Зарубежные модели местного самоуправления

Сложилась в Великобритании и распространена в странах входивших в Британскую империю. Великобритания состоит из административно-территориальных единиц, в которых формируются выборные органы местного самоуправления - Советы. На локальном уровне не существует органов прямого государственного управления, поэтому советы в каком-то смысле сами являются такими органами, так как полномочия делегируются им парламентом. Советы имеют право обращаться к парламенту с просьбой предоставить то или иное полномочие. Советы избираются на 4 года либо обновляются наполовину каждые 2 года или каждый год на одну треть. Председательствует на совете мэр или лорд-мэр (если численность населения не превышает 75 тыс. человек), избираемые советом из его членов. Мэр не обладает полномочиями, связанными с исполнительской властью. Он осуществляет лишь представительские функции. Вся управленческая деятельность осуществляется через советников, комиссии и административный аппарат.

Члены местных советов - советники - работают безвозмездно или по совместительству и, как правило, составляют две трети в составе всех членов совета. Они создают отраслевые или функциональные комитеты и комиссии для решения основных вопросов. Одна треть совета - нанимаемые советом эксперты и местные служащие. Только финансовый комитет полностью состоит из советников, а комитет по делам полиции включает в свой состав мировых судей. Работой служащих руководит главный администратор. Главный администратор назначается на должность советом и объединяет работу всех отделов. Формально он не является главой исполнительной власти, так как все полномочия по местному управлению принадлежат совету, который может делегировать служащим, в том числе и администратору, лишь второстепенные функции. В стране могут сложиться такие варианты формирования исполнительной власти:

а) Система “мэр и кабинет”: -местное население выбирает мэра, мер в свою очередь руководит исполнительной властью и назначает от двух до девяти помощников (свой “ кабинет”).

в) Система “лидер и кабинет”: -главу исполнительной власти выбирает совет из своего состава, “кабинет” формирует либо лидер, либо совет.

с) Система “мэр и управляющий от совета”: -всенародно избранный мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого назначает совет из числа профессиональных чиновников .

В Великобритании нет двух советов с идентичным списком полномочий, так как он формируется через обращения к парламенту с соответствующим запросом. Тем не менее в ведении органов местного самоуправления находятся, как правило, следующие вопросы: местное здравоохранение, местное образование, благоустройство муниципального образования, местное коммунальное хозяйство, поддержание общественного порядка, бытовое обслуживание, местный транспорт, противопожарная безопасность и т.п. Местные органы также контролируют деятельность промышленных предприятий по вопросам выброса в атмосферу пыли и других загрязняющих воздух веществ, следят за уровнем шума на их территории, санитарными условиями на промышленных стройках и т.п. Сейчас большинство местных советов решают вопросы трудоустройства молодежи, которая оканчивает среднюю школу и колледжи. Муниципальные образования имеют собственный бюджет, около половины которого составляют местные доходы. Остальное восполняется за счет ассигнований из центра. Правительство определяет уровень расходов совета на грядущий бюджетный год. Разница между предполагаемыми расходами и доходами от местных финансовых источников покрывается за счет дотаций со стороны правительства (гранта поддержки доходов). В Великобритании нет специального органа, который контролирует законность принимаемых местными властями решений, но можно обратиться в суд в случае принятия противоправных решений. Кроме того, существуют специализированные отраслевые органы контроля, подчиняющиеся правительству (например, школьные инспекторы, инспекторы пожарной, лесной охраны и т.п.). В целом, советы как представительные органы обладают достаточной политической самостоятельностью, с чем не может не считаться центральное правительство.

Характерные особенности модели:

а) муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом;

в) на местах отсутствуют полномочные представители правительства, опекающие местные выборные органы;

с) правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи, используя финансовые рычаги: субвенции, дотации, а также путем осуществления контроля. Если органы местного самоуправления действуют в пределах своих полномочий, то контроль ограничивается согласованием вопросов с соответствующими министерствами;

д) отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом действовать в пределах своих полномочий. В противном случае акты местной власти считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом не имеющими силы и повлечь за собой судебную ответственность.

Континентальная модель

местный самоуправление англосаксонский властный

Сложилась во Франции, называется континентальной в противовес “островной” Британской модели. Для Франции характерна высокая степень централизации местного управления. В распоряжении центральной власти находятся разнообразные средства давления на местное управление с целью жестко подчинить деятельность местных сообществ. Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны (90 % коммун имеют менее 2 тыс. жителей). Каждая коммуна имеет свой совет, который избирает из своего состава мэра - главу исполнительной власти - и, по предложениям мэра, его заместителей. Структура муниципальной администрации, как правило, соответствует основным компетенциям коммуны. Мэр и заместители образуют муниципалитет - исполнительный орган коммуны. Совет и мэр избираются на шесть лет. Мэр является не только главой исполнительной власти коммуны, но и представителем центральной власти. Он осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и представителя государства в департаменте - префекта, который наблюдает за законностью принимаемых коммунами решений. Префект вправе направлять решения коммун в административный суд на предмет их отмены как противоречащих закону. За серьезный проступок деятельность мэра по постановлению министра внутренних дел может быть приостановлена на срок не более одного месяца. Мэр также может быть отправлен в отставку по указу президента, одобренному Советом министров. Совет коммуны призван решать следующие вопросы: утверждение бюджета и финансового отчета мэра; создание муниципальных служб и их организация; управление имуществом коммуны; регулирование общественных работ, предпринимаемых коммуной; утверждение коммунального плана землепользования и т. п . Любое решение совета может быть опротестовано в административном трибунале префектом и/или лицом, чьи интересы пострадали в результате принятого советом решения. Наиболее влиятельным уровнем местной власти является департамент. На уровне департамента существует представительный орган - генеральный совет, а также президент генерального совета, являющийся главой исполнительной власти, и постоянная комиссия. Генеральный совет принимает бюджет, создает административные службы департамента и т.п. Президент генерального совета имеет определенные полномочия в области руководства полицией, осуществляет общее руководство пожарной службой. Постоянная комиссия избирается советом из своего состава и осуществляет текущую работу совета. На уровне региона органами управления являются региональный совет, президент совета, постоянная комиссия. В полномочия регионального совета входят: принятие бюджета; назначение органов исполнительной власти региона; создание служб администрации региона; принятие программ развития, регионального плана и других документов. На региональном уровне также есть консультативный орган - экономический и социальный комитеты. По некоторым вопросам региональный совет и его президент обязаны запрашивать мнение комитета, хотя следовать ему не обязаны. Президент регионального совета избирается из его состава, является главой исполнительной власти и единолично руководит администрацией региона.

Основные полномочия на различных властных уровнях распределяются следующим образом:

В сфере экономики:

Муниципальная власть - межмуниципальные договоры. Департамент - программа помощи сельским коммунам. Регион - региональный план, приоритетные программы. Государство - национальный план.

В сфере социальных и коммунальных услуг:

Муниципальная власть - коммунальные услуги, сбор и переработка мусора. Департамент - социальная помощь в области здоровья (материнство и детство, семьи, пенсионеры, инвалиды), борьба с раком и туберкулезом; профессиональная реабилитация и проблема занятости. Регион - профессиональное обучение, повышение квалификации, обучение без отрыва от производства, наставничество и ученичество. Государство - социальное страхование и медицина, борьба с долговременной безработицей и т.п., контроль и регламентирование.

В сфере образования:

Муниципальная власть - создание, строительство, содержание зданий начальных школ. Департамент - создание, строительство, содержание зданий средних школ. Регион - создание, строительство, содержание зданий лицеев и специального технического образования. Государство - высшее образование; разработка программ, набор и оплата преподавателей, организация учебного процесса на всех уровнях образования.

В сфере общественного транспорта:

Муниципальная власть - городской общественный транспорт, школьный транспорт в пределах города. Департамент - пригородный, междугородный транспорт внутри департамента, школьный транспорт за пределами города. Регион - междугородный транспорт. Государство - железнодорожный транспорт, общий контроль и регламентирование.

В сфере содержания и строительства дорог:

Муниципальная власть - содержание, строительство улиц и дорог местного значения. Департамент - содержание, строительство дорог департаментского значения (шоссе). Регион - содержание, строительство дорог регионального значения. Государство - содержание, строительство национальных автомагистралей.

В сфере управления деятельностью портов:

Муниципальная власть - порты отдыха. Департамент - торговые и рыболовные порты. Регион - содержание судоходных рек и каналов, порты регионального значения. Государство - порты национального значения, регламентация и контроль.

В сфере территориального планирования:

Муниципальная власть - схема застройки муниципалитета, выдача разрешений на строительство, участие в градостроительстве, строительство жилья. Департамент - департаментская схема организации территории, организация зон отдыха и туризма. Регион - региональная схема обустройства территории, создание региональных природных парков. Государство - контроль и регламентирование, национальные парки, охрана памятников .

Местные бюджеты формируются за счет налогов и сборов, трансфертов и субсидий государства (либо других территориальных сообществ), доходов от экономической деятельности и собственности. На всех уровнях территориальной организации осуществляется государственное управление префектами региона и департамента и супрефектом округа. Постоянно контролируется законность деятельности местных органов управления, которые обязаны передавать принятые ими решения в префектуру в течение четырех дней. Префект, представляя интересы государства, осуществляет следующие функции:

а) Политические. Префект представляет государство во всех официальных мероприятиях; информирует свое руководство о местных событиях, эволюции общественного мнения; информирует своих подчиненных о правительственной политике; поддерживает отношения со всеми влиятельными лицами, экономическими и политическими группами и т.п.

в) Юридические. Префект подписывает все контракты, заключаемые от имени государства, представляет государство в судебных органах.

с) Полицейские. Префект принимает меры по поддержанию нормального порядка, безопасности, вмешивается в работу административной полиции (например, если необходимо принимать срочные полицейские меры при проведении демонстраций и т.п.), контролирует деятельность полиции по выдаче разрешений на проведение охоты, рыбной ловли, спортивных игр т.д.

Характерные особенности модели:

а) высокая степень централизации местного самоуправления;

в) развитая система административного контроля центральной власти над местными органами;

с) муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.