Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

1.1 Признаки и содержание административного процесса

1.2 Понятие и сущность административного юрисдикционного процесса

ГЛАВА 2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

2.1 Виды административного процесса

2.2 Понятие, назначение и виды административных процедур

ГЛАВА 3. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Статьей 118 Конституции РФ Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ) // Российская газета, № 7, 21.01.2009. предусмотрено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Действующее в настоящее время законодательство выделяет в судебной системе следующие составные части: Конституционный Суд РФ; систем федеральных судов общей юрисдикции и система федеральных арбитражных судов, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи.

В настоящий период в России, несмотря на все имеющиеся юридические предпосылки, административное судопроизводство (правосудие) не выделено в самостоятельную ветвь, административные суды не созданы, хотя в юридической литературе обоснованы весьма веские причины их формирования. В России идея административного судопроизводства весьма далека не только от правового, но и от логического завершения.

Ст. 72 Конституции РФ среди предметов совместного ведения РФ и ее субъектов называет административно-процессуальное законодательство. Административно-процессуальное право, наряду с конституционным, дисциплинарным, гражданско-правовым и уголовным процессами, является одним из видов процессуальной деятельности специально уполномоченных должностных лиц и органов государственной власти.

Конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия позволяет констатировать необходимость законодательного развития такого важнейшего процессуального института. В связи с чем в юридической литературе учеными-административистами неоднократно поднимались проблемы судебной защиты прав и свобод граждан и законных интересов их объединений от неправильных действий и решений государственной администрации и ее должностных лиц (Н.Г. Салищева, Д.Н. Бахрах, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, В.В. Бойцова, Д.Д. Чечот, И.В. Панова, М.С. Студеникина, М.Я. Масленников, В.В. Скитович и другие).

Вышеизложенное подчеркивает важность и актуальность изучения правового регулирования административного процесса.

Целью настоящей работы является характеристика и анализ особенностей административного процесса.

Для достижения указанной цели в работе будут поставлены и решены следующие задачи:

- рассмотреть признаки и содержание административного процесса;

- раскрыть понятие административного юрисдикционного процесса;

- проанализировать виды административного процесса и административных процедур;

- исследовать современные проблемы административной юстиции в России на современном этапе.

При написании настоящей работы использованы учебные пособия по административному праву и процессу, а также статьи из периодических изданий.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

1.1 Признаки и содержание административного процесса

административный процесс юстиция процедура

Содержанием административного процесса является процедурно-процессуальная деятельность его участников по реализации материально-правовых административных норм и процессуально-правовых норм, регламентирующих порядок применения первых. И хотя эта деятельность не связана с отношениями управленческого (служебного) подчинения, она тем не менее носит государственно-властный характер, ибо правомочные органы (должностные лица) в этом процессе всегда действуют от имени государства, а выносимые ими постановления о применении мер административного принуждения являются обязательными для исполнения государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Некоторые постановления о применении мер административного принуждения (штрафа, административного выселения из самовольно занятого жилого помещения) исполняются принудительно судебными приставами-исполнителями, состоящими при органах юстиции.

При осуществлении этой деятельности выявляются и фиксируются факты совершения административных правонарушений, производится разбирательство по ним (собственно правоприменение), исполняются постановления о наложении административных взысканий и разрешаются вопросы, связанные с их исполнением. Содержание административного процесса состоит в совершении его участниками действий, регламентированных административно-процессуальными нормами, которые обеспечивают реализацию соответствующих прав и обязанностей. Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. - М.: Юрайт, 2011. - С. 23.

Термин «административный процесс» в известной мере является выражением сущности административной юрисдикции, отражает новое правовое явление, вызванное к жизни необходимостью организации более целенаправленной и содержательной борьбы с различными нарушениями правовых предписаний. В определенной мере этот термин является новым.

Процессуальные нормы, регулирующие административно-процессуальные правоотношения, представляют собой достаточно обособленную и самостоятельную часть российской правовой системы. Эти нормы проявляют предрасположенность к группированию в процессуально-правовые институты.

Действия участников административно-процессуальных отношений характеризуются определенной стадийностью своего развития, что наиболее отчетливо проявляется в процедуре применения административных взысканий. Предназначение административно-процессуальных отношений - обеспечение реализации предписаний материальной нормы, и потому административно-процессуальное правоотношение выступает как средство соответствующего материального отношения.

Содержанием административного процесса являются процедурные и процессуальные действия его участников по реализации материально-правовых административных норм и процессуально-правовых норм, регламентирующих порядок применения первых. И хотя эти действия не связаны с отношениями управленческого (служебного) подчинения, они тем не менее носят государственно-властный характер, ибо правомочные органы (должностные лица) в этом процессе всегда действуют от имени государства, а выносимые ими постановления о применении мер административного принуждения являются обязательными для исполнения государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (ст. 31.2 КоАП РФ). Некоторые постановления о применении мер административного принуждения (административного штрафа) исполняются принудительно судебными приставами-исполнителями (ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ).

При осуществлении административной юрисдикции выявляются и фиксируются факты совершения административных правонарушений, производится разбирательство по ним, исполняются постановления о наложении административных наказаний и разрешаются различные вопросы, связанные с их исполнением. Содержание административного процесса состоит в совершении его участниками действий, регламентированных административно-процессуальными нормами, которые обеспечивают реализацию взаимно корреспондирующих прав и обязанностей. Такие нормы множественны, мобильны и сложны, а поэтому требуют квалифицированного их применения.

1.2 Понятие и сущность административного юрисдикционного процесса

Большинство отраслей права объединяет как материальные, так и процессуальные нормы. Они относятся к так называемым смешанным отраслям права. В эту группу отраслей входит и административное право. Второй вариант состоит в их раздельной нормативной организации. Такова парная кодификация материальных и процессуальных норм, регулирующих уголовную и гражданско-правовую ответственность (УК - УПК, ГК - ГПК). Соответственно, наряду с уголовным правом и гражданским правом выделены уголовный и гражданский процессы.

Проводя зависимость процессуальных форм от правового метода, профессор В.Д. Сорокин справедливо отмечал, что уголовно-правовые нормы, основанные на запрете, реализуются не иначе как в форме уголовного процесса. Значит, резюмирует он, «основная задача уголовного процесса состоит в обеспечении уголовно-правового типа регулирования, в котором доминирующую роль играет запрет как способ государственно-властного воздействия на поведение людей» Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - М.: Юридический центр Пресс, 2008. - С. 45.. Что касается норм об административной ответственности, то процедура их реализации, по мнению ученого, входит составной частью в административный процесс, под которым он понимает порядок реализации предписаний как определенного способа воздействия на поведение людей. Однако данные нормы, так же как и уголовные, основаны на запрете. Подчеркнем, юридическая ответственность регулируется материальными и процессуальными нормами. Первые определяют основания и меры ответственности за соответствующий вид правонарушения, вторые - порядок ее реализации. Причем процессуальные нормы в данной связке являются вторичными и обретают смысл лишь как форма жизни материальных норм. Эта зависимость, подмеченная еще К. Марксом, характерна для механизма правового регулирования всех видов юридической ответственности. Не исключение и система правового регулирования административной ответственности. Если совокупность материальных норм об административной ответственности образует самостоятельную отрасль права - административно-деликтное право, то соответствующие процессуальные нормы регулируют административно-юрисдикционный процесс. Шергин А.П. Концептуальные основы административно-деликтного права // Научный портал МВД России. 2008. № 1; Круглов В.А. Административно-деликтное право. - М.: Норма, 2009.

Именно совокпность этих норм и является процессуальной составляющей правового регулирования административной ответственности и образует самостоятельный вид юридического процесса - административно-юрисдикционный процесс.

Вид юридического процесса - нормативная категория, правовая регламентация является одним из условий его существования. Концепция широкого понимания административного процесса, не имея своей нормативной основы, в течение десятилетий так и не смогла дать адекватного представления о самостоятельном виде этого юридического процесса. Таковым является строго определенная правовая субстанция со всеми присущими юридическому процессу признаками. Действующее российское законодательство, опыт других государств дают основание говорить об одном из его видов - административно-юрисдикционном процессе. Его основа получила нормативное закрепление в разделе IV КоАП РФ, в котором определены конструктивные составляющие этого вида юридического процесса Салищева Н.Г. Процессуальные новеллы нового Кодекса // Закон. 2002. № 7. - С. 113. .

К предметам ведения РФ в соответствии с ФЗ от 28 декабря 2009 г. отнесена организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, и КоАП РФ соответственно дополнен ст. 1.3.1 «Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях».

Несмотря на сохранение прежнего названия данного раздела «Производство по делам об административных правонарушениях», содержащиеся в нем процессуальные нормы образуют обособленную правовую общность - административно-юрисдикционный процесс. Нельзя согласиться с суждением О.В. Гречкиной, полагающей, что производство по делам об административных правонарушениях является составной частью административного процесса и представляет собой регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность, направленную на разрешение дел об административных правонарушениях Гречкина О.В. Еще раз об административном процессе // Вестник Евразийской академии административных наук. 2008. № 4. - С. 93.. Нормы, содержащиеся в разделе IV КоАП РФ, образуют самостоятельный вид юридического процесса - административно-юрисдикционный процесс.

К сожалению, как и в ходе первой кодификации административно-деликтного законодательства, так и в действующем КоАП РФ законодатель предпочел смешанный вариант кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности, хотя многими учеными предлагалась раздельная кодификация этих норм. Такая нормативная «экономия» прежде всего не лучшим образом отразилась на полноте и качестве регламентации процессуальной деятельности субъектов административной юрисдикции, которая перманентно корректируется законодателем. Но эти локальные попытки не могут заменить конструктивных характеристик, присущих самостоятельному виду юридического процесса. Следует заметить, что и большинство предложений по совершенствованию процессуального регулирования административной ответственности, как правило, ориентированы также на изменение отдельных процессуальных норм.

С другой стороны, КоАП РФ не создал эффективного механизма защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, вовлеченных в орбиту административно-юрисдикционного процесса. Об этом свидетельствуют многочисленные жалобы о нарушениях законодательства об административной ответственности субъектами административной юрисдикции в суды, эти же причины порождают большинство обращений к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, который в своем Докладе за 2009 г. указал, что совместная кодификация норм, устанавливающих составы административных правонарушений и административных наказаний, и норм, определяющих процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях, не оправдала себя. Под этими словами подписались бы многие ученые-административисты и практические работники, применяющие нормы об административной ответственности.

Хочется отметить, что раздельная кодификация материальных и процессуальных норм, регулирующих юридическую ответственность, не является новеллой для российского законодательства и нормотворческой практики других государств. И системность деликтного законодательства диктует однотипный вариант нормативной организации этих правовых норм. Применительно к уголовному и гражданскому законодательству он уже апробирован не одним столетием (УК - УПК, ГК - ГПК). Чаще всего оппоненты аргументируют свое неприятие самостоятельного административно-юрисдикционного Кодекса тем, что процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях проста и не надо копировать УПК РФ, что правоприменители привыкли к единому КоАП РФ. Но вся эволюция процессуального раздела Кодекса свидетельствует об усложнении производства по делам об административных правонарушениях и по-другому быть не может, поскольку повысилась общественная опасность административных правонарушений (в том числе и в связи с декриминализацией многих ранее уголовно наказуемых деяний), более сложной стала и конструкция их юридических составов. Эффективно реализовать действующие нормы об административной ответственности по старой упрощенной процедуре вряд ли удастся. Нельзя игнорировать и опыт раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности других государств (Польша, Республика Беларусь, Республика Украина и др.).

Кроме того, предлагаемый Кодекс разрабатывается не на пустом месте. Его основа уже содержится в процессуальном разделе действующего КоАП РФ, нормы которого прошли восьмилетнюю апробацию на практике. В нем определены алгоритм административно-юрисдикционного процесса, его стадии, содержание процессуальных действий. Единство содержащихся в КоАП РФ процессуальных норм цементируется принципами производства по делам об административных правонарушениях, хотя они и представлены в усеченном виде. Сейчас важны научная оценка практики их применения, учет судей и других субъектов административной юрисдикции, отбор работающих норм, согласование с иными Процессуальными кодексами (ГПК, АПК, УПК).

Решение обозначенной задачи облегчается имеющимися теоретическими разработками и авторскими проектами соответствующих Кодексов. В настоящее время идет речь о разработке проекта конкретного российского кодекса - Административно-юрисдикционного кодекса Российской Федерации Шергин А.П. Системный подход к кодификации административно-деликтного законодательства: Теория и практика административного права и процесса. - Ростов-на-Дону, 2008. - С. 42-48.. Проект такого Кодекса, хотя и с другим названием (Российский административно-процессуальный кодекс - РАПК), подготовлен М.Я. Масленниковым Масленников М.Я. Российский административно-процессуальный кодекс: проект // Вестник Евразийской академии административных наук. 2008. № 4. - С. 11-84.. С учетом их вторичности как формы реализации административной ответственности предлагаемый РАПК следовало бы увязать с материальной составляющей правового регулирования административной ответственности. Такой подход демонстрирует В.Г. Татарян, разработавший два проекта: Административно-деликтный кодекс Республики Казахстан и Административно-деликтный процессуальный кодекс Республики Казахстан Татарян В.Г. Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства государств - участников Содружества Независимых Государств: Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2005.. Однако и эти проекты лишь детализируют процессуальные положения действующего КоАП.

Для обособленной кодификации процессуальных норм об административной ответственности необходима прежде всего проработка основных концептуальных вопросов административно-юрисдикционного процесса. К ним относятся следующие.

Во-первых, исходным является суждение об административно-юрисдикционном процессе как самостоятельном виде юридического процесса. Он является процессуальной формой реализации материальных норм об административной ответственности. Этот вывод, обоснованный профессором И.А. Галаганом Галаган И.А. Административная ответственность (процессуальное регулирование). - Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1976., предопределяет место административно-юрисдикционного процесса в процессуальном праве, его принципы, функции, содержание и нормативное регулирование. Включение отдельными авторами в состав административно-юрисдикционного процесса порядка разрешения споров граждан и организаций с публичной администрацией не представляется обоснованным Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2009. - С. 42-43., поскольку данная деятельность отождествляется с административной юстицией, а в соответствии с действующим законодательством осуществляется в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства, на что неоднократно уже обращали внимание ученые.

Во-вторых, важен учет взаимосвязи материальных и процессуальных норм об административной ответственности. С этих позиций административно-юрисдикционный процесс представляется вторичной правовой субстанцией по отношению к обслуживаемым им материальным нормам, предусматривающим административную ответственность. Составляющие его процессуальные нормы определяют порядок применения названных материальных норм. Эта зависимость определяет место административно-юрисдикционного процесса среди других видов юрисдикционных процессов (уголовного, гражданского, арбитражного). Регулирующие его нормы обретают смысл и применение только в процессе реализации материальных норм об административной ответственности, что не исключает интервенции в названный процесс принципов, институтов иных видов юридических процессов, когда более совершенные процессуальные формы становятся достоянием молодых видов юридических процессов, каким является административно-юрисдикционный процесс. Данное обстоятельство приобретает важность в связи с усложнением в настоящее время административно-деликтного законодательства, и процессуальное упрощенчество здесь недопустимо. Обширная декриминализация преступлений, не представляющих большой общественной опасности, в последние годы изменила лишь правовую оценку этих деяний, но не их содержание. Вторичность процессуальных норм логически приводит к выводу о необходимости одновременной разработки проектов двух кодексов об административной ответственности - материального и процессуального.

В-третьих, теоретическая модель и ее нормативный аналог административно-юрисдикционного процесса предполагают обращение к фундаментальным характеристикам юридического процесса. К таковым в процессуальной науке относят прежде всего принципы, функции, стадии. Именно они являются несущими конструкциями любого вида юридического процесса, формируют его нормативную модель. К сожалению, процессуальный раздел КоАП РФ, имеющиеся авторские проекты процессуальных кодексов сконструированы без учета этих общих характеристик юридического процесса либо они отражены в незавершенном виде.

ГЛАВА 2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

2.1 Виды административного процесса

В современных научных трудах и учебниках по административному праву и административно-процессуальному праву структура административного процесса различна.

С.Н. Махина предлагает включить три вида производств: основные, специальные и особое (производство по обращениям граждан) Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. - М.: Юрайт, 2011. - С. 73-89.. И.И. Кононов, придерживаясь традиционных взглядов на соотношение «процесс» и «производство», включает в административный процесс следующие две разновидности: административно-распорядительный процесс и административно-охранительный, далее подразделяющиеся на административные производства Кононов И.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. - Киров, 2009. - С. 67-134, 140-231..

И.В. Панова также предлагает разделять административный процесс на виды процессов:

1) административно-нормотворческий процесс;

2) административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный процесс - вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную деятельность) процесс;

3) административно-юрисдикционный процесс.

Каждый из трех перечисленных процессов, в свою очередь, включает определенные административные производства Бахрах Д.Н. Административное право. - М.: Эксмо, 2011. - С. 547..

И.В. Панова, раскрывая предмет административно-процессуального права, выделяет три блока отношений:

- административно-процессуальную деятельность исполнительных органов публичной власти и Банка России, включающую три вышеперечисленные разновидности административного процесса;

- административные процедуры, охватывающие внутриорганизационную процедурную деятельность администрации;

- административное судопроизводство, в рамках которого рассматриваются три категории административных дел: «жалобные дела... административное судопроизводство в собственном смысле слова... и административно-судебное санкционирование» Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М.: Норма-ИНФРА-М, 2011. С. 15 - 16..

Как правило, авторы учебников, изданных в последние годы, выделяют две основные составляющие административного процесса: административно-процедурную и административно-юрисдикционную, состоящую соответственно из процедурных производств и административно-юрисдикционных производств Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. - М.: Эксмо, 2011. - С. 332; Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2012. - С. 391-418..

Схожую точку зрения имеет А.П. Алехин, выделяя внесудебную процессуальную деятельность (правотворческую и правоприменительную, а также рассмотрение государственными органами споров) и административное судопроизводство (процесс). Внесудебный управленческий процесс ученый дифференцирует на административно-процедурную и административно-юрисдикционную процессуальную деятельность. В целом административно-процессуальная деятельность в зависимости от однородности дел подразделяется на виды - отдельные административные производства Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. - М.: Зерцало, 2012. - С. 363..

Большинство ученых-административистов сходятся во мнении, высказанном А.В. Мелехиным: «Основу для формирования понятия административного процесса в широком (правоприменительном) и узком (правоохранительном) смысле составляет административно-процессуальная деятельность, подразделяющаяся на административно-процедурную и административно-юрисдикционную» Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации. - М.: МФПА, 2011. - С. 388. .

Собственную концепцию системы административного процесса предлагает известный ученый Ю.А. Тихомиров, который выделяет позитивную и коллизионную части административного процесса. Особое внимание он уделяет международным актам, в частности документам Совета Европы, «способствующим активной реализации гражданами своих прав в отношениях с администрацией и их надежной защите» Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. - М.: Изд. Ю.А. Тихомирова, 2008. - С. 603-632.. По мнению ученого, в административном процессе, исходя из классификации административно-процессуальных норм по формам, определяемым их целевым и функциональным назначением, «допустимо выделить:

1) общие процедуры (регламенты, правила) деятельности исполнительных органов и других организаций;

2) специальные процедуры, порядок разрешения тех или иных дел (земельных, жилищных и др.);

3) коллизионные процедуры, посвященные разбору коллизионных, конфликтных ситуаций и споров» Там же. - С. 606..

По сути дела, Ю.А. Тихомиров охватывает все сферы деятельности управленческих органов и предлагает нормативно их закрепить административными процедурами и регламентами, включая и административно-юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти (коллизионные процедуры), и «смешанные административно-судебные процедуры».

Наиболее созвучные с точкой зрения одного из авторов данного учебника взгляды изложены крупнейшим ученым-административистом Н.Г. Салищевой, логично предлагающей рассматривать три вида административного процесса: административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию. Но при этом Н.Г. Салищева рассматривает административные процедуры «прежде всего как внешнее проявление публичных полномочий органами власти...»; административную юрисдикцию не только в административном порядке, но и судьями; а административную юстицию как «судебный контроль за деятельностью публичной администрации в ее взаимоотношениях с гражданами и организациями, т.е. с неподчиненными субъектами» Административное право России: Курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. - М.: ТК Велби; Проспект, 2012. - С. 505-522..

Итак, административный процесс включает в себя две составляющие - административную юстицию и административную юрисдикцию. Все эти составляющие являются разновидностью административных процедур, которые осуществляются многими государственными органами, в том числе правоохранительными органами исполнительной власти.

Для них административная процедура - это часть системы деятельности органов исполнительной власти, связанных в единую динамическую управленческую систему отраслевого или функционального профиля.

В перспективе в структуру административного процесса, помимо производства по делам об административных правонарушениях, будут включены обособленные производства, заканчивающиеся принятием (вынесением) итогового правоприменительного акта - документа:

- о повороте исполнения постановления о назначении административного наказания;

- о замене обязанного лица (должника);

- о пересмотре дела по вновь открывшимся обстоятельствам;

- о применении дисциплинарного ареста в отношении военнослужащих;

- по оказанию правовой помощи по делам об административных правонарушениях.

Есть основания предполагать, что будет предусмотрено производство по делам о направлении на принудительное лечение алкогольно- и наркозависимых лиц Комсомольская правда. 27.09.2011. - С. 3.

Названные производства потребуют оснащения их значительным количеством административно-процессуальных норм, которые существенно увеличат соответствующий правовой массив, придадут административно-процессуальному праву более социально значимую роль в обеспечении законности правоприменительного процесса.

административный процесс юстиция процедура

2.2 Понятие, назначение и виды административных процедур

Весь административный процесс состоит из определенных процедур, а административные процедуры составляют часть административного процесса, урегулированного административно-процессуальными нормами правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий. Именно законодательно урегулированные административные процедуры должны устанавливать порядок принятия управленческих и юрисдикционных решений. Административные процедуры создают инструмент, при помощи которого общие ценности административного права воплощаются в практическое администрирование.

Административная процедура рассматривается учеными во взаимосвязи с деятельностью органов исполнительной власти или административных органов в нескольких аспектах:

1) как некий определенный порядок. В частности, как порядок административно-властных полномочий, направленных на разрешение юридического дела или выполнение управленческой функции Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. - Воронеж, 2003. - С. 41.; как порядок последовательного совершения административным органом определенных действий, направленных на разрешение им индивидуального юридического дела Тихомиров Ю.А., Таланина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. - С. 4.; как порядок деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел, результатом которого будет издание индивидуального административного акта и который направлен на обеспечение реализации прав и законных интересов частных лиц в процессе их взаимодействия с органами исполнительной власти в рамках выполнения последними своих задач и функций Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: Автореф. дис. ... к.ю.н. - М., 2010. - С. 9.; как порядок осуществления административным органом деятельности (производства) по разрешению подведомственных дел или совершения отдельных административно-правовых действий Административное право России / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя. - М.: Норма, 2011. - С. 426. и др.;

2) как определенный вид деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. В частности, как урегулированную нормами права правоприменительную деятельность органов исполнительной власти по разрешению подведомственных им юридических дел Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. - М., 2002. - С. 7.; как нормативно урегулированную, ориентированную на достижение конкретного результата документируемую деятельность различных субъектов (по крайней мере один из которых является государственным, муниципальным органом или должностным лицом), которая состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения (этапов, стадий процедуры), в ходе которой реализуется компетенция указанных субъектов, применяются нормы различных отраслей права и принимаются различные акты управления (как промежуточные, так и окончательные), по содержанию не связанные ни с судебным рассмотрением споров о субъективном публичном праве, ни с применением мер административного принуждения Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления // Государство и управление. 2011. № 4. - С. 54-55.; как форму осуществления исполнительной власти Дегтярева Е.А. Административные процедуры: Автореф. дис. ... к.ю.н. - Ростов н/Д, 2007.; как урегулирование правовых споров Соловцов С.Н. Проблемные вопросы, связанные с законодательным совершенствованием административных процедур урегулирования споров // Арбитражные суды. 2009. № 9. - С. 434-448.; как защиту прав и свобод человека и гражданина Власенков В.В. Административные процедуры // Государство и право. 2010. № 12. - С. 18-19. и др.;

3) как нормативный регулятор Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. - М.: Проспект, 2011. - С. 676. или система административно-процессуальных норм, определяющих срочность, последовательность, вид и характер ряда типичных, взаимосвязанных действий и решений административных органов по применению отдельных административно-правовых мер Стахов А.И. К вопросу о систематизации федерального административно-процессуального законодательства // Материалы ежегодной Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти В.Д. Сорокина. 15 марта 2011 г. - Санкт-Петербург, 2011. - С. 33..

Отождествление административной процедуры с какими-либо действиями или отдельными видами деятельности органов публичной власти и должностных лиц указанных органов представляются ошибочным, так как приводит к смешиванию таких категорий, как «форма» и «содержание».

Не стоит и буквально понимать под административной процедурой порядок или последовательность осуществления деятельности административных органов или органов исполнительной власти, иных органов публичной власти.

Термин «порядок» в юридической науке, по сути, отождествляется с правильным, налаженным состоянием социальной жизни, результатом воздействия права, которое имеет определенное содержание Матузов И.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. - М.: Юристъ, 2013. - С. 562-563..

Наиболее убедительным представляется признание административной процедуры в качестве комплексного нормативного регулятора или системы административно-процессуальных норм, определяющих порядок (последовательность, срочность, вид и характер) определенных действий административных органов (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления).

Административная процедура, по сути, определяет порядок не всяких действий административного органа, а лишь тех, которые связаны с применением типичных административно-правовых мер (нормативно зафиксированных характерных способов и приемов) исполнения унифицированных (приведенных к единообразию) государственных (административно-правовых) функций, возложенных законом, актами Президента РФ или Правительства РФ на данные органы.

В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» можно выделить:

- административные процедуры нормативно-правового регулирования,

- административные процедуры по контролю и надзору,

- административные процедуры по оказанию государственных услуг,

- административные процедуры по управлению государственным имуществом,

- административные процедуры координации и контроля деятельности подведомственных органов исполнительной власти и др.

Например, под административными процедурами нормативно-правового регулирования следует понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федерального министерства) по изданию на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Под административными процедурами по контролю и надзору логично понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федеральной службы) по регистрации прав, объектов, состояний, документов, по выдаче лицензий и разрешений, по проверке исполнения иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения.

Административными процедурами по оказанию государственных услуг следует считать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федерального агентства) по предоставлению федеральным органом исполнительной власти (как правило, федеральным агентством) непосредственно или через подведомственные ему федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

При отсутствии единого подхода к пониманию сущности и структуры административной процедуры ученые-административисты не приходят также к согласию о границах сферы ее применения. Одни ученые ограничивают сферу применения административных процедур сферой внешневластной позитивной деятельности органов исполнительной власти Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. - М., 2002. - С. 7-8.. Другие считают, что административные процедуры должны регламентировать как позитивную внешневластную деятельность органов исполнительной власти, так и деятельность данных органов в охранительной сфере Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления // Государство и управление. 2011. № 4.. Существует также мнение, что административная процедура охватывает административные действия внешнеуправленческой и внутриорганизационной направленности позитивного и охранительного характера Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / Под ред. Ю.Н. Старилова. Монография. - М., 2010. - С. 29-30..

При определении границ предметной сферы административной процедуры необходимо исходить из того, какую роль призваны выполнять административные процедуры в сфере реализации исполнительной власти. По мнению Ю.Н. Старилова, административные процедуры включаются законодателем в правовую систему и в структуру современного правового государства вообще, а в систему осуществления исполнительной власти в частности из-за необходимости внесения в организацию и функционирование публичной власти надлежащего порядка, обеспечения соблюдения принципа законности, установления гарантий полезности, эффективности и открытости административных действий Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. - М.: Проспект, 2011. - С. 677..

Соответственно, административные процедуры должны регламентировать все основные направления нормотворческой и правоприменительной деятельности административных органов, прямо либо косвенно связанных с ограничением прав и законных интересов граждан и организаций, а именно: издание подзаконных нормативных правовых актов, все основные направления внешневластной правоприменительной деятельности административных органов (в том числе урегулированные нормами административного права: позитивная деятельность, связанная с правомерной деятельностью граждан и организаций, административно-деликтная деятельность, связанная с административно-правовыми спорами и административными правонарушениями, административно-казуальная деятельность, связанная с происшествиями техногенного, природного и иного характера), внутриорганизационная и внутрисистемная деятельность (взаимодействие структурных подразделений, взаимодействие с иными органами публичной власти).

ГЛАВА 3. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ

В современных условиях совершенствования правосудия проблемы защиты частных и публичных интересов в административных судах вновь, как это было в начале XXI столетия, становятся центром внимания научной общественности и практических работников.

Концептуально в центре дискуссии три основных вопроса:

а) нужна ли России самостоятельная ветвь судебной власти - административные суды;

б) необходим ли в этой связи Административно-процессуальный кодекс;

в) какова должна быть компетенция административных судов?

Если обратиться к истории зарубежных стран, то видно, что институт административной юстиции возник более двухсот лет назад во Франции и получил свое развитие в странах Западной Европы во второй половине XIX в. и довольно успешно функционирует до настоящего времени.

В России же административная юстиция, несмотря на отдельные учреждения с несовершенными организационными и процессуальными формами в 70-е годы XIX в., получила законодательное закрепление Временным правительством, которое Постановлением от 30 мая 1917 г. утвердило Положение о судах по административным делам. Положение, безусловно, завершало столетнюю эволюцию административной юстиции на европейском континенте, поскольку в нем впервые осуществлена идея судебно-исковой защиты публичных интересов граждан Кулишер А. Административный суд в России // Право. 1917. № 29-30. - С. 1106.

В советский период, а позднее в России административная юстиция стала ассоциироваться с деятельностью судов общей юрисдикции, а впоследствии и арбитражных судов.

В современных условиях необходимость учреждения в стране административной юстиции по осуществлению административного судопроизводства основана на ст. 118 и 126 Конституции РФ. Правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства, а Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.

Следовательно, опыт зарубежных стран: Франции, Германии, Австрии, Польши и иных европейских стран, нормативная база Конституции РФ позволяют положительно ответить о том, что административная юстиция может осуществляться специализированными судами, в том числе и административными судами. Вопрос лишь в том, какое место займут административные суды в системе судебных органов власти.

Верховный Суд РФ в начале XXI века инициировал создание административных судов в системе судов общей юрисдикции, что, безусловно, породило множество дискуссионных вопросов по данной законодательной инициативе.

Необходимо отдать должное законодателю в том, что 22 ноября 2000 г. Государственная Дума приняла в первом чтении проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», внесенного Верховным Судом РФ в порядке законодательной инициативы 19 сентября 2000 г. С того времени прошло более десяти лет, но дальнейшего развития законодательный процесс о создании административных судов в России законодательно так и не завершен Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия // Российская юстиция. 2001. № 6; Фоков. А. Административные суды: какими им быть? // Российский судья. 2006. № 6. - С. 2-3; и др..

Необходимо отметить, что практически все научные исследования и размышления практических работников о необходимости более эффективной административной юстиции в основном положительно оценивают законодательные инициативы, связанные с созданием в России административных судов, но при этом аргументации о месте, роли и полномочиях подобных судов иногда кардинально отличаются друг от друга.

Большинство оппонентов ученых и практических работников «за» создание административных судов, но и «против» их консолидации, например, под эгидой какой-либо ветви судебной власти. Так, И.М. Галлий полагает, что административный процесс - это совокупность самостоятельных видов процессуальной деятельности, обусловленных спецификой административно-правовых отношений. Разнообразные административные правоотношения могут быть действительно системно представлены как:

1) правоотношения, возникающие в процессе осуществления административно-тяжебного производства;

2) правоотношения, возникающие при осуществлении административно-деликтного производства;

3) правоотношения, сопровождающие административно-процедурную деятельность административных органов (внесудебные процедуры).

Такая классификация позволяет четко определить круг административно-правовых отношений, которые должны быть урегулированы законом. При совершенствовании законодательства, регулирующего осуществление административного судопроизводства, целесообразно применять словосочетание «дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений», которое в полной мере указывает на природу такого рода судебных дел. Категория «административные дела» не должна подменяться категорией «публичные дела».

И.М. Галлий полагает, что теория административно-правовых отношений развивается в непосредственной связи с процессом становления правового государства, что позволяет утверждать о необходимости установления особого порядка защиты прав и свобод граждан от произвола властей.

В процессе исследования данной проблематики И.М. Галлий пришла к выводу о необходимости создания единой системы административного судопроизводства, что, наверное, не бесспорно, но требует внимания Галлий И.М. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений: Автореф. дис. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. - М., 2007. .

Действительно, административно-процессуальное законодательство является динамично развивающейся отраслью российского законодательства. Перед административно-правовой наукой и практикой стоят весьма масштабные и ответственные задачи.

Совершенно очевидно, что Федеральный закон «Об административных процедурах», Кодекс административного судопроизводства станут базовыми в деятельности административных судов, если таковые будут созданы.

Для планомерного осмысления необходимости принятия этих законодательных актов и необходимы концептуальные основы административного правосудия, которые должны основываться не только на научной составляющей, но и прежде всего на тщательном анализе законодательства, регулирующего порядок осуществления судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, а также более полном изучении и оценке материалов судебной практики.

Проблемы административной юстиции в области правосудия были актуальны в прошлом, в настоящее время и, безусловно, требуют динамичного разрешения в ближайшем будущем, что постоянно подчеркивают представители судейского корпуса, которые выступают за совершенствование законодательства, регулирующего порядок рассмотрения судами административно-правовых споров (В.М. Лебедев, В.М. Жуйков, В.В. Ершов, О.А. Егорова, А.А. Иванов, И.В. Панова, В.И. Радченко и многие другие).

Верховный Суд РФ всегда отмечал, что специализация судей - это только этап в совершенствовании административной юстиции, последующий шаг - создание самостоятельных административных судов в системе судов общей юрисдикции, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны. В этих целях имелось в виду сформировать 21 федеральный окружной административный суд в пределах соответствующих федеральных округов (юрисдикция этих судов будет распространяться на несколько субъектов Российской Федерации) и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта Российской Федерации.

Верховный Суд РФ полагал, что федеральные окружные административные суды будут рассматривать в качестве суда первой инстанции дела о проверке законности решений руководителей субъектов Российской Федерации и их представительных органов, а также споры между субъектами Российской Федерации. Они также будут выступать в качестве суда второй инстанции в отношении дел, рассмотренных в административных коллегиях судов областного уровня.

С учетом возможностей государства и кадрового ресурса формирование системы административных судов предлагалось осуществить последовательно и поэтапно.

Первично предлагалось организовать 21 федеральный окружной административный суд с привлечением дополнительно 210 судей, с соответствующим количеством специалистов, обслуживающего персонала с предполагаемым фондом оплаты труда 65 млн. рублей.

Учитывая то, что в работе этих судов должна быть обеспечена максимальная степень независимости, исключающая получение какой-либо материальной помощи со стороны, затраты на обеспечение их деятельности, включая социальную сферу и расходы на обеспечение проведения судебных процессов на должном уровне, составят примерно 150 млн. рублей в год.

Для размещения федеральных окружных административных судов, полагает Верховный Суд РФ, необходимо 21 помещение общей площадью до 50 тыс. кв. метров. В зависимости от того, какое количество судов удастся обеспечить уже готовыми зданиями, единовременные затраты на инфраструктуру федеральных окружных административных судов составят от 500 млн. до 1,5 млрд. рублей. В эту сумму должно входить не только строительство и ремонт зданий и помещений, но и оснащение их мебелью, оборудованием, оргтехникой и т.д.

На следующей стадии предлагалось образовать от 600 до 700 федеральных межрайонных административных судов, полностью изъяв административные дела из компетенции существующих районных судов.

Впоследствии, в 2003 г., Верховный Суд РФ образовал специальные судебные составы по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений, а 16 ноября 2006 г. Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление № 55 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».

Ранее, 15-16 марта 2001 г., эксперт Совета Европы, профессор Э. Либерман на международной конференции на тему «Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах» довольно тактично, но вполне убедительно осветил опыт организации и деятельности административных судов Германии. Так, вполне резонно он пояснил, что к ведению административных судов Германии отнесены все публично-правовые споры, которые не имеют конституционного характера и в отношении которых немецким федеральным законом не установлен иной порядок судебного рассмотрения.

Э. Либерман подчеркнул, что дифференциация функций судебной власти представляет собой тенденцию, характерную для большинства правовых систем стран континентальной Европы.