Как уже отмечали, в надлежащем функционировании столицы первостепенное значение имеет ее экономическая основа, в подкреплении которой были призваны сыграть роль специальные экономические режимы.

Особый правовой режим определенной экономической зоны, к числу которой относилась Астана, создавался в целях ускоренного развития регионов, для активизации вхождения экономики республики в систему мировых хозяйственных связей, создания высокоэффективных экспортоориентированных производств, освоения выпуска новых видов продукции, привлечения инвестиций, отработки правовых норм рыночных отношений, внедрения современных методов управления и хозяйствования, а также решения социальных проблем [14].

Территориальная концепция образования специальной экономической зоны заключалась в выделении части территории государства из остальной его территории, на которой устанавливался специальный льготный режим, для расположения на ней предприятий. И здесь особый интерес представлял вопрос об управлении специальной экономической зоной [15, с.117].

Так, до недавнего времени в соответствии с законодательством о специальных экономических зонах функции управления на территории специальной экономической зоны осуществлял Административный Совет данной зоны, возглавляемый Председателем. По законодательству он назначался на должность и освобождался от должности Президентом Республики. Но в действовавших на территории Республики специальных экономических зонах не было параллельно функционировавших с акимами Председателей Административного Совета. Поскольку в случае совпадения границы специальной экономической зоны с границей административно-территориальной единицы (например, города, района или района в городе) аким соответствующей территории одновременно являлся Председателем Административного Совета специальной экономической зоны а Административный Совет специальной экономической зоны одновременно являлся исполнительным органом административно-территориальной единицы. Таким образом, в случае совпадения границы специальной экономической зоны с границей административно-территориальной единицы (границы всех действовавших на территории республики специальных экономических зон совпадали с границами соответствующих административно-территориальных единиц) действовал особый местный исполнительный орган, наделенный специфическими полномочиями, к числу которых относились полномочия: по регистрации хозяйствующих субъектов на территории специальной экономической зоны; по открытию представительств Административного Совета за пределами этой территории; по формированию финансового фонда (бюджета) специальной экономической зоны и определению использования средств этого фонда; по привлечению отечественных и иностранных инвестиций и кредитных средств; по представлению интересов специальной экономической зоны в государственных органах; по урегулированию взаимоотношений хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на территории специальной экономической зоны с государственными органами и т.п. При этом все решения Административного Совета специальной экономической зоны, принятые в пределах своей компетенции были обязательны для исполнения на ее территории всеми юридическими и физическими лицами.

Кроме того, в соответствии с законодательством для всех действовавших на территории республики специальных экономических зон были разработаны положения, утвержденные указами Президента, в которых была закреплена специальная норма о том, что территория специальной экономической зоны является неотъемлемой частью территории Республики Казахстан. Закрепление данной нормы исключало двойное толкование понятия специальной экономической зоны, служило правовым заслоном для возможных сепаратистских настроений, являлось безусловным подтверждением целостности территории унитарного государства.

Для нас специальные экономические зоны были новой формой территориальной организации экономических отношений, которые существенно отличались от существовавших свободных экономических зон. Поэтому эффективность их функционирования зависела от надлежащего правового регулирования управления данными территориями, имевшими особый правовой режим.

Анализ положения всех бывших четырех специальных экономических зон (Кзылординской, Жайрем-Атасуйской, Лисаковской и г. Астаны) показывает, что в них были установлены четкие административно-территориальные границы.

Территория специальных экономических зон являлась неотъемлемой частью территории Республики Казахстан. То есть конституционное положение о целостности и неотчуждаемости территории Республики Казахстан нашло свое соответствующее отражение в правовых актах Президента и Правительства.

Скоропалительное упразднение сначала трех из четырех действовавших на территории Республики Казахстан специальных экономических зон, а затем упразднение последней специальной экономической зоны - г. Астаны вызвало неоднозначную реакцию со стороны жителей указанных регионов. Так, например, жители г. Лисаковска негативно оценивают закрытие специальной экономической зоны и утверждают, что это удар не только конкретно по городу, но и по престижу государства, поскольку моментально снизился интерес инвесторов к Лисаковску. Обитатели Каражала, Жайрема и Атасу теперь не без основания опасаются за положительное разрешение разработки Месторождений гранита, мрамора и других минералов, ибо с потерей статуса специальной экономической зоны также резко снизился интерес со стороны зарубежных компаний США, Италии и Турции.

Официальная причина закрытия Жайрем-Атасуйской, Лисаковской и Кызылординской специальных экономических зон сформулирована таким образом:". в целях защиты отечественных товаропроизводителей и ограничения недобросовестной конкуренции". Но как верно заметили республиканские журналисты, данная формулировка выглядит несколько двусмысленной и вызывает ряд вопросов. К примеру: "Насколько реальна угроза далеко не самого крупного областного центра одного маленького города и трех поселков для конкуренции и товаропроизводителей всего Казахстана?" Ведь специальные экономические зоны для того и создавались, чтобы данные регионы обрели конкурентоспособность без государственных финансовых вливаний, только за счет налоговых и экономических послаблений [16, с.33].

К числу городов республиканского значения на сегодня относится и город Алматы. Потеря статуса столицы предопределила принятие специального закона об особом статусе города Алматы [17]. Исходя из особенностей города Алматы как научного, культурного, исторического, финансового и производственного центра, за ним сохраняется категория города республиканского значения с особым статусом. Так, его территорией являются земли в пределах границ, устанавливаемых и изменяемых Президентом по предложению Правительства. Земли за пределами городской черты, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию, образуют пригородную зону Алматы, размеры и границы которой устанавливаются Правительством. Сам же порядок и режим использования земель, включенных в пригородную зону, определяются исполнительным органом города Алматы - акиматом.

Также как в случае со статусом Астаны, в Законе об особом статусе города Алматы специальное закрепление получили полномочия представительных органов и полномочия исполнительных органов города (ст. З; ст.4). В частности, маслихат города Алматы вправе: утверждать порядок регулирования миграционных процессов на территории города; устанавливать порядок и размер сбора за использование юридическими и физическими лицами символики города; определять размеры и порядок взимания штрафов за административные правонарушения, совершаемые на территории города Алматы и т.п.

За маслихатом города Алматы закреплено право устанавливать международные связи с местными представительными органами других государств в пределах и порядке, установленных законодательством нашей Республики. Данному полномочию представительного органа нами будет уделено особое внимание несколько ниже. Здесь же хотелось отметить специфику деятельности акимата Алматы, которая исходит из особого статуса года когда исполнительный орган города Алматы наряду с другими наделен и полномочиями такого характера, как право лицензирования деятельности казино, тотализаторов, туристической деятельности; деятельности, связанной с привлечением иностранной рабочей силы, а также вывозом рабочей силы из города Алматы; лицензированием деятельности учебных заведений, дающих среднее и средне-специальное образование с правом выдачи дипломов по конкретным специальностям и т.д. Словом, законодательством в определенной степени урегулированы относительно новые сферы деятельности акимата, связанные с формированием рыночных отношений, которые не могли быть предусмотрены в общем законе о местных представительных и исполнительных органах 1993 г.

Одним из основных звеньев в административно-территориальном делении республики является, безусловно, район. Район - как правило, составная часть территории определенной области. Число районов формируется в зависимости от общей территории каждой конкретной области и ее экономического потенциала. В настоящее время наблюдается существенное сокращение количества районов в областях. Оптимизация числа районов коснулась не только упраздненных, но и не подвергшихся реформированию областей. Так, в мае 1997 г. Указом Президента были упразднены Аксуйский и Экибастузский районы Павлодарской области, Тайпакский и Акжаикский районы Западно-Казахстанской области. Аналогичную картину можно видеть почти во всех областях республики. Сокращение числа административно-территориальных единиц, можно сказать, проводилось параллельно с реорганизацией и реформированием органов государственного управления. Совпадение сроков принятия правовых актов по реформированию административно-территориального устройства отдельных регионов (большей частью по упразднению областей) с реорганизацией отдельны государственных управленческих структур создают иллюзию, что эти акции носят взаимосвязанный характер.

На наш взгляд, вряд ли можно говорить о целенаправленной государственной программе по реформированию административно-территориального устройства республики, поскольку эти действия со стороны властей по приведению территориального деления республики в некое оптимальное состояние носят пока несколько хаотичный, конвульсивный характер. На наш взгляд оптимизацию административно-территориального устройства следовало бы начать с разработки конкретной программы, рассчитанной на моментальную одновременную перестройку административно-территориального устройства или же, наоборот, на плавный в течение определенного срока пересмотр существующего деления.

Поскольку упразднение отдельных регионов затрагивает интересы немалого числа жителей этих регионов, негуманно уведомлять их в одночасье о таком жизненно важном для них событии. Прежде чем начать процесс оптимизации регионов путем их упразднения, следовало бы коренным образом пересмотреть существующий закон об административно-территориальном устройстве. Принятый относительно недавно, этот закон не полностью отвечает требованиям сегодняшнего дня. Изначально в него была заложена достаточно перспективная идея, когда территория республики подразделялась на две основные категории - регионы и населенные пункты. Причем четко оговаривалось, что регион как часть территории республики включает несколько населенных пунктов. Образуется и управляется регион в интересах республики., В отличие от региона, населенный пункт - это часть компактно заселенной территории республики, управляемая местными представительными и исполнительными органами. То есть была предпринята попытка разграничения сфер государственного управления и местного управления в отношении административно-территориальных единиц.

По законодательству об административно-территориальном устройстве к регионам были отнесены наряду с областями - районы и аульные (сельские) округа. Если относительно районов как определенного звена в административно-территориальном делении республики более или менее ясно, то применительно к аульным округам следует сказать, что это несколько новое разделение в территориальном устройстве. И хотя законодательство не дает четкого определения данному звену административно-территориального деления, на практике аульные (сельские) округа функционируют почти повсеместно. В основном они представляют собой ряд объединенных в один округ и иных населенных пунктов с небольшой численностью населения, в свою очередь сельский (аульный) округ входит в состав определенного района. Начавшийся процесс оптимизации административно-территориального устройства коснулся и числа сельских округов в областях республики. К примеру, в Актюбинском области из 135 осталось 23 сельских округа путем включения их территорий в состав других сельских округов.

Так, совместным решением Актюбинского областного маслихата и акима области "О внесении изменений в административно-территориальное устройство области" от 30 мая 1997 г. был упразднен в Айтекебийском районе Тасоткельский сельский округ, поскольку его территория вошла в состав Богетсайского сельского округа (Бегалинский сельский округ в Хобинском районе) и т.д.

При рассмотрении вопросов административно-территориального устройства области местные представительные и исполнительные органы стремятся соблюдать следующие принципы:

объединение по принципу присоединения более слабого к сильному и создание объединенного района с более высоким производственным потенциалом, с налоговой базой, что позволит обеспечить бездотационное содержание и развитие инфраструктуры регионов;

объединение районов с примерно одинаковым экономическим потенциалом с целью создания еще более мощного региона за счет рационального использования имеющихся производственных мощностей, укрепление финансовой, налоговой базы и получения средств, достаточных не только для развития своего региона, но и поддержания тех, кто по специфике административно-территориального устройства, состоянию развития экономики их не имеет;

исключение тех структурных образований исполнительной власти, без которых можно обойтись за счет объединения Двух-трех районов, что дает определенные возможности для экономии средств, которые будут направлены на решение социальных проблем.

Законодательство разграничивает полномочия республиканских органов и местных исполнительных и представительны органов по решению вопросов административно-территориального устройства. При этом Указом Президента, имеющим силу Закона, "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан "Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан" существенный блок полномочий по решению вопросов административно-территориального устройства перешел к главе государства. Так, Президент образует и упраздняет области и районы, устанавливает административные центры; устанавливает и изменяет границы областей и городов республиканского значения; относит населенные пункты к категории городов республиканского, областного и районного значения и изменяет их подчиненность; решает вопросы наименования и переименования областей, районов и городов, а также изменения транскрипции их названий. Несмотря на то, что указанные полномочия Президента осуществляются по представлению Правительства и с учетом мнения местных исполнительных и представительных органов, по существу определяющие вопросы административно-территориального устройства республики вошли в сферу президентской компетенции.

Правительство, наряду с внесением представления по вышеуказанным вопросам Президенту, совместно с областными маслихатами и исполнительными органами решает вопросы об изменении границ районов и городов областного значения.

Областные маслихаты и областные акимы по согласованию с Правительством устанавливают и изменяют границы районов области, городов областного значения, а также устанавливают и изменяют границы городов районного значения, аульных (сельских) округов; решают вопросы о передаче поселков, аулов (сел) из одного района в другой или в административное подчинение городских органов власти. Законодательством установлен, в соответствии с их статусами, определенный объем полномочий за городскими, районными представительными и исполнительными органами, а также за акимами поселковой, сельской администрации.

Анализ законодательства показывает, что в число органов, принимающих решение об образовании, упразднении административно-территориальных единиц, установлении и изменении их границ, их наименований и переименований не входит Парламент Республики Казахстан. Участие Парламента в решении вопросов, касающихся административно-территориального устройства, по всей видимости, ограничивается только принятии закона об административно-территориальном устройстве республики, что вытекает из подпункта 10 п.3 ст.61 Конституции РК.

Но наряду с указанной статьей, в ст.54 Конституции записано: "Парламент устанавливает порядок решения вопросов административно-территориального устройства Республики Казахстан", что, по всей видимости, означает не только принятие Парламентом закона об административно-территориальном устройстве Республики.

На наш взгляд, образование и упразднение областей должно осуществляться Президентом если не по согласованию, то по крайней мере с учетом мнения хотя бы Парламента Республики. Тем более, что на практике с мнением местных представительных и исполнительных органов в вопросах упразднения областей мало кто считается, а это может привести к принятию односторонних решений

2. Правовое регулирования органов унитарного государства

2.1 Территориальные органы государства и их взаимоотношения с центром

Организация управления в унитарном государстве строится на основе оптимального сочетания централистских и децентрализованных форм управления [18, с.4], что являются многообразие социальных интересов, повышение политической и правовой культуры [19, с.65].

Кроме того, не следует забывать, что правовая база деятельности местных органов власти складывалась еще в условиях действия Конституции Республики 1993 г. Поэтому многие положения старого закона не только не отвечают современным социально-политическим и экономическим условиям, но и прямо противоречат нормам действующей Конституции и нормам законов, принятых на ее основе. С другой стороны, это приводит к корректировке некоторых положений Закона 1993 г. подзаконными актами Президента и Правительства, хотя без внесения изменений в него это, конечно, недопустимо.

Хотя Конституция определила двухлетний срок для принятия названных ею законов, а также для проведения в соответствие с ней действующего законодательства, новый закон о местных органах, уже спустя 5 лет со дня вступления в силу новой Конституции, так и не принят Парламентом. Во многом это связано со стремлением Правительства - инициатора законопроекта - навязать закон, практически сохраняющий существующий статус-кво в системе построения и функционирования местных органов государственного управления, более того - усиливающий централизованные начала в управлении государством на местах. Об этом свидетельствует попытка Правительства закрепить за собой право рассматривать на своем заседании любой вопрос, отнесенный к компетенции местных исполнительных органов, путем внесения соответствующих дополнений в конституционный закон "О Правительстве Республики Казахстан".

Изменения, внесенные 7 октября 1998 г. в Конституцию, направлены на демократизацию власти в Казахстане, повышение роли Парламента в решении многих вопросов. Очевидно, что именно с этих позиций должны быть переосмыслены, соответствующим образом переработаны и в ближайшее время приняты законопроекты о местном государственном управлении и о местном самоуправлении.

В территориальных единицах в настоящее время действуют две группы органов - представительные и исполнительные.

Местные представительные органы - маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление.

Маслихаты, будучи органами народного представительства, избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года.

В отличие от местных Советов, которые формировались на всех уровнях управления, маслихаты образуются только в областях, районах и городах областного и республиканского значения и столице. В поселках, аулах, селах они не создаются.

Кроме того, если Советы народных депутатов представляли собой единую систему органов государственной власти и управления с подчинением нижестоящих Советов вышестоящим, маслихаты в пределах своей компетенции осуществляют свою деятельность самостоятельно и не связаны отношениями соподчиненности по вертикали. Они являются представительными органами населения, тогда как местные Советы объединяли как собственно собрания депутатов (выборные органы), так и их исполнительные органы (исполкомы). Исполнительные органы подчинялись выборным, а также имели подчиненность по вертикали - Совету Министров. В свою очередь выборные учреждения подчинялись Верховному Совету Республики - высшему органу государственной власти. Для такого централизованного унитарного государства, каковым являлась Казахская ССР в составе СССР, это был естественный порядок, поскольку все государственное управление строилось на принципе демократического централизма и было объединено интересами экономической, политической и социальной систем того периода.

Последовавшие в годы перестройки, распада СССР и первые годы независимости республики попытки реформировать местные Советы с отделением исполнительных органов от выборных, разделением их функций и полномочий, приспособить их к президентской форме правления особых успехов не дали. Введение в 1992 г. института глав местных администраций окончательно показало несостоятельность Советов в новых политических и экономических условиях. Кризисное состояние местных Советов закончилось их массовым самороспуском в октябре-декабре 1993 г.

Статус маслихатов, закрепленный в Конституции и Законе от 10 декабря 1993 г., не означает, что они являются органами какой-то особой ветви власти - представительной. Недаром Конституция использует термин "местные представительные органы", но не "органы представительной власти". Принцип разделения властей, как известно, предполагает три ее ветви - законодательную, исполнительную, судебную.

Маслихаты не принимают законов, поэтому они не относятся к органам законодательной власти. Столь же ошибочным было бы привязывать их к исполнительной ветви власти. Данная ветвь объединяет систему исполнительных органов и возглавляется Правительством. Исполнительными органами являются те, которые прямо названы Конституцией и конституционно-правовым законодательством. Это Правительство, министерства, агентства, центральные исполнительные органы, не входящие в состав Правительства, ведомства и местные исполнительные органы. Маслихаты к таковым не относятся.

Во-первых, термин "государственное управление" не идентичен понятию "исполнительная власть". Это более широкое понятие, охватывающее деятельность всех органов государства.

В Казахстане, как, впрочем, и в других странах, существуют и действуют органы, не вписывающиеся в традиционную триаду. Это Президент, прокуратура, Конституционный Совет и другие структуры. Но все они так или иначе занимают определенное место в механизме государственного управления, осуществляют круг полномочий, закрепленных за ними.

Поэтому и маслихаты в качестве органов местного государственного управления занимают свою нишу в указанном механизме.

Отсутствие вертикальной линии подчинения у маслихатов не означает их полной оторванности друг от друга. Ведь само административно-территориальное деление Казахстана в состав одних территориальных единиц включает другие. Области состоят из районов, городов, а районы - из аульных (сельских) округов. Поэтому, естественно, что областные маслихаты проводят свою политику не только через собственные структуры и не подчиненные им исполнительные органы, но и через районные и городские представительные учреждения. Решения вышестоящего маслихата, принятые в пределах его компетенции и не противоречащие законам Республики Казахстан, обязательны для исполнения нижестоящими маслихатами. Однако законодатель подчеркивает, что решения должны приниматься в пределах компетенции маслихата. Следовательно вышестоящий маслихат не вправе вмешиваться в компетенцию нижестоящего органа. Даже принятие последним незаконно решения не влечет за собой в вертикальном порядке его отмены, как было раньше. Законодательство предусматривает только судебный порядок отмены актов местных представительных органов. Вообще, любые разногласия между маслихатами различных уровней и возникающие отсюда правовые споры должны рассматриваться и решаться судом. В статье 3 Закона от 10 декабря 1993 г. судебная процедура разрешения споров между маслихатами установлена только в отношении вопросов принадлежности имущества, находящегося на их территории, а также разграничения доходов между их бюджетами. Из этого вытекает, что споры, возникающие по другим вопросам (например, по факту неисполнения актов вышестоящего маслихата нижестоящими или вмешательства их в дела друг друга), могут рассматриваться в ином порядке. Безусловно, судебная процедура не исключает создания какой-либо согласительной комиссии представительных органов, личного взаимодействия должностных лиц и депутатов маслихатов. Однако то, что данная норма явно устарела, вполне очевидно.

Вызывает сомнение и часть 4 ст.3 Закона, гласящая, что вышестоящий маслихат вправе делегировать нижестоящим маслихатам часть своих полномочий и по взаимному согласию принять на себя осуществление части полномочий нижестоящих маслихатов. Данная норма как бы объединяет два противоположных начала в государственном управлении: принцип децентрализации и принцип централизации.

Каждый из этих принципов в унитарном государстве имеет право на жизнь и находит свое теоретическое обоснование, остается только выяснить, насколько приемлемо применять их в отношении местных представительных органов, которые в своей деятельности автономны. Круг их полномочий в настоящее время достаточно сужен. Основная функция их заключается в принятии местных бюджетов, планов и программ развития территории и контроле за их выполнением. Делегирование же представляет возможность областным маслихатам передавать свои полномочия даже по решению таких вопросов, хотя у районных и городских представительных органов аналогичные полномочия есть на собственном уровне. Делегирование фактически позволяет областным органам самоустраняться от решения местных проблем и перекладывать груз ответственности на нижестоящие маслихаты. Причем ведь делегирование может осуществляться в приказном порядке: достаточно соответствующего решения областного маслихата. Согласия районных, городских депутатов здесь не требуется.

С другой стороны, принятие на себя части полномочий нижестоящих маслихатов вышестоящим должно осуществляться уже по взаимному согласованию. Это уже обратная сторона медали, когда вдет самоустранение районных и городских собраний депутатов.

Учитывая централизованный характер нашего государства значительный интерес вызывают отношения маслихатов с Парламентом.

В первую очередь отметим, что Парламент, как и маслихаты является органом народного представительства. Но если последние отнесены к категории "местных представительных органов", то первый - это высший представительный орган Республики Казахстан. Нижняя Палата Парламента - Мажилис также формируется на основе всеобщих, равных и прямых выборов. Но представительный характер разводит эти органы по разные стороны принципа разделения власти. Парламент, как уже говорилось выше, является органом законодательной власти, маслихаты же к указанной ветви не принадлежат.

В то же время Конституция закрепляет участие местных представительных органов в формировании Сената Парламента. Согласно п.2 ст.50 Конституции Сенат образуют депутаты, избираемые от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно области, города республиканского значения и столицы. Таким образом, депутаты маслихатов всех уровней от каждой области представляют собой коллегию выборщиков по избранию сенаторов Парламента. Подобный принцип избрания депутатов Сената (за исключением семи депутатов, назначенных Президентом) предполагает, что данная Палата является выразителем интересов территорий. Кстати, в этом и заключается традиционная роль верхних палат парламентов за рубежом. В федеративных странах они представляют интересы субъектов федерации, в унитарных государствах - территориальных единиц высшего уровня. Хотя указанная роль Сената ни в Конституции, ни в законодательстве о Парламенте не закреплена, тем не менее косвенный принцип его формирования указывает на это. Тем самым не только общегосударственные интересы учитываются в деятельности местных представительных органов, но и местные потребности находят отражение в формировании воли законодателей. Тем более для такого крупного унитарного государства, каковым является Казахстан, участие территориальных единиц в создании общегосударственных законов, пусть и косвенным образом актуально и естественно. Все же было бы желательно роль Сената как представителя территориальных единиц в органе законодательной власти отразить в законодательстве о Парламенте. Иначе теряется смысл его формирования по территориальному принципу.

В процессе законотворчества происходит преобразование различных социальных интересов в единую общегосударственную волю, выраженную в законе.

Для законодателя важно вычленять интересы ведомственные и региональные (локальные), с одной стороны, а с другой - общегосударственные или общие интересы членов общества. Определение вида, содержания, структуры, специфических интересов, придание им свойств всеобщего интереса - важнейшая задача законодательной работы [20, с.103].

Об учете интересов территорий в законодательной деятельности Парламента свидетельствует и тот факт, что в Сенате образован постоянный комитет по вопросам регионального развития и местного самоуправления.

Однако участие маслихатов в законотворческой деятельности Парламента, как видим, все-таки косвенное или происходит непосредственно через депутатов Сената, избранных от той или иной области. Между тем, мировой опыт показывает, что в ряде унитарных государств выборные органы территориальных единиц высшего уровня могут быть субъектами права законодательной инициативы, инициаторами проведения общенационального референдума и т.д.

Так, в Италии области на национальном уровне участвуют в выборах Президента республики, обладают инициативой при проведении голосований в форме Народного вето и конституционных референдумов (ст.75 и 138 Конституции), правом законодательной инициативы (ст.121). В своих взаимоотношениях с государством области правомочны оспаривать его решения и отстаивать свою компетенцию, обращаясь в Конституционный суд.

Кстати, в литературе высказывалось мнение о целесообразности предоставления областным маслихатам права законодательной инициативы [21, с.127].

Здесь возникают определенные опасения. Наделение местных представительных органов подобным правом может привести к дальнейшему расширению круга субъектов законодательной инициативы. Предоставления им подобного права могут потребовать общественные объединения, группы избирателей, различные государственные органы. В конечном итоге все это приведет к тому, что Парламент захлестнет поток законопроектов, причем не всегда хорошего качества. Даже Правительство, обладая огромными материальными, кадровыми, финансовыми ресурсами, зачастую вносит очень "сырые" проекты законов. Что же говорить о других субъектах, не обладающих таким потенциалом.

Между тем правом вносить законопроекты наделены и депутаты Парламента. Но практика показывает, что фактически они этим правом не пользуются. Поэтому как раз можно было бы активнее использовать этот канал законодательной инициативы.

В этой связи возникает проблема лоббирования в законотворческом процессе. Пункт 25 Регламента Мажилиса устанавливает, что проекты законов, исходящие от государственных органов, общественных объединений и отдельных граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Мажилис лишь через органы и лиц, обладающих правом законодательной инициативы.

Областные маслихаты имеют все шансы активно участвовать в законотворческом процессе, лоббируя законопроекты через депутатов Мажилиса и Сената, избранных от данной области. Думается, что в случае подготовки качественных и отвечающих реалиям, чаяниям и нуждам соответствующих регионов проектов парламентарий не откажет в реализации данной инициативы.

Поэтому дело заключается не в расширении круга субъектов обладающих правом вносить проекты законов в Парламент, а в более эффективном использовании имеющихся возможностей.

Другое дело, что в будущем законе о местной власти указанное право областных маслихатов желательно обозначить. Ведь местные депутаты осуществляют свои полномочия не на профессиональной основе. Им зачастую не хватает не только знаний или опыта депутатской работы, но и проявления собственной инициативы в постановке ряда вопросов. Другими словами, зациклившись на местных проблемах и конкретно ощущая и видя на собственном опыте соответствующие недостатки и проблемы в правовом регулировании, все тем не менее уповают, что только центру под силу решить все эти проблемы.

Пожалуй, в маслихате любого уровня не раз говорилось о необходимости скорейшего принятия закона о местном управлении. Предложенный Правительством законопроект прошел повсеместное обсуждение в местных представительных и исполнительных органах. Высказывались самые разные суждения, порой противоречивые. Но не один из областных маслихатов не представил альтернативного законопроекта. Хотя кому как не на местах знать реальное положение дел, и то, как работал Закон от 10 декабря 1993 г., и в каком направлении надо идти. Одних разрозненных предложений, поступающих в Парламент, недостаточно. Они ведь все равно так или иначе исходят из существующего проекта. А нужны, по-видимому, и другие концептуальные подходы, альтернативы. О том, что внесенный Правительством законопроект не содержит каких-либо радикальных положений, обеспечивающих подлинный переход от централизованного управления к децентрализованному, свидетельствует тот факт, что данный законопроект до сих пор Парламентом не принят.

Полагаем, что связь Парламента с областными представительными органами должна быть налажена не только по линии данного проекта, но быть постоянной. Если не все законопроекты, то по крайней мере наиболее важные из них, особенно касающиеся социальной сферы, должны направляться не только в министерства, ведомства и другие центральные государственные органы, но и в областные, городские (города республиканского значения и столицы) маслихаты и акиматы. Обсуждение на местах, подготовка предложений местными депутатами и работниками аппаратов местных органов, знающих проблемы изнутри, будет способствовать не только совершенствованию актов, но именно станет реальным шагом к децентрализации.

Маслихаты верхнего уровня могли бы возглавить при необходимости и работу по формированию народной инициативы о проведении республиканского референдума. Как известно, подобная инициатива принадлежит не менее 200 тысячам граждан республики, обладающим правом на участие в республиканском референдуме, в количественном отношении в равной мере представляющим все области, столицу республики и города республиканского значения, которые обращаются с инициативой о назначении референдума к Президенту Республики.

Скорее всего, первоначальный источник инициативы будет исходить от соответствующих политических партий, массовых движений, общественных объединений, которые в политически активных регионах возглавят эту работу. Но там, где население не политизировано или структурные подразделения партий, объединений не созданы, как раз в дело могут включиться маслихаты. Возможно, стоит подумать и о наделении областных маслихатов, а также маслихатов городов республиканского значения и столицы в количестве, скажем, не менее пяти, самостоятельно проявлять такую инициативу. Подобное право есть, например, у областных Советов в Италии.

В таком качестве роль областных маслихатов как региональных представительных органов, реально участвующих в процессах как формирования общегосударственной воли, так и дальнейшей децентрализации управления, будет неоценимой.

Соответствующие отношения складываются между Парламентом и маслихатами в связи с правом Сената досрочно прекращать полномочия местных представительных органов.

Ни Конституция, ни конституционной закон "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов" не закрепляют оснований для такого роспуска. По этой причине Регламент Сената Парламента процедуру рассмотрения данного вопроса не установил, ограничившись указанием на право Сената предварительно поручить рассмотрение данного вопроса одному их комитетов Палаты.

В Конституции Казахстана 1993 г. названным правом в отношении местных представительных органов наделялся Верховный Совет. Согласно ст.60 Закона "О местных представительных и исполнительных органах в Республике Казахстан" от 10 декабря 1993 г. полномочия маслихата могли досрочно прекращаться Верховным Советом в случае неоднократного нарушения маслихатом Конституции и законов Республики Казахстан, прав и свобод граждан на основании заключения Конституционного Суда. Полномочия маслихата также досрочно прекращались Верховным Советом по представлению вышестоящего маслихата в случае:

если вновь избранный маслихат в течение месяца со дня открытия первой сессии не определил структуру и не образовал свои органы;

если маслихат более двух месяцев не может созвать сессию из-за неявки необходимого для кворума числа депутатов.

Принятие маслихатом решения о самороспуске могло осуществляться большинством не менее двух третей голосов депутатов данного маслихата.

Из анализа указанных норм вытекает, по меньшей мере, несколько вопросов. Что подразумевается под "неоднократностью" нарушений? Означает ли это нарушение законов более двух, трех и т.д. раз? Кто будет отслеживать подобные противоправные действия и докладывать Парламенту? Если маслихатом нарушаются Указ Президента и постановления Правительства, может ли это быть основанием для досрочного прекращения его полномочий?

Конечно, в связи с тем, что Закон от 10 декабря 1993г. значительно устарел и противоречит Конституции, многие его положения не действуют. Тем не менее некоторые его нормы могут быть восприняты новым законодательством. В частности, основания досрочного прекращения полномочий местного представительного органа и порядок его самороспуска должны быть закреплены в отдельной статье.

На наш взгляд, неоднократное нарушение Конституции и законов республики является очень серьезным поводом для досрочного роспуска местных выборных органов. Причем следует подчеркнуть, что ни в прежнем, ни в действующем законодательстве не оговаривается, полномочия маслихатов какого уровня разрешается прекращать досрочно. И это правильный подход, так как нарушения могут исходить от местных представительных органов разного уровня.

Однако данное основание необходимо дополнить указами Президента, в том числе имеющими силу закона, и постановлениями Правительства. Надо учитывать, что сейчас законодательная функция Парламента ограничена и нормативное регулирование ряда вопросов осуществляется правовыми актами Президента и Правительства. Последние могут быть направлены на реализацию законов и к тому же имеют обязательную силу на всей территории Республики Казахстан. Кроме того, в случаях, определенных Конституцией, Президент наделяется правами законодателя: издавать законы и указы, имеющие силу закона, юридическая сила которых приравнивается к законам, принятым Парламентом и на республиканском референдуме.

Что касается органа, который отслеживал бы подобные нарушения и сигнализировал бы об этом Сенату, то им, без сомнения, должна быть прокуратура.

Согласно ст.4 Указа Президента, имеющего силу Закона, "О Прокуратуре Республики Казахстан" от 21 декабря 1995 г. целях обеспечения верховенства Конституции и законов, защиты прав и свобод человека и гражданина, осуществляя высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов, прокуратура от имени государства:

выявляет и принимает меры к устранению нарушений Конституции;

опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики.

Таким образом, для прокуратуры - это не новое поле деятельности. Подобные нарушения в деятельности местных органов власти она выявляет постоянно.

В этой связи Генерального Прокурора целесообразно наделить правом вносить соответствующие представления в Сенат Парламента. Вполне обоснованным было бы в случае нарушения Конституции указанный вопрос выносить на рассмотрение Сената Парламента лишь при наличии заключения Конституционного Совета. Ведь действия маслихата оформляются в виде его решений. Конституционный Совет должен быть наделен правом давать заключения о соответствии актов местных представительных органов Конституции при обращении Председателя Сената. Полагаем, что данное полномочие вполне укладывается в рамки такой основной функции Совета, как обеспечение верховенства Конституции.

Свое мнение по поводу нарушения маслихатом Конституции, законов, указов Президента и постановлений Правительства должен выразить и комитет Сената по вопросам региональной политики в виде заключения. Причем если речь идет о противоречиях актов местного выборного органа актам главы государства и Правительства, целесообразно также запрашивать соответствующие заключения от Администрации Президента и Канцелярии Премьер-Министра. Парламент, хотя ныне и не имеет права толковать свои законы, но как орган, принимающий законы, может выявлять соответствие им подзаконных актов. Кроме того, это неизбежно вытекает и из его контрольной функции за соблюдением законов. Аналогичные доводы можно привести в отношении указов Президента и постановлений Правительства. Следует добавить также, что согласно п.2 ст.45 Закона "О нормативных правовых актах" от 24 марта 1998 г. официальное толкование подзаконных актов дают органы или должностные лица, их принимавшие (издавшие).

Необходимо конкретизировать минимальное количество нарушений Конституции и законодательства, являющееся поводом для роспуска маслихатов. Следует также решить вопрос и о том, каким большинством голосов принимается постановление верхней Палаты о досрочном прекращении полномочий местного представительного органа. Поскольку пункт 78 Регламента Сената этот вопрос не оговаривает, можно предположить, что для его решения требуется простое большинство голосов. Тем не менее, в отдельных процедурах, закрепляющих порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению Сената, порядку голосования уделяется специальное внимание.

Учитывая, что речь идет о досрочном прекращении деятельности органа, непосредственно избранного народом, более последовательной и обоснованной представляется позиция о вынесении соответствующего постановления Совета большинством в две трети голосов от общего числа депутатов. Не следует также забывать, что именно депутаты местных представительных органов избирают депутатов Сената в областях, городе республиканского значения и столице.

Что касается других оснований для досрочного прекращения полномочий местных представительных органов (кроме упразднения административно-территориальных единиц), то они не выдерживают критики. Выборы в маслихаты сейчас проходят, как правило, на альтернативной основе. И вряд ли возможна ситуация, что депутаты, выдержавшие жесткую конкуренцию в предвыборной борьбе, не явятся на сессию и не образуют органы маслихата.

Нарушение Конституции и другого законодательства, упразднение административно-территориальных единиц должны быть единственными основаниями для прекращения деятельности выборных учреждений на местах. Их роспуск по другим соображениям нанес бы ощутимый удар по демократическим преобразованиям в нашем обществе, а задачу децентрализации управления не только не выдвинул бы на передний план, а, наоборот, скорее способствовал бы обратным процессам.

Требуют уточнения правовые основы взаимоотношений маслихатов и между собой. На протяжении многих лет Верховный Совет и его аппарат оказывал определенную методическую и консультативную помощь местным представительным органам. Эта работа должна быть продолжена и новым Парламентом. В то же время необходимо усиливать их взаимодействие по вертикали. Характерно, что собрания депутатов разных уровней начинают все больше сотрудничать друг с другом, предпринимать какие-то совместные акции. Многие областные маслихаты оказывают помощь районным и городским выборным учреждениям в обучении депутатов, организуют для них семинары, направляют методические и справочные материалы. Этому все большее значение придается в Южно-Казахстанской и Карагандинской областях. Актобинский областной маслихат разработал регламент работы, который взят за основу всеми районными и городскими маслихатами области. Словом, взаимодействия между собраниями депутатов разных уровней - требование самой жизни, оно отражает и нынешнее положение дел, и сложившиеся на протяжении десятилетий и веков писаные и неписаные установления, по которым органы власти довольно строго были соподчинены по вертикалии [22, с.70].

Кстати, на необходимость укрепления связей маслихатов по вертикали указывают и практические работники. Так, предлагалось, чтобы областной представительный орган определял компетенцию нижестоящих органов по вопросам, не урегулированным законодательством, осуществлял в отношении их контрольно-распорядительные функции через формирование местного бюджета и контроля за его исполнением либо через суд [23, с.25].

А.А. Тарановым высказывалась идея о реформировании местной власти путем преобразования областных и городских (в крупных промышленных, культурных и научных центрах) маслихатов в областные, городские законодательные собрания. Причем статус городского собрания может быть двойным: как органа государственной власти и как органа самоуправления. Это обосновывалось бы тем, что, во-первых, государство, переуступая от центра местным органам часть своих дел, контролирует ситуацию с помощью законов, в основе которых заложена государственная теория самоуправления и административного надзора за самоуправлением со стороны представителей Президента. Во-вторых, этот путь создает правовые возможности для моделей самоуправления. При этом в качестве достоинства данной модели подчеркивалось, что законодательное собрание может внести необходимую коррекцию в разделения властей на местах и в своих решениях может учесть местные особенности, что невозможно учесть в законе. Опасность здесь может заключаться только в том, что при низкой правовой и политической культуре законодательное собрание может быть поражено региональным эгоизмом [24, с.7].

Таким образом, предложенная модель рассматривается как непосредственная ступень для перехода к местному самоуправлению на уровне района, города и нижестоящих территориальных единиц. В ее основе лежит принцип областной автономии, применяющийся в ряде децентрализованных государств, таких, как Франция, Италия, Испания. Данный принцип предполагает конституционное распределение полномочий между центральной властью и территориальными единицами высшего уровня. Во Франции верхний уровень территориального деления составляют регионы, в Италии - области, в Испании так называемые автономные сообщества, которые образуют граничащие между собой провинции, имеющие общие черты исторического, культурного и экономического развития, а также островные территории и провинции, представляющую единую историческую область.

Поскольку Казахстан в построении государственного механизма во многом опирался на французскую модель, небезынтересной является теория, выдвинутая французскими государство ведами. Под регионализмом они понимают систему политической и административной децентрализации, предоставляемой каким-либо частям государства, обладающим некоторым географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством (общностью), более или менее значительную независимость по отношению к центральной власти.

Принцип регионализма или областной автономии, несмотря на некоторые национальные и прочие особенности его применения в той или иной стране, имеет следующие общие черты.

1. Статус территориальных автономий определен в Конституции. Именно на конституционном уровне установлен круг вопросов, по которым автономная единица обладает самостоятельностью.

2. Правовое положение территорий, кроме Конституции, закреплено также специальными конституционными или обычными законами.

3. В автономных сообществах имеются выборные органы, избираемые населением, которые, как правило, пользуются правом принятия законов по вопросам, установленным Конституцией.

Например, в Италии область может законодательствовать по 18 позициям: организация ведомств и административных учреждений, подчиненных областям; территория Коммун; местная городская и сельская полиция; ярмарки, рынки, благотворительные учреждения; санитарная и больничная службы; градостроительство; музеи и библиотеки местного значения; туризм и гостиничное дело; транспортные пути и автомобильные дороги областного значения; сельское хозяйство и леса; ремесла и пр.

4. Автономные территории пользуются в определенных пределах финансовой самостоятельностью: имеют собственный бюджет, могут вводить местные налоги и сборы.

5. В указанных территориальных единицах исполнительные органы формируются законодательным собранием и им контролируются.

6. Для контроля за деятельностью органов автономии назначаются правительственные чиновники (комиссары, префекты, и т.д.).

7. Территориальные единицы высшего уровня, пользующиеся автономией, имеют административную структуру, т.е. делятся на районы, города, уезды, общины, коммуны, и т.д., в которых осуществляется местное самоуправление.

Следует отметить, что данная модель территориальной автономии существуют в децентрализованных унитарных государствах с развитой экономикой, демократическими институтами, системой местного самоуправления, сложившейся в течение десятилетий.