Совершенствование механизмов управления социально-экономическим развитием Республики Бурятия

Размещено на http://allbest.ru

Изм.	Лист	№ документа	Подпись	Дата
Разработал					Литера	Лист	Листов
Проверил
Т.контроль
Н. контроль
Утвердил

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ФОРМИРОВАНИЕ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ КАК МЕТОД УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА

1.1 Теоретические и нормативно - правовые основы программно - целевого управления

1.2 Зарубежный и российский опыт формирования программ развития

2. АНАЛИЗ ПРОГРАММЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ НА 2008-2010 ГОДЫ И НА ПЕРИОД ДО 2017 ГОДА

2.1 Основные мероприятия программы социально-экономического развития Республики Бурятия

2.2 Оценка мер по улучшению социально-экономического развития Республики Бурятия

3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

3.1 Создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата

3.2 Развитие государственно-частного партнерства

3.3 Кадровая политика в органах государственной власти и местного самоуправления

3.4 Противодействие коррупции

3.5 Повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг в Республике Бурятия

3.6 Совершенствование нормативно-правовой базы

3.7 Формирование «электронного правительства» в Республике Бурятия

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Главной отличительной чертой современной экономической системы стало активное воздействие государства на развитие национальной экономики. Сегодня нерегулируемого государством рынка по существу в мире нет. В России потребность в госрегулировании даже больше, чем в других странах. Это обусловлено природными и геополитическими особенностями страны. Главными из них являются сложные природно-климатические условия и не имеющая аналогов в мире пространственная протяженность. Обустроить такое гигантское пространство всегда было большой проблемой для государственного управления.

Регулирование включает комплекс законодательно установленных норм, правил или систем мер, обуславливающих стабильное функционирование и социальную ориентацию развития хозяйства в целом, а также предельные параметры поведения каждого субъекта рыночных отношений. Прогнозирование и целевое планирование хозяйственных и социальных процессов при этом имеют первостепенное значение. Прогнозирование и планирование определяют стратегическую направленность развития, целевой характер структурных перестроек, пропорциональность и сбалансированность воспроизводства, экономические и социальные гарантии населению. Формирование высокоэффективного механизма хозяйственного управления в России связано с освоением и использованием всего того положительного, что выработала отечественная и мировая практика в области прогнозирования и планирования социально-экономического прогнозирования и планирования. Необходимость государственного планирования обосновывается необходимостью целенаправленного воздействия на социально-экономическое развитие страны, координации всех хозяйствующих субъектов или локальных органов управления (отраслей, регионов) для реализации комплексного подхода в управлении социально-экономической системой, согласования экономических задач с более широкими неэкономическими целями развития, в частности развития социальной сферы и т.п.

В существующих условиях формирование и реализация программ социально-экономического развития в стране и регионах становится действенным инструментом государственного регулирования и планирования. Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы.

Формирование региональных программ социально-экономического развития сегодня наиболее актуальное и перспективное направление программно-целевого планирования в нашей стране, так как поддержание необходимых территориальных пропорций в экономике, недопущение чрезмерной дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития, обеспечение эффективного функционирования общероссийского рынка являются важнейшими аспектами модернизации российской экономики и ее устойчивого развития.

Программы экономического и социального развития регионов, в настоящее время, представляют собой документы, направленные на обеспечение максимального эффекта от реализации содержащихся в них мер, в направлении согласованной экономической заинтересованности государства, субъекта Российской Федерации и субъектов хозяйственной деятельности. В силу этого, процесс формирования подобных программ предполагает необходимость выделения таких приоритетов развития, которые представляют целостную систему, сочетающую в себе траектории роста региональной экономики, основанные на принципах обеспечения максимальной эффективности решения задач как стратегических государственных, так и региональных.

Как показывает опыт, большинство программ развития, в том числе региональных, требуют дополнительной корректировки в процессе их реализации. Это связано с несовершенством существующей методологии их разработки, отсутствием универсальных методов и инструментов определения экономической, социальной и бюджетной эффективности, содержащихся в них программных мероприятий, сроков реализации программ и сопряжения интересов государственного и регионального уровней.

Переход России к принципиально иному типу развития потребовал глубокого реформирования взглядов на проблему функционирования региона. Сейчас мы находимся в ситуации, когда система директивного управления народным хозяйством, пусть и малоэффективная, разрушена, а новая, основанная на рыночных регуляторах и прогрессивных правовых нормах, еще не создана. Такое положение не способствует устойчивому развитию, а лишь усугубляет протекание кризисных процессов в эколого-экономической сфере. Устойчивое территориальное развитие определяется совокупностью социально-экономических и природно-экологических факторов. На современном этапе наблюдается значительное усиление взаимосвязанности основных элементов и подсистем региона, поэтому недоучет любого из этих факторов ведет к дисбалансу и нарушению процесса развития. Механизм управления развитием территорий в условиях рынка должен опираться на принципы системного и инвестиционного подходов. Одним из важнейших инструментов такого механизма выступает программа устойчивого социально-экономического развития территории. Она представляет собой прогнозно-аналитический документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам мероприятий, направленных на достижение целей устойчивого территориального развития в рамках выбранной социально экономической политики. Грамотно построенная программа способствует рациональному сочетанию государственных, ведомственных интересов, а также интересов самого территориального образования, его населения при решении широкого круга проблем его развития.

В связи с этим исследования в направлении совершенствования механизма формирования программ экономического и социального развития регионов является значимым и представляется весьма актуальным.

Целью дипломной работы является выявление основных направлений совершенствования механизмов управления социально-экономическим развитием Республики Бурятия.

Достижение поставленной цели связано с решением следующих основных задач: кадровый бурятия самоуправление муниципальный

выявить сущность, содержание, принципы формирования программ социально-экономического развития региона;

проанализировать программу социально-экономического развития Республики Бурятия на 2008-2010 и на период до 2017 u;

оценить меры по улучшению социально-экономического развития Республики Бурятия;

дать оценку и выявить пути совершенствования управления социально-экономическим развитием Республики Бурятия.

Объектом исследования дипломной работы является социально-экономическое развитие Республики Бурятия.

Предметом исследования работы являются особенности функционирования механизмов управления социально-экономическим развитием Республики Бурятия.

Для достижения цели дипломной работы, мы используем следующие методы исследования: общенаучные методы - анализа, синтеза, обобщения, сравнения, метод анализа данных, структурно-функциональный подход, сравнительный подход. Теоретико-методологической основой исследования послужили фундаментальные положения экономики и управления региональным развитием, методические рекомендации по формированию программ развития различного уровня и направленности, работы отечественных и зарубежных ученых по проблеме разработки и реализации программ экономического и социального развития регионов, основные положения теории государственного регулирования экономики и программно-целевого управления, отечественный и зарубежный опыт в области региональной экономической политики.

Нормативно-правовую базу диплома составляют Законы РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ и Администрации Республики Бурятия, а также региональные и местные законодательные и нормативные акты Администрации РБ, затрагивающие вопросы экономики и управления региональным развитием.

Степень разработанности проблемы.

Проблемам программно-целевого управления экономическим и социальным развитием региона посвящены работы многих ученых: Б.Преображенского, Л.Лисовцева, А.Гранберга, А.Воронина, Н.Кетовой, В.Овчинникова, Е.Коваленко, и др. Исследованию аспектов совершенствования функционального, институционального и финансового обеспечения разработки и реализации программ развития посвящены труды О.Болдова, В.Бутова, М.Любимова, В.Золотарева, В.Игнатова, В.Лексина, И.Думова, А.Люка, В.Москвина, Н.Молчановой, Ю.Колесникова, и др. Вопросам повышения эффективности определения приоритетов регионального развития, принципам разработки региональных, ; территориальных и отраслевых программ уделено достаточное внимание в трудах В.Безрукова, Н.Бурухина, С.Глазьева, А.Дружинина, Л.Иванченко, В.Кушлина, Л.Крыловой, Е.Матросова, В.Мау, Б.Мильнера, О.Пчелинцева, Б.Райзберга, С.Суспицина, С.Тяглова, О.Черненко, К.Яновского, и др. Значительный вклад в разработку экономических проблем регионов внесли такие видные российские ученые, как П.М.Алампиев, Э.Б.Алаев, В.В.Кистанов, Е.Пробст и др.

Среди классиков региональной науки можно назвать немецких ученых И. Тюнена, В.Кристалл ера, Я.Леша; шведов Г.Мюрдаля, Э.Хекшера, Б.Олина; американцев У.Изарда, В.Леонтьева; российских экономистов И.Баранского, Н.Колосовского, Н.Некрасова, Р.Шнипера и др.

Но следует признать, что у истоков науки о регионе стояли классики экономической теории А.Смит и Д.Рикардо.

Дипломная работа имеет следующую структуру: план (содержание работы), введение, 3 главы, заключение, библиография и приложения.

1. ФОРМИРОВАНИЕ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ КАК МЕТОД УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА

1.1 Теоретические и нормативно - правовые основы программно - целевого управления

Важнейшим прямым регулятором территориально экономических процессов являются целевые программы экономического, социального и иного развития регионов. Каждая программа это согласованный и увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно исследовательских, проектных, производственных, социально и экономических, организационно хозяйственных и других целевых I мероприятий, реализуемых при поддержке государства. Они обеспечивают эффективное решение задач общенационального, межтерриториального или важного регионального значения в области экономического, научно-технического, социально культурного и (или) экологического развития региона - субъекта Российской Федерации, экономического района, зоны, города и т.д.

В российской системе государственного регулирования территориального развития программно-целевые методы расцениваются как способ реализации региональной политики, наиболее отвечающий требованиям концентрации сил и средств на достижения приоритетных целей. Причем отсутствие программ в большинстве регионов и муниципальных образований является одним из свидетельств отсутствия и региональной политики как таковой, поскольку она может разрабатываться и осуществляться только на базе всесторонней оценки региональной ситуации, выявления и ранжирования региональных проблем, нахождения путей их решения при различных вариантах ресурсного обеспечения, при ясности в вопросе о том, кто и в какие сроки может выполнить соответствующие действия и т.п.

Существует утвержденный Правительством РФ порядок их разработки и реализации, таким образом, программы являются законодательно закрепленным способом разрешения региональных проблем. В условиях перехода к рынку наблюдается новая волна интереса к этому методу, в связи с чем необходимо более подробно рассмотреть основные черты программно-целевого метода и особенности его реализации в современных условиях.

В управлении программами принято увязывать цели и успех программной деятельности с интересами различных социальных субъектов - лиц и групп, так или иначе связанных с программой.

Наличие целого ряда одновременно реализуемых и взаимодействующих друг с другом региональных программ порождает необходимость их согласования между собой, формирования взаимоувязанной совокупности программ и научно-методических основ их классификации. Развитие и расширение сферы использования программных методов управления региональной экономикой, потребность учета специфических особенностей разных видов программ вызывает необходимость в их классификации, трудности осуществления которой связаны с многоаспектностью программ, различиями в их назначении, функциях, материально-вещественном содержании, масштабности, временном горизонте. Главным нормативным документом, определяющим и регулирующим разработку программы, является «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ», утвержденный правительственным постановлением № 594 от 26 июня 1995 г. и уточненный в 1997 г. Согласно этому документу программа Должна включать следующие разделы:

- содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами;

- основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы, система программных мероприятий, в том числе меры по созданию новых и сохранению имеющихся рабочих мест на региональном и отраслевом уровнях трудоустройству и переподготовке высвобождаемых работников в результате реализации программы:

- ресурсное обеспечение программы.

- механизм реализации программы;

- организация управления программой и контроль за ходом ее реализации, паспорт целевой программы (в ред. Постановлений Правительства РФ от 13.09.96 г. №1101, от 08.07.97 г. №844),

- оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы.

Этапы разработки целевых комплексных программ. Разработка целевых и комплексных программ в настоящее время осуществляется поэтапно. Во-первых, составляется перечень важнейших проблем, затем выделяется определенная проблема и выдается исходное задание на разработку программы для ее решения, в котором определяются цели и участники программы, лимиты ресурсов, другая необходимая информация. Уточняются количественные параметры, характеризующие цели программы, и определяются задачи ее реализации по периодам. Основная цель программы, как правило, распределяется по ее составляющим, образуя упорядоченную иерархию задач, отражающих внутреннюю структуру решаемой проблемы. Исходя из построенной иерархии целей формируются состав заданий и комплекс мероприятий для реализации программы с указанием последовательных этапов ее выполнения. Рассчитываются основные показатели программы, ресурсное обеспечение и полные затраты на него. Формируются перечни материальных ресурсов с указание поставщиков и получателей, определяется экономический эффект. Осуществляются оформление программных документов, согласование и утверждение программы увязываются во времени, по ресурсам и исполнителям.

Основное содержание программы развития составляют наиболее значимая цель, а также характеристики комплекса мероприятий, ресурсов, используемые для ее достижения. Постановка генеральной цели социально-экономического развития в соответствии с приоритетами, разработка системы подцелей, конкретизация последних количественными значениями показателей являются одной стороной проблемы. Другая не менее, а возможно и более важная задача - это формирование критериев достижения поставленных целей. Для оценки степени достижения целей могут быть использованы следующие критерии:

- критерий эффективности использования вовлекаемых ресурсов.

- критерий экономической эффективности выполняемых мероприятий программы.

- критерий по коэффициенту привлечения, который рассчитывается как отношение общей суммы инвестиций по программе к объему централизованно выделяемых бюджетных ресурсов.

Успешная реализация программы социально-экономического развития территории предполагает согласованность «по вертикали», т.е. с государственными органами регионального управления, а также согласованность «по горизонтали» с другими программами, разрабатываемыми в муниципальном образовании.

Для анализа начальных условий планирования полезно дать оценку стартовому социально-экономическому потенциалу муниципального образования. В его составе условно можно выделить три основных структурных составляющих. Во-первых: это блок базовых ресурсных потенциалов включающий, например, такие потенциалы:

- природно-ресурсный потенциал, характеризующий возможности развития муниципального образования за счет рационального использования его земельных, минерально-сырьевых, лесных, водных, рекреационных и других ресурсов (определяется количеством и качеством «запасов ресурсов, условиями их добычи, транспортировки т.д.).

- экономико-географический потенциал, отражающий резервы развития муниципального образования путем эффективного использования его транспортно-географического положения (определяется пропускной способностью путей сообщения; близостью к продовольственным, сырьевым и ресурсным базам); климатических и ландшафтных условии (возможности отдыха организации санаторно-курортного лечения, различных видов туризма): размещения нового или расширения существующего производства (определяется наличием свободных площадей, степенью развития производственной и социальной инфраструктуры условиями экологического характера и др.);

- демографический потенциал, показывающий возможности улучшения качества населения (определяется общей численностью населения его половозрастным составом, динамикой роста (убыли) населения, миграционными процессами и т.п.).

Во-вторых, может быть выделен блок обеспечивающих потенциалов социально-экономического развития муниципального образования. Этот блок объединяет локальные потенциалы, которые призваны способствовать реализации базовых ресурсных потенциалов. В его состав могут входить:

- трудовой потенциал, характеризующий возможности развития муниципального образования за счет подготовки и рационального использования кадров (определяется образовательным, квалификационным и профессиональным составом кадров, занятостью их в разрезе отраслей и сфер хозяйства, форм собственности, специальностей и т.п.);

- производственный потенциал определяет возможности развития муниципального образования на основе эффективного использования всех структурных составляющих его производственного комплекса (определяется структурой и объемом производства, величиною и эффективностью использования производственных фондов, состоянием развития инфраструктуры и т.п.);

- бюджетный потенциал дает представление о возможности увеличения Доходной части бюджета (определяется величиной местных налогов и сборов, отчислений от федеральных и региональных налогов в соответствии с нормативами установленными законодательством, а также поступлений от приватизации муниципального имущества от сдачи его в аренду, от местных займов и потерей от внешнеэкономической деятельности, дивидендов от доли ; города в уставном капитале предприятий и организаций, объемами дотаций, Субвенции трансфертных платежей и т.п.);

- инвестиционный потенциал, отражающий возможности муниципального образования в привлечении и использовании средств отечественных и зарубежных инвесторов предпринимателей, населения для решения территориальных проблем И.И.Думова. Методические рекомендации по разработке программ социально -- экономического развития территории.-Иркутск: Издательство ИГУ.2002.С.44.

При анализе стартового социально-экономического потенциала территории важно дать оценку эффективности его использования.

Социально-экономическое развитие регионов существенно зависит от государственного регионального управления. Оно предполагает регулирование экономического и социального развития регионов с помощью активной региональной политики. Основными его целями являются: укрепление единства и целостности государства; преодоление существенных различий между регионами по факторам развития, уровню жизни, пресечение регионального сепаратизма, максимальное использование потенциала межрегионального обмена, создание предпосылок для саморазвития регионов, функционирования без дотаций. В условиях рыночной экономики программно-целевой метод управления становится наряду с прогнозированием социально-экономического развития страны и ее регионов одним из основных инструментов осуществления государственной региональной экономической и социальной политики. Основной принцип обновленных программ развития состоит в том, что программы формируются «изнутри» регионов и базируются на ресурсном потенциале и «инвестиционном портфеле», обеспечивающем их реализацию.

Очевидно, что в силу сложившихся различий в развитии регионов ключевым вопросом является способ перевода общероссийских политических целей в задачи, которые необходимо решать на региональном уровне. Без формирования согласованных приоритетов долгосрочного регионального развития и без тщательного анализа региональной ситуации невозможно выявить ключевые проблемы и вызовы, стоящие перед регионом. Каждая федеральная программа утверждается специальным законом, определяющим цели, задачи, сроки реализации программы, состав и права ее участников. При этом в ней указывается перечень подпрограмм и основных мероприятий, а также объемы и источники финансирования. Разработку такого рода программ диктует необходимость рационализации и повышения эффективности имеющихся государственных инвестиций. Они предполагают проведение активной государственной политики на региональном и местном уровне, направленную на снятие угрозы роста безработицы и неполной занятости населения, поддержку перспективных отраслей и производств с учетом стратегического значения регионов и геополитических интересов страны и других мероприятий. Федеральные целевые программы, финансируемые из федерального бюджета, начиная с 2002 года, формируются на основе следующей системы критериев: соответствие проблемы, решаемой программой программно - целевым методом, «Основным направлением социально - экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу». Учет этого критерия призван придать программам четкую целевую направленность, сконцентрировать имеющиеся ресурсы на решении только ключевых проблем, стоящих перед страной; необходимо учитывать межотраслевой характер проблемы. Проблемы, водящие в компетенцию федеральных органов исполнительной власти, должны решаться в рамках средств, выделяемых им из федерального бюджета на основную деятельность. Проблемы, входящие в компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ, должны решаться в основном с использованием собственных средств, включая субвенции, трансферты, дотации и т.д.; решение проблем, охватываемых ФЦП, выходит за рамки краткосрочного периода. В том случае, если проблема не может быть решена в краткосрочный период и она отвечает требованиям остальных критериев, возможно ее решение посредством программного подхода. При этом выход за рамки года требует обоснованных прогнозных оценок как потребности в ресурсах, так и оценок возможности финансирования. Цели и инструменты реализации ФЦП должны иметь гораздо более устойчивый и долгосрочный характер: программа должна иметь выраженный количественно результат реализации. Предполагается, что каждая программа должна иметь четко обозначенный количественный критерий достижения цели или определенного этапа. Это позволит осуществлять строгий и объективный контроль за ее реализацией. Отсутствие количественных показателей, какой бы ни была мотивировка, неизбежно приводит к субъективизму в принятии решений по разработке, реализации и оценке результатов выполнения ФЦП;

- значительный мультипликативный эффект, который во многом определяется комплексностью решаемых проблем. Результат реализации программ должен дать интегральный эффект, превосходящий сумму результатов отдельных составляющих программы. Кроме того, эффект реализации программы должен проявиться не только в охватываемых программой сферах, но и в других секторах экономической деятельности, и в экономике в целом;

- невозможность решить имеющуюся проблему другими способами и необходимость участия федерального правительства, тогда как в основном многие проблемы регионального и отраслевого характера могут быть решены без участия федерального центра; сумма расходов федерального бюджета на реализацию системы федеральных целевых программ должна быть увязана с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ. Данное соответствие необходимо определять с учетом прогнозируемых доходов бюджета на среднесрочную перспективу и требуемых этой программой объемов финансирования по остальным статьям расходов федерального бюджета. Программная часть федерального бюджета не может быть значительной, так как основной функцией федерального бюджета является финансирование текущих расходов и обеспечение текущих потребностей государства. Вместе с тем, в последние годы было утверждено и внесено в бюджет достаточно много целевых программ, что ограничивало возможности их финансирования. Поэтому часть программ реализуется не полностью и с нарушением сроков. Целевая программа развития социально экономического комплекса региона должна опираться на научно обоснованную стратегию, определяющую важнейшие точки (сферы) роста экономики и решение наиболее острых и сложных проблем, создающих кризисные ситуации в различных сферах деятельности. Решение задач целевой региональной программы комплексного характера должны способствовать тому, чтобы в рамках определенного периода создать условия и добиться конкретных результатов в подъеме экономики и в преодолении кризисных процессов. ФЦП разрабатываются по инициативе федеральных органов исполнительной власти с привлечением органов исполнительной власти субъектов РФ. Инициативные заявки регионов рассматриваются и обобщаются Федеральными министерствами государственными заказчиками программ. Сводный перечень ФЦП и объемы их финансирования из федерального бюджета утверждаются законом «О федеральном бюджете».

Организация выполнения мероприятий, утвержденных ФЦП, обеспечивается федеральным заказом, размещение которого происходит на конкурсной основе через механизм контрактных соглашений с исполнителями конкретных видов работ, услуг. Региональные программы составляют около 15% ФЦП. Большая часть разработана по субъектам РФ, имеющим недостаточный экономический потенциал и низкую бюджетную обеспеченность. Специфика региональных программ заключается также в возможности административного воздействия на мобилизацию местных источников для разработки и реализации мероприятий программ. Региональные программы развития, являясь по существу новым документом, регламентирующим развитие экономики территории в посткризисный период развития страны, в настоящее время не имеют правового статуса. В федеральных законах и нормативных актах перечисляются типы целевых программ, инструментарий, но методы их разработки и управления ориентируются на инвестиционные производственные программы.

Программно - целевой метод используется и внутри регионов для решения проблем развития территорий. Региональные целевые программы утверждены в качестве официальных, государственных документов в Московской области, в Брянской области и в других регионах. Эти программы направлены на решение задач комплексного развития территорий, обеспечения эффективного использования природно-ресурсного и производственного потенциала.

ФЦП социально экономического развития регионов могут финансироваться из нескольких источников: федерального, местного бюджетов, внебюджетных источников.

Анализ перечня региональных целевых программ позволяет условно разбить их на три группы:

1. Программы, направленные на поддержку развития национальных республик и округов (Юг России, программа для малочисленных коренных народов Севера, специальные программы по республикам Адыгея, Дагестан, Коми, Тыва и другие).

2. Программы экологической направленности по преодолению отклонений в условиях жизни на отдельных территориях.

3. Остальные (достаточно разноплановые) программы («Социально-культурное развитие Тверской области», «Освоение Нижнего Приангарья в Красноярском крае» и другие).

Первые программы социально-экономического развития регионов были Приняты в 1993-1995 гг. В постановлении Правительства РФ от 7 декабря 996 г. г. №1450 было определено, что с 1997 г. правительственные решения по государственной поддержке регионов, не связанные с предоставлением единовременной помощи, оформляются актами Правительства РФ об утверждении федеральных целевых программ развития регионов. В последующие годы количество федеральных целевых программ и подпрограмм регионального развития постоянно возрастало. В федеральном бюджете на 1998 г. было указано 28 таких программ, на 1999 г. - 36 программ, а на 2000г. - уже 42 программы. К финансированию в 2005 г. предлагалось 54 федеральные целевые программы, включающие 84 подпрограммы. Завершив в 2004 г. реализацию 13 программ и подпрограмм и прекратив реализацию 10 программ отраслевого характера, не финансировавшихся в последние годы.

Дефицит денежных ресурсов для выполнения федеральных целевых программ вызвал необходимость сокращения их числа и объемов финансирования. При этом учитывалось достижение намеченных к 2005 г. целей программы, наличие количественных параметров, характеризующих цели, ожидаемые результаты и эффективность реализации программы.

Произошла фактическая ликвидация ФЦП как сколько-нибудь значимого инструмента государственного регулирования регионального развития.

Общая тенденция современного этапа программирования такова: эффективной форме противостоит неэффективное исполнение. Практика показала также отсутствие механизма контроля за реализацией стратегии социально-экономического развития. Без соответствующих механизмов и показателей федеральные органы власти не могут иметь четких представлений о направлениях социально-экономического развития РФ и регионов, о территориальной дифференциации социально-экономического развития регионов. И хотя объемы финансирования федеральных целевых программ в 2005г. возросли (251,9 млрд. в 2005 г. против 174,3 млрд. в 2004 г.) анализ программной части проекта федерального бюджета на 2005 г. показывает, что Правительство Российской Федерации не выполнило рекомендации Совета Федерации (постановление от 28 апреля 2004 г. № 119-Сф) о финансировании ФЦП в объемах, установленных при утверждении этих программ, или в случае уменьшения финансирования - о внесении в них изменений. По ряду программ уменьшены объемы финансирования без их переутверждения. Кроме того, в методических материалах Минфина Российской Федерации от 2 июля 2004 г.г. №02-02-14/2392 предусмотрено формирование предельных объемов бюджетного финансирования ФЦП, уменьшенных на 20% против сумм, установленных при утверждении этих программ Салихов Ш.М. Некоторые аспекты программирования регионального социально-экономического развития РФ// Региональная экономика: теория и практика.2005.№7(22).С.41.

Одной из актуальных проблем российской экономики является сегодня задача выравнивания уровней экономического и социального развития регионов. От ее оптимального решения зависят эффективность функционирования всей экономики, развитие рыночных отношений, укрепление социальной однородности и сплоченности российского общества. Под выравниванием понимается преодоление существенных диспропорций между регионами в условиях рыночной экономики, то есть выравнивание экономических и социальных условий. Развитие экономики регионов в процессе выравнивания должно идти в направлении достижения наиболее эффективного функционирования российской экономики как системы региональных экономических подсистем, использующих все преимущества территориального разделения труда. Государство обязано формировать и проводить активную экономическую политику по отношению к регионам с различными уровнями

социально-экономического развития. Эта политика должна быть реальной, дифференцированной и направленной на выравнивание условий экономической деятельности и максимальное использование природных, экономических и других особенностей регионов. В этих условиях возрастающее значение придается применению программно-целевых методов регулирования развития регионов. Программно-целевые методы регулирования развития для решения экономических, социальных, экологических и других проблем в конкретных территориальных образованиях длительное время применяются в реальной практике многих государств мира. В нашей стране такие подходы широко применялись в 70-80-х годах прошлого столетия при централизованной экономике для координации деятельности различных отраслей народного хозяйства, определения приоритетности задач и соответствующих механизмов концентрации ресурсов на важнейших направлениях в процессе реализации крупномасштабных проектов. Федеральные целевые программы, их необходимость, цели, задачи, набор мероприятий, время реализации и объемы их финансирования, в том числе за счет средств федерального бюджета, обсуждаются на заседаниях Правительства Российской Федерации, в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, находятся в режиме прямого доступа на сайтах Правительства Российской Федерации, Минэкономразвития России, государственных заказчиков, публикуются как официальные документы (приложения к постановлениям Правительства Российской Федерации). При этом программы развития являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства в его регионах, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации, и являются в настоящее время наиболее отработанным и прозрачным инструментом реализации политики государства с использованием программно-целевых методов. Вместе с тем опыт их использования приводит к тому, что сегодня впервые остро ставится вопрос о необходимой реконструкции системы федеральных целевых программ, которые уже в течение 10 лет являются основным средством реализации Федеральной региональной политики.

Программы территориального развития могут классифицироваться по следующим признакам:

- по характеру и специфике проблем (социально-экономические, научно-технические, региональные, производственно-технологические, экологические, организационно-хозяйственные);

- по временному горизонту (долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные);

- по уровню и составу сферы влияния и сферы реализации (межгосударственные, национальные, межотраслевые, отраслевые, региональные, субрегиональные, локальные, сублокальные).

В основе разработки и реализации целевых программ лежат следующие базовые принципы:

- комплексность и синхронность целей и задач программы на каждом этапе ее выполнения;

- нормативность программ любого уровня (федеральный, муниципальный), предполагающая их утверждение соответствующим органом и обязательность для исполнения всеми сторонами;

- целевая направленность и системность мероприятий программы;

- вариантность программа должна предусматривать несколько вариантов полного или частичного достижения поставленных целей при различных уровнях ресурсного обеспечения;

- ресурсная обеспеченность программы;

- адресность заданий программы необходимо определить исполнителей, сроки реализации, параметры контроля и учета;

- управляемость программы должна обеспечиваться созданием необходимых правовых, организационных, финансовых механизмов.

В процессе подготовки программы разрабатываются концепция, различные сценарии и прогнозы развития территории, ее отдельных элементов, формируются программные мероприятия и механизмы их реализации, схема управления и контроля за реализацией программы.

Целевая программа развития социально - экономического комплекса региона должна опираться на научно обоснованную стратегию, определяющую важнейшие точки (сферы) роста экономики и решение наиболее сложных и острых проблем, создающих кризисные ситуации в различных сферах деятельности. Решение задач целевой региональной программы комплексного характера должны способствовать тому, чтобы в рамках определенного периода создать условия и добиться конкретных результатов в подъеме экономики и в преодолении кризисных ситуаций.

Особенностью региональных программ также является то, что в них должны учитываться все мероприятии, которые вошли в ФЦП по данной территории однако это противоречит действующим нормативным документам, где исключается возможность дублирования одних и тех же мероприятий в целях предотвращения двойного финансирования.

Таким образом, разработка программ социально экономического развития является одним из основных инструментов государственного регулирования экономики, а также средством реализации политики государства. Разрабатываются межгосударственные, федеральные, региональные, местные целевые программы. В настоящее время в нашей стране наблюдается тенденция к усилению самостоятельности регионов.

Регион стал субъектом экономических отношений, начал формировать свою самостоятельную региональную политику, реализация которой в значительной степени определяет уровень экономического развития и качество жизни населения [20].

1.2 Зарубежный и российский опыт формирования программ развития

Налаженное во всех передовых и многих развивающихся странах сильное государственное регулирование территориального развития существует в различных формах и видах: законодательное регламентирование, прогнозирование, планирование и программирование экономики, бюджетное перераспределение валового внутреннего продукта, государственные заказы (закупки вооружения и т.д.), проведение целевой региональной политики - налоговой, кредитно финансовой и прочее, контроль за ценами, доходами, занятостью, состоянием природной среды и т.д. Для этого в центре и на местах функционируют специальные структуры исполнительной власти. Важнейшая форма прямого регулирования - федеральные целевые программы развития регионов. Косвенное регулирование заключается в применении государством экономических рычагов (стимулов и антистимулов) опосредованного воздействия на доведение субъектов хозяйствования и управления в регионах. Используются преимущественно методы налогового и кредитного регулирования.

Впервые комплексные федеральные и региональные программы были приняты Правительством РФ в 1995 году (ФЦП социально - экономического развития Курильских островов и Республики Саха (Якутия). К 1997 году было утверждено около 30 ФЦП по развитию регионов. Среди них программы развития Дальнего Востока, Забайкалья, Сибири, Северного Кавказа. В числе регионов, к которым был применен программный метод обеспечения развития, главным образом, территории с особыми условиями хозяйствования (Северные регионы), слабые в экономическом отношении (Бурятия, Адыгея, Калмыкия, Мордовия, республики Северного Кавказа), а также регионы остро нуждающиеся в реструктуризации экономики (Удмуртия, Челябинская, Тульская области и др). Кроме того, требовали особого развития приграничные (новые) области (Калининградская, Псковская, Брянская и др.)

Среди основных целей и направлений территориального регулирования на Западе - форсирование в одних регионах (центрах) и сдерживание в других экономического роста, стимулирование концентрации или децентрализации промышленности, меры охраны окружающей природной среды, осуществление проектов реконструкции городов, освоение необжитых территорий и т.д. Побудительными мерами создаются условия для инвестирования капитала, создания новых рабочих мест в депрессивных Районах, стимулирования капиталовложений в проекты освоения пионерных территорий (особенно в инфраструктуру). Государство повышает частному капиталу норму прибыли в неосвоенных и слаборазвитых районах прямым субсидированием строительства и производства, значительными льготами по налогам и кредитам, предоставлением крупных и выгодных государственных заказов. В освоении территорий участвуют и государственные корпорации Кистанов В.В. Региональная экономика России: Учебник - М.:Финансы и статистика, 2003.

Интересным в использовании программного метода в реализуемой ИВ региональной социально-экономической политике представляется опыт США. Сильнейший толчок территориальному регулированию в США дала «великая депрессия» 1930-х годов. Федеральное правительство приняло целый ряд законодательно-нормативных актов по поддержке депрессивных регионов, охваченных массовой безработицей (Юго-Восток). Осуществление проекта подъема отсталого района особенно результативно проявилось на примере комплексного освоения бассейна реки Теннеси на базе энергетики (под руководством специальной государственной корпорации). В течение трех десятилетий этот район имел наивысшие темпы экономического роста и превратился в высокоразвитый производственно территориальный комплекс. Во время второй мировой войны огромные государственные капиталовложения были сделаны в экономику тихоокеанских штатов. С 1988г. в США введена система финансирования федеральных целевых программ, она осуществляется в форме целевых трансфертов, которые предоставляются на условиях встречного финансирования. В настоящее время в США реализуется более 500 целевых программ финансирования нужд штатов и графств с помощью целевых трансфертов. Одно из важнейших Направлений связано с реализацией социальных программ. Большинство из программ попадают под действие федерального закона, некоторые полностью финансируются и контролируются федеральным правительством, но также много программ проводятся правительствами штатов (расходы разделяются между штатом и федерацией). В целом трансферты из федерального бюджета покрывают около 20 % расходов штатов и используются в первую очередь на цели повышения благосостояния населения.

С 60-х годов в США действует закон о развитии пришедших в упадок районов, активизировалась разработка региональных программ. Главным рабочим органом по управлению ими является Федеральный совет регионального развития. В непосредственном управлении участвуют федеральные министерства, ведомства, агентства, местные органы администрации. Основной рычаг регулирования федеральные субсидии, предоставляемые при условии долевого участия средств регионов. Для привлечения частного капитала федеральными властями широко используются налоговые льготы, особо льготные кредиты, государственные заказы и т.д. Однако к концу 70-х годов влияние федеральной власти на региональное развитие заметно снизилось, но возросла роль местного регулирования (налоговая система, кредитно-денежные стимулы). Местные органы власти имеют реальные рычаги регионального планирования и широко используют их, в частности, для строительства автомобильных дорог, аэропортов, систем водоснабжения и канализации, жилищного строительства.

Таким образом, значение государственного экономического регулирования не уменьшилось, но видоизменилось. США, пропагандируя экономический либерализм для других стран, у себя проводят активную политику целевого макроэкономического регулирования с приоритетами в области занятости и сбалансированного роста, распространяя ее на регионы.

В США была создана трехступенчатая иерархия территориальных единиц, вовлеченных в федеральные комплексные межотраслевые программы стимулирования экономического развития территорий:

1) так называемые «реконструируемые ареалы» - низшая из трех ступеней в иерархии территориальных единиц; основой для их выделения служат отдельные графства, индейские резервации, районы переписей городских общин, так называемые специальные ареалы (места исключительной концентрации безработных и бедных); критерием попадания в категорию «реконструируемых ареалов» служит наличие как минимум одного из следующих признаков - устойчиво высокий уровень безработицы, низкий уровень доходов на семью, значительная убыль населения, резкие изменения в экономике, вызванные стихийными бедствиями, закрытием крупных государственных или производственных объектов и т.п.;

2) округа экономического развития, в них объединяется большинство «реконструируемых ареалов», в состав округа экономического развития должен входить минимум один «центр роста» - экономически быстро развивающийся город с населением не более 250 тысяч человек, в состав округа экономического развития входит обычно 5-15 графств (всего в США более 3 тысяч графств);

3) многоштатные регионы экономического развития, которые формируются в тех случаях, когда признается необходимость реализации программ, охватывающих сразу несколько штатов Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: экономические и практические аспекты \. государственного регулирования.-М.: Эдиторал - УРСС.2002.С72.

Таким образом, отличительной чертой описанной сетки территориальных единиц в США является то, что она покрывает не всю территорию страны.

Отсюда вытекает возможность избирательной направленности использования программного механизма регулирования развития отдельной территории. Япония уже более 40 лет (с 1956 г.) разрабатывает общегосударственные среднесрочные и долгосрочные планы и программы, в которых важное место занимает решение региональных проблем. Занятые этим специальные государственные органы (Министерство внешней торговли и займов, Управление экономического планирования, Экономический совет) уделяют большое внимание (посредством субсидий, займов, налоговых льгот) смягчению и ликвидации чрезмерной концентрации населения, хозяйства и административных функций в основных районах страны, ослаблению полярности развития территории, обеспечению сбалансированности развития провинций, углублению межтерриториальных экономических связей.

Японские экономисты убеждены, что экономическое планирование может эффективно осуществляться в условиях рыночной экономики.

Проблемы региональных диспропорций потребовали реализации во Франции специальной политики «территориального переустройства», имеющей всесторонний характер и проводимый всеми государственными и региональными органами от министерств до муниципалитетов и местных комитетов и комиссий. По экономическим районам составляются планы экономического и социального развития и районные планировки, утверждаемые правительством и координируемые им с национальными планами. Для стимулирования развития промышленности в районах и зонах, определенного планами, используются различные меры регулирования. Предприниматели получают от государства льготные займы, премии, компенсации на перебазирование предприятий, средства на подготовку кадров, землю по сниженным ценам, дотации на оплату электроэнергии и т.д.

Государство создает объекты производственной и социальной инфраструктуры, издает рекламные проспекты и региональные справочники в целях децентрализации промышленности, ограничения ее потенциала в столичном регионе и форсирования индустриализации аграрных районов.

В Китае основными инструментами регионального развития являются территориальные планы, обычно в составе национальных пятилетних планов (последний десятая пятилетка на 1996-2000 г.г.), разрабатываемых Государственным плановым комитетом и другими министерствами. Их важнейшая задача состоит в создании и развитии особых экономических зон (со статусом независимых административных образований), а также «открытых» приморских городов-портов, рассчитанных на привлечение и использование иностранного капитала (для чего предоставлен ряд преференций). Кроме того, приоритетами региональной политики выступают обеспечение сбалансированного развития различных регионов страны (особенно автономных); регулирование рождаемости; изучение и более полное использование местных природных ресурсов и т.д. Специальное законодательство, региональное планирование (программирование), фонды государственной поддержки «проблемных» регионов, органы государства по территориальному регулированию задействованы в Великобритании, ФРГ, Италии, Испании, Канаде, Индии и других странах. Комплексные региональные программы осуществляет в рамках межгосударственных объединений, особенно Европейского Союза.

Вся практика регионального развития за рубежом свидетельствует о невозможности его успехов без сильной государственной помощи, так как здесь зачастую требуются очень большие капиталовложения, причем не сулящие частному капиталу высокие прибыли. Так, программа долины реки Теннеси 25 лет находилась на бюджетном кредитовании. Или свежий пример: перестройка хозяйства территорий бывшей ГДР после воссоединения с ФРГ, потребовавшая огромных государственных ассигнований.

На Западе сформировалось специальное «территориальное» законодательство, весьма обширное и детализированное, широко распространилось территориальное планирование, который носит индикативный характер, но законопослушные физические и юридические лица обычно придерживаются его рекомендаций, ориентирующих на Выполнение общенациональных целей. Особенно наглядно это проявляется в Японии, например, относительно мероприятий по ограничению Токийской и I других разросшихся агломераций.

Территориальный разрез общегосударственных планов, как правило, приобрел всеохватывающий характер при сильной поддержке государства, что подчеркивает сходство с советским территориальным планированием.

Основной критериальный расчетный показатель, как и в СССР - объем ВВП на душу населения (у нас был еще душевой показатель национального дохода). Имеется сходство между выбором на Западе «полюсов роста» в слаборазвитых регионах и советским принципом создания «промышленных Врагов» в аграрных и национальных районах и т.п. «Заимствованы даже советские термины, вроде «комплексное развитие региона». Зато острейшая проблема «у них», не знакомая плановой экономике, - высокая безработица, отличающая депрессивные районы. Несмотря на существенные различия рыночного и планового хозяйства, на Западе (как и у нас в прошлом и сейчас) прямое (бюджетное) территориальное регулирование преобладает над косвенным (налоговые и кредитные льготы и проч.).