Место и роль общественной приемной мэра города Новосибирска в развитии местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Место и роль общественной приемной мэра города Новосибирска в развитии местного самоуправления

Содержание

Введение

Глава 1 Особенности местного самоуправления в России

1.1 Понятие местного самоуправления, функции, задачи

1.2 Исторический опыт работы местного самоуправления

Глава 2. Проблематика работы с обращениями граждан

2.1 Исторический аспект

2.2 Современный опыт

Глава 3. Анализ деятельности общественной приемной мэра города Новосибирска

3.1 Основные функции, структура и деятельность общественной приемной мэра города Новосибирска

3.2 Проблематика работы общественной приемной мэра

3.3 Новые формы и специфика работы с обращениями граждан

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Обращение - это далеко не каждое послание гражданина к государственному органу или должностному лицу. Обращение - это всегда юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юридических последствий. Направляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения.

Роль института обращений граждан огромна. Обращения выполняют в сущности, три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав граждан. Во-вторых, обращение гражданина - это форма реализации его конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. И, в-третьих, обращения граждан - это средство обратной связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые государственной властью.

Как раз этому и посвящена данная дипломная работа, которая звучит так «Место и роль общественной приемной мэра города Новосибирска в развитии местного самоуправления».

Актуальность данной темы заключается в том, что, изучая обращения граждан, внимательно и чутко относясь к поднимаемым в них вопросам, власть будет быстрее поспевать за изменениями в современном необычайно динамичном, обществе, что поможет ей стать более эффективной. В силу всего этого институт обращений граждан в современной правовой действительности занимает одно из важнейших мест.

В настоящее время все более явной становится тенденция увеличения обращений граждан в органы местного самоуправления. Поэтому выбор темы был сделан не случайно. Он основывается на объективной необходимости определения места и роли общественной приемной мэра в развитии местного самоуправления и разработки новой технологий и улучшения традиционной работы специалистов в этом направлении.

Основная цель данной дипломной работы - это определение места и роли работы с обращениями граждан в развитии местного самоуправления, на примере общественной приемной мэра города Новосибирска.

Для достижения поставленной цели необходимо последовательно рассмотреть несколько задач:

1. Проанализировать основные понятия «обращение», «жалоба».

2. Рассмотреть историю появления, становления и организацию работы с обращениями граждан в России.

3. Дать общую характеристику комитету мэрии - общественной приемной мэра города Новосибирска.

4. Дать характеристику работы с обращениями граждан в комитете мэрии - общественной приемной мэра города Новосибирска.

5. Определить проблемы, выявленные в ходе анализа организации.

6. Предложить новые способы решения проблем, путем создания концепции программы по улучшению работы с обращениями граждан.

Объект данной дипломной работы - работа с обращениями граждан.

В ходе этого исследования предметом будет являться работа с обращениями граждан общественной приемной мэра.

Для сбора информации в данном исследовании применялись: наблюдение, опросный, экспертный методы, анкетирование, сбор эмпирического материала, изучение документов и специализированной литературы.

В ходе исследовательской работы был использован ряд научной и учебной литературы, а так же записи, рабочий материал, информация устного характера, так же наблюдения, которые были собраны в ходе прохождения преддипломной практики.

В основу теоретической части легла следующая литература: …

Так же среди основных источников можно назвать книгу…. В данной книге четко охарактеризован…. Описывается отечественный и зарубежный опыт в области …..

Нельзя не отметить недостаток в используемой - изученной литературе. Он заключается в то, что в литературе по ….., но всего лишь отражающие …, такие книги как …..

Дипломная работа состоит из трех частей - теоретическая, исследовательская, экспериментальная, а также введения и заключения.

В теоретической части дипломной работы рассматриваются теоретические аспекты истории появления, становления и организации ….. в России.

В аналитической части - охарактеризовывается …, а так же проблемы, выявленные в ходе анализа организации.

В экспериментальной части - предложены новые способы решения проблем, путем создания ….. Создана концепция программы по …. А так же предложен вариант ….

Глава 1. Принципы местного самоуправления в Российской Федерации

общественный приемная мэр местное самоуправление

1.1 Понятие и сущность местного самоуправления

Местное самоуправление -- система организации и деятельности граждан, обеспечивающая, самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Власть представляет собой возможность распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других. Власть -- категория социальная. Она возникает вместе с возникновением человеческого общества и существует во всяком человеческом обществе, поскольку всякое человеческое общество требует управления, которое обеспечивается различными средствами, включая и принуждение.

С возникновением государства возникает и государственная власть, выступающая как один из существенных признаков государства. Государственная власть имеет в качестве своих основных элементов общую волю и силу, способную обеспечить подчинение ей всех членов общества.

Государственную власть характеризует суверенитет государства. Он проявляется в верховенстве государственной власти, ее единстве и независимости. Государственная власть не совпадает непосредственно с населением и осуществляется особым аппаратом. Таким аппаратом является государственный аппарат, представляющий собой совокупность государственных учреждений, посредством которых реализуются функции государства.

Государственный аппарат объединяет все государственные органы, а также армию, разведку принудительные учреждения.

Государственная власть обладает силой государственного принуждения, осуществляемого специально приспособленным для этой цели аппаратом принуждения, являющимся частью государственного аппарата. Государство в необходимых случаях применяет меры государственного принуждения к лицам, совершающим правонарушения. Эти меры в зависимости от характера нарушений подразделяются на дисциплинарные наказания, административное воздействие, гражданско-правовую ответственность и уголовные наказания.

Однако, в обществе государственная власть - не единственная форма власти народа. Другой ее формой является местное самоуправление.

Все самоуправление можно разделить на две большие группы в зависимости от того, какие организации составляют их базу. Это - территориальное самоуправление (современное местное самоуправление) и корпоративное самоуправление (самоуправление в рамках различного рода общественных объединений).

В данной работе речь пойдет, безусловно, о территориальном самоуправлении, легальное определение которого согласно Федеральному Закону Российской Федерации звучит следующим образом. Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Это значит, что местное самоуправление отделено от государственной власти лишь организационно. Агенты государственной власти могут действовать рядом с местным самоуправлением, но не «внутри» его. Органы местного самоуправления не могут назначаться или утверждаться «сверху». Решения органов местного самоуправления не должны согласовываться с какими-либо государственными инстанциями.

Все это, однако, не означает функциональной отделённости местного самоуправления от государственной власти. Они действуют в рамках общегосударственной политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства - подчиняются требованиям гражданского, уголовного кодексов, кодексу об административных правонарушениях, соблюдают политические и социально - экономические права граждан и т.д. Как писал в конце XX века Н.М. Коркунов, в основе организации местного самоуправления лежит "не противопоставление и обособление территориального коллектива и государства, а призыв местного сообщества на службу государству". Если наиболее кратко определить смысл местного самоуправления, то он заключается в особом способе децентрализации государственного управления. Именно государственного. Особенности же этого способа заключаются в том, что часть государственных дел передается местному населению на самостоятельное решение.

Отсюда статус соответствующих органов как органов власти. Это власть, отличающаяся от государственной власти, поскольку она осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти, т.е. органами, состоящими из лиц, на состав которых государство не имеет влияния. Но это публичная власть, решениям которой подчиняется население соответствующих муниципальных образований. Называть ее просто местной властью недостаточно. Местная власть может быть и государственной. Однако недостаточно останавливаться и на определении ее только как публичной власти. Это тоже слишком расплывчатое определение, поскольку разновидностью публичной власти может быть и государственная власть. В постановлениях Конституционного Суда для определения власти местного самоуправления используется термин «муниципальная власть», как особая публичная власть. И это, пожалуй, вполне адекватное определение власти местного самоуправления.

Автор одного из основательнейших трудов по местному самоуправлению Л.А. Велихов еще в 20-х годах отмечал, что термин «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается по-разному. Наиболее полное и широкое толкование этому понятию было дано еще в XVII столетии в Англии (self-government), оттуда заимствовано в прошлом веке государствоведами Германии (Selbstverwaltung) и России. Известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц». Русский государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал "децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением".

Другой русский юрист - М.И. Свешников определял «самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенными местным административным органам, то есть свободное участие народа в местной администрации».

А.Д. Градовский определял самоуправление как один из видов распределения властей. «Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства».

Л.А. Велихов дал марксистское определение местного самоуправления: местное самоуправление -- это «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения».

Самоуправление понималось также как самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (И.И. Евтихиев); форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений (Б.Э.Нольде ); перенесение начал представительства и ответственности наместное управление (Б. Н.Чичерин).

Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX в. в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Арене, Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер) считали «община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее». Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин -- вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

Изложенные взгляды устарели и ныне в целом почти никем не защищаются.

Во-первых, самоуправление не всегда тождественно общинному управлению, а во-вторых, приводимые утверждения слишком абстрактны и не соответствуют реальным фактам. На самом деле местное самоуправление в ряде государств не только признано, но и октроировано государством, а полного невмешательства суверенной государственной власти в дела коммун нигде не существует.

Данная теория является разновидностью общественной теории, которая видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, -- это заведование делами местного хозяйства. «Общественная теория, -- писал дореволюционный государствовед Н.М. Коркунов, -- видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов--политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы». Однако эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Согласно этой теории самоуправление -- это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть.

Однако в отличие от Центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.

Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления -- политического (Гнейст) и юридического (Штейн).

Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него -- источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.

Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников в дореволюционной России, осуществившей в XIX веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И.

Васильчикова. Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.

С принятием всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации начался поворотный этап в становлении и развитии местного самоуправления в России.

Надо сказать, что работе над соответствующими статьями Конституции Российской Федерации, посвященными конституционным основам местного самоуправления, значительное внимание уделялось на Конституционном совещании, созванном в 1993 году Президентом Российской Федерации. На заседаниях групп совещания и прежде всего в группе, образованной из представителей местного самоуправления, обсуждались и согласовывались предложения, содержащиеся как в президентском проекте Конституции, так и в проекте, рассматривавшемся на шестом Съезде народных депутатов. Кроме того, в группах анализировались и многочисленные предложения по проблемам местного самоуправления, внесенные политическими партиями, органами государственной власти, ассоциациями муниципальных образований, научными коллективами, отдельными авторами.

Впервые в конституционной практике российского государства (Глава 8, ст. 12 главы 1 «Основы конституционного строя» Конституции Российской Федерации 1993 г.) нашло свое закрепление положение о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конечно, самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, поскольку государство устанавливает юридические рамки такой самостоятельности, законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления, его место во взаимоотношениях государства-общества - личности. Точно также нельзя говорить об абсолютной обособленности и тем более оторванности органов местного самоуправления от органов государственной власти. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения на основе и в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Более того, согласно п. 2 ст. 132 Конституции, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае реализация переданных полномочий подконтрольна государства.

Таким образом, органы местного самоуправления представляют собой специфический уровень власти, на котором могут решаться местные проблемы способами, характерными для осуществления государственно-властных полномочий.

Есть ли власть органов местного самоуправления в государстве - власть государственная, хотя и со своей спецификой, обусловленной характером органов, их концепцией, невключением их в общий «строй» государственных органов, или же это особый вид политической публичной власти?

Представляется, что и в данном случае речь все же идет о власти по своей социально-правовой природе государственной, хотя в силу специфически-конкретного принципа разделения властей выделенной в относительно самостоятельный уровень власти. Об этом, в частности, свидетельствует содержание Европейской хартии о местном самоуправлении (№ 122, Страсбург, 15 октября 1985г.). Под местным самоуправлением Европейская хартия понимает (ст.3) право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Основные полномочия органов местного самоуправления, согласно Европейской хартии, устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления этим органам, в соответствии с законом, отдельных конкретных полномочий. В установленных законом пределах, органы местного самоуправления «обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».

В Федеральном законе «Об принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995г. местное самоуправление характеризуется как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Как выражение власти народа местное самоуправление, согласно ст.2 Закона, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Согласно п.1 ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждаю, и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Ряд авторов выделяет четыре основные группы вопросов местного значения:

а) управление объектами, находящимися на данной территории и имеющими для нее общехозяйственное значение (местные средства сообщения, муниципальные дороги, муниципальный жилой фонд, коммунальное хозяйство, благоустройство территории и др.);

б) управление объектами общесоциального назначения (социально - культурные учреждения, муниципальное здравоохранение, муниципальные образовательные учреждения и т.п.);

в) местное планирование социально-экономического развития территории (планировка и застройка населенных пунктов, планирование жилищного строительства, занятости населения, развитие социально-культурного и бытового обслуживания, коммуникаций и др.);

г) обеспечение и защита некоторых прав и свобод человека и гражданина, охрана общественного порядка, окружающей Среды).

Предложения классификация включает лишь основные вопросы. Полный перечень конкретных вопросов местного значения применительно к особенностям отдельных территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, должен закрепляться в законодательных актах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований. Причем в последних значительно более подробнее, чем в законах, перечисляются вопросы местного значения, устанавливается действенный механизм их решения. В законах же субъектов.

Российской Федерации важно закрепить критерии отнесения вопросов к компетенции органов местного самоуправления, принципы разграничения предметов ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления в совпадающих сферах их деятельности на территории муниципального образования.

К вопросам местного значения отнесены: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, разработка, принятие, исполнение и контроль местного бюджета - установление местных налогов и сборов; комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного школьного и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; регулирование, планировка и застройка территорий муниципальных образований; контроль за использованием земель муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительных подземных сооружений местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения и другие.

Объем и характер вопросов местного значения, закрепляемых в уставах муниципальных образований предопределяются особенностями территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

1.2 Исторический опыт работы местного самоуправления

Исследователи не достигли единого мнения о времени зарождения самоуправления. Одни ведут отчет российского городского самоуправления с рубежа XI - XII вв., от вольнодумства двух русских феодальных республик - Новгорода и Пскова. Они считали вече (от славянского «вет» - совет) органом народной власти, народоправства. Другие же видели в народном вече атрибут феодальной государственности.

В XI - XII веках вече функционировали в Новгороде, Пскове и других российских городах, которые по своему устройству в целом напоминали другие средневековые европейские вольные города (например, Флоренцию, Гамбург, Бремен). Из всех городов Европы особняком стоял «Господин Великий Новгород», первая и самая крупная в нашей средневековой истории республика. Следом по могуществу шел Псков и другие города. Именно эпоху развития вечевых республик можно считать отправной точкой в истории развития местного самоуправления в России.

Со времени Петра I в России существовали три системы местного управления - бюрократическая, земская и сословная, которые переплетались друг с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических. Первою реформою местного управления при Петре I было учреждение 30 января 1699 г. бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города, как целого, на них возложено не было. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно взаимодействовать сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты, а в С.-Петербурге - главный магистрат (1721). Суд вообще был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам.

При преемниках Петра уничтожается выборный суд и судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727); упраздняются также и главный, и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; в городах и уездах сохраняются, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформой пересоздала все местное управление на началах децентрализации. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в1780 году), жалованою грамотой дворянству (1785 г.) и грамотою на прав и выгоды городов (1785 г.). Общий строй местного управления, установленный этими законами и сохранившийся во многом до конца XIX века сводился к следующему.

Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный в качестве «государева наместника», весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление - по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление, в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административное учреждение), было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки. Города также получили сословное кооперативное устройство, все дела местного хозяйства и полиции были переданы «общегородской думе» и ее исполнительному органу, «шестигласной думе»; но в то же время были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат.

Основные начала екатерининской реформы: децентрализация, избрание должности, самостоятельность суда были искажены при Павле I. Александр I по восшествии на престол вернулся к началам децентрализации и самоуправления и к екатерининским учреждениям. В течение первой половине XIX века учреждения эти подверглись массе частичных переделок, в общем значительно изменивших их характер. Надзор генерал-губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, принял в высшей степени личный и самовластный характер; после нескольких попыток реформировать эту должность, она была исключена в 1837 г. из числа общих губернских должностей и оставлена как исключение, в виду тех или иных политических условий, лишь на окраинах. Общий надзор за губернскими установлениями перешел к министрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений были несколько изменены обширным наказом губернаторам 1837 г. и учреждением губернских правлений 1845 г. Дворянские выборы происходили под подавляющим вниманием губернаторов, и выборные должностные лица по своему положению ничем не отличались от назначенных.

К концу царствования Николая I упадок городского управления дошел до невероятных пределов. Министерства и местная администрация почти повсеместно фактически упразднили думы, передав их самовольно созданным учреждениям. Все это привело систему местного самоуправления в нерабочее состояние.

В первые годы царствования императора Александра II правительство было занято подготовкою реформы по освобождению крестьян. За нею последовала реформа местного управления, причем император Александр II остался верен принципам, которые пытались провести Петр I и Екатерина II: задачей его было «по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления», совершенным отделением суда от администрации. На этих началах состоялись реформы земская (1 января 1864 г.) и городская (16 июня 1870 г.). Общее заведование местными хозяйственными делами вверено выборным земскому (уездному и губернскому) собранию и городской думе, исполнительными органами которых являются избираемые соответственным собранием или думою управы (земские - уездные и губернские - городские). Избирательное право обусловлено имущественным цензом. В земстве выборы построены на сословном начале; освобождение крестьян позволило сообщить земскому представительству не узко-дворянский, как это было при Екатерине, но всесословный характер. Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но деятельность их, с точки зрения законности, была поставлена под властный контроль бюрократии, в лице министра внутренних дел и губернаторов. Несмотря на существенные недостатки организации городских и земских учреждений, они сыграли существенную роль в деле упорядочения местного управления и удовлетворения нужд населения в области народного образования и медицинской помощи.

Между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и бюрократией - с другой, вскоре возникли столкновения, обуславливаемые различием того духа, которым проникнуты те и другие. В значительной степени пищу для столкновений давала неопределенность земского и городского положений: пределы ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Бюрократия прибегала к систематическому и не всегда согласному с духом земского и городового положений, все более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность которых была, таким образом, существенно уменьшена.

В царствование Александра III были пересмотрены и Земское положение (12 июня 1890 г.) и Городовое (11 июня 1892 г.).

Новое Городовое положение значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей в результате уменьшилось в 3 - 4 раза. Число гласных в Думе было сокращено в два раза. Управа была поставлена в более зависимое положение от Думы, права городского головы были расширены, однако члены управы стали существенным образом зависеть от центральной администрации: так губернатор получил право отстранять их от должности. Применительно к Петербургу новое Положение привело к резкому сокращению числа избирателей (в 3,5 раза) на выборах. В 1893 году в Думу были избраны 53 человека, то же повторилось на выборах 1897 года.

Ситуация для Петербурга изменилась в 1903 году, когда для столицы было принято «Положение об общественном управлении города Петербурга». Круг избирателей был расширен, хотя из-за имущественного ценза в выборах принимала участие малая часть населения (в 1912 году общий список избирателей составлял 17969 чел. - менее 1% жителей), в состав Городской Думы входили 162 гласных, избираемых на 6 лет. Каждые 3 года состав обновлялся наполовину. Городская Управа состояла из 12 членов, включая Городского Голову. Роли Главы в Думе и в Управе были разделены. У Управы имелся свой аппарат, состоявший из канцелярии, регистратуры, казначейства, архива и 9 отделений. Городские органы получили большую независимость: сократился перечень дел, подлежащих утверждению министром внутренних дел.

В земстве увеличено значение сословного начала: роль дворянства усилена, крестьяне лишены права избирать гласных (они назначались губернатором из избранных крестьянами кандидатов). Самым существенным нововведением были подчинение действий органов самоуправления контролю бюрократии не только с точки зрения законности этих действий, но и с точки зрения их целесообразности. Коренным образом изменена постановка крестьянского дела: крестьянское самоуправление, по закону 12 июля 1889 г., поставлено под контроль земских участковых начальников и в значительной степени подчинено им. Крестьяне, а также лица других низших сословий, живущие в сельских местностях, поставлены в личную зависимость от земского начальника, имеющего право безапелляционно подвергать их взысканиям без всякого судебного производства. Увеличилось различие между привилегированными и непривилегированными сословиями, вообще не только настойчиво проводимое администрацией, но нередко принимаемое за исходную точку и при законодательных работах. Земским начальникам, назначаемым по общему правилу, из местных дворян, дана обширная власть над окрестным населением. Право крестьян на распоряжение надельной землей подверглось ограничениям не только в силу административных и сенатских толкований положения 19 февраля 1861 г., но и в силу новых законодательных актов (закон о переделах 8 июня 1893 г., закон о не отчуждаемости крестьянских наделов 14 дек. 1893 г.).

Следующий этап, связанный с земствами относится к деятельности Временного правительства, сформированного после Февральской революции 1917 года. В мае 1917 года принимается «Временное положение о земских учреждениях». В сравнении с Положением 1890 года компетенция земств значительно расширялась: к их ведению были отнесены вопросы охраны труда, созданию бирж труда, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Земства получили свои исполнительные органы - милицию. Общее руководство земств осуществлял Всероссийский Земский Союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В мае также принимается закон «О волостном земстве». Создавались волостные земские собрания и волостные земские управы. В компетенцию волостных земств вошли вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, создание бирж труда, охрана порядка, обеспечение продовольствием.

Революционные события 1917 г. в России положили начало принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу организации власти на местах. На руинах разрушенной российской государственной машины была организована власть Советов, что означало создание и государственное оформление диктатуры пролетариата.

Советская модель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в важный инструмент суперцентрализованной системы управления страной. К 1918 г. почти все органы земского и городского самоуправления заменялись советским самоуправлением. Для выполнения возложенных на органы советской власти задач по ведению хозяйственной деятельности на местах при Советах были образованы соответствующие отделы. Таким образом, аппарат местного самоуправления, создававшийся в течение полувека, был разрушен большевиками менее чем за год.

Период с 1921 г. по 1927 г. стал периодом поиска путей создания рациональной системы, в которой достижения социалистической экономики сочетались бы с элементами рыночного хозяйствования, а централизованная власть с самоуправлением. В этот период была восстановлена налоговая система и платежи за услуги (в первую очередь, квартирной платы). Заложенные механизмы самостоятельности Советов позволили им приступить к активной деятельности по восстановлению хозяйства на местах. С 1923 г. по 1927 г. города были восстановлены до уровня 1913 г. В этот период складывается уникальная система советского местного самоуправления, ставшая результатом компромисса между первоначальным курсом большевиков на сверхцентрализованное госуправление и новой экономической политикой периода 1923 - 1927 гг. Новые реалии, вызванные к жизни условиями НЭПа, все больше расходились с коммунистическими постулатами и курсом политической элиты большевиков на централизованное управление государством. С конца 20-х, начала 30-х годов руководство страны начинает свертывание Новой Экономической Политики и сложившейся соответствующей системы местного самоуправления. Роль Советов на местах, концентрация всех полномочий и ресурсов в их руках, а так же жесткое партийное руководство Советами стали постулироваться и абсолютизироваться. Период 40-х и первая половина 50-х годов стали «глухим» временем для местного самоуправления.

Послесталинские годы не стали периодом больших изменений в системе управления страной. Директивно-репрессивная машина по управлению экономикой, возникшая в 30 - 50-е годы не претерпела значительных изменений в свете реформ Н. Хрущева, суть которых свелась к отказу от самых одиозных элементов сталинского государственного строительства. Экономическая власть и прерогатива определять стратегию развития страны, в том числе и на местах, сосредоточились в руках партийно-промышленной административной элиты в центре. Региональные же власти не имели реальных рычагов управления и планирования экономической политики на местах. Им отвадилась лишь роль исполнителей той политики, которая диктовалась сверху, зачастую без учета местных производственных, ресурсных, национальных и иных особенностей.

Последние несколько лет советской истории отличались сложностью и противоречивостью политики центра по отношению к регионам. В один период времени принимались меры по усилению централизации власти, в другой период регионам давалась большая свобода по выработке, в частности, экономической политики. Такое отсутствие стабильного подхода было обусловлено упадком социалистической политики, быстрым и всеобщим отрицанием отжившей системы общественных отношений, распадом Советского государства в целом.

Реформы национально-государственного устройства, федеративных отношений и местного самоуправления начала 90-х гг. назрели и были обусловлены как объективными историческими предпосылками, так и действиями конкретных лидеров, партий, групп. В период с 1991 по 1993 гг. был принят ряд законов на уровне СССР и РСФСР, которые, по своему замыслу, должны были стабилизировать ситуацию и внести ясность в порядок управления страной. По Закону от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» впервые в практике советского строительства были предоставлены значительные права местным органам власти. Советам было дано право владеть собственностью, формировать органы управления, разрабатывать, утверждать и исполнять бюджет, а также налаживать внешнеэкономические связи.

6 июля 1991 г. Верховный совет РСФСР принял Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», который явился кульминационной точкой в развитии местного самоуправления в Советской России. Закон предусматривал:

· расширения сферы государственной власти, к которой были отнесены края, области, республики в составе РСФСР, автономные области и округа, т. е. произошла серьезная деконцентрация власти;

· формирование новой территориальной структуры местного самоуправления (районы, города, районы в городах, поселки и т.д.)

· деконцентрация власти на уровне местного самоуправление, т. е. выделение представительных и исполнительных органов власти.

Острые политические разногласия на федеральном уровне в сентябре - октябре 1993 г. привели к очередному кризису власти, который разрешился революционными изменениями - разгоном Президентом съезда и Верховного Совета РСФСР и полной ликвидации местной власти как таковой, в результате чего Советы всех уровней прекратили свою деятельность. В октябре 1993 г. по Указу Президента "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления" в Российской Федерации деятельность Советов была прекращена и все их функции возложены на местные администрации. В декабре 1993 г. вступила в силу новая Конституция РФ, которая внесла ряд принципиальных новаций и установок, развивающих концепцию местного самоуправления. Согласно ст.12 Конституции власть в стране организационно разделилась на два уровня - систему государственной власти и систему местного самоуправления. Выведение системы местного самоуправления из общей системы государственной власти и придание ей самостоятельного статусы явилось попыткой преодолеть доминирующую на протяжение всего советского периода тенденцию к огосударствлению местных органов власти.

Глава 2. Проблематика работы с обращениями граждан

2.1 Исторический аспект

Для того чтобы рассмотреть исторический аспект работы с обращения граждан, необходимо определить основные понятия.

Жалоба - выражение неудовольствия (в словах), сетование по поводу неприятностей, боли, страдания

Жалоба - официальное заявление о неудовольствии с просьбой, об удовлетворении или устранении причин, вызвавших неудовольствие.

Жалоба - это обращение гражданина в государственные или иные публичные органы, их должностным лицам, по поводу нарушения его прав и законных интересов.

Обращения граждан -- право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Граждане могут обращаться к органам местного самоуправления и к их должностным лицам. Указанные органы и должностные лица обязаны в течение месяца дать ответ по существу обращения того или иного гражданина.

Далее рассмотрим основные исторические этапы работы с обращениями граждан в России.

На этапах развития государства - Киевской и Московской Руси, Российской империи, Советской России - шло становление правовой основы обращений граждан в органы государственной власти и к высшим должностным лицам государства.

Общерусское законодательство после выхода в 1497 году Судебника дало право обращаться с жалобами ко всем олицетворяющим власть лицам - вплоть до самого государя. В течение пяти веков это право подвергалось изменениям под влиянием политических, социально-экономических условий, складывающихся в стране, личностей политических деятелей, приходящих к власти.

Было время, когда крепостным крестьянам запрещалось жаловаться на помещиков и когда дворянство лишалось права представлять коллективные жалобы государю, Сенату и губернаторам областей. Российская история знает примеры народных бунтов, вызванных невозможностью подать челобитную царю.

С известной мерой условности можно выделить два этапа на пути становления этого процесса.

На первом этапе - в допетровский период - "шлифовалось" прежде всего, само право на обращение в те или иные властные структуры, к царю. Уточнялись субъекты обращений, порядок работы с челобитными во властных структурах, меры наказания должностных лиц, уклоняющихся от работы с жалобами.

На втором этапе российской государственности были созданы специальные органы для более полной реализации этих правовых норм. В 1720г. Пётр I учредил при Сенате специальную должность для приёма челобитен, получившую в 1722 году название «рекетмейстерство». Единственной обязанностью этой службы являлось рассмотрение челобитных, поданных на высочайшее имя. В последующем подобные органы стали обязательным элементом в системе высших органов государственной власти страны, но и получили распространение по управленческой горизонтали и вертикали. Так в 1884 году при Государственном совете по указанию царя Александра III было создано особое присутствие для рассмотрения жалоб на департаменты Сената. Просуществовало оно до 1917г.

Первым общероссийским законом, регламентирующим работу системы государственной власти, говоря нынешним языком, с обращениями граждан, является Судебник 1497 года. В Судебнике 1550 года эта регламентация уточнена и конкретизирована. Его статья 7 гласит:

«Ах, которому боярину, или х дворецкому, или х казначею, или к дьяку придёт жалобник его приказу, и ему жалобника своего приказу от себя не отсылати, а давати ему жалобником своего приказу всем управа, которой будет жалобник бьёт челом по делу. А которому будет жалобнику без государева ведому управы учинити не мочно, ино челобитье сказати царю государю. А которой боярин или дворейкой, или казначей, или дьяк жалобника своего приказу отошлет, а жалобницы у него не возьмет и управы ему или отказу не учинит, и царю государю челом бить, а его не скажет, и учнет тот жалобник бити челом государю, что ему управы не учинили, и государь ту его жалобницу отошлет х тому, чей суд, и велит ему управу учинити, и бояре ему, или дворецкой, или казначей управы не учинят же, и тем, которые управы не учинят, быти от государя в опале.