Типы структур муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Курсовая работа

по дисциплине «Система государственного и муниципального управления»

Тема: «Типы структур муниципального управления»

2014 г



СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ СПЕЦИФИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Сущность и понятие муниципального управления

1.2 Виды и структура органов местного самоуправления

1.3 Типы структур муниципального управления

ГЛАВА 2. НОРМАТИВНО - ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ТИПОВЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

2.1 Организация работы Совета депутатов

2.2 Совершенствование работы комиссий на базе органов местного самоуправления в области повышения безопасности граждан в чрезвычайных ситуациях

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

муниципальное управление образование депутат



ВВЕДЕНИЕ

Типы структур управления - это широкое понятие, которое можно свести к управлению в целом. Понятие «типы структур управления» широко вошло в обиход специалистов, теорию и практику социального управления как набор правил и принципов соподчинения, которыми руководствуется потенциально управляющая подсистема при разработке и принятии управленческих решений.

Тип структуры управления определяет цели и основные пути их достижения так, что управляемая подсистема получает единое направление действий. Таким образом, тип стратегии управления обозначает границы возможных действий и принимаемых управленческих решений. Если согласиться с утверждением, что тип структуры - это общий комплексный каркас деятельности, то структура управления в самом общем виде - это ветви для строительства каркаса, которые ведут к разработке конкретных стратегий, предназначенных для достижения определенных долгосрочных целей.

В ряду актуальных направлений научных исследований современного развития российских регионов находится проблематика особенностей формирования типов структур управления муниципальным образованием.

Актуальность данной проблематики, обусловлена многообразием, и остротой проблем муниципального развития, требующих разработки инновационных научных вливаний в концепции и технологии государственного управления, для устойчивого развития муниципальных образований.

Учитывая территориальную разветвленность, разнообразие типов муниципальных образований, решить эту задачу можно также привлекая силы местной власти, эффективно взаимодействующей со всеми ветвями власти.

Цель работы - исследовать типы структур управления на муниципальном уровне.

Задачи работы:

-изучить специфику муниципального управления;

-исследовать разновидности типов структур управления муниципальным образованием;

-выявить проблемы системы законодательного фундамента управления муниципальным образованием и раскрыть наиболее приближенные к современному государственному и политическому управлению РФ типы структур управления на местном уровне.

Объектом исследования является муниципальное образование, в совокупности с проблемами выбора типа структуры управления и их ассимиляции друг в друге.

Предметом исследования являются научные программы, направленные на создание и поддержку созданных инновационных ассимилированных типов структур управления муниципальным образования.

В работе использовались нормативные, законодательные, правовые документы в области местного самоуправления, учебно-методические пособия и учебники российских авторов, а также периодические издания в области государственной политики и управления реформирования муниципальной службы, и интернет ресурсы.



ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ СПЕЦИФИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Сущность и понятие муниципального управления

Местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в обществе и государстве.

Одна из основных целей местного самоуправления - объединение людей, превращение их в общность с близкими каждому целями. В то же время местное самоуправление в более современном понимании не ограничивается лишь совместным ведением дел в интересах некоторой группы людей, проживающих на одной территории. Ей присущи и определенные властные элементы, Т.е. возможность для решения своих задач регулировать определенные отношения и добиваться от окружающих, как минимум, проживающих и решающих свои вопросы совместно на той или иной территории, исполнения требований «общины», местного сообщества.

Ключевыми для понимания сущности местного самоуправления являются следующие основные подходы Топочканов В.Р. О конституционно-правовой природе института вопросов местного значения//Административное и муниципальное право. - 2013. - № 7. - С.34.:

- местное самоуправление является формой самоорганизации жителей;

- местное самоуправление представляет определенный вид деятельности на территории;

- местное самоуправление является формой публичной власти.

Надо отметить, что в социальных науках термин «самоуправление», как и большинство других, не имеет вполне точного и единого научного значения.

В современной российской науке местное самоуправление определяется как форма народовластия (форма публичной власти), позволяющая территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов - самостоятельно и под свою ответственность, непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива. Это определение подчеркивает основную сущность местного самоуправления как социального явления.

Термин «муниципальное управление» не встречается в законодательстве, а имеет название «местное самоуправление» и является сравнительно новым и в теории, и в практике современного государственного строительства России.

Слова «муниципальный», «муниципалитет» происходит от - беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называется городское управление, принимающее на себя бремя общественной власти для выполнения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами.

Понятие «муниципальное управление» появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время прошло стадию становления и укрепления, в перспективе практически нескончаемая стадия развития и по мере необходимости сопутствующая развитию стадия реструктуризации.

Муниципальное управление является особым типом управленческой деятельности, осуществляемой органами и должностными лицами местного самоуправления, направленной на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения.

Объектом муниципального управления выступает территория муниципального образования, а целью - создание необходимых условий для удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества. Для осуществления управленческого воздействия органы местного самоуправления располагают тремя основными видами ресурсов: правовыми, экономическими, административными.

Правовой ресурс обеспечен правом органов местного самоуправления принимать правовые нормативные акты, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Экономический ресурс обеспечен правами владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (включая землю), формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, регулирования цен и тарифов на услуги муниципальных предприятий.

Административный ресурс означает создание организационных структур для решения тех или иных задач муниципального управления.

В современных условиях эффективность муниципального управления в немалой степени зависит от выбора организационной структуры управления, определения субъектом управления главной цели и приоритетных задач, направленных на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения в муниципальном образовании Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.- М.: НОРМА. - 2011. - С.272..

 

1.2 Виды и структура органов местного самоуправления

Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления, в соответствии с п. 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации, определяется населением самостоятельно. По уставам муниципальных образований органы местного самоуправления наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения могут издавать правовые акты. При этом наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Процедура принятия устава муниципального образования может быть различной в зависимости от действующей нормативной базы. Устав может приниматься Кулаченко Г.М. Качество: возможности применения в государственном и муниципальном управлении//Менеджмент качества. - 2011. - №1. - С.75.:

- на местном референдуме;

- представительным органом местного самоуправления;

- основные вопросы, которые должны быть отражены в уставе, выносятся на референдум, а по его итогам представительный орган местного самоуправления разрабатывает и принимает устав.

В общем виде по выполняемым функциям (представление интересов населения и их воплощение в жизнь) органы муниципального управления могут быть разделены на исполнительные и представительные.

Представительный орган играет особую роль в системе местного самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством представительный орган наделяется полномочиями по решению ряда вопросов, которые не могут передаваться исполнительным органам власти. К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления относится:

- принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- установление местных налогов и сборов;

- установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

- контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Обычно представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщих равных и прямых выборов. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями граждан.

Решения представительного органа местного самоуправления принимаются в коллегиальном порядке, однако разнообразие вопросов, решаемых данным органом, обычно создает необходимость выделения в его составе специализированных структурных подразделений. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа следует отметить комитеты и комиссии по определенным направлениям деятельности, группы (фракции) депутатов, сформированные по территориальному или партийному признаку.

Комитеты формируются для работы по долгосрочным направлениям деятельности представительного органа местного самоуправления и имеют постоянный административный аппарат. Направления работы комитетов обычно не зависят от социально-политической конъюнктуры и остаются неизменными на протяжении длительного времени. В качестве примера можно привести бюджетный комитет, налоговый комитет, комитет по земельным отношениям и т.п. Комиссии обычно формируются на временной основе для решения определенных вопросов. Постоянный штат служащих в комиссиях не создается. После выполнения задач, поставленных перед комиссией, она расформировывается.

Территориальные группы создаются для согласованного выражения интересов населения отдельных территорий внутри муниципального образования. Фракции представляют интересы политических объединений, от которых были избраны соответствующие депутаты.

Важнейшие постановления, по закону отнесенные к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления должны приниматься только общим решением. Это делается для того, чтобы избежать возможности предвзятого отношения или личной заинтересованности лица, принимающего решения. Вместе с тем, вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе руководства одного лица или небольшой группы лиц, при котором конкретные сферы деятельности управляются специалистами в соответствующих областях, несущими персональную ответственность за результаты своей деятельности. Такое оперативное управление часто необходимо не только исполнительным органам власти, но и представительным. Депутатским комитетам, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, не относящихся к исключительной компетенции представительного органа. Подобный подход позволяет организовать работу более оперативно и эффективно, так как позволяет депутатам специализироваться на тех вопросах, которыми они владеют лучше всего. Местным самоуправлением могут использоваться такие модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а система представительных органов с заранее определенными полномочиями для каждого: бюджетные органы, налоговые органы, контрольные органы и др. Атаманчук Г.В. Функционирование государственного аппарата управления (4-е изд., доп. и перераб.). - М. - 2012. - С.111.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется четко установить место и функции каждой его составляющей. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.

Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а определенным должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом - аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.

Но сама местная администрация неоднородна по составу. В структуру местной администрации входят как чисто аппаратные подразделения, занимающиеся делопроизводством, так и органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются также правами юридического лица. Поэтому, определяя место администрации в системе органов местного самоуправления, в частности, в структуре исполнительных органов, нельзя однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а необходимо каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру. Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно в чистом виде выделить органы, ведающие только определенными вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Хотя, конечно, могут создаваться и специальные органы для решения узкого круга вопросов, представляющих интерес для различных субъектов. Например, может создаваться комиссия по вопросам безопасности, в которую могут входить представители местной администрации, представительного органа местного самоуправления, органов правопорядка. Комиссия может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного самоуправления Петрухина Е.В. Государственное и муниципальное управление // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. - 2011. - №5. - С.150-152. .

Уставом муниципального образования, как правило, предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования избирается непосредственно гражданами, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Избираемый населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. При этом глава муниципального образования, не входящий в состав представительного органа, обладает правом подписи нормативных правовых актов, принимаемых представительным органом. В уставе может быть предусмотрено право главы муниципального образования на отклонение нормативных правовых актов представительного органа. При отклонении нормативного правового акта глава муниципального образования должен направить его с мотивированным заключением в представительный орган для повторного рассмотрения. В случае отклонения представительным органом заключения главы муниципального образования нормативный правовой акт подлежит подписанию главой муниципального образования. Глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа, правом отклонения нормативных правовых актов не обладает. В случае разногласий между представительным органом и должностными лицами муниципального образования по поводу принятия нормативных правовых актов они разрешаются в порядке, установленном уставом муниципального образования или в судебном порядке Кузнецов В. В., Ваховский В. В. Местное самоуправление в системе государственного управления. - Ульяновск. - 2012. - С. 193. .

Применение того или иного типа организации структуры местного самоуправления зависит от множества факторов: численности населения муниципального образования, от исторических, национальных, культурных традиций, от размеров и географических особенностей территории, от объема и сложности вопросов, решаемых органами местного самоуправления, от социальной, политической, экономической ситуации в регионе и др.



1.3 Типы структур муниципального управления

Несмотря на большое количество возможных типов организации структуры местного самоуправления, подавляющее большинство существующих моделей могут быть сведены к четырем основным типам. Конечно, в чистом виде данные типы применяются далеко не всегда, так как при выборе конкретной модели учитываются особенности муниципального образования. Имеющийся опыт решения данного вопроса в современной России свидетельствует, что законодательные органы субъектов Российской Федерации действуют преимущественно в рамках четырёх типов организации местного самоуправления Лунёв В.И. Новый взгляд на модернизацию ценностей России // Муниципальное управление. - 2013. - № 3. - С.12-15..

1. Городское собрание.

Один из наиболее старых типов организации структуры управления, имеющий древнюю историческую традицию. Может эффективно применяться преимущественно в небольших поселениях, где функции представительного органа власти может выполнять непосредственно население. Городское собрание осуществляет выбор градоначальника, который осуществляет полномочия органов местного самоуправления. Возможен выбор не одного руководителя, а избрание коллегии выборщиков из 3-5 человек, осуществляющих оперативное управление между собраниями, несущих ответственность за муниципальное имущество, местные финансы и др. В случае необходимости выборщиками может формироваться небольшой аппарат управления для ведения административных дел, делопроизводства, бухгалтерского оформления операций.

Основное преимущество данной модели в том, что избиратели могут напрямую участвовать в управлении муниципальным образованием. В то же время, в крупных поселениях применение данной структуры сталкивается с существенными сложностями. Так, собрания проводятся редко, их посещаемость низка. Уровень информированности граждан обычно невысок, поэтому часто возникают трудности в понимании гражданами таких сложных вопросов, как, например, перспективное планирование. Нередки случаи недостаточно ответственного подхода к голосованию. Однако, несмотря на определенные недостатки, собрания остаются жизнеспособной и достаточно эффективной формой местного самоуправления во многих странах.

2. Комиссия.

Данная модель управления характеризуется выборностью небольшого числа комиссаров, которым передаются как представительские, так и исполнительные полномочия по управлению муниципальным образованием. Члены комиссии избираются не как депутаты, а в качестве руководителей основных структурных подразделений местной администрации. Одновременно с исполнительными функциями комиссия выполняет обязанности представительного совета муниципального образования: принимает необходимые документы, формирует местные доходы и принимает решения о распределении средств.

Наибольшую эффективность данная структура управления показала в чрезвычайных ситуациях, когда централизация власти и полномочий увеличивает оперативность управления местными делами. В то же время при комиссии удается избежать злоупотребления властью, характерных для случаев, когда властью наделяется один человек. Основным недостатком комиссии является отсутствие единоначалия. Управление муниципальным образованием разделяется на части, которыми руководят отдельные комиссары, при этом ни один комиссар не несет ответственности за деятельность комиссии в целом. Кроме того, использованию комиссии часто препятствуют трудности с подбором кадров, обладающих уровнем квалификации, необходимым для представления интересов избирателей в комиссии, и в то же время являющихся профессиональными администраторами, возглавляющими определенные направления работы муниципального управления.

3. Совет депутатов - глава МО (сильный совет - слабый глава).

Особенностью данной модели является сильный и относительно многочисленный совет, выполняющий основные административные функции: разработку и принятие финансовых планов, бюджетов, назначение и увольнение должностных лиц (рис.1.1).

Рис. 1.1 Модель сильный совет депутатов - слабый глава МО

При совете формируется множество комитетов, административных советов и комиссий, которые специализируются в определенной сфере и действуют в значительной степени независимо от администрации города. Специальные советы и комиссии создаются, так как все члены совета не могут одинаково хорошо владеть вопросами управления во всех сферах деятельности органов местного самоуправления. Административные советы создаются также для обеспечения уверенности в том, что соответствующие подразделения городской администрации осуществляют свою деятельность достаточно эффективно.

В этой структуре управления глава МО, а также еще ряд важнейших руководителей исполнительного органа власти обычно избираются из числа депутатов совета. Так как глава МО выбран не населением, а советом, его полномочия сильно ограничены: право вето отсутствует вовсе или носит отлагательный характер, назначения и снятия должностных лиц администрации осуществляются по согласованию с советом, административные функции ограничены решениями совета.

Данная система имеет большую историческую традицию и практический опыт применения. Эта модель хорошо зарекомендовала себя во многих относительно небольших территориально-административных образованиях, как в городской, так и в сельской местности. Представительное собрание наделено максимумом полномочий и отвечает всем нуждам местного населения. В то же время при применении модели происходит распыление ответственности и властных полномочий. Отсутствует сильное централизованное руководство, что создает, особенно в крупных муниципальных образованиях, условия для деятельности неформальных групп, построенных по клановому принципу, а также для различных политических манипуляций.

4. Глава МО - совет депутатов (сильный глава - слабый совет).

Данная модель характеризуется тем, что и глава МО, и совет избираются всем населением (рис.1.2).

Рис. 1.2 Модель сильный глава МО - слабый совет депутатов

Так как глава МО избирается непосредственно населением, его полномочия довольно велики. Глава МО получает право вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством совета. Деятельность совета, а также образованных в нем комитетов и комиссий носит преимущественно нормотворческий характер. Совет не участвует в формировании администрации, назначении и освобождении от должности муниципальных служащих и в других текущих вопросах управления. Глава МО отвечает за ведение дел в городе и имеет достаточные полномочия для этого, он осуществляет единоличное руководство деятельностью администрации, подписывает нормативные акты, принимаемые советом.

Применение подобной модели предоставляет возможности для сильного политического и административного руководства городом. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление политики. В то же время в такой структуре возникает очень большая зависимость от качеств избранного руководителя. Чтобы избежать непрофессионального управления, многие крупные муниципальные образования используют такой вариант модели, при котором градоначальником единолично или по согласованию с советом формируется городское правительство, возглавляемое профессионалом.

Выбор типа организационной структуры органов местного самоуправления является первым этапом создания эффективной системы управления муниципальным образованием. Далее необходимо подробно описать роль, порядок формирования, функции, задачи для каждого органа управления. Порядок формирования определяется типом выбранной организационной структуры и наиболее общими функциями соответствующего органа управления. Органы, не несущие функций представления интересов населения или каких-то организаций, обычно формируются решением вышестоящего исполнительного либо представительного органа власти. В частности, должностные лица местной администрации назначаются соответствующим руководителем. Комитеты и комиссии представительного органа формируются на добровольной основе, но утверждаются общим решением представительного органа власти. Комиссии, представляющие и координирующие интересы различных ведомств, такие как комиссия по здравоохранению, правопорядку, часто формируются на основе кооптации по устанавливаемым квотам представительства. Участвующее в подобной комиссии ведомство обычно может в любой момент заменить своих представителей Друкер П. Эффективное управление. Экономические задачи и оптимальные решения. - М.: Дело и сервис. - 2010. - С. 213-214. .

По закону представительный орган власти формируется только на основе выборов. На практике существует несколько форм избирательной системы. В уставе муниципального образования может быть установлена любая из них. Наиболее распространенной в России является мажоритарная система выборов в одномандатных избирательных округах. Ее основное достоинство в том, что депутаты наиболее приближены к своим избирателям, хорошо знают свои избирательные округа, существующие проблемы и интересы жителей. Население округа знакомится со своими депутатами, их личностными и политическими качествами. Однако применение такой избирательной системы часто приводит к тому, что каждый депутат стремится, в первую очередь, к решению проблем избирателей своего округа, формирование единых целей и задач развития муниципального образования становится затруднительным Вешняков А.А. О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах // Вестник ЦИК РФ - 2012. - № 23. - С.11-14..

Разновидностью данной модели являются выборы по единому многомандатному муниципальному округу, депутатами от которого становятся кандидаты в количестве, соответствующем числу мандатов, набравшие наибольшее число голосов среди всех избирателей муниципального образования. Такая система решает задачу выражения депутатами общих интересов населения. Но ее эффективное применение на практике возможно в основном в небольших поселениях, так как в крупных городах при ее использовании возникнет оторванность депутатов от избирателей и их интересов. В больших городах целесообразно разделить территорию на отдельные многомандатные округа, в каждом из которых избирается несколько депутатов.

В муниципальных образованиях, население которых политически структуризировано, отличается высокой политической активностью, формирует множество групп, объединений, целесообразно использование пропорциональной избирательной системы. Хотя данная система значительно ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед своими избирателями, она хорошо приспособлена для решения главной задачи представительного органа - выражения общего интереса избирателей всего муниципального образования. В России данная система широкого применения не получила из-за отсутствия устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне.

Существуют различные модификации данных систем, позволяющие сгладить отрицательные стороны каждой из них, при которых часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая часть - по пропорциональной. В том случае, когда для эффективного выполнения функций представительного органа, управления необходим высокий уровень квалификации, целесообразно использовать систему, при которой за одни выборы переизбирается не весь состав депутатов, а только определенная часть. Такой подход позволяет сохранять преемственность власти.

При формировании эффективной избирательной системы в муниципальном образовании необходимо определить оптимальную численность состава выборных органов, срок полномочий, требования к кандидатам и т.п. В целом, выбор той или иной избирательной системы во многом определяет качественный состав представительного органа и характер его деятельности. Выбор избирательной системы должен осуществляется с целью формирования представительного органа, отражающего интересы всего муниципального образования и способного ставить цели и задачи дальнейшего развития муниципального образования, при этом важно учитывать особенности и величину муниципального образования, тип организационной структуры местного самоуправления.

Для создания эффективной системы местного самоуправления необходимо составить подробный перечень всех функций по обеспечению жизнедеятельности населения данного муниципального образования, включая те, которые на момент составления возложены на органы государственной власти. Это нужно потому, что в случае, если по каким-то причинам данные функции выполняться не будут, необходимость их исполнения автоматически ляжет на население и, соответственно, на органы местного самоуправления.

В составленном перечне функций необходимо выделить те, которые по закону относятся к компетенции других уровней управления, с указанием конкретных органов-исполнителей. Особо следует выделить функции, делегированные данному муниципальному образованию другими уровнями управления, а также функции, делегированные данным муниципальным образованием на другие уровни управления. Далее проводится анализ, каким образом в данном муниципальном образовании будет наиболее эффективно исполняться каждая функция и какими характеристиками должны обладать исполняющие эту функцию органы. Важно, чтобы не осталось функций, за которые не отвечает ни одно из подразделений.

Регулярная деятельность по осуществлению функций местного самоуправления практически невозможна вне системы постоянных органов управления, сформированных из профессионально подготовленных кадров и наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возлагаемых на них функций. Поэтому, в зависимости от объема работ, их сложности, специфики выбирается конкретное подразделение местной администрации, которое будет выполнять определенную функцию. Это не означает, что под каждую функцию нужно создавать отдельный орган. К примеру, если в муниципальном образовании имеется только один медпункт, то нет необходимости создавать специальный отдел по вопросам здравоохранения. В таких случаях соответствующие функции могут исполняться укрупненными структурными подразделениями, имеющими более широкую специализацию, например, управлением социального обеспечения. Таким образом, путем обобщенного анализа функций определяются органы, образующие структуру управления и формулируются основные отношения и взаимосвязи этих органов.

Для выполнения функций, делегированных вышестоящими уровнями управления, целесообразно использовать отдельные, обособленные подразделения (военно-учетные и т.п.). Это важно потому, что:

- во-первых, в части исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны вышестоящим органам государственной власти;

- во-вторых, согласно действующему законодательству, материально-финансовое обеспечение деятельности по выполнению делегированных полномочий достигается соответствующим уровнем государственного управления, что предполагает передачу финансовых ресурсов или закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов.

По характеру выполняемых функций можно выделить три группы структурных подразделений. К первой группе могут быть отнесены подразделения, отвечающие за узкий сектор или отрасль муниципального хозяйства, например, управление коммунального хозяйства. Также существует группа подразделений, деятельность которых охватывает определенный комплекс вопросов муниципального управления, например, отдел финансового планирования, ревизионный отдел и т.п. Кроме того, можно выделить группу подразделений, не обладающих собственной компетенцией и осуществляющих обеспечение деятельности остальных структур. Сюда относятся всевозможные вспомогательные службы и подразделения, например, канцелярия.

При планировании структуры органов управления важно определить, к какому типу структурных подразделений относится функция. К сожалению, при построении структур управления этот принцип часто нарушается, что приводит к выполнению отдельными подразделениями несвойственных им функций, и ухудшению дееспособности всей структуры управления. Так, очень часто функции финансового и бюджетного планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета передаются одному и тому же органу, что приводит к смешению функций и сводит роль этого органа к пассивной бухгалтерии, что снижает эффективность финансового управления.

Для повышения эффективности желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению одного из подразделений администрации, носили максимально завершенный характер. Если исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции участвуют практически все подразделения, как, например, при бюджетном процессе, важно четко определить место и задачи каждого из подразделений путем разделения отдельных элементов и этапов бюджетного процесса между органами местного самоуправления Червяков, А. Е. Современные тенденции в формировании избирательных систем // Современное право, - 2013. - № 5. - С.61-63..

Для крупных муниципальных образований, имеющих большой аппарат управления, целесообразно использовать как можно более детальное разграничение функций с созданием специальных подразделений для их исполнения. Для небольших муниципальных образований наиболее применима схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, например, таких, как бюджетные и финансовые, в рамках одного под разделения нежелательно. В малых муниципальных образованиях осуществление многих функций, для которых в городах создаются целые службы, может производиться самим населением или на добровольной основе отдельными ответственными лицами.



ГЛАВА 2. НОРМАТИВНО - ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ТИПОВЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

2.1 Организация работы Совета депутатов ,,,,,ского МР

Для детального рассмотрения теоретико-практического аспекта темы курсовой работы «Типы структур муниципального управления» наиболее интересным, в нынешних условиях деятельности власти на государственном и муниципальном уровнях, становятся типы 2, 3 и 4 указанные в параграфе 1.3 первой главе работы.

Совет представительных органов ,,,,,,,,, ,ского МР, принимает после коллегиального обсуждения. Очень важно на уровне каждого отдельно взятого муниципалитета района выстроить систему применения рекомендаций и материалов Совета.

Информация о работе Совета, о принятых решениях включается отдельным вопросом в повестку заседания Собрания ,,,,,, ,,ского МР. Депутаты, заинтересовавшиеся каким-либо вопросом, имеют возможность ознакомиться со всем пакетом документов Совета. Эффективное использование материалов Совета невозможно без взаимодействия с советами депутатов сельских поселений. Такое сотрудничество очень важно, т. к. для привлечения инвестиций, для реализации местных, региональных и федеральных проектов и т. п. необходимо создание единого правого поля в районе.

Для развития местного самоуправления, координации деятельности между Земским Собранием и советами депутатов сельских поселений в 2013 году были подписаны соглашения о сотрудничестве. Предметом заключённых соглашений является:

- в сфере правотворческой деятельности - анализ практики применения и контроля за исполнением областных законов;

- организация обмена опытом деятельности представительных органов муниципальных образований;

- организация учёбы депутатов и специалистов, обеспечивающих деятельность совета депутатов.

Подробнее о механизме работы Совета депутатов ,,,,,,,,, ского МР (табл.2.1).

Таблица 2.1

Примерный план работы Совета депутатов ,,,,,,,,,,,,, ского МР на март-июнь 2013 года

№ п/п	Рассматриваемые вопросы	месяц
1	Об избрании секретаря Совета представительных органов	март
2	Об утверждении плана работы на 2014 год	март
3	О нормативном правовом регулировании представительными органами сельских поселений подготовки и принятия градостроительной документации, организационного и финансового обеспечения ее разработки	март
4	О создании условий для обеспечения жителей сельских поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания	март
5	Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления	март
6	Обзор изменений федерального и регионального законодательства	март
7	Контрольные функции представительных органов местного самоуправления	июнь
8	О порядке осуществления земельного контроля на территории сельского поселения	июнь
9	О контроле содержания дорог	июнь
10	Об организации предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения между поселениями в границах Ленинградской области	июнь
11	Об информации о деятельности Совета представительных органов муниципального района Ленинградской области	июнь

Источник: Выдержка из материалов заседания Совета представительных органов ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,ского муниципального района, сентябрь 2013.

Несколько принципов, которыми руководствуется совет депутатов при планировании:

- при составлении плана используются вопросы из проекта плана Совета;

- включаются вопросы из нереализованных в предыдущем году;

- план работы Совета депутатов района увязывается с планом нормотворческой деятельности Областного Собрания депутатов;

- в план включаются вопросы по реализации законов Ленинградской области и Российской Федерации;

- включаются актуальные для района и поселений темы.

Вопросы для заседаний Совета депутатов ,,,,,,,,,ского района формируются блоками.

Следует отметить, что на заседаниях Совета депутатов ,,,,,,,,,,,ского района депутаты стараются рассматривать в той или иной форме практически все рекомендации Совета. На рисунке 2.1 представлено количество заседаний, принятых решений за период 2011-2013 гг.

Рис. 2.1 Деятельность Совета депутатов ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,ского района в 2011-2013 гг.

Источник: собственная разработка на основании протоколов заседаний Совета депутатов ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,ского района за 2011 - 2013 гг.

Для того чтобы разработать каждую рекомендацию, приходится работать с периодикой и литературой, выходить через интернет за пределы Ленинградской области, работать с регистром нормативных правовых актов и тратить на все это достаточно много времени.

Но в итоге получаются реальные результаты, оказывается методическая помощь сельским поселениям в совершенствовании нормативной правовой базы, т. к. ввиду отсутствия у большинства в штате юристов, самостоятельно им достаточно сложно разрабатывать правовые акты.

Периодически в день заседания Совета депутатов ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,ского района проводятся курсы для депутатов советов депутатов сельских поселений, специалистов, обеспечивающих деятельность представительных органов.

В ходе обучения специалистов советов депутатов были рассмотрены следующие вопросы:

- оформление решений и протоколов заседаний представительных органов;

- подготовка и оформление писем представительных органов местного самоуправления: нормотворческая инициатива, ответы на обращения граждан;

- подготовка проектов решений о передаче полномочий сельских поселений на уровень муниципального района;

- нормативные правовые акты муниципального образования: регламент представительного органа; порядок внесения изменений и дополнений в Устав муниципального образования; нормативно-правовые акты, регулирующие формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении.

С депутатами рассматривался вопрос о формах и методах работы депутата в избирательном округе. В последнее время вырос уровень подготовки депутатов и специалистов, и на заседания Совета депутатов ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,ского района для совместного рассмотрения вопросов стали приглашать специалистов советов депутатов и администраций поселений. Например, не так давно были рассмотрены вопросы о муниципальных услугах в сфере культуры, молодежной политики и спорта в сельских поселениях; о нормативной правовой базе по формированию бюджета и подготовки отчета об его исполнении. Следует отметить, что некоторые рекомендации областного Совета сложно воплотить на практике.

Хотелось бы отметить, что более эффективно выполнялись бы те решения краевого Совета, к которым прикладывались рекомендации, приложения с перечнями необходимых нормативных правовых актов, методические материалы. Для этого при подготовке проектов решений областного Совета необходимо использовать такую форму работы, как рабочие группы.

Не всегда по итогам работы Совета депутатов ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,ского района получается конкретный документ - методические рекомендации, положения, порядки и т. д., которые бы могли использовать специалисты сельских поселений.

Необходимо отметить контроль за исполнением решений.

Аппаратом Законодательного Собрания области внедрена система автоматизации контроля за принятием представительными органами районов и городских округов нормативных правовых актов.

Несмотря на некоторые шероховатости, это нормальный инструмент внешнего контроля. Пользуясь случаем, хотелось бы на примере ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,ского района продемонстрировать работу этой системы.

Для начала заходим в систему, используя логин и пароль. По ссылке переходим в «Решения Совета». Выберем, например, решение 156 от 02.12.2013. Это решение касается рекомендаций по принятию нормативных правовых актов по вопросам муниципальной службы (выполнение этого решения рассматривалось на заседании Совета депутатов 4 мая 2013 года, и было рекомендовано в срок до 1 июня рассмотреть вопрос о состоянии правового регулирования вопросов муниципальной службы в поселениях). Затем выберем район, и увидим все документы, принятые в развитие рекомендаций.

По такому пути можно найти акты, принятые в развитие федеральных и региональных законов по любому муниципальному образованию, т. е. достаточно удобно, есть возможность использовать.

Система контроля за исполнением решений Совета депутатов ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,ского района, автоматизирована. При этом вместе с автоматизированным контролем, контроль может осуществляться и посредствам запроса информации у соответствующих органов, ответственных за выполнение решений, а также вторичного рассмотрения вопросов, поставленных на Совете района. Ежеквартально специалисты советов депутатов поселений представляют в аппарат Собрания депутатов района перечни решений, принятых представительными органами, таким образом, обеспечивая информацией Совет района, в части формирования нормативной правовой системы каждого сельского поселения. В конце года анализируется выполнение рекомендаций Совета депутатов ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,ского района и, соответственно, планируется работа на следующий год.

Собрание депутатов ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,ского района всегда готово оказать помощь, открыто для контактов с депутатами, с главами поселений. Совместно они находят пути решения многих проблем. Взаимодействие с советом депутатов не ограничивается только рамками работы Совета, но сегодня Совет является той площадкой, которая позволяет обмениваться информацией, встречаться и общаться. Результатом общей работы становится обсуждение и принятие решений, реализующихся в дальнейшем на уровне района, поселений.

Все это позволяет на более качественном уровне заниматься нормотворческой деятельностью и выстраивать единое правовое пространство в районе.



2.2 Совершенствование работы комиссий на базе органов местного самоуправления в области повышения безопасности граждан в чрезвычайных ситуациях

Высокий процент вероятности наступления чрезвычайной ситуации сопряжен с возникновением ЧС, следовательно, одним из важных приоритетов по совершенствованию системы обеспечения безопасности населения ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,ского района - это совершенствование по управлению пожарными ресурсами района.

Слияние двух систем - МЧС России и ГПС - это формирование комиссионной структуры, способной с большей эффективностью решать задачи защиты населения и территорий от аварий и катастроф, стихийных бедствий и пожаров. В результате такого преобразования необходимо выделить несколько основных направлений развития системы Государственно - муниципальной (комиссии). Комиссия организовывается в период возникновения ЧС, для Ленинградской области существует два наиболее вероятных бедствия - это пожары и наводнения. Таким образом, уделим внимание организации противопожарной комиссии на базе существующей противопожарной службы. Рассмотрим необходимые вопросы для качественной работы комиссии:

1. Создание необходимых условий для расширения функций «Отряда государственной противопожарной службы ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,ского района» в составе имеющей 3 пожарных части: 139 ПЧ (г. ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,ье), 140 ПЧ (п. Вознесенье), 141 ПЧ (с. Винницы), по оказанию помощи населению при пожарах и других ЧС. В настоящее время основную нагрузку по борьбе с огнем несут три подразделения ГПС. Осуществляют круглосуточное дежурство в пожарной части более 54 сотрудников службы. Однако рассредоточенность частей в муниципальных образованиях района, четырех сменное несение службы позволяет иметь в боевом расчете только 2-3 человека, вместо 6-9 по норме Паспорт безопасности общественной безопасности, мобилизационной работы, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций МО «,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,ский муниципальный район Ленинградской области» от 1 июля 2013 года. . Необходимо решить следующий вопрос: - расширить возможности муниципальных спасательных отрядов и специализированных частей (при укреплении данных подразделений кадрами и техникой, они способны стать силами экстренного реагирования в интересах региона).

2. Совершенствование методов государственного пожарного надзора, в том числе с учетом вступления России в ВТО (вопрос о повышении ответственности нарушителей правил пожарной безопасности и привлечения к ответственности юридических лиц за выпуск и реализацию продукции и услуг, не отвечающих требованиям пожарной безопасности).

3. Повышение уровня материально-технического оснащения ГПС и социальной защищенности ее личного состава.

4. Совершенствование системы подготовки кадров Государственной противопожарной службы. Предлагается расширить учебную базу подготовки специалистов пожарной охраны: для улучшения подготовки кадров, планируется пересмотреть учебные программы, включив в них мероприятия, направленные на подготовку специалистов не только пожарного, но и спасательного профиля.

Сама организационная структура комиссии по управлению и предотвращению ЧС определенного вида не имеет и формируется по мере необходимости штатного состава. Штатный резерв для комиссии определяется в Федеральном Законе от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» Федеральный Закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» - СПС Консультант плюс..