Законность в государственном управлении

Законность и дисциплина в государственном управлении обеспечиваются тремя основными способами: проведением контроля, осуществлением надзора и с помощью обращений граждан. Однако осуществлению этих конкретных юридически значимых действий предшествует убеждение, которое проявляется в предупреждении, разъяснении, воспитании, а также в формировании определенных стимулов законопослушного поведения субъектов государственного управления.

2.1 Контроль

Контроль - основной способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, один из наиболее важных элементов государственного управления. Без организации и осуществления контроля невозможна надлежащая работа государственного аппарата, других подконтрольных государству структур. Контроль также выступает одним из основных дисциплинирующих факторов поведения граждан.

В государственном управлении контроль распространяется на все сферы: народное хозяйство, социально-культурную, административно-политическую деятельность и осуществляется путем проверок, плановых и внеплановых ревизий, обследований, истребования отчетов, проведения рейдов, смотров и др.

Главными направлениями осуществления контроля в сфере государственного управления являются: 1) соблюдение плановой, финансовой, ценообразующей, договорной, технологической, исполнительской, трудовой и других видов государственной дисциплины; 2) использование государственных ресурсов; 3) соблюдение требований природоохранного законодательства; 4) подбор и расстановка кадров в государственном секторе; 5) выполнение социальных программ.

Контрольная деятельность включает в себя ряд последовательных действий, которые можно разделить на три стадии: подготовительную, центральную (или аналитическую) и итоговую.

На подготовительной стадии: 1) избирается объект контроля; 2) определяется предмет контроля(устанавливается, что надлежит проверить); 3) определяются способы осуществления контроля; 4) подбираются (назначаются) лица, которые будут осуществлять контроль; 5) составляются планы проведения.

На центральной (аналитической) стадии осуществляется сбор и обработка информации. Собранная информация (часто полученная от различных источников) анализируется, сравнивается с реальным состоянием дел на проверяемом объекте, поскольку сведения, предоставленные руководством такого объекта и полученные из других источников, часто не совпадают.

К итоговой стадии относятся такие действия, как 1) принятие решений по результатам контроля; 2) доведение их до адресата (а в необходимых случаях и до сведения общественности, правоохранительных органов, других лиц, которые заинтересованы в результатах контроля; 3) предоставление помощи подконтрольной структуре в наведении порядка на объекте; 4) контроль за выполнением решений, принятых по итогам контроля.

Контролю свойственны и свои принципы. К ним относятся: 1) универсальность (означает, что контроль должен охватывать все участки государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства; 2) систематичность(проводится не один раз, время от времени, а по определенной схеме, постоянно; 3) беспристрастность (достигается путем возложения задач контроля на лиц, которые не заинтересованы в его результатах); 4) реальность(обеспечивается наличием необходимых квалифицированных кадров контролеров); 5) действенность, оперативность, результативность(предполагают быстрое проведение контрольных действий контролирующим органом в случае получения сообщений о выявленных нарушениях, предотвращение правонарушений и причин, им способствующих, своевременное принятие мер по их устранению, привлечение в необходимых случаях виновных к ответственности); 6) гласность(предполагает возможность, а в некоторых случаях - обязанность, доведения результатов контроля до сведения общественности или правоохранительных органов, других лиц, заинтересованных в результатах контроля).

Контроль можно классифицировать : по органам, которые его осуществляют; по сфере деятельности, подлежащей контролю; по формам его проведения. Контроль может быть государственным (президентский, правительственный, парламентский, судебный, прокурорский; по сфере деятельности: ведомственный, межведомственный) и негосударственный(профсоюзный, контроль со стороны общественных объединений).

Итак, механизм государственного управления включает целый блок официальных структур, которые призваны обеспечивать и гарантировать законность государственного управления. Это:

- Президент Российской Федерации и его Администрация с ее правовым, контрольным и кадровым управлениями, полномочными представителями в федеральных округах. Президенту подотчетно Правительство РФ, а значит и другие органы государственного управления. Президент имеет право отменять постановления и распоряжения Правительства, а если надо, то по своему усмотрению отправлять его в отставку. Контроль законности обеспечивается также путем президентских инспекторских проверок, заслушивания отчетов руководителей регионов, министерств и ведомств, утверждения общегосударственных программ, анализа поступающей информации о результатах правоохранительной деятельности и т.д. Не менее важна роль в системе контроля повседневная деятельность Государственного совета и Совета безопасности Российской Федерации, других совещательных структур при Президенте РФ;

- органы судебной власти. Судебная власть реализует свои правоохранительные полномочия путем осуществления конституционного, административного, гражданского и уголовного судопроизводства, а также посредством судебного контроля (надзора) за законностью и обоснованностью применения юридического принуждения. В судебном порядке снимаются противоречия, которые возникают между государственными органами различных ветвей и уровней власти, решаются острые конфликтные ситуации в сфере трудовых отношений, пенсионного и социального обеспечения, экологии, землепользования и т.д.

Особый статус судебных органов делает их функционирование самостоятельным и, что самое главное независимым от других подсистем государственной машины, превращает в подлинного стража законности. Независимость судов - важнейшая предпосылка законности в обществе.

- органы прокуратуры. Выполняя свою прямую функцию и назначение, они осуществляют надзор за соблюдением законодательства в стране, возбуждают в соответствующих случаях уголовные дела и расследуют их , опротестовывают противозаконные акты, в том числе государственно-управленческого характера.

Если обращение в суд по поводу законности тех или иных решений носит инициативный характер и во многом зависит от желания и даже смелости человека, то в прокурорском надзоре институционально заложена функция принудительного контроля законности актов государственного управления. Важно и то, что все предписания прокурора подлежат обязательному исполнению;

- органы исполнительской власти, прежде всего те ее структуры , на которые возложены функции контроля и надзора. Их контрольная деятельность носит как общий, так и специализированный характер, отличается всеобщностью, иерархичностью, оперативностью, гласностью.

1) Общий контроль состоит в надзоре вышестоящих органов исполнительской власти за законностью реализации установленной компетенции каждым нижестоящим государственным органом и органом местного самоуправления, каждым предприятием, организацией, акционерным обществом и .т.д. Реализуется он в форме политического, административного и судебного контроля.

2) Специализированный контроль осуществляют управомоченные на то специальные органы и их подсистемы. Особенность такого контроля состоит в том, что осуществляющие его органы не устанавливают общих правил поведения, не занимаются организаторской работой, как это делают органы исполнительной власти, не рассматривают уголовные и административные дела, а занимаются лишь проверкой и изучением состояния дел на местах. Они не вправе вмешиваться в оперативно-распорядительную деятельность проверяемых органов, организаций, учреждений и предприятий. Они исследуют и докладывают соответствующим органам результаты своих проверок, а также предлагают меры по исправлению вскрытых недостатков.

Примером специализированного контроля является аудиторский, таможенный, антимонопольный, санитарно-эпидемиологический, радиационный, экологический и противопожарный контроль, контроль за качеством продуктов и товаров народного потребления, контроль дорожного движения. Специализированный контроль позволяет иметь четкое представление о состоянии учета и отчетности на предприятиях и организациях, об использовании недр, земельных, водных и лесных ресурсов, о состоянии охраны труда, техники безопасности, законности и качестве строительства, транспорта, связи и т.д.

Контроль в управлении - это не какая-то деятельность чрезвычайного содержания. Это, как записано в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой 9 конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ), «часть системы регулирования, целью которой является а) вскрытие отклонений от принятых стандартов, нарушений, принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, б) принятие корректирующих мер, в) привлечение виновных к ответственности и получение компенсации за причиненный ущерб, г) осуществление мероприятий по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

А теперь рассмотрим некоторые важнейшие системы государственного управления форм контроля.

Конституционный контроль(конституционный надзор) - особый вид правоохранительной деятельности, заключающийся в проверке соответствия законов, указов, постановлений и иных нормативных актов конституции страны. В разных странах этот вид государственного контроля организован по-разному. В разных странах этот вид государственного контроля организован по-разному. Он может осуществляться: а) судами общей юрисдикции(США, АРГЕНТИНА, ДАНИЯ, ЯПОНИЯ); б) верховным судом (АВСТРАЛИЯ, ИНДИЯ, КАНАДА, ШВЕЙЦАРИЯ) ; в) специальными конституционными судами (РОССИЯ, АВСТРИЯ, ФРГ, ИТАЛИЯ); г)особым органом несудебного характера, как это организовано во Франции.

Объектом конституционного контроля в РФ являются конституционные законы и поправки к Конституции РФ, обычные законы, международные договоры, нормативные акты исполнительных органов власти, правоприменительная тактика. Объектом конституцимонного контроля являются также предметы совместной компетенции федерального центра и субъектов РФ, споры, возникающие между федеральными органами, между органами федеральной власти и субъектов РФ, между органами государственной власти субъектов РФ.

По содержанию конституционный контроль может быть формальным (проверяется соблюдение процедурных правил, установленных для принятия законов и других нормативных актов), материальным (проверяется содержание правовых актов с точки зрения их соответствия конституционным принципам и нормам), абстрактным (осуществляется по инициативе какого-либо уполномоченного субъекта без конкретного повода), конкретным (осуществляется только в связи с каким-либо судебным делом) и последующим (после вступления акта в силу ).

Парламентский контроль, осуществляемый в форме контроля исполнения бюджета, проведения «правительственных часов», парламентских слушаний и расследований, парламентских и депутатских запросов, заслушивания в комитетах и фракциях докладов руководителей министерств и ведомств.

Важной формой опосредованного парламентского контроля является контроль, осуществляемый силами Уполномоченного по правам человека, который назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой. При осуществлении своих полномочий Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Его главная задача - гарантия государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. По сути, это контроль за профессиональной деятельностью должностных лиц, но без права отмены или изменения принятых ими решений. Работает Уполномоченный в основном по жалобам граждан, но не только. При наличии информации о массовых нарушениях прав и свобод граждан, либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Финансовый контроль (государственный аудит) - неотъемлемая часть управления государственными финансами и государственной собственностью. Основоположники отечественной научной школы трактуют государственный финансовый контроль как систему урегулированных правом экономических отношений, возникающих в сфере государственных финансов и собственности между специальным контролирующим органом и различными участниками бюджетного процесса. Его предмет - правильность и целесообразность действий в области распределения и использования материально-денежных ресурсов государства и его субъектов в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных ее территорий. Основное содержание финансового контроля заключается в проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями находящейся в их управлении государственной собственности и денежных ресурсов ; проверке соблюдения правил проведения финансовых операций; выявлении возможностей повышения рентабельности хозяйствования, роста производительности труда, устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины и обеспечение общества качественными государственными услугами.

Для осуществления постоянного контроля(аудита) за исполнением Федерального бюджета образуется Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные палаты субъектов РФ. Это постоянно действующие органы государственного финансового контроля, образуемые соответствующими законодательными органами. В пределах своей компетенции палаты обладают организационной и функциональной независимостью. Выполнение своих задач основывают на принципах результативности, действенности, экономичности, эффективности и гласности.

Особое место в системе финансового контроля занимает Министерство финансов РФ, республиканские министерства финансов и другие органы. Министерство финансов осуществляет контроль в процессе формирования и осуществления федерального бюджета , исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также при проведении проверок и ревизий юридических лиц - получателей бюджетных средств при гарантии Правительства РФ. В структуре Министерства Финансов образован специальный контрольный орган - Контрольно-ревизионное управление. Оно и осуществляет всю оперативную контрольно-проверочную деятельность.

Центральный банк РФ также наделен властными полномочиями в сфере регулирования и контроля финансово-кредитных отношений. Его основные функции: эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятие из обращения на территории РФ; проведение единой федеральной кредитно-денежной политики; организация расчетов и кассового обслуживания; защита интересов вкладчиков банков; надзор за деятельность коммерческих банков и других кредитных организаций; осуществление денежных операций по внешнеэкономическим договорам и др.

Федеральное казначейство - финансовый орган государства, ведающий кассовым исполнением федерального бюджета. В ряде стран казначейства вопросы взимания государственных налогов и других сборов, выпуска казначейских билетов и казначейских обязательств.

Кадровый контроль - относительно новое явление в управленческой практике. По мнению специалистов, это не только функциональный элемент кадровой политики государства и управления персоналом, но и фактор обеспечения динамичного развития персонала подконтрольных организаций, учреждений и предприятий. Такой контроль осуществляется «сверху вниз» по всей государственно-управленческой цепочке, хотя и не исключает (скорее предполагает) контроль снизу, со стороны соответствующих институтов гражданского общества, например, общественных палат, политических партий, профсоюзов. Кадровый контроль предполагает исследование количественных и качественных характеристик персонала, проведение контрольно - отчетных мероприятий про проверки законности и целесообразности отбора, расстановки и рациональности использования кадрового потенциала, анализ исполнительской дисциплины и оценку профессионально-личностных качеств кадрового корпуса, осуществление мер воспитательно-предупредительного, стимулирующего и карательного воздействия. Главный смысл такого контроля - установление соответствия имеющегося кадрового состава запланированным управленческим целям с последующим выходом на более высокий уровень эффективности функционирования механизма государственного управления.

Наряду с государственным контролем ,не менее важную роль играет контроль общественный (контроль снизу) - непременный атрибут демократического управления. Его основная задача - обнаружение и разрешение возникающих проблем, пока они не стали необратимыми, укрепление исполнительской дисциплины, повышение ответственности кадров за порученное дело. Осуществляют такого рода контроль различные институты гражданского общества - политические партии, профессиональные союзы, общественные палаты, объединения по интересам, независимые средства информации. Именно они пришли на смену партийному, народному, комсомольскому контролю советских времен. Общественный контроль обеспечивает надежную обратную связь от объекта к субъекту управления. Без такого контроля нет и быть не может демократии и эффективного управления.

Контроль можно считать эффективным только тогда, когда он реализуется в режиме постоянного контролинга, т.е. контроль в режиме постоянного непрерывного процесса управления, ориентированного не столько на промежуточные показатели, сколько на конечные результаты. Это контроль в мониторинговом режиме, рассчитанный на постоянный гибкий процесс получения самой свежей информации о профессиональных и морально-нравственных возможностях и их востребованности в управленческом процессе. И еще одно преимущество такого контроля - создание здоровой конкурентной кадровой среды. Только в режиме контролинга, как показывает опыт многих западных стран, можно успешно решать поставленные управленческие задачи и с наименьшими затратами обеспечивать достижение желаемых целей.

2.2 Надзор

Контроль следует отличать от близкого к нему виду государственной деятельности - надзора, хотя у них имеются общие черты. Объединяет их единая цель - обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении, формы осуществления работы-проверки, истребование отчетов, объяснений и др., обязательность указаний. Но контроль, в отличие от надзора, проводится повседневно и беспрерывно широким кругом контролирующих органов. Надзор же осуществляет единственный орган - прокуратура. (Санитарный, пожарный надзор и некоторые виды деятельности неверно именуют надзором. В действительности же это контроль.) Различна у них и нормативная база. Главное, чем отличается контроль от надзора, - это то, что контролирующий орган имеет право вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольного объекта ( иногда даже подменяя собой руководящий орган этого объекта) и самостоятельно привлекать правонарушителей к юридической ответственности, в то время, как прокуратура лишена таких возможностей. Например, органы пожарного, санитарного надзора, ветеринарного контроля могут принять решение (разумеется, при наличии оснований для этого) о приостановлении работы подконтрольного им объекта до устранения выявленных ими правонарушений. Их действия здесь фактически приравниваются к управленческой деятельности администрации этих объектов или вышестоящих относительно органов. Кроме того, перечисленные органы могут самостоятельно привлечь к административной ответственности виновных в нарушении правил должностных лиц объектов, эксплуатация которых приостановлена.

Прокуратура, осуществляя надзор, только ставит вопрос об устранении выявленных ею нарушений законодательства. Прокурор приносит протест, вносит предписание или представление об устранении нарушений закона или выносит постановление о дисциплинарном производстве, производстве по делу об административном нарушении или о возбуждении уголовного дела в отношении виновных лиц, но самостоятельно никаких конкретных действий по ликвидации (прекращению) противоправной ситуации не осуществляет. Конкретные действия по наведению порядка проводят компетентные должностные лица - само лицо, виновное в совершении правонарушения, или вышестоящее должностное лицо, имеющее право вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольного ему объекта.

Следует подчеркнуть, что указанные черты, присущие контролирующим органам и прокуратуре, не всегда представлены в полном объеме. Действующему законодательству известны случаи, когда контролирующие органы обладают надзорными(или близкими к ним) полномочиями, а в деятельности прокуратуры просматриваются элементы контроля.

В специальной литературе упоминается административный надзор, к которому относятся деятельность государственных инспекций и служб. Однако, исходя из того, что эта деятельность в отличие от прокурорского надзора своей целью ставит не только предупреждения противоправных действий, устранение причин и условий, которые способствуют совершению правонарушений, но и применение мер административного принуждения ( в том числе и административной ответственности в случае выявления нарушений общеобязательных правил в сфере деятельности соответствующей инспекции или службы), такую деятельность следует признать контролем, а не надзором. Но контроль сто стороны этих органов отличается от контроля в общепринятом понимании еще и тем, что государственные инспекции и службы не обладают полномочиями по применению мер дисциплинарной ответственности.

Таким образом, контроль можно охарактеризовать как составную часть (элемент) управления, которая обеспечивает систематическую проверку Конституции, законов, других нормативных актов, соблюдение дисциплины и правопорядка и которая проявляется во вмешательстве контролирующих органов в оперативную деятельность подконтрольных, даче им для обязательных для исполнения мер принуждения в отношении подконтрольных органов и лиц.

Надзор же имеет целью выявление и предупреждение правонарушений, устранение их последствий путем применения форм прокурорского реагирования без права самостоятельно привлекать виновных к правовой ответственности, вмешиваться в оперативную и хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, изменять или отменять акты управления.

Обращения граждан - особый способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, существенным образом отличающийся от контроля и надзора. Это отличие состоит в том, что инициаторами проверок, т.е. контрольных действий, здесь выступают не государственные образования (их должностные лица), а граждане. Обращаясь к компетентным органам с заявлениями и жалобами, они сигнализируют о выявленных ими нарушениях законности и дисциплины, предоставляя тем самым возможность полномочным органам разобраться в существе дела, привлечь, если на то основания, к ответственности виновных. И хотя указанные действия граждан не содержат обязательных признаков контроля (а потому в полном понимании этого слева и не могут быть признаны контролем) , не влияют непосредственно (а лишь опосредованно ) на состояние дел в управлении, обращения граждан за защитой своих прав в компетентные органы являются важным способом обеспечения их прав и свобод, законности и дисциплины в целом.

Список использованной литературы

государственное управление законность надзор контроль

1) uzlib.net экономико-правовая библиотека Глава 18 Законность в сфере государственного управления