Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский социально-технический университет имени академика Факультет "Экономики, права и управления"

Кафедра Юридических дисциплин

Специальность 050301 "Юриспруденция"

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на тему: Правовая сущность административно-территориального устройства современного Казахстана.

Дипломник: Тулкенов Амир Итпаевич

Руководитель дипломной работы: Шунаева С.М.

Костанай, 2009

Содержание

• Введение
• 1. Административно-территориального деления в унитарном государстве
• 1.1 Особенности административно-территориального устройства Республики Казахстан
• 1.2 Пути оптимизации системы административно-территориального устройства Республики Казахстан
• 2. Правовое регулирования органов унитарного государства
• 2.1 Территориальные органы государства и их взаимоотношения с центром
• 2.2 Взаимоотношения местных органов управления с территориальными органами зарубежных стран
• Заключение
• Список использованных источников

Введение

Форма государства представляет собой внутреннее деление государства на составные части - административно-территориальные единицы, автономные, культурные, политические образования или суверенные государства. Она отражает также характер соотношения государства в целом и отдельных его частей.

Среди основных форм государственного устройства наиболее простой и в тоже время наиболее распространенной формой является унитарное государство.

Унитаризм - это такое состояние государства, в котором выражаются особенности организации его как в целом, так и применительно к отдельным частям его механизма, специфика взаимоотношений государственных органов, как по вертикали, так и по горизонтали, различие полномочий, способы и методы деятельности государственных органов. Одной из малоизученных и почти не исследованных проблем правовой науки является политико-правовая природа унитарной формы государственного устройства.

Если федеративная форма государственного устройства исследована во всех своих проявлениях, то в отношении унитаризма нельзя так односложно сказать.

Между тем унитаризм не только проявляется как особая форма государственного устройства

В силу чего проблемы административно-территориального устройства унитарного государства приобретают большее, чем когда бы то ни было значение. Вопросам теоретической разработки проблем административно-территориального устройства уделялось серьезное внимание еще в недавние советские времена. Не утратила актуальности данная проблема и на сегодняшний день в условиях суверенного развития нашего государства.

Исследованием государственного устройства занимались Пастухов В.Б., Петров В.С., Чиркин В.Е., Мухаметшин Ф.Х., Ковлер А.И., Козлов А.И., Лузин В.В., Петров В.С., Синюков В.Н., Нурпеисов Д.К., Мухаметшин Ф.Х., Ибраева А.С., Баймаханов М.Т., Денисов А.И., Марченко которые внесли свой вклад в исследование данной проблематики.

Цель научного исследования предполагает уяснение правовой сущности административно-территориальной организации Республики Казахстан и определение на данной основе наиболее приемлемых параметров эволюционного реформирования административно-территориального устройства государства.

Обозначенная цель предполагает решение следующих задач:

· дать правовую характеристику административно-территориальному устройству Республики Казахстан;

· осветить систему административно-территориального устройства Республики Казахстан;

· выявить количественное и качественное соотношение структурных составных административно-территориальной организации;

· определить пути дальнейшей оптимизации административно-территориальной системы Республики Казахстан;

· рассмотреть вопросы территориального единства и административно-территориального деления в унитарном государстве;

· затронуть проблемы правового регулирования взаимоотношения территориальных органов государства с центральными органами, а также местных органов управления с территориальными органами зарубежных стран.

Новизна дипломного исследования состоит в том, что здесь проводится изучение государственного устройства на основании отечественных материалов.

Практическая значимость данного исследования состоит в том, что ее возможно как методическое пособие для использования студентами при подготовке к лекционными и практическим занятиям по данной проблематике.

Объектом исследовательской работы является изучение общественных отношений, связанных со взаимодействием центральных органов власти с местными органами управления, обусловленные их формой государственного устройства.

Предметом исследовательской работы является государственное устройство Республики Казахстан.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, имеющих отношение к административно-территориального устройства и в том числе к казахстанскому. В работе широко использовался сравнительный метод, а также исторический, системный, ценностно-нормативные подходы. Теоретической основой исследования выступают общепринятые требования к форме государства, а также сложившиеся в юридической науке представления о государственно-правовому устройству.

Практическая значимость представленная работа состоит в том, что ее можно использовать студентами по дисциплинам Теория государства и права, Конституционное право Республики Казахстан.

В первой главе "Вопросы территориального единства и административно-территориального деления в унитарном государстве" дается правовая характеристика административно-территориальному устройству государства, определяются правовые основы регулирования данного вопроса, а также рассматривается система административно-территориального устройства Республики Казахстан.

Вторая глава "Проблемы правового регулирования взаимоотношения органонов унитарного государства" затрагивает актуальные проблемы взаимоотношения территориальных органов государства с центральными органами, а также взаимоотношения местных органов управления с территориальными органами зарубежных стран.

административное территориальное устройство правовой

1. Административно-территориального деления в унитарном государстве

1.1 Особенности административно-территориального устройства Республики Казахстан

Начальный период становления суверенного государства предполагает уяснение сущности его административно-территориальной организации с тем, чтобы определить наиболее приемлемые параметры эволюционного реформирования административно-территориального устройства государства, выявить количественное и качественное соотношение структурных составных административно-территориальной организации.

Вопросам теоретической разработки проблем административно-территориального устройства уделялось достаточно серьезное внимание еще в недавние советские времена. Теоретики государственного права, отмечая значение института административно-территориального устройства, в частности, указывали на следующие обстоятельства:

1) административно-территориальное устройство имеет определенное значение для построения системы местных представительных органов и всего аппарата государственного управления;

2) административно-территориальное устройство тесно связано с организацией на местах различных массовых общественных организаций;

3) административно-территориальное устройство служит определенной базой для взаимосвязанного сочетания отраслевой и территориальной систем управления хозяйством;

4) административно-территориальное устройство играет определенную роль для нормотворческой деятельности органов государственной власти, а также для применения законодательных актов;

5) административно-территориальные единицы (наряду с национально-государственными образованьями), выступая в качестве субъектов определенных государственно-правовых отношений, располагают необходимыми правомочиями, связанными с реализацией этих правоотношений [1, с.4].

Необходимо заметить, что отдельные из указанных обстоятельств, характеризующих значение института административно-территориального устройства, не потеряли своей актуальности и на сегодняшний день. К примеру, тезис о значении административно-территориального устройства при построении системы местных органов власти является одним из основополагающих факторов всей организации системы административно-территориального устройства нашего государства. Что касается обусловленности функционирования на местах массовых общественных организаций с административно-территориальным устройством, то этот вопрос вообще приобретает еще большую актуальность, ибо формирование местного самоуправления, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения, напрямую связано с развитием самоорганизации граждан в пределах местных сообществ. С учетом большей или меньшей степени корректировки имеют основание для существования и три других приведенных выше обстоятельства. Поэтому применительно к суверенному Казахстану с его унитарным государственным устройством, организация административно-территориального деления должна быть адекватна современным задачам, а полномочия местных государственных органов соответствовать управляемым территориальным пределам.

Тесная связь административно-территориального деления страны с построением местных представительных и исполнительных органов в теоретическом аспекте обуславливает логический вопрос - система административно-территориального устройства должна быть идентична системе местных органов государственного управления или наоборот? Что чему должно соответствовать? Теоретические дискуссии по этому вопросу велись и в союзные времена [2, с. 20]. По всей вероятности, нельзя противопоставлять данные понятия, поскольку в контексте рассматриваемой проблемы институт административно-территориального устройства государства тесно взаимосвязан с системой органов местного государственного управления. Административно-территориальное деление, как уже отмечалось, служит организационно-правовой и социально-экономической основой для всей системы местных органов власти. Каждый из местных представительных и местных исполнительных органов создается административно-территориальной единице соответственного уровня.

Без определенного пространственного предела социально-экономической основы функционирование местных органов власти было бы если не беспредметным, то по крайней мере проблематичным. О тесной взаимосвязи административно-территориального устройства с организацией органов местного управления свидетельствует и тот факт, что в республике процесс оптимизации административно-территориального устройства проводится параллельно с реформированием системы органов государственного управления (более подробно этот вопрос будет освещен ниже).

В этой связи необходимо подчеркнуть, что развитие административно-территориального устройства нашего государства предполагает, прежде всего, совершенствование на основе конституционных норм специального законодательства в этой области. При этом развитие и совершенствование законодательства об административно-территориальном устройстве государства и законодательства о местном государственном управлении и местном самоуправлении должно идти если не в тандеме, то по крайней мере параллельно, ибо проводимая оптимизация административно-территориального деления государства без эффективной и адекватной системы управления территориями обречена.

Исследование вопросов территориального единства и административно-территориального устройства в унитарном государстве должно опираться, прежде всего, на конституционные основы административно-территориального устройства. Под конституционными основами административно-территориального устройства принято считать выраженные и закрепленные в конституциях важнейшие отношения, связанные с организацией территории, с характером административно-территориальных единиц как субъектов государственно-правовых отношений, а также с особенностями конституционных норм, которые регулируют права различных государственных органов по рассмотрению и разрешению различных административно-территориальных вопросов.

Территориальная организация страны - важный компонент государственного устройства любого государства. Поэтому в Конституциях почти всех стран мира содержатся нормы по вопросам территориального устройства государства, хотя объем и содержание указанных конституционных норм очень разнятся.

Авторы монографии "Сравнительное конституционное право" отмечают, что действительно содержание конституционно-правового института территориально-политической организации государства неодинаково и подвержено широкой трактовке. Конституционно-правовой институт политико-территориальной организации государства включает:

1) нормы, правовую и политическую практику, определяющую территорию и границы государства;

2) нормы, правовую и политическую практику, устанавливающую способ политико-территориальной организации государства (унитаризм, федерализм, автономию, виды административно-территориальных единиц);

3) нормы, правовую и политическую практику, связанную с разграничением компетенций между государством и его составными частями (между федерацией и штатами, между унитарным государством и автономными образованиями, между унитарным государством и административно-территориальными единицами). В свете данного определения конституционно-правовой институт политико-территориальной организации нашего государства выглядит следующим образом [3, с.186].

1. В Конституции РК (ст.2) имеется специальная конституционная норма, закрепляющая суверенитет республики, который распространяется на всю территорию. Государство обеспечивает целостность, неприкосновенность и неотчуждаемость своей территории. Относительно границы специальная конституционная норма отсутствует, но вопросы государственной границы регулируются отдельным законодательным актом [4]. Кроме того, в заключительных и переходных положениях Конституции Республики Казахстан в части 2 ст.91 подчеркивается, что установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изменены, что означает конституционную исключительность и незыблемость обозначенных положений. Они не могут быть предметом и республиканского референдума.

Таким образом, из вышеизложенного можно заключить, что в Конституции нашей республики присутствуют прямые нормы, определяющие территорию и границы государства как одну из составных частей конституционно-правового института политико-территориальной организации государства.

2. Что касается второго компонента конституционного правового института политико-территориальной организации государства - норм, устанавливающих способ политико-территориальной организации государства (унитаризм, федерализм, автономию, виды административно-территориальной единицы), то они также присутствуют в Основном Законе нашей республики. Так, в ст.2 указывается, что Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления. К ней тесно примыкает приведенная выше конституционная норма о незыблемости унитарности нашего государства. Все другие компоненты, несмотря на их важность, все же в определенной степени являются производными от унитарного устройства государства. Они в какой-то мере дополняют содержание унитаризма, раскрывают его.

Что касается составных частей территории государства, наша Конституция избегает перечисления видов административно-территориальных единиц, ограничиваясь указанием, что административно-территориальное устройство республики, местонахождение и статус ее столицы определяются законом. Обычно в мировой практике перечисление в Конституции составных частей территории, названия субъектов применяются в федеративных государствах. Хотя бывают исключения. Так в Конституции Молдовы отмечается, что территория подразделяется на районы, города и села, а некоторые города могут быть признаны муниципиями.

3. Относительно такого компонента конституционно-правового института политико-территориальной организации государства (применительно к нашей республике), как разграничение компетенции между унитарным государством и административно-территориальными единицами, можно констатировать, что попытка разграничения предметов ведения и полномочий центра и мест решается как на конституционном, так и на законодательном уровнях.

Так, в Конституции нашей республики определено правовое положение всех высших органов государственной власти. За состояние дел на соответствующей территории ответственны местные представительные и исполнительные органы.

В 8 разделе Конституции определены предметы ведения органов местного государственного управления. Можно констатировать, что на конституционном уровне проводится разграничение компетенций не только между центральными органами власти и местными органами государственного управления, но и между последними. Конечно, вопрос о соотношении компетенций между этими органами является предметом отдельного разговора, причем далеко не беспроблемным. Здесь же нам предоставлялось немаловажным подчеркнуть сам факт присутствия попытки на конституционном уровне разграничения компетенций между государством и его административно-территориальными единицами.

Автор учебника "Конституционное право Республики Казахстан" Сапаргалиев Г.С., определяя единство системы государственной власти как один из принципов унитарного устройства Республики Казахстан, справедливо подмечает, что в таком государстве и "разделение власти по вертикали имеет особенности в разграничении предметов ведения и полномочий между высшими и местными органами государственной власти. Конституция и соответствующие законодательные акты Республики Казахстан устанавливают такой круг полномочий местных органов государственной власти, которые, с одной стороны, позволяют им решать все вопросы местного значения, а с другой - не позволяют вмешиваться в полномочия высших органов и нарушать принципы унитаризма. Местные органы государственной власти не обладают правом решать вопросы территориальной целостности" [5, с.164].

Прежде чем перейти к характеристике административно-территориальных единиц, следует признать, что в юридической литературе нет единообразного понимания и определенной ясности в отношении применяемых терминов "административно-территориальное устройство" и "административно-территориальные единицы". В одних случаях их употребляют как тождественные понятия. В других случаях термин "административно-территориальное устройство" подвергается более расширительному толкованию, поскольку в данное понятие включается не только совокупность территориальных единиц, но и система государственных и общественных организаций. В отдельных случаях оба этих термина заменяются новым понятием - политико-территориальная организация государства.

Наше отношение к данному вопросу было определено в начале раздела, и мы склонны считать, что термин административно-территориальное устройство - это более широкое понятие, которое включает в себя не только административно-территориальное деление, но и систему местных органов государственного управления и местного самоуправления, а также совокупность правовых актов, регламентирующих деятельность органов управления в соответствующих территориях. Как отмечалось, наряду с понятиями административно-территориальное устройство, территориальная организация государства в юридической литературе употребляется термин "политико-территориальная организация государства". Термин "политико-территориальное устройство" или "политико-территориальная организация государства" появился в начале 70-х годов, сторонники этого термина считали, что термин "административно-территориальное устройство" устарел, что он не отвечает содержанию системы территориального деления государства и что в него плохо вписываются такие новые понятия, как местное территориальное сообщество, местные территориальные общности и т.д.

Думается, что на данном этапе развития нашего государства все эти понятия имеют равное основание для употребления. Несмотря на наличие противников применения термина "политико-территориальное устройство", последний активно вводится в научный юридический оборот.

Что касается принципов, положенных в основу административно-территориального устройства унитарного государства, то они несколько отличаются от принципов федеративного государства. Так, к числу основных принципов административно-территориального устройства относятся такие, как учет экономических, географических, демографических, исторических условий; оптимальная приближенность местных органов государственного управления к населению; пропорциональное разнице экономической сферы и социально-бытовой инфраструктуры. Выделяемый в советские времена такой принцип, как укрепление руководящей роли рабочего класса, автоматически отпал как пережиток тоталитарной системы. Несмотря на полиэтнический состав населения нашего унитарного государства, учет национального состава населения не может рассматриваться как принцип административно-территориального устройства. Данный принцип имеет право на существование и реализацию в федеративных государствах [7, с.4].

Территориальная структура унитарного государства характеризуется, как правило, тем, что в его составе отсутствуют другие государственные образования. В концепции формирования государственной идентичности Республики Казахстан подчеркнута данная характеристика Республики Казахстан как унитарного государства. "Главным в характеристике унитарного государства является то, что оно не имеет внутри себя иных национально-государственных и автономных образований". Унитарное государство Казахстан состоит из административно-территориальных единиц.

Административно-территориальное деление государства обычно бывает многозвенным. Все зависит от размеров территории соответствующего государства, от сложившихся в соответствующем государстве традиций и практики такого деления и, конечно, от концепции регионального управления территорией.

В период существования Советского Союза одним из основных направлений деятельности местных Советов считалась деятельность по обеспечению комплексного экономического и социального развития на своей территории. Словосочетание "комплексное экономическое и социальное развитие территории" в настоящее время необоснованно выпало как из научного оборота, так и из текстов нормативных правовых актов, хотя ни крамольного, ни тем более антидемократического оттенка в термине "комплексное экономическое и социальное развитие" не имеется. Более того, на наш взгляд, по существу нереализованная на деле задача обеспечения комплексного экономического и социального развития территории в настоящее время приобретает новое звучание.

Если проанализировать содержание норм, определяющих цели создания специальных экономических зон, то можно сказать, что они по существу были направлены на обеспечение комплексного развития соответствующей территории. Так, Жайрем-Атасуйская, Кзылординская, Акмолинская и Лисаковская специальные зоны были созданы в целях интенсивного развития производительных сил соответствующих регионов, рационального комплексного освоения природных ресурсов, внедрения современных достижений науки и техники путем активизации предпринимательской деятельности и привлечения отечественного и иностранного капитала, формирования современной производственной и социальной инфраструктуры, решения задач социально-экономического развития данных регионов. Как известно, все перечисленные положения являются основными показателями комплексного развития соответствующей территории.

1.2 Пути оптимизации системы административно-территориального устройства Республики Казахстан

В соответствии с Законом Республики Казахстан об административно-территориальном устройстве, в систему административно-территориального устройства республики входят следующие административно-территориальные единицы (ст.1 Закона): аул (село), поселок, аульный (сельский) округ, район в городе, город, район, область.

В Республике Казахстан сложилась трехзвенная система административно-территориального деления, призванная обеспечивать необходимое организационное единство и упорядоченность внутренней структуры унитарного государства.

Административно-территориальное устройство унитарного государства Казахстан представляет собой единую целостную систему. Системный подход в исследовании этого вопроса, как считают ученые, состоит в оценке его как сложного, целостного образования с внутренним единством и согласованностью элементов и структурных подразделений этой системы [8, с.54]. Примером может послужить следующее высказывание: "В качестве элементов системы административно-территориального устройства выступают административно-территориальные единицы.

Между элементами (административно-территориальными единицами) в процессе развития и функционирования системы складывается совокупность устойчивых отношений, которые образуют структуру системы" [9, с.172].

Верхнее звено системы административно-территориального устройства Республики Казахстан образуют области и приравненные к ним города республиканского значения - г. Алматы и столица республики - г. Астана. Данное звено системы административно-территориального устройства республики характеризуется как наиболее крупная по размерам составная часть республики. Обычно области состоят из нескольких районов, а также городов областного значения.

В настоящее время в республике переходный период к рыночным отношениям сопровождается далеко неоднозначным процессом по упразднению отдельных областей. На сегодняшний день количество областей сокращено почти на четверть. Так, Указом Президента Республики Казахстан от 22 апреля 1997 г. вначале были упразднены Талдыкорганская и Тургайская области. Через небольшой промежуток времени (менее чем за 10 дней) упразднены еще три области - Жезказганская, Кокшетауская и Семипалатинская области. В первом случае территория упраздненной Талдыкорганской области была включена в Алматинскую область, а территория Тургайской области - в Акмолинскую и Кустанайскую области.

Что касается других упраздненных областей, то они претерпели следующие преобразования: Жезказганская вошла в состав Карагандинской области, территория Кокшетауской области была включена в состав Северо-Казахстанской, а территория Семипалатинской области была полностью включена в состав Восточно-Казахстанской области.

Такая радикальная мера по упразднению указанных областей объяснялась необходимостью совершенствования административно-территориального устройства республики в целях оптимизации процесса административно-территориального деления. Для обоснования процесса упразднения Талдыкорганской и Тургайской областей приводились следующие аргументы: упраздняемые области, хотя и были самостоятельными административно-территориальными единицами, но существенного вклада в социально-экономическое развитие республики не вносили, являлись дотационными, а в последнее время наблюдался спад производства и очень высокий уровень безработицы.

Основным аргументом для упразднения следующих трех областей послужила необходимость создания сильных экономических зон в Восточном, Северном и Центральном регионах Казахстана и укрепления интеграционных процессов в границах укрупненных новых областных образований.

Наше отношение к процессу оптимизации административно-территориального устройства путем упразднения некоторых областей неоднозначно. С одной стороны, естественно, что реформа административно-территориального деления назрела. Действительно, некоторые области не выполняли функций основных административно-территориальных образований республики не только потому, что в них с переходом на рыночные преобразования произошел резкий спад производства, но и в силу их изначально слабого экономического потенциала.

Сохранять в условиях рыночных отношений территориальные образования, не имеющих перспектив для самостоятельного выживания и самообеспечения, нецелесообразно.

К примеру, Талдыкорганская область существовала чисто инерционно с советских времен, когда дань отдавалась экстенсивному развитию.

Несмотря на отсутствие экономической отдачи, в этой области функционировал весь комплекс, весь арсенал управленческих структур, целесообразность которых уже не вписывалась в сегодняшние реалии. То же самое можно сказать и о Тургайской области.

Что касается Жезказганской, Кокшетауской и Семипалатинской областей, то здесь несколько иная картина.

Экономический потенциал этих областей отличался от первых двух в более лучшую сторону, кроме того, открывалась возможность более тесной увязки добывающих отраслей промышленности с их переработкой, социальная инфраструктура в этих регионах также выглядела относительно (по нашим, постсоветским меркам) более жизнеспособной.

В настоящее время создание трех областей на базе прежних шести, в свою очередь, вызывает массу проблем, в особенности в начальной стадии. Так, к примеру, территория Карагандинской области и до включения в ее состав Жезказганской области была достаточно большой, даже в масштабах нашего государства. Поэтому, естественно, возникает вопрос об эффективной управляемости нынешней Карагандинской областью. То же самое относится и к Северо-Казахстанской области, где наряду с огромными масштабами территории встает и вопрос о диверсификационной политики в этой области, поскольку налицо проблема необходимости обеспечения единообразного развития инородных отраслей агропромышленного комплекса с чисто промышленным производством.

Кроме того, упразднение областей обострило и такую проблему, как сохранение (хотя бы в существовавшем в период их функционирования как областных центров) социальной инфраструктуры бывших областных центров. Не секрет, что реалии в нашей республике таковы, что относительно развитую социальную инфраструктуру имели столица и только областные центры, что было связано, в первую очередь, с их бюджетными возможностями. Переход же всех бывших областных центров в разряд районных моментально сказался на их социальной инфраструктуре. И сейчас вопрос идет не о дальнейшем развитии, а об их элементарном поддержании хотя бы на бывшем уровне.

При упразднении отдельных областей и определении областных центров, на наш взгляд, мало учитывались интересы местного населения. Во главу угла была поставлена, прежде всего, экономическая целесообразность оптимизации административно-территориального устройства в указанных регионах. Отрицать необходимость оптимизации административно-территориального устройства нашей республики было бы, по меньшей мере, неверно. Это действительно назревший вопрос, имеющий государственное значение. И он требует научно обоснованного подхода, четких экономических расчетов. Всякая спонтанность в решении этих вопросов недопустима. Не должны были оставаться в стороне и граждане соответствующих регионов, поскольку эти преобразования напрямую касались их социального положения. Поэтому при укрупнении путем включения территории одной области в другую, возможно, не мешало обратиться к институту опроса местного населения при определении центра объединенной области, а также наряду с чисто экономическими расчетами брать во внимание и историческое значение центров упраздненных областей.

Между административно-территориальным устройством и положением личности в обществе существует тесная связь: "Для граждан далеко не безразлично, как решаются вопросы административно-территориального устройства. Вот почему учет мнения населения - обязательное предварительное условие для правильного решения соответствующих вопросов". Пока данный вопрос законодательно не урегулирован, и, следовательно правовые нормы законодательства об административно-территориальном устройстве, предусматривающие учет мнения местных исполнительных и представительных органов при упразднении, образовании областей и районов, переносе или установлении их административных центров, имеют лишь опосредованный характер и не выражают всего спектра общественного мнения населения соответствующей территории [10].

С потерей статуса областных центров эти города в недалеком будущем могут пополнить ряды малых городов. В последних же существует такой пласт трудноразрешимых проблем, которые из местных давно переросли в общегосударственные.

Кстати, первоначально в Указе Президента Республики Казахстан не было указания, которое лишало бы тот или иной город его прежнего статуса областного центра.

У нас же получилось, что в определении центра областей автоматически сработало название области, в которую включалась упраздненная. Причем произошло это во всех пяти случаях. Уникальная история возникновения и развития таких городов, как Семипалатинск, Кокшетау, не то, что не бралась во внимание, она даже не обсуждалась. Кстати, если судить о них по степени формирования рыночных отношений, по размерам инвестирования в экономику отечественных инвесторов, также нельзя не признать, что отечественный капитал в той или иной мере заработал именно в бывшей Семипалатинской области.

Расчет на то, что вновь образованные (на базе упраздненных) области достигнут высокого уровня развития и могут называться самодостаточными, пока выглядит иллюзорным.

Самодостаточными наши области не были и тогда, ни тем более сейчас (в настоящее время с некоторой натяжкой к бездотационным относятся лишь 2-3 области из Западного региона республики, где находятся месторождения нефти).

Предпринимаемые меры по оптимизации областей путем упразднения отдельных из них вряд ли обеспечат скорую их самодостаточность. Да и сам по себе термин "самодостаточность" несет в себе элемент автаркии. На наш взгляд, автаркическое развитие какой-либо из областей республики входит в прямое противоречие с унитарным устройством нашего государства, поскольку замкнутое самодостаточное развитие одного из регионов, при наличии сложного полиэтнического состава населения, может послужить основанием для формирования сепаратистских настроений в этих регионах. Эти опасения больше относятся к северным регионам, где численность коренного населения невелика. Большую привлекательность имеет формирование географических районов с тесными координационными связями между входящими в их состав административно-территориальными единицами, в которых бы не только создавались условия, обеспечивающие полный экономический цикл отдельных производств, но и получала дополнительное одновременное развитие социально-культурная инфраструктура соответствующего региона. Только тогда можно будет достичь в определенной степени самообеспеченности регионов. Вообще в территориальном развитии больше применима категория "самообеспечение", нежели "самодостаточность". В полном объеме самодостаточными не бывают даже отдельные государства. Что же касается территориальных образований - административно-территориальных единиц, то здесь речь может идти скорее о самообеспечении (в смысле стремления к бездотационному существованию).

Законодательство об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан относит области к категории регионов. В ст.2 Закона дается обоснование подразделения административно-территориальных единиц на категории и определение региона. В частности, указывается, что для осуществления государственного управления на началах оптимального сочетания республиканских и местных интересов территория республики Казахстан подразделяется на две основные категории - регионы и населенные пункты. Регион - это часть территории республики, включающая несколько населенных пунктов, образуемая и управляемая в интересах республики. По законодательству регионами являются область, район, аульный (сельский) округ как основные звенья республиканского административно-территориального устройства.

Следует отметить, что регион - это очень сложное, комплексное понятие, включающее целый ряд аспектов. В правовой и экономической литературе термин "регион" употребляется достаточно часто и имеет очень широкое толкование и применение.

На практике превалирует употребление термина "регион" в географическом аспекте, в экономгеографическом плане.

Нам представляется, что к понятию "регион" следует подходить осторожно. По закону об административно-территориальном устройстве в данное понятие вкладывался конкретный смысл и конкретное содержание, где ключевым моментом является образование региона и управление им в интересах республики. Интересы государства превалируют над местными, стоят на первом плане. Следует заметить, что в этом отношении нынешние укрупненные области отвечают этим требованиям, поскольку оптимизация областей проводится прежде всего в интересах государства.

По нашему мнению, внесение термина "регион" в законодательство об административно-территориальном устройстве нашего государства по большей части носит искусственный характер. В том правовом определении, что закладывалось законодательством, термин "регион" употребляется не часто. На практике, как уже отмечалось, превалирует его применение чисто как экономгеографическое определение части территории государства. И поскольку административно-территориальная реформа государства находится еще в начальной стадии, в предлагаемых мерах по дальнейшей оптимизации территории данное понятие вообще выпало из оборота. Так, предлагается административно-территориальное устройство по следующей схеме: улус; аймак; аудан.

В принципе, конечно, данное предложение имеет в какой-то мере основание быть реализованным. Но поскольку в улусы будут объединены несколько областей, то это больше будет напоминать существовавшие в советские годы экономические зоны. И главный вопрос, который закономерно возникает, - как и кем будет осуществляться управление предложенными структурами? Что существующая система местных органов государственного управления не вписывается в параметры предлагаемых территориальных образований - это аксиома. На наш вряд ли существует настоятельная необходимость формирования надобластных образований.

Вместе с тем следует сказать, что достичь совпадения между экономическим районированием и административно-территоиальным делением очень сложно. "Изменения в экономическом развитии территорий порождают проблемы управляемости со стороны существующей системы местных органов власти и управления, построенных по территориальному принципу. Управленческие органы не подвергаются воздействию динамизма экономического районирования, а как бы "приспосабливаются" к изменениям экономического характера на подведомственной территории" [11, с.18]. Справедливость данного высказывания не потеряла значения и сегодня, ибо несовпадение границ отдельных областей с формирующимися хозяйственными комплексами может вызвать массу проблем. В этой связи абсолютно верным был подход к формированию специальных экономических зон в республике, когда границы последних совпадали с соответствующим административно-территориальным делением, что обеспечивало не только отсутствие расхождения между ними, но и надлежащее управление на данных территориях [12, с.77].

Поэтому области необходимо просто переименовать в улусы. Как мы уже отмечали, некоторые области в результате укрупнения за счет упраздненных и без того представляют собой достаточно сложные формирования в плане управления. Возможно, более резонным было бы предложение о таком экономическом районировании территории республики, как разделение ее на пять экономических регионов - зон, аймаков (здесь название не суть важно), каждый из которых объединял бы несколько областей по их географическому расположению. К примеру, Западный регион объединял бы Мангистаускую, Атыраускую, Западно-Казахстанскую и Актюбинскую области.

Для координации деятельности органов государственного управления в соответствующих регионах можно было бы предусмотреть особый консультативно-совещательный орган, главной задачей которого стала бы разработка диверсификационной политики и обеспечение межотраслевых и территориальных связей между этими административно-территориальными единицами.

Образовывать административно-территориальные единицы выше областного звена нет острой необходимости. Существующая система административно-территориального устройства - это апробированная система. Она выступает организационно-правовой и социально-экономической основой для всей системы местных органов государственного управления. Эксперименты по предполагаемому выше варианту возможны после успешных рыночных реформ.

Другое дело вопрос об изменении наименования административно-территориальных единиц по предложенной выше структуре: улус, аудан, аймак, город [13, с.63].

Всем известно, что необходимость пересмотра наименований территориальных единиц и приведения их в соответствие с государственным языком республики давно назрела. Поэтому произношение предлагаемых названий территориальных единиц не доставит никаких трудностей ни для иностранцев, ни тем более для граждан республики, где государственным языком считается казахский язык. В свое время, отдавая дань языку межнационального общения, местные представительные органы также носили достаточно сложное название, по истечении же нескольких лет, как об этом наглядно свидетельствует практика, все граждане без труда усвоили новое их название - маслихаты. Так что в этом плане особых нареканий ожидать не приходится. Другое дело, насколько удачен выбор названия, заменяющего собой область, поскольку слово "улус" имеет древние корни, которые уходят своими истоками к родоплеменным отношениям, что может вызвать широкую дискуссию со стороны самого коренного населения, В любом случае, думается, трудно найти более адекватную замену для наименования верхнего звена административно-территориальной единицы. Официальное и повсеместно употребляемое наименование районного звена - ауданом выглядит привычным, и замена одного названия другим особых возражений не вызовет. Что касается низового звена, то наименование аймак не получило закрепления в законодательном порядке и на практике больше применяется его аналог - сельский (аульный) округ, что в переводе и означает аймак. Поэтому и данное предложение имеет полное основание быть осуществленным.

Несколько дискуссионным представляется предложение Н.Н. Галихина о дальнейшем сокращении количества областей республике. Это свое предложение он обосновывает на примере Франции, которая при населении 52 млн. человек имеет всего 52 области. Однако такая аналогия неправомерна, поскольку проводится без учета многих параметров, в том числе без учета разницы в развитии социальных инфраструктур сравниваемых стран.

Кроме того, уменьшение количества областей за счет механического объединения двух и т.д. административно-территориальных единиц может иметь и отрицательный эффект, ибо неоправданно укрупненными административно-территориальными единицами столь же трудно управлять, как и неоправданно раздробленными. Поэтому и достижение одной из основных целей реформы, такой как создание экономичной системы управления, представляется маловероятным.

В итоге можно сделать следующий вывод: требуется системное реформирование административно-территориального устройства республики, предусматривающее не механическое упразднение отдельных областей, а научно-обоснованную оптимизацию административно-территориального устройства, включающую совершенствование законодательства в данной сфере в тандеме с законодательством о местном управлении.

Как уже говорилось, в последнее время в качестве способов оптимизации административно-территориального деления предлагалась следующая структура: улус - аудан - аймак - город.

В систему административно-территориального устройства унитарного государства, естественно, входят города. В соответствии с действующим законодательством города отнесены к категории населенных пунктов. Ибо, как уже отмечалось, законодательство выделяет категории административно-территориальных единиц в лице регионов и населенных пунктов (ст.2 Закона об административно-территориальном устройстве). В свою очередь, законодательством определены категории собственно городов. Так, они подразделяются на города республиканского значения, города областного значения и районного значения. К категории городов республиканского значения относятся населенные пункты, имеющие особое государственное значение или имеющие численность населения, как правило, более одного миллиона человек. К городам областного значения относите населенные пункты, являющиеся крупными экономическими и культурными центрами, имеющие развитую производственную и социальную инфраструктуру и численность более 50 тыс. человек. Что касается городов районного значения, то к ним могут быть отнесены населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, коммунальное хозяйство государственный жилищный фонд, развитая сеть учебных и культурно-просветительных, лечебных и торговых объектов с численностью населения не менее 10 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют свыше двух третей от общего числа жителей.

Если вернуться к действующему закону об административно-территориальном устройстве, то следует заметить, что далеко не все города соответствуют вышеуказанным показателям, которые определяют их категории. В особенности это касается городов районного и отчасти областного значения. По отношению ко многим из них вряд ли имеет смысл говорить о наличии промышленных предприятий, развитой сети учебных и культурно-просветительских учреждений, коммунального хозяйства, сферы бытовых услуг, лечебных объектов и т.п. Как правило, промышленные предприятия, когда-то бывшие градообразующим фактором, теперь или не работают, или же простаивают, если, конечно, не переданы в управление иностранным компаниям. Что касается такого показателя, как наличие государственного жилищного фонда, то и он в настоящее время выглядит несколько анахроничным, поскольку процесс приватизации не мог не отразиться на существенном сокращении коммунального жилищного фонда.

Таким образом, получается, что показатели категориальности городов ныне не соответствуют действительности. По всей вероятности, следует пересмотреть их с учетом новых реалий рыночной действительности. Пока же многие города районного значения продолжают по инерции существовать и считаться таковыми.

Кстати, в Японии, в соответствии со ст.8 закона о местном самоуправлении для получения статуса города населенным пунктом (что соответствует категории городов районного значения по нашим стандартам) предусмотрены почти аналогичные требования: так, его население должно превышать 50 тыс. человек; более 60 % жилых строений должны находиться в центральной населенного пункта; не менее 60% населения должно быть в промышленности, торговле или других отраслях, типичных для города; кроме того, населенный пункт обязан обладать городскими сооружениями и службами, перечень которых определяется актами префектуальных органов.

В Японии статус префектуры соответствует нашим областям. Думается, что, несмотря на то, что закон о местном управлении Японии был принят более полувека назад, многие его положения имеют право на существование. В нашем законодательстве о местных органах такая норма отсутствует.

На практике перевод отдельно взятого населенного пункта в разряд города осуществлялся высшими исполнительными органами. И так называемые наши малые города возникали в основном вокруг градообразующего промышленного объекта, а не потому, что поселки в своем социально-экономическом развитии достигали позитивных перемен. Это такие, к примеру, города, как Лисаковск, Рудный, Жетикара, Жанатас, Каратау и т.п. Принимаемые государством меры по реформированию административно-территориального устройства коснулись и этих городов. Так, Жетикара была отнесена к категории городов районного значения. В соответствии с указами Президента г. Жанатас стал административным центром Сарысуйского района, г. Каратау - административным центром Таласского района Жамбылской области.

Что касается городов областного значения, то здесь показатели, определенные в действующем законодательстве, вряд ли должны подвергаться серьезному пересмотру. На наш взгляд, за всеми без исключения бывшими областными центрами упраздненных областей (Кокшетау, Семипалатинск, Талдыкорган, Жезказган, Аркалык) необходимо закрепить статус городов областного значения. Это в какой-то степени позволит сохранить сформировавшуюся в них десятилетиями социально-бытовую, производственную инфраструктуру. Тем более по численности населения все они, естественно, попадают под категорию городов областного значения. Это необходимо и для поддержания позитивного психологического климата среди населения упраздненных областных центров, у которых до сих пор, и это естественно, наблюдается наряду с социальным и психологически" дискомфорт.

Более четкие показатели установлены законодательством для определения категории городов республиканского значения которых у нас не много. К городам республиканского значения на сегодняшний день относятся город Алматы и столица республики - город Астана. Статус каждого из этих городов определен специальными законодательными актами. Особо следует подчеркнуть значение закона о статусе столицы Республики Казахстан, который достаточно емко определяет правовой статус, организационно-политические и экономические основы столицы Для осуществления столицей своих функций необходима, естественно, своя экономическая база. В этой связи законодательство о статусе столицы определило, что экономическую основу столицы составляет ее коммунальная собственность. На наш взгляд, существенным подкреплением для формирования соответствующей экономической базы столицы послужила правовая основа, в соответствии с которой столице или отдельным ее территориям была предоставлена возможность введения специальных экономических режимов.

На наш взгляд, при всей неоднозначности проводимых экономических и политических реформ, перенос столицы республики в центральный регион является событием государственного значения. Несмотря на издержки экономического порядка, в принципе перенос столицы - явление дальновидной, стратегической политики государства. Он послужит одним из факторов, обуславливающих укрепление формы государственного устройства Казахстана, и свою достойную оценку данное событие, думается, получит в недалеком будущем.

Чем четче определены полномочия органов местного управления, тем эффективней будет их деятельность. Специальный статус столицы республики вносит определенные коррективы и в полномочия местных представительных и исполнительных органов столицы. Так, несмотря на наличие специального закона о местных представительных и исполнительных органах, в котором определены компетенции маслихатов и акимов соответствующих административно-территориальных единиц, в ст.3 Закона о статусе столицы республики определены полномочия акима столицы и столичного маслихата. Учитывая специфику столицы как административно-политического центра государства, законодатель наряду с полномочиями, установлен в законе о местных представительных и исполнительных органах, предусмотрел дополнительный объем полномочий за исполнительными органами столицы по осуществлению контроля и разработке мер по обеспечению экологической безопасности; по предоставлению земельных участков под строительство зданий и сооружений для нужд государственных органов Республики Казахстан и дипломатических представительств иностранных государств. К числу полномочий местных исполнительных органов столицы отнесены и такие, как предоставление зданий, строений и сооружений, находящихся в коммунальной собственности, государственным органам Республики Казахстан и дипломатическим представительствам иностранных государств в порядке, установленном законодательством, что также подчеркивает специфику правового статуса столицы и ее представительных и исполнительных органов.