Система государственного и муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Система государственного и муниципального управления



Содержание

1. Системные характеристики государственного и муниципального управления

2. Организационная среда государственного и муниципального управления

3. Функционально-структурная подсистема государственного управления. Критерии распределения функций ведомств

Литература



1. Системные характеристики государственного и муниципального управления

Для государственного управления, как для никакого другого вида управления, важны системные характеристики. Другие виды управления не обладают таким множеством элементов и сложностью их взаимосвязей.

Только системность может придать государственному управлению необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность. Общепринятых и общепризнанных понятий «система государственного управления», «структура государственного управления» в науке нет. Поэтому воспользуемся общеметодологическим подходом и определением понятия «система». Согласно этому подходу под системой понимается совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, обладающую интегральными качествами, закономерностями свойствами.

Любая система имеет общие сущностные характеристики :

1. Система существует в окружающей ее среде (внешней среде) и функционирует лишь взаимодействуя с ней, адаптируясь во внешней среде, реагируя на изменения.

2. Система состоит из элементов, подсистем. Каждый из этих элементов является относительно самостоятельным и может быть одновременно элементом системы более высокого порядка или содержать в себе систему более низкого порядка, и элементы в системе так связаны между собой, что если изменить один элемент, то изменится вся совокупность.

3. Система образуется не простой суммой элементов, а через целостность, когда отношения между составляющими элементами образуют интегративное качество. Система имеет собственные характеристики, которые могут не совпадать с характеристиками элементов.

4. Все системы изменчивы. Им присущи внутренние противоречия, они подвергаются внешним воздействиям, переживают периоды развития.

5. Каждая система характеризуется тем, что имеет свою цель, выполняет определенную функцию.

6. Каждая система структурно оформлена. Структура отражает наиболее существенные, системообразующие элементы (компоненты) и устойчивые связи между ними, т.е. то, что обеспечивает основные свойства системы.

Система государственного управления - упорядоченная совокупность взаимодействующих: (1) институтов государственного управления (часть которых представлена органами исполнительной власти), (2) профессиональных общностей служащих административного аппарата государственной службы, осуществляющих в особых формах и условиях (3) профессиональную деятельность - государственную службу, содержанием которой являются (4) процессы реализации функций государственного управления, вступающие для этого в (5) отношения и связи управления, использующие (6) специальные методы, приемы и средства (технологии) управления, имеющие различную природу (политическую, экономическую, правовую, культурную), и объединенные особым способом связи - организационной структурой государственного управления.

Таким образом, мы выделили шесть подсистем государственного управления (выделены в определении цифрами)

Государственное управление относится к виду социальных систем, обнаруживая все их видовые признаки. Системный подход к изучению госуправления позволяет представить его как функционирование нескольких сложных социальных систем. Условно назовем их4:

• система управляющая - государство как определяющий субъект управления;

• система управляемая - компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

• система взаимодействия - различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр.

Рассмотрим подробнее один из важнейших предметов нашего исследования - управляющую систему государства.

Управляющая система включает в себя в качестве компонентов (подсистем) относительно самостоятельные социальные системы:

А - система госуправления делами общества в целом;

Б - система госадминистративного управления делами государства.

Систему А допустимо соотносить с политической системой общества, т.е. с совокупностью взаимодействующих государственных и общественных органов и организаций, посредством которых принимаются общезначимые государственно-политические решения. Конечно, понятие «политическая система» более емкое, чем «государственное управление» (их соотношение было рассмотрено выше). В государственном управлении важно видеть политическое наполнение управляющей системы, именно оно позволяет сделать эффективными действия государственных органов, обеспечить посредством согласованных решений потребности и интересы людей. Государственно-политическая система и управляющая подсистема в ней (А) призваны на практике решать задачи удовлетворения интересов населения, его различных групп, улаживания разного рода противоречий.

Выделим основные подсистемы в управляющей системе государственного управления:

1. Институциональная подсистема (организационная основа управления, система органов и должностных лиц, уполномоченных осуществлять государственно-управляющее воздействие)

2. Нормативно-правовая подсистема (нормативная, регламентационная основа управления, система правовых норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности органов управления, а также воздействующих на общественные отношения и процессы).

3. Коммуникативная подсистема (информационные связи и управленческие отношения субъектов управления между собой и с общественными структурами, гражданами)

4. Функционально-структурная подсистема (набор и схема распределения функций государства по системе органов, дает представление о форме государственного устройства, уровне централизации, развитости местного самоуправления и т.д.)

5. Профессионально-кадровая подсистема (совокупность исполнителей в государственных органах со всеми их профессионально-деловыми и личностными характеристиками)

6. Профессионально-культурная подсистема (субъективный фактор управления, уровень и специфика профессиональной культуры государственных служащих).

Процесс функционирования системы государственного и муниципального управления может быть представлен через цепь взаимосвязанных общественных явлений5: потребности управляемой системы - интересы граждан - цели и ценности управления - решения в системе управления - действия управленцев - социально значимые результаты.

Адекватность управления возможностям и запросам общества - одна из ключевых закономерностей системы государственного управления. При ее нарушении управляющая система начинает работать на себя, бюрократия становится закрытой, власть используется чиновниками для личных целей, политические решения власти становятся непонятными. Это неизбежно рождает процесс стагнации управляющей системы.

Таким образом, управляющая система (как и управляемая, и система взаимодействия) - это постоянно изменяющаяся, функционирующая, динамичная система, включенная в общественно-политический процесс. Роль регулятора в системе государственного управления выполняют прямые и обратные связи. Они обеспечивают качество и эффективность управляющего воздействия.

Система государственного управления, где существуют не только прямые, но и множество обратных связей, где механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворение требований людей, характеризуется как демократическая система.

Система государственного управления с преобладанием прямых связей, блокированием обратных, скрытым от общественности механизмом принятия решений называется авторитарной.

Система государственного управления, отдалившаяся от общества, использующая только прямые связи (сверху вниз), ставящая приоритетом так называемый государственный интерес и политическую целесообразность, а не потребности и ожидания людей -- называется тоталитарной.

государственный администрация муниципальный ведомство

2. Организационная среда государственного и муниципального управления

Любая система управления действует не в вакууме, а в конкретных условиях, в организационной среде. Организационная среда оказывает воздействие на процесс управления на всех стадиях.

Организационная среда системы государственного управления представляет собой совокупность внутренних и внешних переменных факторов воздействия на цели государственного управления.

Внешние факторы - факторы, воздействующие на систему государственного управления извне. Внешние факторы не могут быть изменены самим государственным аппаратом, к ним можно только приспособиться, минимизировать их негативное воздействие или воспользоваться представляемыми ими возможностями.

Внутренние факторы - факторы, определяющие функционирование системы государственного управления, исходя из ее структуры, принципов и методов. Эти факторы могут быть изменены самой государственной администрацией, ими она может управлять, если их влияние на процесс управления ее не устраивает.

Рассмотрим внешние факторы государственной администрации.

Главной, конечной целью управляющей системы является не ее собственное существование «управление ради управления», а обеспечение надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей и интересов. Внешняя среда системы госуправления -- это те силы, факторы экономической, политической, правовой, культурной, духовной сфер жизнедеятельности общества, которые оказывают непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питают его ресурсами или блокируют управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества. В данной связи можно сказать: каково общество, такова (производная от него) система управления им. Развивается общество -- реформируется управление.

Внешние факторы:

1. Система экономических отношений (экономический базис общества). Соединяет производственную базу с человеческим потенциалом и обеспечивает воспроизводство материальных продуктов, а также социальных и иных услуг, необходимых для поддержания жизнедеятельности общества и каждого отдельного человека. Создавая и поддерживая упорядоченность экономических процессов, государство всегда связано с закономерностями экономической деятельности, и свои правила (нормы) может формулировать только таким образом, чтобы они соответствовали познанным закономерностям. Иначе неизбежно противоречие между государственным управлением и интересами участников экономических процессов, ведущее к снижению динамики и эффективности последних.

2. Социальная сфера общества, состоящая из специфических социальных интересов, социальных отношений, социальной инфраструктуры.

Социальные интересы - это интересы сохранения, самообеспечения и воспроизводства человеческой жизни, более всего они выражаются в общении, быту, потреблении социальных услуг. Социальные отношения - отношения по обеспечению жизненными средствами, по воспроизводству социальных и природных данных человека, по приобщению совокупного человека к производству, к существующей или изменяющейся системе общественных отношений. Под социальной инфраструктурой понимается совокупность материально-вещественных элементов, создающих условия удовлетворения социальных интересов людей, т.е. набор структур по оказанию социальных услуг.

Современное государство несет ответственность перед обществом за состояние и темпы развития его социальной сферы. Тем самым оно призвано постоянно ориентироваться на происходящее в социальной жизни, вырабатывать и реализовывать свои управляющие воздействия на основе социальных потребностей и интересов людей и в целях их удовлетворения.

3. Духовная культура общества.

Каждый народ в процессе своего существования выработал и сохранил свою систему духовных ценностей -- религиозных, мировоззренческих, идеологических, этических, художественных, и др., к которым государственное управление должно относиться как к объективным фактам.

Эти ценности могут быть консервативными, идеалистическими, иллюзорными, противоречащими современным целям государственного управления. Государственному управлению приходится со всем считаться, поскольку духовно-культурные ценности:

а) формируют человека с определенными духовными ориентациями, ценностями и запросами, что сказывается на типе участника управленческих процессов;

б) создают духовную атмосферу, в которой вырабатываются и реализуются соответствующие управляющие воздействия;

в) делают понятным язык управленческих решений и действий, что способствует их выполнимости.

Продолжением духовной культуры общества является научно-технический прогресс, также влияющий на государственное управление. Научно-техническое развитие вызывает изменения во всех сферах жизнедеятельности людей, серьезно корректирует влияние объективных условий на решение общественных проблем.

4. Политическое окружение государственного управления.

Все управленческие решения и действия должны быть объективно обусловленными, а не исходить из чьих-то узко корыстных, конъюнктурных соображений. Реализация этого принципа происходит в рамках взаимодействия гражданского общества и политической власти через систему представительства и формирование государственной администрации.

К политическому окружению можно отнести действующую партийную систему, группы интересов, лоббистские группы.

Группы интересов представляют собой добровольные объединения, сообщества граждан в устойчивых сферах жизнедеятельности, объединенные общими или схожими целями и стремящиеся на основе координации усилий наладить прямые и косвенные контакты с должностными лицами государственных органов и учреждений для оказания влияния на принятие и реализацию политических или административных решений и действий. Их главное отличие от политических партий состоит в том, что группы интересов не стремятся сами получить власть, войти в состав государственных органов, им достаточно оказать воздействие и получить решение, устраивающее их.

Политические партии - общественные объединения, созданные в целях участия граждан в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Партии зарегистрированы официально, имеют четкую идеологию, программу, активно борются за власть, имеют основной целью ее захват и удержание, имеют определенную структуру, иерархию, партийную дисциплину. Лоббизм - процесс и технология воздействия посредников на принятие политических и административных решений органами и учреждениями государства в интересах клиента.

Факторы внутренней среды государственной администрации:

1) человеческий потенциал - потенциал лиц, замещающих политические и административные государственные должности. Слабая подготовка и малая компетентность управленческих кадров ведут к «разбуханию» и усложнению организационной структуры государственного управления.

2) информационное обеспечение государственного управления -

необходимо адекватное отражение управленческих потребностей и интересов управляемых объектов, для чего требуется полнота информации и надежная ее передача.

3) демократизм государственного управления, позволяющий обществу свободно и постоянно выдвигать перед государством свои проблемы и запросы, вводить в управление свой интеллектуальный потенциал, а государственным органам непосредственно ощущать общественную пользу своих управляющих воздействий.

4) стиль государственного управления, в котором воплощается способность управленческих кадров осваивать современные научные методы и технические средства управления и использовать их в целях более рационального и эффективного управления общественными процессами.

3. Функционально-структурная подсистема государственного управления. Критерии распределения функций ведомств

Структура - это форма организации системы, единство устойчивых взаимосвязей между составляющими систему элементами6. Любая структура сложной системы, в том числе и системы государственного управления, состоит не только из отдельных, хотя и взаимосвязанных элементов, но также из иерархических уровней управления и вертикальных и горизонтальных связей между элементами. Элемент организационной структуры является самостоятельным органом управления, выполняющим определенные функции, уровень управления состоит из группы элементов-органов, занимающих определенную ступень в иерархии. Вертикальные связи между уровнями определяют характер положения в системе.

Принципиальная важность анализа организационной структуры системы государственного управления доказывается тем, что именно сбои в распределении функций по системе ведомств, в делегировании полномочий, в уровне централизации/децентрализации, в установлении центров контроля приводит к значительному снижению эффективности государственного управления.

Определяющим фактором создания и функционирования государства является, как мы уже выяснили, его общественно-политическая природа, зависимость от потребностей и интересов людей, выражаемых ими в своей властной силе. Именно эта зависимость воздействует на элементы системы государственного управления (цели, функции, организацию и тд.), определяя их состояние. То есть, наблюдается постоянное формирующее влияние управляемой системы (общества) на организацию управляющей системы (государственного аппарата). Мы можем сформировать следующую схему формирования структуры системы государственного управления (рис 1):

Рис. 1. Схема формирования и функционирования структуры системы государственного управления



В системе государственного управления, таким образом, должна поддерживаться обусловленность структуры функциями, а не наоборот.

Нельзя создавать структурную единицу или должность (иногда и целый орган), а потом искусственно находить ей полномочия, задачи.

Объем управленческих функций обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает роль (задачи) и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами.

Исходя из перечисленных факторов и особенностей формирования системы государственного управления, можно выделить следующие отличительные особенности структуры государственной администрации:

- частое применение линейной и линейно-функциональной структуры управления;

- иерархичность;

- применение формализованных способов принятия управленческих решений;

- четкое разграничение должностных полномочий;

- разделение власти.

Для понимания принципов распределения функций в системе органов государственного управления воспользуемся классификацией функций органов государственного управления.Согласно ей выделяются:

1) основные (предметные) функции, для осуществления которых образован соответствующий орган исполнительной власти, государственного управления;

2) обеспечивающие - функции, которые необходимы для успешной реализации предметных функций. Для осуществления обеспечивающих функций создаются специальные организационные структуры, обычно они являются структурными подразделениями органа управления, образованного для реализации предметных функций.

К обеспечивающим функциям можно отнести: правовые, информационные, внутриорганизационные, кадровые, финансовые, материально-технические, социальные и др., создающие благоприятные условия для реализации предметных функций соответствующего органа управления.

Функции основные, публично-управляющие воздействия, по характеру делятся на политические и административные.

Политические функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с правом издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере.

Политические функции не требуют непрерывного, постоянного процесса государственной деятельности, они связаны с определением общего руководства, курса, программ, отдельных мер и действий.

Административные функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий: а) функции по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения и б) предоставляющий государственные услуги физическим и юридическим лицам.

Для того, чтобы весь объем функций различных типов, имеющихся у государства, распределить по структуре управления с учетом их неразрывной связи и наиболее эффективным способом, выделен ряд критериев формирования функций ведомств7:

1. Политический критерий. Необходимым условием для создания ведомства является наличие проблемы, решение которой должно быть существенным моментом формирования всей политики государства. Это ведомство должно обладать определенными правами и обязанностями, в противном случае оно будет лишено возможности выполнять возложенные на него функции.

2. Критерий ответственности. Орган обязан в полной мере отвечать за выполнение порученных ему задач. Политический критерий создания органа управления лишается своего содержания, если объект политики не в состоянии нести никакой ответственности за то, что ему поручено. Следовательно, критерий ответственности является неминуемым дополнением политического критерия.

3. Критерий отсутствия противоречий. Необходимо, чтобы функции ведомства не пересекались с функциями, порученными другому ведомству. Одно задание выполняется одним органом, параллелизм в выполнении функции должен быть исключен.

4. Критерий комплексности. Необходимо помнить о принципе взаимного согласования: задач и обязанностей; полномочий и средств; ответственности.

Формирование структуры органов и распределение по данной структуре всего объема функций государства происходит с соблюдением ряда организационных принципов:

1. Принцип плановости и прогнозирования - разработка комплексных программ по развития общественных процессов на основе объективных законов, закономерностей социального управления.

2. Принцип объективности - анализ и учет фактического состояния процесса управления, его устойчивого и динамического развития, а также определение комплексных мер по поддержанию требуемого уровня процесса управления.

3. Принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий каждого из органов управления.

4. Принцип научности выражается в применении научных методов познания, использовании научных методик и средств сбора, обработки, обобщения и анализа информации о состоянии объекта управления, а также выявлении и осмыслении актуальных проблем, формировании приоритетных целей по их разрешению, постановке задач, определении эффективных способов и средств их решения.

5. Принцип рациональности, т. е. целесообразность достижения желаемого результата, заключается в том, что цели и задачи управления должны достигаться при наименьших ресурсных затратах (силах и средствах, финансовых, временных ресурсах и др.).

6. Принцип ответственности органов управления и их должностных лиц за результаты своей работы в целом. Это обеспечивается нормативно-правовым закреплением полномочий, задач, функций, форм и методов работы.

7. Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью.

8. Принцип линейности обеспечивает руководителю по предметам ведения и в пределах его компетенции возможность реализовывать все функции и задачи по отношению к своим подчиненным и персонально нести ответственность за результаты работы органа управления.

9. Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание начал централизации в руководстве с учетом местных условий.

10. Принцип единства и централизации.



Литература

Наумов, С.Ю. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / С.Ю. Наумов, Н.С. Гегедюш и др.. - М.: Дашков и К, 2016. - 556 c.

Наумов, С.Ю. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / С.Ю. Наумов, Н.С. Гегедюш, М.М. Мокеев и др.. - М.: ИТК Дашков и К, 2014. - 556 c.

Наумов, С.Ю. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / С.Ю. Наумов, Н.С. Гегедюш, М.М. Мокеев и др.. - М.: ИТК Дашков и К, 2016. - 556 c.

Орешин, В.П. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / В.П. Орешин. - М.: ИЦ РИОР, ИНФРА-М, 2011. - 158 c.

Подъяблонская, Л.М. Финансы: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям "Финансы и кредит", "Государственное и муниципальное управление" / Л.М. Подъяблонская. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. - 407 c.

Решетникова, К.В. Конфликты в системе управления: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности "Менеджмент организаций", "Государственное и муниципальное управление", "Управление персоналом" / К.В. Решетникова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. - 175 c.

Самойлов, В.Д. Государственно-правовое регулирование социально-экономических и политических процессов: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Государственное и муниципальное управление" / В.Д. Самойлов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2013. - 271 c.

Самойлов, В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Государственное и муниципальное управление" / В.Д. Самойлов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2013. - 311 c.

Суглобов, А.Е. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям "Финансы и кредит", "Государственное и муниципальное управление" / А.Е. Суглобов, Ю.И. Черкасова, В.А. Петренко . - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013 319 c.

Сурин, А.В. Основы управления. Государственное и муниципальное управление, антикризисное управление, управление персоналом, менеджмент А.В. Сурин. - М.: КДУ, 2008. - 368 c.

Эриашвили, Н.Д. Юридическая служба в государственных органах и на предприятиях: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям "Юриспруденция", "Государственное и муниципальное управление" / Н.Д. Эриашвили, Л.В. Щербачева, А.Л. Миронов; Под ред.. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2013. - 287 c.

История государственного управления в России. 3-е изд., перераб. и доп. Учебник. Гриф МО РФ. Гриф УМЦ "Профессиональный учебник". (Серия "Государственное и муниципальное управление") / Под ред. А.Н. Марковой, Ю.К. Федулова. - М.: ЮНИТИ, 2013. - 319 c.

Размещено на Allbest.ur