11. С. 9.

Закон «О государственной социальной помощи» О государственной социальной помощи: Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ// Российская газета. 1999. 23 июля. № 142. делит все льготы на ряд категорий: профессиональные льготы (например, пограничники, «силовики» бесплатно ездят на транспорте, не платят за коммунальные услуги), льготы за особые заслуги (ветеранам войны и труда, получившим звание Героя Советского Союза и Российской Федерации и пр.) и льготы нуждающимся (они даются как форма социальной поддержки).

Провести классификацию льгот достаточно сложно. Они предусматриваются в законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ.

Возможно разграничение льгот по целевой направленности, по условиям предоставления и субъектному составу их получателей. Думается, что можно согласиться с разграничением льгот по всем трем показателям: целевой направленности, условиям предоставления, субъектному составу.

Вопрос об основаниях предоставления льгот также является не однозначным: принято считать, что в форме льгот выступает компенсация повышенных затрат определенной группе лиц, имеющим в ней потребность.

Допустимо сказать, что льготой следует назвать компенсацию только повышенных затрат, связанных с удовлетворением личных потребностей. Если компенсируются затраты, совершаемые, например, по долгу службы (оплата проезда социальным работникам, милиционерам и др.), такая компенсация не является льготой.

В виде льготы выступает также преимущество одной группы лиц перед другими.

Анализ законодательства показывает, что термин «преимущество» употребляется чаще тогда, когда речь идет о наделении отдельных категорий граждан правом на первоочередное удовлетворение их потребностей: внеочередное, первоочередное социальное обслуживание.

Социально-правовыми основаниями предоставления льгот по социальному обеспечению является наступление объективно существующих жизненных обстоятельств (инвалидность, старость, малообеспеченность и др.), которые порождают специфические потребности личности (в специальных средствах передвижения, в бытовом обслуживании на дому и др.).

Для их обеспечения нуждающиеся наделяются дополнительными правами-льготами. Если эти льготы не предоставить, эти лица не смогут в полной мере удовлетворить свои жизненно важные потребности на общественно необходимом уровне.

Другим основанием предоставления льгот выступает наличие у граждан особых заслуг перед обществом. Предоставление льгот по этому основанию является не только потребностью лица в особых формах социальной защиты ввиду инвалидности, старости, но и служит формой поощрения и признания заслуг перед обществом и государством (инвалиды и участники Великой Отечественной войны, инвалиды боевых действий не территории других государств и др.).

Эти льготы можно назвать привилегиями. Привилегии имеют смысл, когда существует дефицит услуг, большая очередь на предоставление услуг. В будущем, когда социальные услуги не будут дефицитными, подобные привилегии перестанут существовать.

Льготы-привилегии могут выступать в виде правовых гарантий социальной защиты. Например, Федеральный закон «О ветеранах» О ветеранах: Федеральный закон от 12 января 1995 года № 5-ФЗ// Российская газета. 1995. 25 января. № 19. предусматривает правовые гарантии социальной защиты ветеранов РФ, которая осуществляется путем предоставления компенсаций и льгот.

В соответствии с этим Законом к мерам социальной защиты ветеранов относится предоставление им льгот по налогообложению, по получению, приобретению, строительству и содержанию жилых помещений, по оплате коммунально-бытовых услуг и торговому обслуживанию, медицинскому, протезно-ортопедическому обслуживанию, санаторно-курортному лечению, обеспечению лекарствами и изделиями медицинского назначения, по обеспечению транспортными средствами и оплате проезда, пользованию услугами учреждений связи, трудоустройству, переподготовки кадров и условиям труда.

Льготой, по мнению законодателя, является освобождение от конституционной обязанности платить законно установленные налоги, сборы, пошлины для определенного круга лиц.

Например, такая льгота установлена Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации на Чернобыльской АЭС» для определенного круга лиц (ст. 1). О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС Закон РФ от 15 мая 1991 года № 1244-1// Собрание законодательства РФ. 2006. №50. Ст. 5285..

Законодательство предусматривает замену льгот компенсациями. Например, согласно Федеральному закону «О ветеранах» (ст. 14), неработающие инвалиды войны при наличии медицинских показателей обеспечиваются бесплатными путевками в санаторно-курортные организации.

Для тех получателей путевок, которые по какой-либо причине не воспользовались своим правом, государство предусмотрело выплату денежной компенсации в размере не менее четырехкратного минимального размера пенсии по старости.

В социальном обслуживании система льгот должна быть боле ориентирована на специфику потребностей, регион проживания, материального и семейного положения субъектов права социального обеспечения. Крылатых Е.Г. Льготы в советском праве социального обеспечения: Автореф. … дисс. канд. юрид. Наук. М., 1989. С. 3.

Льготы предоставляются отдельным категориям граждан за счет фонда, держателем которого выступает общество в целом, поэтому вопрос об определенных предпочтениях, которые общество отдает тем или иным лицам, вызывает подчас острые эмоциональные реакции в массовом сознании.

Следует полагать, что льготы в социальном обеспечении - это льготы «для соответствующих категорий граждан, выделенных по определенным признакам, которые дают основания для их дополнительной социальной защиты». Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения. М.: Зерцало, 2010. С. 513.

Большинство прав в социальном обслуживании выступает в форме льгот и привилегий для одиноких престарелых и инвалидов. Льготы заключаются в освобождении полностью или частично от оплаты бытовых услуг, предоставляемых другим гражданам за плату.

В некоторых случаях само предоставлении той или иной услуги для одиноких престарелых трактуется как льгота (доставка на дом горячих обедов, помощь в приготовлении пищи, уход во время болезни и др.), в то же время такие льготы являются долгом общества перед пожилыми гражданами.

«Возложение на общество обязанности содержать и поддерживать нетрудоспособных - это не акт доброй воли законодателя, а объективная необходимость социального общества». Азарова Е.Г., Козлов А.Е. Личность и социальное обеспечение в СССР. М.: Наука, 1983. С. 40. Но если речь идет об обязанностях общества, уместно ли говорить о льготах?

Льготы выгодны не только личности, но и обществу в целом. Если государство не будет оказывать социальную поддержку людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, то эта обязанность ляжет на плечи семьи, которая из своей зарплаты будет вынуждена оплачивать социальные услуги.

В настоящее время «семейная нагрузка» ощутима. Недооценка тех или иных потребностей личности, невозможность или неполнота их удовлетворения неизбежно ведут к замедлению темпов общественного развития.

Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ// Российская газета. 2004. 31 августа. № 188. отменено понятие «льготы», отменены и монетизированы сами льготы у большого числа категорий льготников, введено новое понятие - «социальная поддержка».

К числу типовых мер социальной поддержки отнесены: ежемесячные денежные выплаты; социальный пакет; льготы по квартирной плате; льготы по оплате коммунальных услуг; денежные выплаты и обеспечение техническими средствами реабилитации в связи с компенсацией ущерба здоровью.

Все отмененные льготы можно условно разделить на 3 группы:

- монетизированные льготы;

- льготы, частично монетизированные, частично сохраненные в виде социального пакета. Так, например, ранее был предусмотрен бесплатный проезд инвалида войны и лица, сопровождающего инвалида войны I группы, на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения, в то время как в социальном пакете сохранилась льгота по бесплатному проезду только на пригородном железнодорожном транспорте и только самого инвалида;

- льготы, утратившие актуальность. Землянухина Н. С. Льготы отменить нельзя сохранить// Вестник Астраханского государственного технического университета. 2006. № 3. С.308.

Многие ранее существовавшие льготы заменяются на денежные выплаты. Кроме того, закон разграничил компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в сфере финансирования предоставляемых мер по социальной поддержке граждан.

Так, к компетенции Российской Федерации отнесены меры по социальной поддержке инвалидов и участников Великой Отечественной войны, бывших несовершеннолетних узников фашизма, ветеранов боевых действий, лиц, награжденных знаком «Житель блокадного Ленинграда», Лиц, проработавших в годы Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений и других военных объектах, членов семей умерших инвалидов и участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, всех категорий инвалидов, а также граждан, подвергшихся воздействию радиации. Морозова И.С. Проблемы оптимизации процесса «монетизации» натуральных преимуществ в Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. №8. С. 18.

Для указанных категорий граждан (по их выбору) предусматривается возможность получения ежемесячного «социального пакета», заменяющего бесплатный проезд, бесплатное обеспечение лекарственными средствами, а также санаторно-курортное лечение.

Сохранены льготы по оплате коммунальных услуг, протезно-ортопедической помощи, а также по предоставлению технических средств по реабилитации.

К компетенции субъектов отнесено финансирование мер по социальной поддержке жертв политических репрессий, ветеранов труда, ветеранов военной службы, пенсионеров, тружеников тыла, пенсионеров, имеющих доход ниже прожиточного минимума. В этой связи представляется целесообразным не только установить категории льготируемых граждан и виды предоставляемых им льгот, но и разделить все льготы на федеральные и региональные. Антонцев Г. Монетизация для льготников. Определение проблемы// URL: http://ulpressa.ru/2011/02/17/article148536/ (дата обращения: 01.04.2012 18:15)

Законодательство о социальном обеспечении предусматривает широкий спектр льгот для инвалидов, престарелых, семей, имеющих детей. К их числу относятся:

- бесплатный или льготный проезд на городском транспорте; транспорте пригородного сообщения, а также на железнодорожном, воздушном и водном, междугородном автомобильном транспорте;

- льготы по оплате жилья, коммунальных услуг и топлива;

- бесплатная установка телефона;

- налоговые льготы;

- предоставление ежемесячных денежных выплат;

- первоочередное бесплатное предоставление жилья;

- льготы по предоставлению путевок на санаторно-курортное лечение;

- льготы по предоставлению медико-социальной помощи и обеспечению лекарственными препаратами;

- обеспечение транспортными средствами;

- льготы по протезированию.

Что касается ветеранов труда, то, согласно Федеральному закону «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полномочия по установлению, отмене, монетизации льгот переданы на уровень субъектов Российской Федерации.

Меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации».

Следовательно, правительство Российской Федерации передало свои обязательства (в том числе и законотворческую функцию) перед данной категорией льготников на места, требуя, в общем виде, не ухудшать их положение.

Вместе с тем федеральный центр все же сохранил за собой отдельные элементы влияния - согласно 122-ФЗ к категории «ветераны труда» относятся лица «награжденные орденами или медалями, либо удостоенные почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденные ведомственными знаками отличия в труде.

Это означает, что федеральный центр по-прежнему контролирует процесс, не неся при этом никаких финансовых обязательств по его обеспечению. Данное обстоятельство явно противоречит идее разделения полномочий.

Таким образом, подводя итог главе 1, необходимо отметить следующее.

Проблема отмены федеральных льгот сознательно переведена на уровень субъектов Федерации. Подобная децентрализация осложняет фундаментальную научную проработку вопроса, ведет к волюнтаризму и местничеству, несоответствию и противопоставлению государственных федеральных, региональных и муниципальных интересов.

Тем не менее, и в таких условиях проблема установления и трансформации системы льгот по-прежнему сохраняет свою актуальность, оставаясь государственной проблемой.

Глава 2. Система льгот

2.1 Социальные льготы пенсионерам

Система социальных гарантий и льгот для различных категорий пенсионеров полностью зависит от проводимой государством политики доходов, составной частью которой являются социальные гарантии и льготы, формирующие доходы населения.

Объективной необходимостью существования социальных гарантий и льгот является: Колесов Г.Б. Основные понятия социальных гарантий и льгот для пенсионеров// URL: http://www.ypensioner.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=1406:-2010-&catid=150:2010-09-10-08-50-35&Itemid=200 (дата обращения: 01.04.2012 18:25)

- социальная защита потребностей нетрудоспособных граждан;

- политические причины - необходимость реализации принципа социальной справедливости, наличие групп людей, внесших значительный вклад в оборону и социально-экономическое развитие страны и потому заслуживших право на особую заботу и внимание со стороны государства на пенсии;

- продолжающееся обострение экономической ситуации в стране, обнищание значительной части трудоспособного и нетрудоспособного населения (в частности, пенсионеров), ухудшение экологического состояния в результате аварий и катастроф, вызывающих повышенный рост инвалидности и т.д.;

- вследствие резкого падения уровня жизни - материальная поддержка пенсионеров, ветеранов, инвалидов и других категорий граждан, попавших в затруднительное положение. Система социальных льгот по оплате жилплощади и коммунальных услуг, лекарств, транспортных издержек, телефона и др. дают определенную возможность выжить этим категориям, особенно пенсионерам.

Действующая система социальных гарантий, льгот и выплат включает в себя все черты социалистической плановой экономики, независимо от происшедших изменений в сфере собственности, взаимоотношений центра и регионов, в том числе и в области финансов.

Существующая система социальных гарантий и льгот не учитывает возрастающую роль граждан в обеспечении личного благополучия и благосостояния.

Различные виды социальных гарантий и льгот, компенсаций и других выплат, включая косвенные (бесплатные и льготные социальные услуги), получает почти половина населения России, хотя реально нуждаются в них прежде всего граждане, имеющие доходы ниже прожиточного уровня, особенно пенсионеры.

Для нормального обеспечения населения эти социальные гарантии и льготы не имеет экономического смысла, а для нуждающихся семей - не гарантируют необходимой социальной защиты. Это приводит к тому, что при значительных расходах на выплату социальных гарантий и льгот реальные средние размеры большинства пособий и социальных выплат остаются очень низкими, особенно для пенсионеров.

Более того, в условиях резкого падения объемов производства, появления таких новых явлений как безработица, вынужденная миграция и появление ряда других неизвестных или мало известных ранее социальных явлений система социальных гарантий и льгот получила дальнейшее, хотя и довольно бессистемное развитие.

Многочисленные социальные гарантии и льготы, социальные выплаты и пособия вводились нередко без учета материального положения семей и реальных возможностей людей обеспечить собственное благополучие.

В результате в обществе нарастало социальное иждивенчество, ограничивались возможности для оказания социальной помощи тем, кто действительно в ней нуждался.

Складывается парадоксальная ситуация, когда страна, с вдвое меньшим, чем в дореформенный период финансово-экономическими возможностями и уже во многом иным укладом экономики, несет на себе большой груз социальных обязательств, которые уже в силу этих причин не в состоянии выполнить, вызывая недовольство многочисленных категорий льготников и пенсионеров в частности.

В настоящее время различных видов социальных гарантий и льгот в Российской Федерации более тысячи. Этими социальными гарантиями и льготами обеспечиваются около 200 категорий получателей, а численность лиц, претендующих на получение различных социальных гарантий, льгот и выплат достигает почти 100 млн. человек (ветераны, инвалиды, дети, учащаяся молодежь, безработные, вынужденные переселенцы и другие категории граждан).

Серьезным недостатком действующей системы социальных гарантий и льгот является отсутствие четкого разграничения полномочий в сфере между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

В связи с отсутствием полного перечня социальных гарантий, льгот и выплат трудно установить их реальную стоимость.

Уже раньше политика государственных социальных гарантий и льгот страдала существенными изъянами, но сейчас она приобрела исключительно антинародные очертания. Богатые богатеют еще больше, бедные опускаются все ниже и ниже.

Что же касается наиболее нуждающихся слоев и групп населения - пенсионеров, то они не только не обрели дополнительных преимуществ по сравнению с прежней системой государственных социальных гарантий и льгот, но и лишились тех социальных гарантий и льгот, что имели: в период трансформации и экономического кризиса бюджетное финансирование резко сократилось, что оказало решающие влияние на всю систему государственных социальных гарантий и льгот. Колесов Г.Б. государственной социальной помощи//URL: http://www.ypensioner.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=1406:-2010-&catid=150:2010-09-10-08-50-35&Itemid=200 (дата обращения: 01.04.2012 18:45)

С 1 января 2010 года с целью доведения материального обеспечения пенсионера до величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в субъекте Российской Федерации, предусматривается установление социальных доплат к пенсии.

Социальные доплаты к пенсии устанавливаются всем неработающим пенсионерам в случае, если общая сумма их материального обеспечения не достигает величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в субъекте Российской Федерации.

При подсчете общей суммы материального обеспечения пенсионера учитываются все виды пенсий, ежемесячная денежная выплата (включая стоимость набора социальных услуг), дополнительное материальное (социальное) обеспечение и иные меры социальной поддержки (помощи), установленные законодательством субъектов Российской Федерации в денежном выражении (за исключением мер социальной поддержки, предоставляемых единовременно).

В случае, если общая сумма его материального обеспечения не достигает величины прожиточного минимума пенсионера, установленного в субъекте Российской Федерации, который, в свою очередь, не достигает величины прожиточного минимума пенсионера в целом по Российской Федерации, то пенсионеру территориальными органами Пенсионного фонда Российской Федерации будет устанавливаться федеральная социальная доплата к пенсии.

В случае, если общая сумма материального обеспечения пенсионера не достигает величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в субъекте Российской Федерации по месту его жительства или месту его пребывания, превышающей величину прожиточного минимума пенсионера в целом по Российской Федерации, то пенсионеру уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации будет устанавливаться региональная социальная доплата к пенсии.

Также в Челябинской области сохранены льготы по проезду в железнодорожном транспорте для пенсионеров-садоводов Челябинской области сохранены. Соответствующий закон приняли депутаты Законодательного Собрания Челябинской области.

Теперь 70-процентная скидка от стоимости проезда на железнодорожном транспорте в пригородном сообщении с 1 мая по 15 октября будет действовать для проезда пенсионерам-садоводам в определенные ими даты (не более 15 дней в месяц). Следует отметить, что в первоначальной редакции законопроекта было не менее 16 поездок в месяц в любые восемь дат по выбору.

Законом также предусматривается порядок оформления льготных абонементных билетов пенсионерам-садоводам. Им необходимо предоставить три документа: паспорт, пенсионное удостоверение и справку, выданную садоводческим объединением.

Расходы перевозчика, связанные с предоставлением мер социальной поддержки по оплате проезда, возмещаются Министерством социальных отношений Челябинской области за счет средств областного бюджета. Соловьев О.Н. В Челябинской области сохранены льготы пенсионерам-садоводам// URL: http://www.regnum.ru/news/1501989.html (дата обращения: 01.04.2012 18:38)

Пенсионерам и другим гражданам, нуждающимся в социальной помощи, могут также назначаться субсидии и социальные пособия.

Субсидия -- имеющая целевое назначение полная или частичная оплата предоставляемых гражданам социальных услуг.

Социальное пособие -- безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.