Главная
База знаний "Allbest"
Государство и право
Высшие и центральные государственные учреждения Российской империи (1725-1775 гг.)
Высшие и центральные государственные учреждения Российской империи (1725-1775 гг.)
Петровская рационализация государственного управления. Сенат, приказы и коллегии, полиция и органы контроля. Реформирование армии и местного управления, финансовой и судебной сфер. Правовое положение сословий. Центральные государственные учреждения.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 19.08.2011 |
| Размер файла | 111,1 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Сам замысел обратиться к мнению общества был хотя и не нов, однако имел с учетом основной цели, по которой созывалось это представительное учреждение, большое значение и практические результаты. Попытки принять новый свод законов предпринимались и раньше, начиная с правления Петра I. С целью разработки нового Уложения правительством создавались специальные комиссии, одна из которых работала 1754 - 1758 гг. Екатерина II избрала другой путь. Желая установить в государстве правильный порядок и хорошее законодательство, основанные на новых принципах и согласованные с народными нуждами, она справедливо полагала, что сделать это будет невозможно, если опираться только на бюрократию, выросшую на старых законах и слабо представлявшую нужды различных слоев русского общества. Правильнее было выяснить эти нужды и потребности у самого общества, представители которого были привлечены в комиссию по составлению нового свода законов. В работе Комиссии многие историки справедливо усматривают первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавшего отечественный политический опыт, связанный с деятельностью прежних Земских соборов, и опыт европейских парламентов.
Комиссия открыла свои заседания 30 июля 1767 г. Она состояла из 564 депутатов, избранных от всех основных сословий (за исключением помещичьих крестьян) и приехавших в Москву с подробными наказами от своих избирателей. С обсуждения этих наказов и началась работа Уложенной комиссии. Из общего числа депутатов большую часть составляли выборные от городов (39% состава Комиссии при обшей доле городских жителей в стране, составлявшей не более 5% населения). Для составления отдельных законопроектов создавались специальные "частные комиссии", которые избирались из состава общей Комиссии. Депутаты Комиссии по примеру западных парламентов обладали депутатской неприкосновенностью, им выплачивалось жалованье на все время работы в Комиссии.
На первом же заседании Комиссии депутатам был вручен от имени императрицы составленный ею "Наказ" для дальнейшего его обсуждения. "Наказ" состоял из 20 глав, разделенных на 655 статей, 294 из которых, по подсчетам В.О. Ключевского, были заимствованы большей частью из Монтескье (в чем, как известно, признавалась сама Екатерина II). Две последние главы (21-я - о благочинии, т.е. о полиции, и 22-я - о государственной экономии, т.е. о государственных доходах и расходах) не предавались гласности и не обсуждались Комиссией. "Наказ" захватывал широкую область законодательства, касался практически всех основных частей государственного устройства, прав и обязанностей граждан и отдельных сословий. В "Наказе" декларировалось равенство граждан перед общим для всех законом, впервые ставился вопрос об ответственности власти (правительства) перед гражданами, проводилась мысль о том, что удерживать людей от преступлений должен природный стыд, а не страх наказания и что жестокости управления ожесточают людей, приучают их к насилию. В духе идей европейского Просвещения и с учетом многонационального и многоконфессионального характера империи утверждалась установка на веротерпимость, равное уважение всех религиозных конфессий.
По ряду причин работа Комиссии по составлению нового Уложения не принесла результатов. Создать новый свод законов оказалось делом нелегким. Мало способствовал этому прежде всего состав Комиссии, депутаты которой в большинстве своем не обладали высокой политической культурой, необходимыми юридическими знаниями и не были подготовлены к законотворческой работе. Сказались также серьезные противоречия, возникшие между депутатами, представлявшими в Комиссии интересы различных сословий. Несмотря на это, работа Комиссии, сопровождавшаяся широким обсуждением многих вопросов политической и экономической жизни государства, не была бесполезной. Она дала Екатерине II богатый и разнообразный материал для дальнейшей работы по совершенствованию законодательства, ее итоги были использованы императрицей для подготовки и проведения ряда крупных административных реформ.
Глава 3. Центральные государственные учреждения
Усложнение задач государства, вызванное ростом производительных сил, обострением классовых противоречий и изменением роли и значения России в Европе, - все это отражалось на компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений.
Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления к 60-м годам переживала известный кризис.
Преимущество коллегий, их организация, делопроизводство и осуществление внутреннего надзора потеряла свое значение. Коллегии обросли множеством структурных частей (экспедиций, департаментов, контор, канцелярий) и превратились в учреждения, замедлявшие и без того медленную деятельность механизма государства. Общее число коллегий в 1725 - 1775 гг., то сокращалось, то возрастало, что являлось результатом неустойчивости внутренней политики.
Сокращение личного состава государственного аппарата после смерти Петра I отразилось и на коллегиях. Под предлогом экономии средств правительство объединило и упразднило некоторые из них. В 1725 - 1730 гг. Камер-коллегия действовала совместно со Штатс-конторой. Подчинение русской промышленности задачам внешней торговли вызвало слияние в 1731 г. Берг-, Мануфактур - и Коммерц-коллегий и их контор в единую Коммерц-коллегию. В 1727 г. был упразднен Главный магистрат, а управление городским населением передано губернаторам и воеводам.
Более стабильными оказались три "главные" коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел, а также коллегии, связанные с охраной классового "правосудия" и помещичьей собственности: Юстиц-коллегия и Вотчинная. В 1742 г. были восстановлены как самостоятельные центральные учреждения Берг - и Мануфактур-коллегии, а в 1743 г. - Главный магистрат.
Суд и податное дело территорий России, дворянство и купечество которых имело особые привилегии, находились в ведении специальных центральных учреждений: Юстиц-коллегии лифляндских и эстляндских дел, учрежденной приблизительно в 1736 г. В 1762 г. обе эти коллегии получили наименования Юстиц-коллегии и Камер-конторы лифляндских, эстляндских и финляндских дел.
В связи с секуляризацией церковных земель в 1763 г. была восстановлена, но уже как самостоятельное центральное учреждение Коллегия экономии, управляющая всеми монастырскими и архиерейскими землями, распоряжавшаяся их хозяйством и доходами. В том же году была учреждена Медицинская коллегия, которая заведовала лечебными заведениями и медицинским персоналом.
В 1763 г. в составе Военной коллегии был учрежден Генеральный штаб - орган сбора военной информации, картографического дела, военно-оперативного планирования.
Все эти коллегии разделялись на структурные части, называемые департаментами. Члены каждой коллегии распределялись по департаментам, управляя ими как единоначальники. Общие заседания коллегии созывались лишь в случаях разногласий в департаментах или при отсутствии точных узаконений. Так постепенно в недрах коллегиальной системы зарождался новый принцип управления. Это нашло выражение в том, что в центральном аппарате возросло число учреждений, называемых канцеляриями и приказами.
Усиление жестокого политического террора в стране в годы правления Анны Ивановны вызвало создание 24 марта 1731 г. Канцелярии тайных розыскных дел, которая являлась преемницей Тайной канцелярии и Преображенского приказа.
Через Канцелярию тайных розыскных дел проходили все крупные политические процессы 30-50-х годов. При Анне Ивановне это были процессы "верховников" Долгоруковых и Голицыных, а также кабинет-министра А.П. Волынского и его сторонников. В царствование Елизаветы Петровны Канцелярия осуществила расправу над сторонниками Бирона и низвергнутой брауншвейгской фамилией, вынесла приговор вождю башкирского восстания 1755 г. Батырше и т.д. Здесь же рассматривались дела по оскорблению царствующих особ, их фаворитов, чиновников, а также дела участников народных движений одиночек-бунтарей, в разных формах выражавших свой протест против существующего строя. В Канцелярии разбирались дела и не политического характера: о взяточничестве и злоупотреблении властей, придворных дрязгах и ссорах.
Канцелярия вызывала страх и ненависть не только в народных массах, но и в некоторых слоях привилегированных сословий.21 февраля 1762 г. последовал указ о ликвидации этого учреждения.
Упразднив Тайную розыскных дел канцелярию, правительство сохранило политический розыск, передав его в ведение Сената, в составе которого в октябре 1762 г. оформляется Тайная экспедиция. Числясь структурной частью Сената, Тайная экспедиция превратилась в самостоятельное центральное учреждение. В Москве существовал филиал экспедиции в ведении московского главнокомандующего - Тайная экспедиция при Сенатской конторе.
Основным материалом для возбуждения дела в Тайной экспедиции по-прежнему были устные и письменные доносы. Екатерина II не раз декларативно заявляла, что в Тайной экспедиции нет пыток и телесных наказаний; в действительности же они применялись здесь в не менее жестких формах, чем ранее.
С установлением абсолютизма в России тесно связано усиление полицейской регламентации жизни, возросшее значение охраны "безопасности" господствующих классов. После смерти Петра I петербургская полицеймейстерская канцелярия стала называться Главной. Она находилась в непосредственном ведении Кабинета министров.
Тяжелый налоговый гнет в стране вызвал накопление недоимок. Для их выколачивания с населения в 1727-1730 гг. действовала Доимочная канцелярия (с 1733 г. - Доимочный приказ). Недвижимым имуществом, поступавшим от частных лиц в казну за недоимки или политические преступления, а также выморочным имуществом в Петербурге ведала учрежденная в 1729 г. Канцелярия конфискации. В 1733 г. в Москве была открыта ее контора с особой Аукционной камерой для продажи конфискованного имущества. Канцелярия конфискации просуществовала до конца 1780 г.
В 1730 г. в Москве были учреждены подчиненные Юстиц-коллегии Сыскной и Судный приказы, деятельность которых распространялась на Москву, а иногда и на близлежащие губернии. За тридцать с лишним лет существования Сыскного приказа (он был ликвидирован в 1763 г. в связи с реформой Сената) прошли крупнейшие уголовные процессы.
Жалобы на судебную волокиту губернаторов и воевод и апелляции на их решения подавались в Судный приказ, действовавший до 1782 г. В то же время действовал ряд других центральных учреждений: восстановленный в 1730 г. Сибирский приказ, Печатная контора (1734 - 1783), Ямская канцелярия (с конторами), учрежденная для сбора с раскольников двойного оклада и штрафов с "бородачей", финансово-полицейская Раскольничья контора (при Сенате), заведовавшая заготовлением и продажей соли в государстве Соляная контора (с 1754 г. - Главная соляная контора) и др.
В 1754 г. желая поддержать материальное благосостояние дворян-помещиков и верхов купечества, правительство при Сенате учредило Дворянский (с 1786 г. Государственный заемный банк) и Купеческий (Коммерческий) банки. В связи с выпуском ассигнаций в 1769 г. при Сенате был учрежден Государственный ассигнационный банк.
При преемниках Петра I расходы на содержание императорского двора сильно возросли: на роскошь дворцов, пышные празднества и церемонии тратились огромные суммы. Все это вызвало значительное развитие центральных учреждений по заведованию отдельными отраслями придворного хозяйства. Во главе этих учреждений стояла Главная Дворцовая канцелярия, в которой с 1725 г. находилось управление дворцовыми крестьянами, землями придворными, штатами и хозяйством. Этой канцелярии подчинялись ряд контор: придворная, ведавшая денежными средствами и штатами двора, гофинтендантская, отвечающая за дворцово-парковое хозяйство и царские постройки, камер-цальмейстерская, заведовавшая снабжением двора, конюшенная, наблюдавшая за императорскими конюшнями, и др.
Вся эта пестрая система центральных государственных учреждений (коллегий, канцелярий и контор) с различным организационным устройством, недостаточно определенным отношением между собой, а также к Сенату, высшим советам и комитетам действовала без серьезных изменений до реформ местного государственного аппарата в 1775 - 1785 гг.
2.4 Местные государственные учреждения
Заложенные Петром I в организацию местного государственного аппарата принципы (отделение суда от администрации, надзора от исполнения, финансового управления от полиции) оказались неприемлемыми для России, в которой в отличие от передовых западноевропейских стран господствовали феодально-крепостнические производственные отношения (класс буржуазии лишь зарождался).
Созданные по местной реформе 1719 г. отраслевые органы управления в области финансов, хозяйства, суда оказались беспомощными и были вынуждены для осуществления своих задач обращаться к губернаторам, воеводам и комиссарам.
На ликвидацию многих дорогостоящих и малоэффективных местных учреждений толкало и финансовое положение страны.
В 1726-1727 гг. были ликвидированы многие из местных органов и учреждений, созданных Петром I: земские и полковые комиссары, конторы камерирских дел и рекетмейстерские; канцелярии вальдмейстерские и рекрутских дел; надворные суды. В 1729-1730 гг. упразднены фискалы (духовные фискалы-инквизиторы исчезли в 1727 г.). С ликвидацией Главного магистрата городовые магистраты в 1727 г. были подчинены губернаторам и воеводам. Компетенция магистратов, переименованных в ратуши, значительно сократилась. Нежизненными и искусственными оказались дистрикты - они были упразднены в 1726 г., а вместо них восстановлено исторически сложившееся уездное деление. Таким образом, в 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и более чем 250 уездов. В последующие десятилетия это административно-территориальное деление претерпело сравнительно небольшие изменения.
Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 г. Единственными органами управления и суда в губернии стали губернаторы, а в провинциях и уездах - воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские.
Составленный в духе просвещенного абсолютизма наказ воеводам 1719 г. обязывал воеводу кроме административно-полицейских функций проявлять заботу о распространении прогресса и просвещения, развития промышленности, торговли, наук, насаждения медицинских и благотворительных заведений и т.п.
Инструкция 1728 г. ограничивала компетенцию губернаторов и воевод конкретными, практическими и повседневными задачами феодально-крепостнического государства. Они были обязана исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти. Сената и коллегий, охранять тишину и спокойствие на вверенной территории: ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и "всяких гулящих и слоняющихся людей"; вести борьбу с разбоем, осуществляя быструю расправу; в их ведении находились местные тюрьмы. Обширны были функции губернаторов и воевод в полицейских мероприятиях по охране от огня, чумы, по соблюдению чистоты на улицах и торгах и т.п. За ними сохранились и некоторые военные функции: комплектование армии (рекрутские наборы), квартирование войск, а в некоторых городах - и командование местным гарнизоном. На губернаторов и воевод возлагались: сбор подушной подати, прочих прямых и косвенных налогов, выколачивание недоимок по налогам, распоряжения по различным натуральным повинностям (дорожной, постойной, подводной), которые тягловое население обязано было нести в пользу государства. С ликвидацией надворных судов губернаторы и воеводы получили обширные судебные функции.
В отличие от крайне неопределенного порядка соподчинения и взаимоотношений органов и учреждений по реформе 1719 г. инструкция 1728 г. установила иерархический порядок воевод и губернаторов: уездный (городовой) воевода подчинялся провинциальному, а провинциальный - губернатору; губернатор сносился с центральными и высшими учреждениями. Это означало дальнейшую бюрократизацию местного государственного аппарата.
Инструкция 1728 г. восстановила некоторые административные порядки воеводского управления XVII в. Только некоторые крупные губернские канцелярии делились на экспедиции. Все остальные губернские, провинциальные и воеводские канцелярии сохранили старое деление на столы и повытья. Губернские и провинциальные канцелярии возглавляли секретари, а воеводскую - подьячий с приписью. В 1730 г. был восстановлен старинный порядок смены воевод через два года. В 1760 г. был установлен порядок смены воевод через пять лет.
Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии. С 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда.
Созданные в 23 губернских, провинциальных и некоторых более мелких городах полицеймейстерские конторы возглавлялись полицейместерами из офицеров местного гарнизона. Эти конторы были подчинены генерал-полицеймейстеру и Главной полицейской канцелярии.
В ведении восстановленных в 1743 г. магистратов оказались главным образом финансовые дела: сбор податей, кабацкая, соляная и таможенная служба. Но и в этих делах магистраты и ратуши подчинялись губернаторам и воеводам.
Проводимое генеральное межевание вызвало создание с 1765 г. губернских межевых контор, которые подчинялись Межевой экспедиции. Местными органами Соляной конторы были соляные комиссарства, местные конторы и правления.
Возросшая роль церкви и духовенства в государстве вызвала усложнение местной церковной администрации. В 1744 г. при каждом возглавлявшем епархию архиерее вместо духовного правления были созданы - духовные консистории, с самыми разнообразными функциями: заведование личным составом духовенства, надзор за "чистотой веры", борьба с ересями и расколом, заведование церковным хозяйством, суд духовных лиц, а также прихожан (последних - по бракоразводным делам).
Каждая епархия стала подразделяться на несколько духовных "уездов" - благочиний. Возглавлявший каждое благочиние благочинный осуществлял надзор за состоянием церковных служб, качеством духовных проповедей, настроением прихожан и духовенства.
2.4.1 Губернская реформа 1775 г.
В 1775 г. Екатерина II приступила к широкомасштабной перестройке губернского управления.7 ноября 1775 г. был издан указ "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи", положивший начало одной из самых крупных реформ в правление Екатерины II - губернской (областной) реформе.
Необходимость губернской реформы диктовалась не только практическими нуждами совершенствования системы местного управления, значительно ослабленного в послепетровский период в результате многочисленных перестроек, но и прежде всего соображениями внутренней безопасности страны. Пугачевский бунт, не встретивший серьезного противодействия со стороны слабой и неорганизованной местной власти, убедил императрицу в необходимости усиления полицейской регламентации и централизации местных органов власти.
В ходе губернской реформы центр тяжести всей системы управления в государстве был перенесен на места, в губернии. В этом была одна из главных особенностей произведенных Екатериной II изменений. С целью улучшения системы местного управления, усиления его оперативности было произведено разукрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний было доведено до 50 вместо 23, существовавших до этого. Вместо прежней трехуровневой системы административно-территориального деления: губерния - провинция - уезд, устанавливалось двухуровневое деление: губерния - уезд (по сути, упраздненные провинции были преобразованы в губернии). При этом и губернии, и уезды создавались с равным числом проживающих в них жителей, числом ревизских душ: в каждой губернии было 300-400 тыс. жителей, в уезде - от 20 до 30 тыс.
Однако само по себе уменьшение размеров губерний не могло решить проблему улучшения местного управления. Для этого необходимо было усилить состав местной администрации, создать новые учреждения на местах, расширить участие земского элемента в местном управлении. Выход был найден прежде всего в децентрализации управления. Многие коллегии были расформированы и закрыты, их функции переданы губерниям. В определенном смысле этот шаг Екатерины II имел свои резоны и объяснялся кризисным состоянием, которое испытывала в то время коллежская система центрального управления. За время своего существования она обросла множеством бюрократических структур и не способствовала сколько-нибудь оперативному управлению страной. В губерниях рядом с губернатором и губернским правлением были созданы новые бюрократические коллегиальные учреждения, подчиненные непосредственно императорской власти и Сенату. Ими стали казенные палаты, ведавшие всеми финансовыми вопросами губернии (раньше этим занимались Камер - и Ревизион-коллегии) и управлявшие промышленностью и торговлей (что до этого входило в функции Мануфактур - и Берг-коллегий), а также судебные палаты, делившиеся в свою очередь на палаты гражданских и уголовных дел. Тем самым Екатерина II не только укрепляла систему местных органов власти и управления новыми учреждениями, но и решала на местном уровне проблему отделения суда от администрации путем создания самостоятельных судебных учреждений. Отныне губернаторы лишались судебных и финансовых функций.
Разделив местные органы управления на административные (губернатор и губернское правление), финансово-экономические (казенные палаты) и судебные (судебные палаты), что означало дальнейшую функциональную дифференциацию местной администрации, Екатерина II придала местному управлению некоторую системность, сделала его более эффективным. В то же время она оставила без изменения органы центрального управления, а это делало реформу незавершенной. С упразднением большинства коллегий и передачей их функций на места, губернским палатам, ослаблялось общее и отраслевое управление в государстве. В перспективе это вызвало необходимость реорганизации центрального звена государственного управления, что произошло только при. Александре I, когда коллежская система управления была заменена министерской. Явным недостатком екатерининской областной реформы было создание нового административно-территориального деления (губернии и уезды) на основе только демографического критерия (определенной плотности населения, необходимой для успешной фискальной политики в регионе), без учета экономических связей и национальных особенностей регионов.
2.4.2 Институт генерал-губернаторства и его роль в новой системе местного управления
В ходе губернской реформы 1775 г с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними была учреждена должность генерал-губернатора, или наместника, под властью которого объединялись две-три губернии, образующие наместничество. Являясь отражением правительственного курса на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, что вполне соответствовало общему духу абсолютизма и имперское модели управления, эта мера стала одним из наиболее важных нововведений Екатерины II, значение которого гораздо больше, чем об этом принято говорить. Интерес к этой теме сегодня значительно возрос в связи с последними реформами российской власти, когда Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. были образованы семь федеральных округов с назначенными в них полномочными представителями Президента РФ, которых часто по аналогии с прошлым называют "генерал-губернаторами", асами округа - "генерал-губернаторствами".
Хотя институт генерал-губернаторства сам по себе не был нов (уже при Петре I две губернии - Ингерманландская и Азовская возглавлялись генерал-губернаторами, при императрице Анне Иоанновне генерал-губернаторство было установлено в Московской губернии), при Екатерине II он приобрел совершенно новое значение. Генерал-губернатор при Екатерине II не был просто представителем местной администрации. В известном смысле это была политическая должность, а тот, кто ее замещал, являлся проводником политики центральной власти. В отличие от губернаторов и независимых от них прокуроров, осуществлявших административный надзор за учреждениями и сословиями, главной задачей генерал-губернаторов было наблюдать за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях, направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью. В "Учреждениях" о губерниях 1775 г. о генерал-губернаторе говорилось прежде всего как об органе надзора за административной (отчасти судебной) жизнью губернии. Согласно ст.81 "Учреждения" на него возлагались обязанности "попечения об исполнении законов", а не непосредственное административное руководство.
Учреждая институт наместников, Екатерина II исходила из учета реального положения дел в системе местного управления. Бюрократическая система местного управления, созданная Петром I и его преемниками, была неспособна быстро реагировать на изменения в государственной политике. Из-за постоянной занятости текущими делами управления губернаторы чаще всего были плохими проводниками воли верховной власти. Значительными изъянами страдала и система контроля над действиями местных властей. Со времен петровских преобразований его осуществляли прокуроры, которые подчинялись главе Сената - генерал-прокурору и обладали правом обжаловать действия должностных лиц в вышестоящих инстанциях. Однако прокуроры не могли самостоятельно приостанавливать решения губернаторов, даже если они были противоправными. Деятельность прокуроров носила исключительно правоохранительный, а не политический характер: они должны были следить за соблюдением законности органами управления и должностными лицами на местах, а не за соответствием их действий целям и задачам верховной власти.
В отличие от прокуроров Сената совсем в ином положении находились генерал-губернаторы, непосредственно назначаемые императрицей и ответственные только перед ней. Обладая всей полнотой власти на местах, они стояли над местными органами власти и суда, осуществляли надзор за исполнением законов. В их обязанности входило пресечение злоупотреблений в местной администрации. Генерал-губернаторы были наделены правом самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, вмешиваться в судебные решения и останавливать исполнение приговоров, могли возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Они были главнокомандующими на своей территории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией, имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом.
Генерал-губернаторская модель управления имела для своего времени большое значение. Как справедливо отмечается в современных исследованиях, при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти она позволяла преодолевать отрицательные последствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, делала местное управление более гибким по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени.
В то же время генерал-губернаторской системе был присущ целый ряд пороков, которые, как считал один из крупнейших исследователей местной власти в России А.Д. Градовский, не проявились в царствование Екатерины II исключительно благодаря выбору государыней б качестве наместников действительно способных и талантливых людей. По мнению А.Д. Градовского, в перспективе такая система едва ли могла послужить укреплению государственного единства. Во-первых, поскольку не уменьшала, а подчас даже усиливала произвол власти на местах в лице генерал-губернаторов, действия которых не были ограничены законом. Во-вторых, она не устраняла опасности развития центробежных тенденций. Более того, являясь полновластными хозяевами на подчиненной им территории (своего рода местными "правительствами"), генерал-губернаторы в случае временного ослабления центра могли создать реальную угрозу децентрализации государства. В-третьих, институт генерал-губернаторства был неустойчив еще и потому, что всякий раз оказавшийся у власти новый император должен был опасаться всевластных наместников, чувствовавших себя государями на своих территориях и не связанных с ним своим положением. В целях безопасности новый правитель должен был принимать необходимые меры, что, собственно говоря, и произошло в правление Павла I, который пересмотрел губернскую реформу 1775 г. и ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве областей.
2.4.3 Органы сословного самоуправления и создание системы сословных судов
Децентрализация управления с целью укрепления местных органов власти и управления и введение института генерал-губернаторства явилось, как видно из сказанного, основным нововведением Екатерины II. Другой особенностью ее областной реформы следует считать усиление роли земского элемента в местном управлении, который, как уже отмечалось, по разным причинам после смерти Петра I был либо вытеснен, либо подчинен бюрократическому началу в лице губернаторов и воевод. Екатерина II по примеру Петра I, хотя уже и на других основаниях, решила дополнить местный бюрократический аппарат выборными представителями от дворянства. По замечанию В.О. Ключевского, осуществляя широкую реформу областного управления и суда по планам передовых публицистов Западной Европы, императрица ставила основной целью "занять праздное дворянство и укрепить его положение в обществе и государстве".
Стремясь дать дворянству сословную организацию и первенствующее значение в местной администрации, власть инициировала создание на местах в уездах выборных сословных учреждений - дворянских собраний, сосредоточивших со временем в своих руках все местное самоуправление. Каждые три года дворяне каждого уезда съезжались для избрания должностных лиц и избирали уездного предводителя, капитан-исправника и заседателей в различные учреждения. Через этих представителей дворянство управляло всеми делами в уезде.
Особое положение среди новых дворянских учреждений занимал нижний земский суд, заменивший прежнее воеводское управление и ведавший всей уездной администрацией. Члены нижнего земского суда - капитан-исправник и два или три заседателя избирались дворянским собранием на три года из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления, осуществляя вместе с заседателями административно-полицейское управление в уезде В функции нижнего земского суда входило: сохранение в уезде благочиния, порядка, наблюдение за исполнением законов, приведение в исполнение решений губернского правления и палат (казенной и судебной), надзор за торговлей, исправным состоянием дорог и мостов, принятие мер по предупреждению болезней искоренение "скопищ воров и беглых, и многое другое.
Первоначально перестройка местного управления была обусловлена преимущественно необходимостью укрепления государственного управления. С изданием в 1785 г. Жалованной грамоты дворянству дворянское сословное самоуправление стало рассматриваться как сословная привилегия, наряду с другими узаконенными Жалованной грамотой правами и льготами дворянства. По грамоте 1785 г. дворяне получили также право создавать в губерниях дворянские собрания, основной обязанностью было "содержание и дополнение дворянских родословных книг" и выдача грамот на дворянство. Грамоты выдавались только внесенным в родословную книгу потомственным дворянам, владеющим недвижимой собственностью в данной губернии. Губернское дворянское собрание имело собственный бюджет, дом в городе для заседаний, печать и архив. Тем самым губернское дворянство окончательно превращалось в замкнутое сословие со своей корпоративной организацией, наделенной правами юридического лица. При Екатерине II дворянин становится членом губернской дворянской корпорации, привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление.
В ходе губернской реформы 1775 г. была создана разветвленная система суда, носившего, так же как и вся система дворянского самоуправления, ярко выраженный сословный характер. Для каждого сословия создавался свой суд:
1) уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии - для дворян;
2) городовые магистраты и контролирующий их деятельность губернский магистрат - для горожан (городская полиция находилась в ведении коронного чиновника - городничего);
3) нижняя расправа в уезде, подчиненная губернской верхней расправе - для государственных крестьян. По своему составу все эти учреждения были коллегиальными и избирались соответствующими сословиями, только председатель нижней расправы (расправный судья) назначался губернским правлением. Апелляционной инстанцией по отношению к ним выступала упоминаемая выше палата гражданского суда, а высшей апелляционной инстанцией для самой палаты являлся Правительствующий сенат. Кроме перечисленных судебных учреждений при каждом уездном суде создавалась дворянская опека под председательством уездного предводителя дворянства для попечения о вдовах и детях дворян, а также сиротский суд во главе с городским головой для призрения вдов и сирот горожан.
Особыми, не имевшими аналогов учреждениями были совестные суды, которые учреждались в каждой губернии и занимались наиболее сложными делами (примирением тяжб, преступлениями безумных или малолетних, содеянными по глупости и невежеству, и др.). Они состояли из совестного судьи и шести заседателей, избираемых сословиями (по два заседателя от сословия) и утверждаемых губернатором. Совестный суд не вмешивался в судебные дела, а действовал только по предложению губернского правления или в связи с обращением частных лиц. Его главной задачей было судить справедливо (по совести), уважая личность. Совестный суд обязан был также следить за тем, чтобы привлеченные к ответственности лица не содержались под стражей более трех дней без предъявления им обвинения.
К новым учреждениям в системе местного управления относились приказы общественного призрения, создаваемые в каждой губернии под председательством губернатора. В состав таких приказов входили по два заседателя верхнего земского суда, два заседателя губернского магистрата и два заседателя верхней расправы. К основным функциям приказов относились: организация и содержание народных школ, сиротских домов, больниц и госпиталей; учреждение богаделен для престарелых, бедных и убогих; устройство домов для безработных, смирительных домов для непослушных детей, пьяниц, лиц недостойного поведения.
Заключение
Утверждение абсолютизма в России было связано с радикальными преобразованиями всей политической системы государства. В ходе реформ, начавшихся в петровское царствование, произошла реорганизация всей структуры государственных учреждений.
Принципам рационального устройства административной системы с точки зрения современных представлений о ней отвечают следующие параметры: разработанная по единому плану четкая система правовых норм и административных правил, регламентирующих деятельность учреждений; формальная иерархия учреждений и чинов; высокая степень дифференциации бюрократии по функциям. Подходя с этой точки зрения к петровской реформе, следует признать ее важным шагом рационализации управления.
В отличие от традиционных приказов каждая из вновь созданных коллегий имела общегосударственную компетенцию, что создавало последовательную централизацию.
Характерной чертой петровских и всех последующих реформ XVIII в. явилась разработка нормативных актов, с помощью которых предполагалось установить четкие правила их рациональной деятельности. Наиболее общим из них являлся Генеральный регламент (1720 г.), определявший характер деятельности коллегий. Общие принципы, провозглашенные в нем, были развиты в регламентах каждой коллегии в отдельности в зависимости от сферы ее компетенции. Царь стремился к созданию государства, в котором выполнялись бы хорошо продуманные законы и не было бы места проявлению частных воль отдельных индивидов. Одним из важнейших элементов и инструментов проведения данной программы стало создание бюрократии нового типа.
Тенденции к концентрации, бюрократизации и милитаризации власти, нашедшие выражение в реформах Петра, реализовались и в последующее время, хотя и не так интенсивно. Власть находилась у различных группировок правящей элиты, боровшихся между собой за власть и влияние на монарха. При проведении реформ как в центральном, так и в местном аппарате управления, все отчетливее прослеживается наличие особого, независимого от других учреждений, центра управления при монархе, имевшего реальную власть. Частая смена правителей в результате дворцовых переворотов не меняла существа дела, приводя лишь к смене названий подобных учреждений и, разумеется, составу правящей группировки (4, с.261). Другой характерной тенденцией, связанной с концентрацией власти, является изменение роли Сената, который в течение XVIII в. все более превращался из политического в административно-судебное учреждение.
В России XVIII в. основная масса населения не обладала способностью осознанного отношения к модернизации, а поэтому воспринимала ее, как нечто чуждое.
Своеобразным ответом государства на быстрое экономическое и социальное развитие Западной Европы и деформацию традиционного консенсуса власти и общества внутри страны становится политика просвещенного абсолютизма.
Дальнейшее укрепление абсолютизма происходит при преемниках Петра в условиях обострения социальных противоречий. Формируются новые отношения между правящим слоем и монархом, усиливается отчуждение общества от власти.
Усиление монархической власти при Екатерине II прослеживается в реформах центральных учреждений. Сенат, который в петровское время был высшим учреждением, имевшим не только административно-контрольные, но и законодательные функции, постепенно утрачивает это свое значение. Уже при преемниках Петра Сенат перестал именоваться Правительствующим, уступив право верховного учреждения Верховному тайному Совету при монархе. В конце царствования Елизаветы Сенат уступает часть своей власти другому политическому институту - Конференции при высочайшем дворе. В ходе реформ Екатерины II Сенат по существу обратился в центральное административно-судебное учреждение.
Центральной темой в изучении реформ как первой четверти XVIII века, так и второй его половины, является вопрос о причинах, характере и следствиях изменения всей системы административных институтов. Если суммировать накопленный в науке материал, то можно констатировать, что основной причиной этих крупнейших преобразований являлся процесс модернизации России, которая в силу ряда особенностей ее развития вынуждена была избрать путь догоняющего развития. Путь этот находил свое выражение прежде всего в серии радикальных реформ, проводимых государством сверху примерно раз в полстолетия и направленных на модернизацию социальных отношений, управленческих структур, армии, образа жизни по европейскому образцу.
Список использованных источников
1. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России / Н.П. Ерошкин. - М.: Высш. школа, 1983. - 352 с.
2. История государственного управления в России: / Учебник/ Под общей редакцией Р.Г. Пихон. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 384 с.
3. Кузнецов И.Н. Отечественная история: Учебник. / И.Н. Кузнецов. - М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2004. - 800 с.
4. Кулешов С.В. Россия в системе мировых цивилизация: Учебное пособие. / С.В. Кулешов, А.Н. Медушевский. / Под общей ред. О.В. Волобцева. - М., "Маркетинг", 2009. - 776 с.
5. Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России: Сравнит. Ист. Исследование. / А.Н. Медушевский. - М.: Текст, 1994. - 317 с.
6. Омельченко Н.А. История государственного управления в России / Н.А. Омельченко. - М.: Проспект, 2005. - 464 с.
7. Представительная власть в России: история и современность. / Под общ. ред.Л.К. Слиски. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССЛЭН), 2009. - 592 с.
8. Рогов В.А. История государства и права России - начала ХХ веков / В.А. Рогов. - М.: Зерцало, Теис, 1995 - 263 с.
9. Салов О.А. Земство - первый реальный институт местного самоуправления в России / О.А. Салов. - М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2008. - 94 с.
10. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. / А.А. Сергеев. - М.: ИД "Юриспруденция", 2005. - 256 с.
11. Сенин А.С. История российской государственности / А.С. Сенин. - М.: Владта, 2007. - 336 с.
12. Шатилова С.А. История отечественного государства и права. Краткий курс / С.А. Шатилова. - М.: Инфра-М, 2003. - 160 с. - (Серия "Высшее образование").
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Становление абсолютной монархии в России. Гражданское законодательство. Табель о рангах. Государственный аппарат и органы управления. Эволюция Боярской Думы. Эволюция Приказов. Специальные органы. Высшие органы власти и управления. Сенат. Приказы.
курсовая работа [41,5 K], добавлен 07.08.2008Поиск путей совершенствования государственного управления Российской империи при Александре I (1801-1825). Исторические условия реформирования государственного управления. Формирование министерской системы правления. Сенат как высшая форма управления.
контрольная работа [22,0 K], добавлен 22.05.2010Сущность органов местного управления и самоуправления, порядок их формирования, компетенция, уровень автономности в решении местных проблем, характер взаимоотношений. Местные государственные органы и органы местного самоуправления в Республике Беларусь.
контрольная работа [34,3 K], добавлен 12.09.2010Высшие органы власти и система местного управления Византийской империи. Юстиция в византийском государстве, роль церкви в судебной организации. "Шестикнижие" как сборник византийского права, содержащий нормы гражданского, семейного и уголовного права.
курсовая работа [258,6 K], добавлен 02.10.2012Предпосылки реформ местного самоуправления в России 1870 года. Учреждения городского общественно управления. Выборы в городскую думу. Результаты проведения городской реформы в городах Российской империи и ее значение для политической жизни страны.
контрольная работа [27,1 K], добавлен 14.08.2008Правовое положение, задачи и функции Пенсионного фонда Российской Федерации, его взаимодействие с другими органами государственного управления. Предпосылки возникновения негосударственной пенсионной системы и правовое регулирование ее деятельности.
курсовая работа [42,6 K], добавлен 25.02.2014Общая характеристика конституции Франции 1958 г. и порядок её изменения. Основные черты конституции. Центральные государственные органы. Судебная власть и правоохранительные органы. Местное управление и самоуправление. Избирательный залог. Индемнитет.
реферат [50,3 K], добавлен 01.07.2008Предпосылки проведения и основные требования манифеста "Об усовершенствовании государственного порядка" от 17 октября 1905 года; его последствие - утверждение новой редакции Основных законов Российской империи. История учреждения Государственной Думы.
контрольная работа [24,0 K], добавлен 23.06.2011Правовое положение федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ. Государственные служащие как субъекты административного права. Участники общественных отношений. Ограничения и правила служебного поведения.
курсовая работа [25,5 K], добавлен 09.09.2014Правовое положение населения Византии. Центральные органы власти и управления и царская власть. Гражданское, брачное, семейное, наследственное и уголовное право. Массовое закрепощение крестьян. Утверждение феодальных отношений и право собственности.
реферат [33,3 K], добавлен 23.11.2010
