Государственное управление и местное самоуправление - особенности функционального взаимодействия

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Теоретико-методологические аспекты исследования государственного управления и вопросы его эффективности в новых реалиях
• 1.1 Государственное управление: сущность и специфика в условиях реформирования государственной службы
• 1.2 Проблема эффективности государственного управления и необходимость в новом содержании региональной политики
• 2. Анализ сущности местного самоуправления, его актуальных проблем и необходимости в модернизации в современных условиях развития общества
• 2.1 Местное самоуправление: сущность, особенности и необходимость в модернизации в условиях постиндустриального общества
• 2.2 Основные проблемы развития местного самоуправления
• 3. Теоретико-методологические и правовые основы взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в современной России
• 3.1 Механизмы, принципы и специфика взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления в РФ
• 3.2 Гарантии взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
• Заключение
• Список литературы

Введение

В условиях кризисной ситуации в экономике и социальной сфере, обостряются и проблемы государственного и муниципального управления. Приоритетными направлениями развития для власти становятся вопросы местного самоуправления. Государственными органами управления декларируется расширение полномочий местного самоуправления и новые подходы к управлению и взаимодействию на всех уровнях власти.

Актуальность исследования. Вопрос взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления является одним из центральных при характеристике основ организации территориального управления в Российской Федерации. Он связан с политико-правовой природой государственной власти, национальными управленческими традициями в Российской Федерации, а также доставшейся в наследство от десятилетий централизованного управления психологией государственных чиновников.

Научное осмысление различных аспектов взаимодействия государственного управления и местного самоуправления имеет богатую историю, но остается актуальным вопросом теоретико-практического изучения и координирования социальных процессов, происходящих и назревающих в ходе модернизации российского общества.

Степень научной paзpaботaнноcти пpоблeмы. При изучении выбранной проблемы исследования были исследованы труды отечественных авторов, посвященные анализу различных аспектов развития государственного управления и местного самоуправления, а также вопросам их взаимодействия.

В России проблемы формирования и функционирования общественных институтов и органов управления как социальных систем, взаимоотношений социальных акторов в процессе выполнения управленческих функций занимаются такие ученые, как Е.М. Бабосов, В.Э. Бойков, Г.П. Зинченко, А.И. Кравченко, А.И. Пригожин, Ю.М. Резник и др. Теоретическое обоснование эффективности государственного управления и местного самоуправления отражено в работах Г.В. Атаманчука, И.А. Василенко, Н.И. Глазуновой, Д.П. Зеркина, В.Г. Игнатова См.: Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. - 3-е изд., перераб. и доп. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2010. - 480 с., А.И. Радченко, В.Е. Чиркина.

Среди авторов, чьи научные публикации также оказались полезны в процессе решения задач курсового исследования, целесообразно отметить и таких специалистов, как: А.В. Вайсбург и Е.В. Симонова См.: Симонова Е.В., Вайсбург А.В. Местное самоуправление и государственная власть в системе управления российскими территориями // Стратегия устойчивого развития регионов России. - 2012. - № 11. - С. 145-151., которые анализируют опыт организации местного самоуправления в современной России, исследуют проблему соотношения местного самоуправления и государственного управления территориальными образованиями, характеризуют современную реальную модель местного самоуправления и ее потенциал. В статье См.: Галиянова Э.Р., Данилко И.В., Фоминых С.В. Управление разграничением полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти российской федерации // NovaInfo.Ru. - 2016. - Т. 2. - № 41. - С. 184-188. Э.Р. Галияновой, И.В. Данилко и С.В. Фоминых С.В. рассказывается об управлении разграничением полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации.

В свою очередь, Т.В. Игнатова и Т.В. Мартыненко См.: Игнатова Т.В., Мартыненко Т.В. Потенциал местного самоуправления в управлении государственной собственности на территории // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2015. - № 4 (59). - С. 36-39., рассматривают местное самоуправление как необходимое звено в управлении государственной собственностью на территории, требующее государственной поддержки, уточнения и перераспределения полномочий государства и муниципальных образований. А.О. Акуловым См.: Акулов А.О. Местное самоуправление в системе государственного и муниципального управления территориальным развитием // Известия ПГПУ им. В.Г. Белинского. - 2012. - № 24. - С. 152-157. на основе системного подхода проанализировано содержание понятий «муниципальное управление» и «местное самоуправление». Автор предпринимает попытку доказать, что категория «местное самоуправление» значительно уже категории «муниципальное управление». Кроме того, автор приходит к выводу о том, что системное управление развитием муниципального образования предполагает участие в муниципальном управлении, наряду с местным самоуправлением, также региональных и федеральных властей, бизнес-структур.

М.А. Мирзаев См.: Мирзаев М.А. Местное самоуправление и другие уровни власти в современной России - фундаментальные противоречия // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. - 2013. № 10. - С. 89-93. в своей публикации коснулся проблем существующих противоречий между управлением институтом местного самоуправления и другими органами государственной власти. В публикации ставится под сомнение вопросы самостоятельности органов местного самоуправления в решении местных вопросов и независимо от органов государственной власти. Автор считает, что на настоящий момент, при существующей системе государственного управления, «вертикали власти», основанной на административном ресурсе чиновников, ни о какой «автономности» органов местного самоуправления не может быть и речи.

Объектом исследования выступают государственное управление и местное самоуправление в современных условиях развития общества.

Предметом исследования являются особенности функционального взаимодействия государственного управления и местного самоуправления.

Цель данной работы заключается в анализе теоретико-методологических и правовых аспектов взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели были поставлены и решены такие задачи, как:

- изучить сущность и специфику государственного управления в условиях реформирования государственной службы;

- обозначить проблемы эффективности государственного управления и необходимости в новом содержании региональной политики;

- исследовать сущность, особенности местного самоуправления и необходимость в его модернизации в условиях постиндустриального общества;

- рассмотреть основные проблемы развития местного самоуправления;

- проанализировать существующие механизмы, принципы и специфику взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления в Российской Федерации;

- привести классификацию гарантий взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Методологической основой исследования выступают положения, сформулированные в рамках трудов отечественных ученых в области политологии, права, государственного и муниципального управления. Особое внимание уделяется идеям, концептуализирующим вопросы совершенствования и повышения эффективности взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления.

Методологическую основу исследования составили: общенаучные и специальные методы познания объекта исследования, такие как: метод сравнительного анализа, метод классификации, а также исторический, логический и иные методы. Обоcновaнноcть выводов данного иccлeдовaния обecпeчивaется cиcтeмным подходом к peшeнию поcтaвлeнной пpоблeмы; пpимeнeниeм комплeкca мeтодов и мeтодик, aдeквaтных зaдaчaм иccлeдовaния.

В качестве источников исследования послужили монографии, учебные пособия, научные публикации в периодических изданиях отечественных авторов, нормативно-правовые акты РФ, материалы научно-теоретических и научно-практических конференций, а также информация из открытых источников в сети Интернет.

Структура данного исследования обусловлена его целью и задачами и состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, выводов, заключения, списка использованных источников и литературы.

1. Теоретико-методологические аспекты исследования государственного управления и вопросы его эффективности в новых реалиях

1.1 Государственное управление: сущность и специфика в условиях реформирования государственной службы

Рассматривая сущность и специфику государственного управления в современных условиях, прежде всего, необходимо дать определение этому понятию. Итак, в широком смысле - государственное управление - это деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий, в узком понимании - подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий Макарейко Н.В. Административное право. Учебное пособие для прикладного бакалавриата. - М.: Издательство «Юрайт», 2015. - С. 104..

Государственное управление, как правило, рассматривается отечественными учеными как целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех её формах и методах. В рамках данного подхода профессор Г.В. Атаманчук объясняет государственное управление как «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу» Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2013. - С. 42.. И.А. Василенко определяет государственное управление как «систему принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата» Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: учебник для академического бакалавриата / И.А. Василенко. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2014. - С. 77..

Современная российская система государственного управления находится в данный момент времени на переломном этапе трансформировании ее базовых основ, на этапе повышения требований к ее модернизации со стороны всех ячеек общества. И в этой связи нельзя не отметить, что результаты и показатели эффективности реформирования государственной службы, государственного управления в большей степени достигаются посредством повышения роли инновационных методов управления в практике деятельности современных представителей государственного аппарата.

Между тем, развитие демократических, правовых основ устройства общества и государства, а также процесс формирования современного гражданского общества, порождает кардинальное совершенствование системы государственного управления. В нашей стране реформирование государственного управления рассматривается, чаще всего, как составная часть административной реформы. В настоящее время проблема создания современной высокоэффективной инновационной модели государственного управления находится в центре внимания как Президента, так и правительственных структур. От решения этой ключевой проблемы во многом зависит, состоится ли экономическое, политическое и социально-культурное формирование Российской Федерации как демократического, экономически развитого и правового государства.

Особое значение в реформировании системы государственного управления занимает преобразование государственной службы как административного института власти. Государственный аппарат - важнейший элемент социума. Поэтому от его модернизации зависит многое в развитии государства и гражданского общества.

Государственная служба неразрывно связана с государством и правом. Государство выполняет свои функции через служащих. Как отмечает в своих трудах В.Ю. Войтович, фактически «…государственная служба сложилась в период создания и действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писанных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало» Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. - Ижевск: Изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013. - С. 9..

Следует также отметить важное замечание группы исследователей системы государственной и муниципальной службы под руководством профессора В.И. Петрова, которые считают, что государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей по должности в конкретном государственном органе Государственная и муниципальная служба: учебник для бакалавров / под ред. В.И. Петрова. - М.: Издательство «Юрайт», 2014. - С.11.. И как справедливо замечает профессор МИУ МГИМО(У) МИД России Г.В. Атаманчук, - «именно в рамках государственной службы формируются властно-управленческие взаимоотношения между государством и обществом, государственным органом и управляемыми им объектами» Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2013. - С. 364-365..

В настоящее время в Российской Федерации реформирование системы государственной службы официально признано приоритетным направлением в области государственного строительства важным условием ускорения социально-экономического развития страны.

С начала XXI века перестройка государственного управления и государственной службы Российской Федерации идет одновременно с административной реформой, являясь ее центральным элементом. Проводимая административная реформа наряду с совершенствованием структур государственной власти должна оптимизировать деятельность государственного аппарата, привести его полномочия в соответствие реальным властным функциям.

Правительство России и Президент РФ В.В. Путин делают энергичные шаги к преодолению кризиса, снижению социально-экономической напряженности в обществе, не смотря на жесткость кризиса. Это уже привело к радикальному изменению психологии руководителей. Если ранее, до кризиса, считалось, что денег в стране много и нет проблем с их вложением, то сегодня стало ясно - их катастрофически не хватает. Эта деталь, если можно так выразиться, является той существенной особенностью, которая характеризует нынешнее положение дел в сфере государственного управления, и существенно мешает реформированию государственной службы на принципах инновационного подхода.

На основе анализа научной литературы по выбранной проблеме исследовании, удалось установить, что специфической чертой, которая существенно затормаживает внедрение в практику деятельности государственных служащих инновационной модели государственного управления и современных технологий принятия решений, - является, ни много ни мало, внутренний настрой самих чиновников, а именно, их нежелание избавляться от консервативных методов в работе, и перенимать так называемые «ноу-хау», которые могли бы существенно повысить эффективность всей системы государственный службы в целом. В очередной раз, на пути успешности реформ, становится, как это не парадоксально, - человеческий фактор.

В этой связи, уместно будет процитировать отечественных исследователей проблем государственного управления, - Е.Н. Дубиненкову и Н.Л. Иванову, которые отмечают в своем исследовании, что на сегодняшний день, возможно выделить «два основных направления инноваций, касающиеся человеческого фактора в государственном управлении: а) формирование кадрового состава; б) повышение эффективности и результативности деятельности государственных служащих» Иванова Н.Л., Дубиненкова Е.Н. Внедрение инноваций в сфере государственного управления: проблемы и факторы // Вопросы управления. - 2014. - № 4. - С. 34..

Безусловен тот факт, что специфика и особенности публичного управления в условиях реформирования системы государственного управления и государственной службы, характеризуется не только консервативными взглядами представителей административно-политической элиты всех уровней власти, но и, иногда откровенным саботажем отдельных групп чиновников в отношении Указов Президента РФ и Постановлений Правительства России, на основании которых были даны те или иные поручения. На такие факты нередко обращает внимание и Президент России В.В. Путин, особенно в рамках так называемых ежегодных посланий Федеральном Собранию РФ, в ходе ежегодных пресс-конференций.

Конечно же, нельзя забывать и о коррупции, которая в настоящее время все чаще появляется на всех уровнях власти и затормаживает процесс реформирвоания государственного управления. Такое явление как коррупция, не может способствовать скорейшему внедрению в деятельность государственных служащих инновационных практик и методик в процессах принятия управленческих решений и взаимодействия со всеми субъектами вертикали власти. Ведь, тот представитель власти, который уже поражен этой социальной болезнью XXI века, если можно так выразиться, никогда не будет думать о необходимости инноваций в рамках государственной службы, он будет думать скорее о прибыли, которую сможет извлечь из своих управленческих решений, используя служебное положение в корыстных целях.

С учетом актуальности сделанных выше выводов, следует также согласиться с мнением ряда отечественных ученых, которые не без оптимизма замечают, что «…на современном этапе развития отечественная политическая наука начинает уделять пристальное внимание изучению проблемных вопросов государственного управления, политических элит и специфических общественных групп, реально влияющих на принятие административно-политических и управленческих решений» Понеделков А.В., Воронцов С.А., Гниденко И.В. Российские элиты в федеральном и региональном аспектах // Известия алтайского государственного университета. 2014. № 4-1 (84). - С. 290..

1.2 Проблема эффективности государственного управления и необходимость в новом содержании региональной политики

Проблема эффективности государственного управления является постоянной доминантой в оценке результатов деятельности органов власти в любом типе современного государства, будь оно демократическим или авторитарным. Согласно ныне господствующим в мире теориям общественного прогресса, демократическое (с развитой рыночной экономикой и правовыми свободами личности) государство в сравнении с авторитарным создает возможность для достижения более высокой эффективности государственного управления. Однако, следует принимать во внимание и тот факт, что это не складывается само собой, а требует целенаправленных действий органов государственной власти.

Как указывают В.А. Ильин, А.И. Поварова, - «В современной науке сложилось несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности и содержания эффективности государственного управления. Это понятие в общей трактовке рассматривается как отношение усилий деятельности органов власти, затраченных на свою деятельность, к последствиям этой деятельности. Однако эта общая постановка различается в конкретных подходах к оценке эффективности государственного управления. Так, подход, основанный на концепции лидерства, базируется на сравнении удельных затрат ресурсов и результативных показателей анализируемого государства и страны-лидера. Экономический подход связывает эффективность государственного управления с наличием механизмов обеспечения конкуренции, внедрения инноваций, социальной защищенности и т. п. Подход, основанный на теории рациональной бюрократии, опирается на выявление степени оптимальности иерархической структуры органов государственного управления, на соблюдение принципов профессиональной деятельности государственных служащих» Ильин В.А., Поварова А.И. Проблемы регионального развития как отражение эффективности государственного управления // Экономика региона. 2014. - С. 52-53.. Применяется также подход, при котором определяется успешность государственного управления путем соотнесения результатов развития с публично установленными целями.

По нашему мнению, главным критерием эффективности государственного управления в современной России является способность государства повышать качество жизни граждан, удовлетворять их интересы на основе повышения темпов и обеспечения устойчивости экономического роста и увеличения реальных доходов населения. Конкретные значения показателей этого критерия определяются актуальными проблемами текущего и перспективного развития страны.

В России проблема повышения эффективности государственного управления резко актуализировалась, так как осуществляемые более двадцати лет рыночные трансформации не дают желаемых результатов. В связи с этим возрастает необходимость углубленного изучения влияния на государственное управление различных внутренних и внешних факторов, меняющих экономическую, социальную и политическую среду в стране.

Логично будет предположить, что государство, обладая серьезными рычагами влияния на бизнес, могло бы более активно задействовать в региональной политике корпоративный ресурс. Однако на практике складывается другая ситуация, когда политика, проводимая в отношении крупных собственников, не способствует решению проблем регионального развития, решению проблем муниципальных образований и местного самоуправления. Более того, по оценке ряда экспертов См.: Сенчагов В.К. О формировании новой парадигмы бюджетной политики // Вопросы экономики. - 2013. - № 6. - С. 152-158; Ильин В.А., Поварова А.И. Проблемы государственного управления. - Вологда: ИСЭРТ РАН, 2014. - 181 с.; Татаркин А.И. Диалектика государственного и рыночного регулирования социально-экономического развития регионов и муниципалитетов // Экономика региона. - 2014. - № 1. - С. 9-30., такая политика становится фактором роста напряженности в обществе, так как не обеспечивает реализации принципов социальной справедливости.

В связи с указанными проблемами, явно дестабилизирующими социально-экономическую ситуацию в стране, и никак не способствующих полноценном взаимодействию всех уровней власти и управления, представляется более чем уместным замечание Е.С. Третьяковой и С.А. Светлаковой, которые предлагают следующее: «Современная Россия нуждается в эффективной системе государственного управления, в частности для создания условий, которые смогут повысить конкуренцию на мировых рынках и сформировать в России инвестиционный климат, привлекательный для отечественного капитала и инвесторов, что будет способствовать укреплению авторитета государства на мировой арене. Управляющее воздействие осуществляет аппарат управления, а потому, с целью совершенствования государственного управления необходимо:

1) оптимизировать структуру и численность государственного аппарата и подведомственных организаций;

2) оптимизировать обязанности и исполнение функций исполнительной власти на основе результатов функционального обзора;

3) оптимизировать деловые процессы и внедрить административные регламенты и стандарты государственных услуг;

4) создать условия для благоприятного организационно-правового обеспечения государственной службы;

5) внедрить новые методы планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рационально использовать ресурсы в системе государственной службы;

6) обеспечить открытость государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

7) повысить прозрачность и открытость органов государственной власти;

8) усилить систему внешней подотчетности» Третьякова Е.С., Светлакова С.А. Проблемы и тенденции развития государственного управления в Российской Федерации // Журнал «Молодые ученые». - 2013. - № 4. - С. 151..

На наш взгляд, целесообразно будет на первоначальном этапе разработать определенный базис для повышения эффективности государственного управления, который бы снижал риск расширения бюрократических схем управления в понимании классической теории менеджмента. Главным понятием модели может стать эффективность государственного управления, которая станет движущей силой развития управления, учитывающей изменчивость целей и ценностей, чувствительной к воздействиям внешней и внутренней среды, имеющей развитый механизм взаимодействия с управляемым социумом в вертикальной и горизонтальной плоскостях. Стоит признать ценность доминирования структурного и процедурного управления, не выходя при этом за его рамки для развития творческого потенциала управленцев. Следует также отметить, что особенности государственного устройства России требуют согласованного развития национальной хозяйственной системы не только с точки зрения макроэкономических структур, но и в аспекте реализации интересов региональных сообществ, муниципальных образований и местного самоуправления. Нарастание социально-экономических диспропорций, связанных с возможностями реализации интересов региональных сообществ, муниципальных образований и местного самоуправления, все больше актуализирует вопрос о необходимости совершенствования института региональной политики в области взаимодействия интересов субъектов в границах схемы: капитал-регионы государство. Новое содержание региональной политики должно учитывать такое важное обстоятельство, как собственные интересы региональных сообществ. Региональная политика формируется и реализуется как федеральными, так и региональными органами власти, что обусловливает возникновение двух ее вариантов, воплощающих государственные интересы в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России: монография / Под общей ред. А.С. Малчинова. - М.: Научный эксперт, 2012. - С. 108..Конец формы

2. Анализ сущности местного самоуправления, его актуальных проблем и необходимости в модернизации в современных условиях развития общества

2.1 Местное самоуправление: сущность, особенности и необходимость в модернизации в условиях постиндустриального общества

Прежде всего, необходимо отметить тот факт, что вопросы местного самоуправления и гражданского общества стали ключевыми в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина от 12 декабря 2013 года: «Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. И такую работу мы должны начать и в основном законодательно обеспечить уже в следующем, 2014 году - в год 150-летия знаменитой Земской реформы. Кстати, именно развитие земств, местного самоуправления в своё время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований. В том числе для аграрной реформы Столыпина и переустройства промышленности в годы Первой мировой войны» Послание Президента Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года. - [Электронный ресурс]..

Согласно нормам федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, местное самоуправление определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. 03.07.2016 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2016. № 27. Ст. 4231..

Местное самоуправление (МСУ) является первичной практикой социального регулирования и может быть основано на формальном (институциональном) управлении и неформальной (социальной) власти локальных элит. Обобщение исторических форм местного самоуправления в России позволяет выделить два идеальных типа формальной (институциональной) власти местного уровня: распределительно-демократический и централистско-авторитарный.

Местное самоуправление может являться одной из эффективных форм социального регулирования, социального управления и приобретает все большую значимость в условиях динамичной социальной среды.

Как верно заметил С.Е. Чаннов, - «Наличие выборных органов местного самоуправления, в муниципальном образовании, является обязательным согласно действующему российскому законодательству. Органы и должностные лица местного самоуправления издают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования» Чаннов С.Е. Муниципальные органы и органы местного самоуправления: общее и особенное / С.Е. Чаннов, Д.Г. Правдин // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 9. - С. 69.. Логично придти к выводу о том, что муниципальное управление являет собой целенаправленное воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование, и цель этого воздействия заключается в повышении качества и уровня жизни населения.

Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о взаимосвязи местного самоуправления и муниципального управления. Итак, по мнению А.А. Васильева, - «…место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

- муниципальное управление - определенный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий свои функции и компетенцию;

- муниципальное управление - деятельность специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления (в законодательстве - местного самоуправления);

- муниципальное управление - в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

- муниципальное управление - подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом» Васильев А.А. Система муниципального управления: учебник.- 2-е изд., испр. и доп. - М.: КНОРУС, 2013. - С. 114..

Принимая во внимание указанные выше характеристики, А.А. Васильев приходит к выводу о том, что «Муниципальное управление осуществляют только органы муниципального управления, наделенные для этого соответствующими полномочиями, и соответственно выходит, что понятие «муниципальное управление» не тождественно понятию «местное самоуправление». Понятие «местное самоуправление» гораздо шире по своему содержанию, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами муниципального управления» Там же. - С. 115..

В России склонность правящей бюрократии регламентировать «сверху» социальные процессы всегда сочетается с желанием чрезмерного законотворчества. Законодательных актов по земскому самоуправлению в России было принято в несколько раз больше, чем в странах Западной Европы - в отношении муниципального управления. Аналогичная тенденция по активному совершенствованию законодательной базы местного самоуправления наблюдается и в современной России. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. 03.07.2016 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2016. № 27. Ст. 4231., принятый в 2003 году, с самого момента его принятия подвергался непрерывным корректировкам.

Однако принятый 27 мая 2014 года комплекс поправок Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 22. Ст. 2770. по масштабам предлагаемых преобразований в системе местного самоуправления превысил все остальные, вместе взятые.

В основу постсоветской модернизации местного самоуправления (МСУ) было заложено критическое отношение к собственным возможностям и потенциалу, что содействовало распространению иллюзорного представления об универсальности западного опыта и культуры. Целью реформы местного самоуправления стало осуществление в сжатые сроки приватизации и освобождение экономики от решения острых социальных проблем путем перераспределения полномочий на местном уровне. Непосредственное участие населения в самоуправлении не было приоритетной и первостепенной задачей, ввиду отсутствия готовности и мотивации муниципального сообщества. В действительности, местная власть оказалась в руках финансово-промышленных кругов, получивших в результате приватизации доступ к муниципальной и другой общественной собственности. В результате постсоветской модернизации местное самоуправление не изменило своего характера формального сервильного института. Это отразилось, прежде всего, в следующих моментах: 1) суть МСУ была фальсифицирована и заменена формализированными процедурами; 2) административное давление полностью игнорировало естественные темпы становления данного социального института; 3) стремление к унификации в местном самоуправлении на огромной российской территории было неоправданно и приводило к отрицательным результатам.

К сравнению, в дореволюционной практике модернизации МСУ тотальная унификация отсутствовала: функционировало 26 различных систем местного самоуправления. Существующий бюрократический, унифицированный, формальный подход к организации деятельности МСУ, игнорирование значимости локальных факторов, в том числе неформальной (социальной) власти локальных элит, не способствует социальной эффективности данного значимого института.

Современный этап модернизационных процессов МСУ предполагает понимание специфичности и уникальности каждого локального социума. Особое значение в плане интеллектуализации социальных систем имеют подбор и расстановка кадров, подбор талантов, определение места и роли каждого индивидуального интеллекта (каждой личности) в системе. Несмотря на то, что информатизация социальной среды набирает все большие обороты, становление информационного общества имеет противоречивый характер и требует дальнейшего теоретического осмысления. Формирование такого общества находится на начальном этапе развития, его контуры и перспективы зависят от многих социальных факторов.

Кроме того, как отмечает в воем исследовании А.Н. Глебова, - «модернизация МСУ в условиях постиндустриального общества основывается на новом ключевом факторе - человеческом капитале. Усовершенствование практик социального регулирования происходит на основе усиления роли локальных сообществ и их неформальных лидеров. В результате подобного усовершенствования «снизу» возникают качественно новые социальные практики, состояния и процессы. Подобные трансформации катализируются информатизацией социальной среды. Информатизация социальной среды локальных сообществ - процесс инфраструктурного обновления посредством внедрения информационных технологий в системы институциональных и внеинституциональных социальных взаимодействий. Современные информационные технологии и средства связи позволяют осуществлять взаимодействие местных элит с центральной властью непосредственно - в on-line формате, что делает избыточным содержание «раздутого» бюрократического аппарата» Глебова А.Н. Местное самоуправление как субъект модернизации российского общества: автореферат диссертации ... кандидата социологических наук: 22.00.08. - Москва, 2015. - С. 14..

Правовое и организационное реформирование бюрократических форм государственной и местной власти, использование компьютерных технологий, развитие информационно-коммуникативных процессов подразумевает сокращение расходов на содержание и обслуживание бюрократической машины.

Существует два пути модернизации бюрократического аппарата. Они соответствуют двум типам построения систем управления. Первая система адаптивная, приспосабливающаяся к изменениям и требованиям внешней среды; вторая система реактивная - формирующаяся в соответствии с представлениями, идеями и целями, задаваемыми сверху.

Первое направление модернизации бюрократического аппарата отображает в системе функционирования профессиональной бюрократии - потребности и предпочтения местных сообществ, учитывает требования локальных неформальных лидеров в рамках конкретных муниципальных образований. Это схема нижнего уровня модернизации, эффективная и органичная по своей природе, опирающаяся на существование сильного местного социума. Модернизация бюрократического аппарата «снизу» адекватно воспринимается и поддерживается в местном сообществе. Подобный тип модернизации МСУ предполагает повышение интеллектуального потенциала местного сообщества, активное использование как традиционных, так и инновационных средств связи на локальном уровне.

Второе направление предполагает ретрансляцию профессиональной бюрократией - идей и представлений спускаемых «сверху». Модернизация бюрократического аппарата «сверху» - это технологичный путь, предполагающий повышение профессионального и образовательного уровня новой государственной бюрократии. Данное направление модернизации МСУ основано на процессах медиатизации и компьютеризации деятельности МСУ. Повышение профессионального уровня государственной бюрократии связано как с совершенствованием средств сбора, хранения и распространения информации, так и с развитием современных средств поиска и обработки информации.

Выбор оптимального пути модернизации (профессионализации) формальных управленческих структур, по-прежнему, зависит от локального контекста. Для сильных, сплоченных местных сообществ больше подходит первый путь модернизации, в неоднородных социальных условиях больших городов (например) - второй.

В любом случае, для осуществления модернизации бюрократической деятельности «сверху» или «снизу» важнейшим аспектом остается учет потребностей и предпочтений населения.

Модернизация местного самоуправления в условиях постиндустриального социума предполагает систему усилий профессиональной государственной и муниципальной бюрократии по выстраиванию эффективного взаимодействия, в том числе on-line взаимодействия, с локальными элитами. Успех модернизационных процессов МСУ находится в прямой зависимости от степени корреляции между макроуровнем принятия абстрактных государственных решений и микроуровнем конкретных локальных взаимодействий: воплощения идей на практике, поэтапной реализации проектов, учета специфических потребностей и предпочтений местного населения.

Модернизация МСУ направлена на следующую основную цель: повышение эффективности социального регулирования. Ряд ученых считает, что местное самоуправление по своей природе ближе к менеджменту, чем к организационному управлению См.: Адизес И. Стили менеджмента. Эффективные и неэффективные = англ. Leading Management/Mismanagement Styles: How to Identify a Style and What to Do about It. - М.: «Альпина Паблишер», 2015. - С. 167. .

Эффективности местного самоуправления способствует тесное взаимодействие объединений муниципальных образований с экспертными сообществами на основе взаимовыгодного сотрудничества путем внедрения новых технологий и инновационных процессов в реальную муниципальную практику. Конструктивное взаимодействие между местными органами власти, бизнесом и некоммерческими организациями обеспечивает решение социально-значимых проблем, осуществление конкретных проектов, развитие соответствующей территории посредством реальных механизмов социального партнерства, которые могут быть реализованы путем создания специальных органов в системе МСУ.

Значительную роль в правовом обеспечении организации местного самоуправления играют юридические нормы, регулирующие основные организационно-правовые формы муниципальной демократии [15,С. 183] (местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опросы, обращения жителей в органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями и т.д.) Малявкина Н.В. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации // Ученые записки Орловского государственного университета. - 2013. - №4 (54). - С. 30..

2.2 Основные проблемы развития местного самоуправления

Местное самоуправление - один из ключевых элементов демократического государственного устройства и развития. Этот тезис принципиальный, основополагающий в концепции дальнейшего государственно-правового строительства Российской Федерации Гимазова Ю.В. Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров / Ю.В. Гимазова; ред. Н.А. Омельченко; Гос. ун-т упр. - Москва: Юрайт, 2014. - С. 96..

На современном этапе развития российского общества, на уровне местного самоуправления говорят о двух важных закономерностях: 1) чем теснее связь местного самоуправления с народом, чем ниже территориальный масштаб его осуществления, тем сильнее заинтересованность в нем граждан; 2) чем выше материальная база местного самоуправления, его способность влиять на происходящее в городе или селе, а также чем выше осведомленность жителей, тем активнее население.

При этом небольшая часть жителей, в том числе и главы муниципальных образований, настаивают, чтобы государство проявляло активность и привлекало людей к осуществлению местного самоуправления.

В современном обществе перед местными органами самоуправления возникает следующая дилемма:

1) быть опорой и ресурсом федеральной власти;

2) превращаться в чиновничество, которое будет являться продолжением регионального и районного звена управления.

При этом следует делать акцент на расширение полномочий местного управления. Одной из основных проблем местного самоуправления является чрезмерный государственный контроль. Во многих субъектах федерации замечают, что ответы на запросы информации государственными органами отнимают много времени, еще большие трудности вызывают бесконечные проверки муниципалитетов.

Проблема заключается в том, что необходимо найти баланс контроля со стороны государства и со стороны организации местного самоуправления.

Учитывая вышеуказанные проблемы и тенденции, необходимо представить следующие решения и направления действий.

1. После пройденных муниципальных реформ в настоящее время необходимо определить основные пути развития местного самоуправления в дальнейшей перспективе.

2. Важным аспектом развития местного самоуправления становится все более широкое включение в процесс управления территорией самого населения муниципальных образований. Только таким образом можно сформировать в обществе настоящую культуру самоуправления.

3. Только от муниципальной власти зависят возможности нововведений в развитии территории, качество внедрения национальных проектов, эффективность оказания услуг жителям поселений. Поэтому и местное самоуправление, и люди, профессионально занятые в его осуществлении, нуждаются в серьезнейшем внимании и помощи со стороны государства.

4. Нужен качественно новый подход к дифференциации политики в отношении разных типов муниципалитетов. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить эффективные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантированную государственную поддержку.

5. В области разграничения предметов ведения необходимо уйти от неясных формулировок в определении вопросов местного значения. Те сферы, где компетенции разных уровней публичной власти тесно связаны, необходимо четко и ясно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении не характерных для них административных задач без финансовых гарантий государства.

6. Финансовая самостоятельность местного самоуправления является основным назначением муниципальной политики государства. Тактическим ориентиром здесь должна стать замена в бюджетах муниципальных образованиях с высокой степенью социального и экономического развития финансовой поддержки федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходов. Необходимо устранить неразумное перераспределение финансовых средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы с последующим возвратом их в этот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов.

7. Обеспечение свободы муниципальных образований и соблюдение государственной заинтересованности немыслимо без определения институциональных рамок контроля местного самоуправления со стороны государства с четким законодательным регламентированием процедуры запроса государством и предоставления муниципалитетами необходимой информации, перечисления форм их отчетности, процедуры проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Сейчас нет единого планомерного подхода к организации данной муниципальной политики, но его отчасти можно увидеть во многих муниципальных образованиях: жители сами выполняют некоторые работы, например участвуют в субботниках по благоустройству и очистке поселений; внедряется (в основном неформально) самообложение жителей, в организации местной жизни участвуют в основном местные предприниматели и фермеры. Это способствует решению вопросов местного значения в поселении, но не приводит к качественному изменению его ресурсной базы. Примеры более активной опоры на местное сообщество не столь популярны.

Как показывает практика, для видоизменения взаимодействия с местным сообществом в основе муниципальной политики должно быть сочетание достаточно редко встречающихся условий, к которым можно отнести:

- присутствие яркого муниципального лидера;

- высокий уровень образования руководства поселения;

- экономическую базу и перспективу дальнейшего экономического развития;

- наличие организованного местного сообщества с разнообразными группами интересов.

При наличии этих условий в поселении оказываются задействованными совершенно иные возможности, что может существенно повлиять на качество жизни в муниципальном образовании и возможности самореализации для местных жителей.

Впервые за многие десятилетия в России отошли от утверждения, что сельское хозяйство - это «черная дыра». Сегодня государство выступает с позиций защиты крестьян, потому что аграрный сектор - это стратегические ресурсы, продовольствие, демография, экология и все, что с этим связано. За последние годы многое сделано для повышения эффективности АПК, для возрождения села, но центробежные силы все же пока не удалось остановить. Предстоит определить, каким должен быть вектор развития села, что нужно сделать для того, чтобы молодежь оставалась на родной земле, плодотворно трудилась, создавала семьи, стремилась в будущее. Сельская тема сегодня стала одним из основных пунктов повестки дня. И этот вопрос необходимо решать в увязке с темой повышения эффективности взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления.

Вместе с модернизацией производства происходят перемены в самой жизни села, растет ее культурный уровень. Но социальная инфраструктура, набор образовательных, медицинских и других услуг на селе зачастую отстают от требований времени. Например, обычный сельский клуб или дом культуры, уже не способен предоставить тот комплекс услуг, который необходим современному сельскому жителю. В итоге нам удалось лишь замедлить, но не остановить полностью центробежные процессы.

Поэтому сейчас на передний план выходит необходимость комплексного развития местного самоуправления, концепция, основанная на новых, современных стандартах и отвечающая возросшим социальным запросам населения. Главная задача сегодня - повысить качество жизни, сделать село привлекательным для молодежи и всех жителей, для ведения собственного бизнеса, для создания больших семей.

И в этой связи, модернизация системы местного самоуправления - это важнейший процесс, главная цель которого - добиться нового качества развития. Это в полной мере относится и к необходимости перемен в сельской жизни. По какому пути идти сельским поселениям, какие ресурсы задействовать, чтобы не стать вымирающей территорией, а успешно развиваться - это одни из наиболее острых вопросов, стоящих перед руководителями сельских поселений.

Как справедливо отмечает М.А. Мирзаев, - «Местное самоуправление обеспечивает управляемость в местных территориальных образованиях. Только в отвлеченной теории можно представить себе такое государство, в котором всякая общественная деятельность может быть заменена деятельностью чиновников и вся сфера частноправовых отношений регулируется органами правительства. При существующей системе государственного управления, «вертикали власти», основанной на административном ресурсе чиновников, ни о какой «автономности» органов местного самоуправления не может быть и речи. Это есть фундаментальное противоречие и проблема в системе государственного и муниципального управления России. Неоспорима идея необходимости «вертикали власти» в России. Это связано с историческими, экономическими, геополитическими и прочими причинами. Но «вертикаль власти» должна существовать не за счет связанных между собой «круговой порукой» или, попросту, «коррупционными связями» государственных чиновников, а на основании верховенства закона» Мирзаев М.А. Местное самоуправление и другие уровни власти в современной России - фундаментальные противоречия //Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. - 2013. № 10. - С. 92..