Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• 1. Правовая природа поставки товаров для государственных или муниципальных нужд
• 1.1 Развитие отечественного законодательства, регулирующего отношения по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд
• 1.2 Понятие и квалифицирующие признаки государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд
• 1.3 Особенности правового положения субъектов поставки товаров для государственных или муниципальных нужд
• 1.4 Соотношение поставки товаров для государственных или муниципальных нужд с иными гражданско-правовыми договорами
• 2. Основные стадии договорных отношений по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд
• 2.1 Порядок заключения государственного или муниципального контракта и заключаемого в соответствии с ним договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд
• 2.2 Исполнение договорных обязательств по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд и ответственность при их нарушении
• 2.3 Порядок изменения государственного или муниципального контракта и заключаемого в соответствии с ним договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд
• 2.4 Порядок расторжения государственного или муниципального контракта и заключаемого в соответствии с ним договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд
• 3. Проблемы договорных отношений по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд
• Список литературы
• Приложение 1

1. Правовая природа поставки товаров для государственных или муниципальных нужд

1.1 Развитие отечественного законодательства, регулирующего отношения по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд

Правовое регулирование отношений, связанных с поставкой товаров для государственных нужд, в российском законодательстве имеет свои исторические корни и традиционно характеризуется особым вниманием законодателя к регулированию данных правоотношений. Уже в XVII веке начали формироваться основы современных положений о поставке товаров для государственных нужд, но Соборное Уложение 1649 года еще не содержало специальных положений, посвященных указанным правоотношениям. При анализе Соборного Уложения можно сделать вывод, что в данный период участие государства в экономическом обороте было ограниченным и проявлялось в виде монополии на изготовление и продажу отдельных товаров, обложение поборами доходов с различных объектов, сбором пошлин, возложением повинностей на крестьян и посадских людей Маньков А.Г. Уложение 1649 года: Кодекс феодального права России. М., 2010. С. 141. 159-162..

Первым государственным актом, связанным с поставкой товаров для государственных нужд, в соответствии с историческими документами являлся Указ о «подрядной цене» на доставку в Смоленск муки и сухарей, подписанный 7 июля 1654 г. В данном указе была установлена твердая цена за перевоз груза и розничная цена, по которой государство приобретало товар. Помимо того, купцы, согласившиеся на заключение такой сделки с государством, освобождались от уплаты всех пошли по перевозу данного груза. Важность данного указа заключается в том, что в нем был зафиксирован переход государства от сбора дани, то есть принудительного изъятия собственности, к выкупу у населения необходимых товаров.

Таким образом, сделки, связанные с поставкой товаров для государственных нужд, заключались в России «с самых древних времен... но особое важное значение они получили в государственной экономии и законодательстве со времен Петра Великого». Победоносцев К.П. Курс гражданского права: В трех томах. Т. 3. М., 2008. С. 403.

Увеличение материальных потребностей государства, обусловленное реформами Петра I, привело к необходимости развития правового регулирования отношений, связанных с поставкой товаров для государственных нужд. Был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих указанные правоотношения: Именной указ Петра I от 27 декабря 1714 г. «О подрядах», который устанавливал обязательную отчетность по заключенным и исполненным договорам поставки товаров для государственных нужд; Сенатский указ от 25 января 1716 г. «О подрядах и договорных письмах» Там же. С. 704.; Указ Петра I Сенату от 9 апреля 1720 г. «О составлении положения о подрядах при государственных работах и поставках» Воскресенский H.A. Законодательные акты Петра I: редакции и проекты законов, заметки, доклады, доношения, челобитья и иностранные источники. Под ред. Сыромятникова Б.И. Л. 2010. С. 84. и т.д. Данные указы наглядно показывают, что отношения по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд изначально регулировались нормами специального законодательства.

В XVIII-XIX веках существенно увеличилось количество нормативных правовых актов, регулирующих отношения по поставке товаров для государственных нужд. Разрозненные правовые нормы, регулирующие указанные правоотношения, были собранны в Положении о казенных подрядах и поставках, которое было разработано еще до издания в 1833 году Свода гражданских законов, и по инициативе Сперанского М.М. было включено в Свод гражданских законов, а в 1887 году было выделено в Положение о казенных подрядах и поставках. Победоносцев К.П. отмечал, что основной целью законодательства о казенных подрядах и поставках того времени было «с одной стороны, заботливость об ограждении казенного интереса от убытков и злоупотреблений - правилами и формальностями, с другой стороны, обеспечение казенных потребностей привлечением частной предприимчивости к подрядному делу, обеспечением способов его пособиями и льготами и допущением мелких промыслов к состязанию с крупными капиталистами в подрядном деле».

В российском дореволюционном законодательстве правовое регулирование договоров поставки и подряда с казной было единым. Мейер Д.И. объясняет это тем, что разнородные договора были объединены не по юридическому признаку, а по административному, с целью отделения «подряда и поставки, заключаемых казною, от тех же договоров, заключаемых частными лицами» Мейер Д.И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2010. С. 657.. Отграничение правовых норм, регулирующих порядок заключения договоров подряда и поставки с казной, от договоров, где сторонами договора выступают частные лица, свидетельствует, что уже в XIX веке законодатель подчеркивал специфику такого субъекта гражданских правоотношений как государство. Так, Мейер Д.И. считал, что государство «...не только по необходимости должно быть признано субъектом привилегированным, то есть должны быть представлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага, а только те привилегии несправедливы и ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общественной пользы».

Субъектами казенных подрядов и поставок по Положению о казенных подрядах и поставках являлись лица, вступающие в подряд с казной (они в Положении именуются поставщиками и подрядчиками) и сама казна. Под казной в то время понималось государство. Так Мейер Д.И. отмечал, что «... некоторые говорят, что само имущество, принадлежащее государству, олицетворяется и вот оно-то называется казной... Но такое представление неверно...» Там же. С. 135.. Причем, казна в гражданских правоотношениях выступало как субъект имущественных прав, ведь договоры казенного подряда или поставки заключались от имени государства и «должны быть хранимы столь твердо, как бы они были за собственноручным подписанием Императорского Величества» (ст. 178 Положения).

Поставщиками могли быть «все лица, имеющие по закону право заключать договоры...» (ст. 2 Положения). Ограничения касались евреев, казаков, крестьян и чиновников. В обязательствах по казенным подрядам и поставкам могли участвовать лица, обладающие специальной (торговой) дееспособностью, выражающейся в наличии у них свидетельства на право торговли («промыслового свидетельства»). Лица, в отношении которых имелось решение суда о неисполнении или ненадлежащем исполнении ими договоров казенного подряда или поставки в прошлом, не допускались к заключению договоров поставки или подряда с казной.

Договоры поставки и подрядов с казной заключались путем производства личных торгов; посредством запечатанных объявлений; посредством торгов и запечатанных объявлений. Первый способ состоял в том, что на листе, на котором были внесены имена желающих вступить в договор с казною, записывалась объявляемая каждым желающим цена до тех пор, пока никто ниже цены объявлять не будет. После этого каждый из принимавших участие в торге лиц подписывался на листе, на котором были написаны имена всех лиц, принимавших участие в торге.

Через несколько дней проводились повторные торги (переторжка), на которых впервые принимавшие участие лица и уже участвовавшие в первых торгах предлагали свою цену на товар. Выигравшим признавался участник, предложивший наиболее выгодное предложение. Победитель торгов давал подписку, что принимает на себя подряд по цене определенной торгами. При отказе от заключения договора могли быть взысканы убытки, причиненные казне отказом от заключения договора.

Совершение торгов посредством запечатанных объявлений состояло в том, что казенное учреждение публиковало объявление о проведении торгов, в котором содержались сведения о предмете и некоторых условиях поставки. Данные предложения рассматривались не как оферта, а как предложения делать оферты. Назначался день и час торгов. Предложения предъявлялись в запечатанном виде. Конверты с предложениями вскрывались одновременно, а наиболее выгодное предложение принималось.

Третий способ заключался в соединении устных торгов и запечатанных объявлений. Сначала велся устный торг с присутствующими лицами, а затем рассматривались запечатанные объявления. В результате договор заключался с лицом, предложившим наиболее выгодное предложение.

Принципом проведения торгов была гласность - о намерении вступить в договор объявлялось в печатном издании того или иного уровня, в зависимости от цены заключаемого договора. Казенное учреждение на торгах выставляло условия, на которых предполагалось заключить договор, и в некоторых случаях и цену, выше которой она не согласиться заключить договор. Торги проводились путем понижения предложенной цены. Предложение, оказавшееся наиболее выгодным государству, принималось казенным учреждением. Данный порядок заключения договоров подряда или поставки с казной был рассчитан на то, что участники, опасаясь более привлекательного предложения со стороны конкурентов, будут предлагать наиболее выгодные для государства условия.

Положением о казенных подрядах и поставках предусматривалось обеспечение заключаемых договоров с казной. Как правило, это был залог, а в некоторых случаях поручительство. Величина залога зависела от цены договора и должна была составлять не менее 1/3-1/10 цены договора. Со своей стороны казна предоставляла контрагенту различные пособия. Они могли выражаться в предоставлении материалов, помещений и т.п. Как правило, контрагенту в качестве данного пособия выдавался задаток, который обеспечивался стоимостью залога, тем самым казна защищала свои интересы, а контрагент получал наличные деньги. По мнению Шершеневича Г.Ф. задаток в данном случае не является задатком, а представляет собой заем по причине того, что «казна слишком надежный контрагент, чтобы обязательство нуждалось в обеспечении, а во-вторых, из того, что выдаваемое пособие обеспечивается залогом рубль за рубль, а, следовательно, само оно не может считаться обеспечением» Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 года). М., 2010. С. 374..

В Положении о казенных подрядах и поставках помимо условий заключения договоров подряда и поставки с казной особо тщательно прописывается правомочия тех или иных государственных учреждений и должностных лиц по заключению договоров поставки и подряда с казной. В основном это зависело от цены договора -- чем выше цена, тем выше уровень в административной иерархии должностного лица, имеющего права заключить данный договор.

Вопрос, касающейся ответственности сторон за нарушение обязательств по договору поставки или подряда с казной, в Положении о казенных подрядах и поставках урегулирован следующим образом. В случае невыполнения поставщиком или подрядчиком обязательств по договору с него взыскивается неустойка в размере 1/3% стоимости тех товаров или работ, которые не были поставлены или выполнены. В случае невыполнения обязательств со стороны казны «отвечают члены присутственного места, заключившего договор, так как они только могут быть виновны в неисправности по договору, а сама казна не может быть виновна» , то есть в Положении о казенных подрядах и торгах была законодательно закреплена взаимная ответственность сторон договора, причем со стороны государства личную ответственность несло должностное лицо, заключившее договор в интересах казны.

Таким образом, в Положении о казенных подрядов и поставках законодательно были закреплены порядок и условия заключения с казной договоров поставки и подряда, ответственность сторон за нарушения обязательств по данным договорам. К отношениям по казенным поставкам или подрядам, не урегулированным Положением о казенных подрядах и поставках, применялись общие положения о договорах поставки и подряда. Таким образом, правовые нормы, регулирующие отношения по казенным поставкам и подрядам, являлись неотъемлемой частью системы гражданского права. В соответствии с Положением общие нормы должны были применяться «... во всех тех случаях, на которые не существует закона специального» и «закон специальный отменяет применение общего лишь в отношении тех предметов, которые в нем определены» Красин A.B., Элькии Б.И. Положение о казенных подрядах и поставках. Пг., 2005. С. 2..

Помимо норм, изложенных в Гражданском кодексе РФ, действуют специальные законы, регламентирующие поставку товаров для государственных или муниципальных нужд (которые подлежат применению в части, не противоречащей нормам, содержащимся в § 4 гл. 30 ГК) Федеральный закон от 02.12.1994 № 53-Ф3 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (СЗ РФ от 05.12.1994. № 32 ст. 3303); Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (СЗ РФ от 19.12.1994., № 34, ст. 3540); Федеральный закон от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» (СЗ РФ от 02.01.1995. № 1 ст. 3); Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-Ф3 «О государственном оборонном заказе» (СЗ РФ от 01.01.1996. № 1 ст. 6); Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (СЗ РФ от 25.07.2005. № 30 (часть I) ст. 3105)..

Помимо указанных федеральных законов в настоящее время действует ряд нормативных правовых актов Президента России, Правительства России, регулирующих отношения по поставке для государственных или муниципальных нужд, например, Указ Президента РФ от 08.04.1997 №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» ; постановление Правительства РФ от 15.05.2007 № 292 «Об утверждении Положения о ведении реестра недобросовестных поставщиков и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков» ; распоряжение Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р «Об утверждении перечня товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона» СЗ РФ от 03.03.2008. № 9 ст. 884. и многие другие.

1.2 Понятие и квалифицирующие признаки государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд

В соответствии со ст. 525 ГК РФ поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта (далее именуется - контракт), а также заключаемого в соответствии с ним договора поставки. Причем контракт по сути своей выполняет функцию основного договора и, как правило, единственного. Он предшествует договору поставки, а договор поставки не может существовать без контракта и заключается в случаях, предусмотренных в нем.

В настоящее время контракты на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд широко распространены в мире. Например, в США с 1948 г. действует законодательно оформленная система закупки продукции для государственных (федеральных) нужд. Шевченко Л.И, Регулирование отношений поставки. Спб., 2012. С. 191. Законодательство США, регулирующее данный вопрос, делится на общефедеральное законодательство, регламентирующее организацию процесса закупок и устанавливающее нормы, касающееся конкретных видов закупок, отнесенных к компетенции соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне и специальное законодательство, регламентирующее процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок и анализа их результатов.

Особое отношение к договорам, заключаемых в интересах государства, принято и в странах, входящих в Европейское сообщество (ЕС). В большинстве стран ЕС общие вопросы заключения контрактов на поставку товаров, проведение работ и оказание услуг регулируются внутренним законодательством. Но в рамках ЕС, помимо правового регламентирования таких контрактов на национальном уровне отдельных европейских государств, существует также система их наднационального правового регулирования. Она призвана сделать процесс взаимодействия государств - участников ЕС с частным сектором наиболее открытым для конкуренции и обеспечить равный доступ к заключению договоров с публично-правовыми образованиями для всех заинтересованных частных компаний.

Правовое регулирование государственных контрактов в ЕС основано на следующих правовых источниках - Единый европейский акт от 28 февраля 1986 г., именуемый также Актом о создании Единой Европы и директивах ЕС Указанные нормативные правовые акты содержат положения, обеспечивающие свободное обращение товаров и услуг на общем рынке государственных закупок ЕС, открытость рынка государственных закупок для свободной конкуренции, гарантии соблюдения гласности, беспристрастности и справедливости при проведении тендеров на размещение государственных заказов, а также предусматривают эффективные меры противодействия при нарушении правил проведения конкурсов. В настоящее время протекает процесс инкорпорации нормативных правовых актов наднационального уровня в правовые системы стран ЕС. Например, в Великобритании они включены в Правила о договорах, заключаемых с публично-правовыми образованиями, принятые в 2006 году The Public Contracts Regulations 2006 // SI 2006/5; The Public Contracts (Scotland) Regulations 2006 // SI 2006/1; Utility Contracts (Scotland) Regulations 2006 // SI 2006/2..

Таким образом, контракты на поставки товаров для государственных или муниципальных нужд востребованы большинством развитых стран мира, и их правовое регулирование постоянно совершенствуется.

В целях определения понятия «государственный или муниципальный контракт на поставку товаров для государственных нужд или муниципальных нужд» необходимо проанализировать указанное понятие на предмет смысловой нагрузки, которую вкладывает законодатель в него.

В юридической науке «контракт» является синонимом «договора» Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 2010. С. 436., то есть данные термины несут одинаковую смысловую нагрузку. В современный период термин «контракт» используется для обозначения разновидности договоров, заключаемых при поступлении на государственную службу, для обозначения основания возникновения отношений по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд, для обозначения договоров, регулирующих отношения во внешнеторговой деятельности.

Термин «государственный» или «муниципальный» подчеркивает целевую направленность данного контракта. «Государственный» заключается для обеспечения государственных нужд, а «муниципальный» - для обеспечения муниципальных нужд.

Анализируя понятие «государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд», Заботина Л.В. приходит к выводу, что «использование в указанном понятии термина «государственный контракт» является нерациональным, так как он носит лишь декларативный характер, не несет особой смысловой, функциональной нагрузки, более того, вызывают споры о публично-правовой природе указанного договора» Заботина Л.В. Правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд: дис. канд. юрид. наук: 12.00.03. Волгоград, 2012. С. 82.. В качестве решения данной проблемы Заботина Л.В. предлагает понятие «государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд» заменить понятием «договор поставки товаров для государственных нужд», а договор поставки товаров для государственных нужд, заключаемый в соответствии со ст. 525 ГК РФ на основании государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд, именовать договором субпоставки товаров для государственных нужд. Данная точка зрения представляется спорной, так как в Гражданском кодексе РФ понятие субпоставки не предусмотрено, а если проводить аналогию с субподрядом, предусмотренным ст. 706 ГК РФ, то следует отметить, что особенностью субподряда является не только наличие генерального подрядчика в качестве стороны договора, но и его ответственность за действие третьих лиц и право прибегнуть к регрессивной ответственности при возникновении у него убытков, причиненных действиями третьих лиц. Заказчик, хотя и в соответствии со ст. 532 ГК РФ является поручителем по обязательствам покупателя при оплате товаров по договору поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, не несет ответственность за действия третьих лиц. Таким образом, понятие субпоставки законодательно не закреплено и, если проводить аналогию с субподрядом, применение данного термина к договору поставки для государственных или муниципальных нужд не является корректным исходя из содержания данного договора.

В настоящий момент законодательное закрепление единого, унифицированного определения государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд отсутствует. В нормативных правовых актах содержаться следующие определения.

В Гражданском кодексе РФ четкое определение контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд не закреплено, но из смысла ст. 526 можно сделать вывод, что указанный контракт - это договор, в соответствии с которым за поставщиком закреплена обязанность по передаче товаров государственному или муниципальному заказчику или иному лицу по его указанию, а обязанностью заказчика является обеспечение оплаты товаров, поставленных по контракту.

В статье 9 Федерального закона о размещении заказов контракт определяется как договор, заключенный в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, при этом делается акцент на то, что заказчик заключает его от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования.

В Федеральном законе о поставках понятие государственного контракта отсутствует, но в ст. 3 указанного Федерального закона даны основные черты, позволяющие сделать вывод, что контракт - договор, определяющий права и обязанности сторон договора (государственный заказчик и поставщик) по обеспечению федеральных государственных нужд и регулирующий их отношения при выполнении контракта.

В предыдущей редакции ст. 72 БК РФ контракт определялся как договор, заключенный от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, при этом указанные нужды должны быть предусмотрены в расходах соответствующего бюджета. Сторонами контракта в соответствии с указанной статьей являлись, с одной стороны, органы государственной власти или органы местного самоуправления, бюджетные учреждения, уполномоченные органы или организации и физические и юридические лица, с другой стороны. При этом Федеральным законом от 02.02.2006 № 19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» СЗ РФ от 06.02.2006 № 6 ст. 636. ст.72 БК РФ была изложена в новой редакции, и данное определение было исключено из указанной статьи. В заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 14.10.2005 № 2.2-1/2965 по данному законопроекту обращается внимание, что «указанные понятия являются институтом гражданского права (см. статьи 525-543, 763-768 ГК РФ), а также определения таких понятий даны в статье 9 Федерального закона о размещении заказов, полагаем необходимым пункт 1 статьи 72 БК РФ признать утратившим силу».

Таким образом, законодатель четкого определения государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд не закрепил, но на основании выше перечисленных норм можно сделать вывод, что это договор, заключенный государственным или муниципальным заказчиком в целях обеспечения государственных или муниципальных интересов, по которому поставщик обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.

Правовая природа государственного контракта в научных работах и в судебной практике определяется неоднозначно. Причем точки зрения на правовую природу в научной среде высказываются диаметрально противоположные. Так, например, Новоселов В.И. высказывал следующую позицию: в сфере имущественных отношений, связанных с обеспечением государственных нужд, применяются, прежде всего, административные договоры Новоселов В.И. К вопросу об административном договоре. Правоведение. 2009. № 3. С. 40-45.. По его мнению, административный договор представляет соединение двух начал: властности одной из сторон по отношению к другой стороне и согласия обеих сторон на заключение соответствующего договора.

В современный период интерес к административному договору возрос, и ряд авторов, пытаясь осмыслить правовую природу административного договора, выделяют его признаки и на основании их дают следующие определения административного договора.

Так Хаманева Н.Ю. считает, что административный договор - форма публичного договора, используемая в отношениях между органами исполнительной власти, а также между органами исполнительной власти и негосударственными структурами по поводу исполнения государственных функций и полномочий. Демин А.Д. дает следующее определение административного договора: это «соглашение двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которых содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права» Демин A.B. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 2008. С. 28..

Коренев А.П. и Абдураханов A.A. выделяют следующие признаки административного договора:

1. участие в административном договоре органа государственного управления;

2. содержание административного договора носит организационно- управленческий характер;

3. правовой базой административного договора являются нормы административного права;

4. наступление юридической ответственности за неисполнение или не надлежащее исполнение административных договоров (административная, дисциплинарная или гражданско-правовая ответственность). Указанные авторы определяют административный договор как «основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами. Имеющее своим предметом совершение управленческих или организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем» Коренев А.П., Абдурахшнов A.A. Административные договоры: понятие и виды. Журнал российского права. 2008. № 7 С. 86. См. также: Иванов В,В. Некоторые вопросы теории нормативного договора. Право и политика. 2010. №4. С. 33-45..

Таким образом, в настоящий момент административный договор как относительно новое явление в административном праве вызвал неподдельный интерес со стороны многих авторов. Ими были предприняты попытки изучить правовую природу административного договора, определить его характерные признаки. Ряд авторов к административному договору отнесли и контракт, обосновывая свою позицию следующим образом.

Целевая направленность государственного контракта на удовлетворение государственных нужд делает возможным, по мнению Ротенберга A.C., отнести его к административным договорам, так как «заключение государственного контракта является реализацией публично-правового полномочия, которое в качестве элемента компетенции присутствует в правовом статусе органов исполнительной власти» Ротенберг A.C. Административный договор. Дис. канд. юрид. наук: 12.00.14. Ростов н/Д, 2012. С. 159..

Он добавляет, что основной функцией государственного контракта является «не характерное для гражданско-правового договора перемещение материальных благ, а организация согласованной деятельности различных субъектов, направленной на удовлетворение государственных нужд» . И, развивая свою мысль, он выдвигает следующий тезис: административно- правовая природа государственного контракта также проявляется и в его содержании, которое определено властным волеизъявлением органа исполнительной власти, в отличие от гражданско-правового договора как результата свободного волеизъявления сторон.

Андреева Л.В. высказывает мысль, что государственный контракт вообще не имеет товарного характера в силу того, что для его реализации заключаются соответствующие договоры Андреева Л.В. Правовые проблемы обеспечения государственных нужд. Государство и право. 2009. № 8. С.29.. Данная позиция поддерживается Пермяковым Л.Е., считающим, что на его основе в основном непосредственно не возникают обязательства по поставкам товаровПермяков Л.Е. Правовое регулирование поставки для государственных нужд. Дис. канд. юрид наук: 12.00.03. Москва, 2012. С. 147.. Но, как было ранее сказано, в Гражданском кодексе РФ предусмотрено, что поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе контракта, а также заключаемого в соответствии с ним договора поставки. Причем, договор поставки для государственных или муниципальных нужд заключается в случаях, прямо предусмотренных контрактом. Таким образом, отношения по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд в основном осуществляются на основании контракта, и указанная позиция не является аргументированной, так как контракт, как правило, оказывается основным и единственным договором, регулирующим отношения по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд.

Что касается мнения, что государственный контракт является административным договором, ряд авторов ставит под сомнение само существование административного договора. Например, Попов Л.Л. считает, что «проблема эта дискуссионна; до сих пор термин «административные договоры» в законодательстве не употребляется» Административное право: учебник. Под ред. Попова Л.Л. М., Юрист, 2012. С. 275.. Алехин А.П. и Козлов Ю.М. подчеркивают, что административный договор это новое и еще не достаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлении, а договорные связи исходят из равенства их участников .

Таким образом, предпринятая многими авторами попытка отнести контракт к административным договорам не выдерживает критики, так как само существование административного договора ставится под сомнение. Дискуссия по данной проблеме в настоящий момент продолжается и четкого мнения о правовой природе административного договора не сформулировано.

Вторая точка зрения на правовую природу контракта состоит в том, что он является договором смешенного типа, сочетающий в себе административно- правовые и гражданско-правовые элементы. Например, Попов JI.JI. считает, что государственные контракты представляют собой не чисто административно - правовые договоры, а смешенные варианты правовых отношений, предусматривающие гражданско-правовую ответственность . Административное право: учебник. Под ред. Попова Л.Л. М., Юрист. 2012. С. 277.. Данная позиция поддерживается рядом авторов, например Лукьяненко В.Е., считающих, что гражданско-правовые отношения в государственном контракте тесно переплетаются с административными Лукьяненко В.Е. Проблемы договоров в сельском хозяйстве России (теория и практика). Ульяновск, УлГУ, 2010. С. 169., в силу чего они представляют собой, как прямо указывает Шкундин З.И., «.. .один из многочисленных в нашем праве смежных институтов» Шкундин З.И. Обязательство поставки товаров в советском праве. М., 2008. С. 86.. В качестве аргумента называется наличие специфических целей при заключении контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд. Блинов В.Г. прямо указывает, что «институт поставки товаров для государственных или муниципальных нужд является комплексным межотраслевым институтом, содержащим в себе нормы гражданского и публичного права» Блинов В.Г. Правовое регулирование частных и публичных отношений при поставке товаров для государственных нужд: автореферат дис.... кандидата юридических наук: 12.00.03. Казань, 2009. С. 7..

Данная позиция нашла свое отражение и в судебной практике. В постановлении Президиума ВАС РФ от 25.06.1996 № 4194/95 Вестник ВАС РФ. 2012. № 10. и в письме ВАС РФ от 19.08.1994 № С1-7/ОП-587 «Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике» Вестник ВАС РФ. 2012. №11. подчеркивалось, что «обязательственное отношение, возникшее на основе государственного контракта, не следует рассматривать в качестве обычного договорного отношения по осуществлению предпринимательской деятельности». Основанием для такого подхода служит то обстоятельство, что «предпринимательская деятельность в данном случае совмещалась с функциями организации, выполняющей поручение государства по закупке продукции для государственных нужд».

В период разработки Гражданского кодекса РФ многими учеными высказывалось суждение о необходимости отказа от включения в Кодекс норм, направленных на учет интересов государства и всего общества, т.е. публичных интересов. Обосновывалось это тем, что гражданское право - это исключительно частное право. Так, С. Алексеев утверждал, что «до тех пор, пока гражданское законодательство, законы о собственности, предпринимательстве, все аналогичные законы не будут признаны и конституированы в общественном и юридическом бытии в качестве частного права, у нас не будет действительной частной собственности, предпринимательства, частной инициативы, права крестьян на землю» Алексеев С.С. Гражданское право как частное право. В кн.: Проблемы развития гражданского законодательства и методология преподавания гражданско-правовых дисциплин. Харьков, 2010. С. 21..

Участие государства в регулировании экономических процессов нельзя отрицать. Это нашло отражение в некоторых положениях Гражданского кодекса РФ. Например, возможность понуждения к заключению договоров в определенных ситуациях (ст. 445 ГК РФ). В ст. 527 ГК РФ предусмотрена для отдельных категорий юридических лиц обязанность заключить контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд при условии возмещения убытков, которые могут быть причинены им в связи с выполнением контракта. Эта обязанность установлена, прежде всего, для хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке (п. 4 ст. 9 Федерального закона о государственном резерве, п. 2 ст. 5 Федерального закона о поставках).

Таким образом, не смотря на то, что гражданское законодательство по определению носит частно-правовой характер, в нем используются императивные правила, которые устанавливают ограничения в интересах, как отдельных групп лиц, так и в общих интересах. Некоторые авторы прямо указывают, что «гражданское законодательство носит частно-публичную направленность». Богданов Е. Соотношение частного и публичного в гражданском законодательстве. Российская юстиция. 2010. №4. С. 23. Вместе с тем, нельзя смешивать частное и публичное право, так при этом стирается различие между двумя типами правового регулирования. Необходимо четко различать частное и публичное право, «поскольку отношения, включаемые в ту или иную сферу, приобретают различный правовой характер». Гражданское право. В 4 т. Том 1: Общая часть. Отв. ред. - Суханов Е.А. М., 2007. С. 6.

Поэтому позиция авторов, причисляющих отношения, регулирующие поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, к отношениям «частно-публичного» характера является спорной. Основным критерием разграничения частного и публичного права является метод правового регулирования. Методом публичного права является метод централизации, который характеризуется «неравным правовым положением сторон, подчинением частных лиц одному властному центру, дающему обязательные для исполнения предписания» Брызгалин A.B., Берник В.Р., Головкин А.Н. и др. Актуальные вопросы налогового, административного и гражданского права - «Налоги и финансовое право», 2010.№ 4. СПС «Гарант».. Методом же частного права является метод децентрализации, который предполагает равноправие сторон, обладающих свободой выбора того или иного вида деятельности и самостоятельно регулирующих отношения между собой. Государство здесь выступает как «арбитр, разрешающий споры между ними, а также в субсидиарном порядке регулирующий соответствующие отношения, если они не урегулированы самими сторонами» Там же.. Государственное регулирование гражданско-правовых отношений необходимо и обосновано, а признание частного права состоит в «ограничении этого вмешательства, в установлении для него строгих рамок и форм гражданским правом, т.е. частным правом» Гражданское право. В 4 т. Том 1: Общая часть. Отв. ред. - Суханов Е.А. М., 2007. С. 5..

Таким образом, наличие императивных правил в регулировании отношений по поставке для государственных или муниципальных нужд не является основанием для отнесения контракта к договору смешанного типа, регулирующего гражданско-правовые и административно-правовые отношения, как считают некоторые авторы.

В отличие от авторов, считающих контракт смешанным или комплексным договоров, ряд авторов поддерживаются другой точки зрения, считая, что «характерные для государственного контракта особенности позволяют рассматривать его как гражданско-правовой договор, включающий в себя отдельные административно-правовые (публичные) элементы». Шевченко Л.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. СПб., 2012. С. 221. В основе данной позиции, высказанной Шевченко Л.И., лежит такая особенность контракта как возможность контроля со стороны заказчика за ходом работ по выполнению контракта и одностороннего отказа от исполнения обязательств. Но согласно данной точки зрения, не смотря на присутствие отдельных административно-правовых элементов, главенствующее значение при определении правовой природы контракта имеет наличие свойств гражданско- правовой договора.

Правоотношения, возникающие в процессе обеспечения государственных или муниципальных нужд, влияют на правоотношения, непосредственно вытекающие из контракта. При этом правоотношения по обеспечению государственных или муниципальных нужд регулируются не только нормами гражданского права, но административного, бюджетного, налогового права. Нормы административного права регулируют порядок определения государственных заказчиков (ст. 4 Федерального закона о закупках, ст. 3 Федерального закона о поставках), разработки целевых федеральных программ, контроль за проведением конкурсов на размещение государственных или муниципальных заказов со стороны уполномоченного федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления (ст. 17 Федерального закона о размещении заказов) и т.д. Нормы бюджетного права регулируют отношения по обеспечению государственных заказчиков финансовыми ресурсами для обеспечения поставок для государственных или муниципальных нужд из бюджетных средств или внебюджетных источников финансирования. Налоговые нормы регулируют отношения по предоставлению поставщикам льгот по налогообложению (ст. 7 Федерального закона о закупках, ст. 4 Федерального закона о поставках).

Таким образом, регулирование отношений по обеспечению государственных или муниципальных нужд обеспечивается не только нормами гражданского права, но отношения, урегулированные контрактом, по своей правовой природе являются гражданско-правовыми. Данная позиция законодательно закреплена в ст. 525 ГК РФ, в которой установлено доминирующее положение гражданско-правовых норм над иными правовыми актами. Нормы других правовых актов могут применяться к отношениям, вытекающим из контракта и заключенного в соответствии с ним договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, только в случае, если эти отношения не урегулированы Гражданским кодексом РФ. Тем самым законодатель закрепил следующую позицию: контракт является гражданско-правовым договором.

1.3 Особенности правового положения субъектов поставки товаров для государственных или муниципальных нужд

Положениями статьей 525-534 ГК РФ определены стороны контракта на поставку товаров в государственных или муниципальных интересах. Ими являются государственный или муниципальный заказчик (далее - заказчик) и поставщик. В случае, если контрактом предусмотрено, что поставка товаров осуществляется поставщиком определяемому заказчиком покупателю по договорам поставки товаров в государственных или муниципальных интересах, то участником данных правоотношений становиться покупатель.

Следует отметить, что некоторыми специальными нормами предусмотрены особые требования к субъектному составу государственного контракта. Так, в качестве государственного заказчика материальных ценностей в госрезерв в соответствии со ст. 9 Федерального закона о государственном резерве может выступать только федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление госрезервом, а в соответствии со ст. 1 Федерального закона об оборонном заказе государственным заказчиком по оборонзаказу являются федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом». То есть, круг лиц, которые могут выступать государственными заказчиками в данных правоотношениях, ограничен, что связано с необходимостью контроля со стороны государства за поставками в государственный резерв и для обеспечения оборонного заказа в силу их важности для жизнедеятельности государства.

Необходимо также добавить, что в соответствии со ст. 4 Федерального закона о закупках заказчики для формирования федерального или регионального фондов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия определяются Правительством РФ или органом исполнительной власти субъектов РФ. Аналогично регулируется порядок определения состава государственных заказчиков для организации работы по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд (ст. 3 Федерального закона о поставках). То есть заказчики при поставках продукции для федеральных государственных нужд и при поставках сельскохозяйственной продукции определяются Правительством РФ, что отличается от положений Федерального закона о размещении заказов.

Проанализировав ст. 4 Федерального закона о размещении заказов, можно выделить следующие группы лиц, которые выступают заказчиками:

1. Государственные органы (в том числе органы государственной власти) и органы местного самоуправления.

2. Органы управления государственными внебюджетными фондами.

3. Казенные учреждения.

4. Иные получатели средств федерального бюджета.

5. Уполномоченные органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов.

При определении статуса государственных органов и органов местного самоуправления следует иметь в виду, что государство и другие публично- правовые образования, выступая в качестве участника гражданских правоотношений, действует через свои органы. Это нашло свое закрепление в ст. 125 ГК РФ, где сказано, что от имени РФ, субъектов РФ, муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Действия государственных органов и органов местного самоуправления в данном случае являются действиями самих публично-правовых образований. Но государственные органы и органы местного самоуправления выступают в гражданско-правовых отношениях и в качестве самостоятельного субъекта при условии, если они являются юридическим лицом. Но, как правильно отметил

Суханов Е.А., «не все органы публичной власти одновременно являются и юридическими лицами, т.е. субъектами частного, а не только публичного права» Суханов Е.А. Гражданское право в 4 т. Том 1: Общая часть. М. 2011. С. 380.. Таким образом, государственные органы и органы местного самоуправления можно разделить на две группы:

1. Не имеющие статуса юридического лица (например, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ не являются юридическими лицами). В соответствии со ст. 2 ГК РФ субъектами регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица, а также РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. Вследствие этого государственные органы и органы местного самоуправления, не являющиеся юридическими лицами, не могут быть субъектами гражданско-правовых отношений. Они выступают в гражданском обороте только от имени публично- правовых образований.

Так как контракт является гражданско-правовым договором, то указанные государственные органы и органы местного самоуправления не могут выступать в качестве его стороны. По мнению Суханова Е.А. это связано с тем, что «выполнение их функций не требует непосредственного участия в гражданско-правовых имущественных отношениях» Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам. Вестник ВАС РФ. 2011. №3. С. 117. Кроме того, , в соответствии со ст. 527 ГК РФ в основе контракта лежит заказ на поставку товаров в государственных или муниципальных интересах, а в ст. 8 Федерального закона о размещении заказов участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо или любое физическое лицо, в том числе, индивидуальные предприниматели. Данное положение подтверждается и судебной практикой и в качестве примера можно привести постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2007 по делу № А41-К2- 24977/06 о признании конкурса несостоявшимся. Основанием для признания конкурса несостоявшимся послужил тот факт, что участником конкурса был консорциум, который являлся объединением юридических лиц, создаваемым на основе договора о совместной деятельности и не имеющим статуса юридического лица. В силу своего правового статуса консорциум не мог являться участником конкурса и заключать контракт по его результатам.

На практике поставки товаров для обеспечения потребностей указанных органов осуществляются их структурными подразделениями, наделенными статусом юридических лиц. Например, в соответствии с постановлением ГД РФ от 22.01.1998 №2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» СЗ РФ от 16.02.2008. №7 ст. 801. финансовое, материально- техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности Госдумы осуществляет Аппарат Госдумы, который имеет статус юридического лица.

2. Имеющие статус юридического лица. Данные государственные органы и органы местного самоуправления выступают в гражданском обороте не только от имени публично-правового образования, но и от своего имени. Они имеют двойную природу: с одной стороны, являясь частью государственного механизма, осуществляют функции государства в пределах своей компетенции и по ряду сделок выступают исключительно от имени публично-правового образования, а с другой стороны, являясь самостоятельными участниками гражданских правоотношений, вступают в оборот от своего имени Иоффе О.С. Советское гражданское право. Ч. 1. Л. 1958. С. 121; Субъекты гражданского права. Под ред. Братуся С.Н. Москва. 1984. С. 26; Пушкин A.A. Советское государство как субъект советского гражданского права. Харьков. 1965. С. 3; Пушкин A.A. Субъекты гражданского права (текст лекций). Харьков. 1974. С. 17..