Порядок пропуска через Государственную границу Российской Федерации лиц, обладающих привилегиями и иммунитетами

Понятие экстерриториальности - лишь символ известного юридического положения, но оно не может служить его основанием, так как само нуждается в основании, по которому это юридическое положение предоставляется.

Теория экстерриториальности имела некоторые разумные основания в прошлом, но она отжила свой век и находится в противоречии с принципами современного международного права, поэтому на практике она ведет к ошибочным выводам и порождает недоразумения.

В современной доктрине многие авторы возражают против понятия экстерриториальности не только как юридического основания, но даже как технического термина, условно обозначающего все или отдельные иммунитеты и привилегии.

В настоящее время теория экстерриториальности практически не применяется, хотя ссылки на нее встречаются как в юридической литературе, так и в дипломатической и консульской практике.

В этой связи целесообразно проанализировать теорию консульской юрисдикции, поскольку эта теория связана с теорией экстерриториальности. Начало этой теории уходит в глубь веков к периоду крестовых походов. Необходимость применения консульской юрисдикции объяснялась неспособностью местных властей в странах Востока обеспечить защиту иностранцев из европейских государств.

Исторически теория консульской юрисдикции сложилась из древнего обычая, в соответствии с которым иноземные купцы и торговые колонии управлялись собственными властями (выборными консулами), проживали в отдельных изолированных городских кварталах.

Суть консульской юрисдикции заключалась в том, что иностранные консулы имели право осуществлять гражданскую, административную и уголовную юрисдикцию в отношении своих подданных. Фактически на них распространялся режим экстерриториальности. Об этом прямо пишет Э. Сатоу: "Термин "экстерриториальность" или "экстратерриториальность" употребляется для обозначения привилегий, предоставляемых иностранным монархам, дипломатическим представительствам, их семьям и сотрудникам, а также иностранным гражданам в некоторых нехристианских странах в силу постановлений специальных договоров" Сатоу Э. Указ. соч. С. 173..

После крестовых походов в конце средних веков консульская юрисдикция закрепляется в трактатах европейских государств с восточными странами. В соответствии с этими трактатами судебные дела между подданными разных государств, пользующимися консульской юрисдикцией, решал консул ответчика Словарь Международного права. - М., 1982. С. 60..

"Европейские страны путем заключения неравноправных соглашений (капитуляций) обеспечивали установление неравноправного капитуляционного режима в странах Востока. Основой режима капитуляций являлась консульская юрисдикция Бобылев Г. В., Зубков Н. Г. Указ. соч. С. 23..

Отказ Советского государства от односторонних прав и привилегий в странах Востока положил начало ликвидации консульской юрисдикции в международном праве, что нашло международно-правовое закрепление в договорах с Ираном, Афганистаном, Турцией, Китаем. В 1923 г. на Лозаннской конференции Советское государство поддержало Турцию, которая добивалась полной отмены режима капитуляций и консульской юрисдикции. В 1928 г. консульская юрисдикция была отменена в Иране, в Китае - в 1943 г., а в Марроко и Тунисе - в 1956 г. Там же. С. 25. В настоящее время консульская юрисдикция изжила себя окончательно.

Представительная теория (теория представительства). Представительная теория возникла в период абсолютизма и с определенными модификациями применяется и в настоящее время Демин Ю. Г. Указ. соч. С. 23..

Я. Броунли по этому поводу пишет: "Ранее иммунитет считался принадлежащим личности прибывшего с визитом суверена, но, по мнению Верховного суда США, он распространяется на все органы государства, от имени которого наносится визит, а сам суверен до некоторой степени рассматривается в представительном качестве" Броунли Я. Указ. соч. Ч. I. С. 463..

В период абсолютизма идея международной иерархии государей отошла в прошлое и ее заменило господствующее начало нового международного права- начало суверенитета, в силу которого суверенный государь не имел никакой стоящей над ним власти, и, следовательно, не подчинялся власти и юрисдикции какого бы то ни было иностранного государства. К взаимоотношениям суверенных монархов применялась старинная формула, определявшая, когда-то взаимное положение равных по месту в феодальной иерархии средневековых феодальных сеньоров- равный над равным власти не имеет.

Но вместе с тем, еще больше укрепилось представление о том, что посол несет в себе честь и престиж своего государя; считалось, что посол - это а11ег е§о своего государя, что он как бы персонифицирует его суверенную особу. Из сочетания этих двух представлений и сложилась представительная теория, которая в условиях существования постоянных посольств, должна была обосновать не только церемониальные привилегии послов, но и их иммунитеты от действия местной власти и юрисдикции Игнатенко Г. В. Международное право: учебник. - М., 2001. С. 112..

На протяжении XVIII, а отчасти и XIX вв. представительный характер посла рассматривался почти всеми авторами работ о посольствах как непременное основание посольских привилегий. Эту идею разделяли сторонники самых разных юридических конструкций иммунитета: Гроций, Ваттель. По определению Гроция, послы "в силу некоторого рода фикции считаются лицами тех, кто их послал" Там же. С. 116..

Однако к середине XIX в., после смены понятия суверенитета монарха на суверенитет государства, прежнее представление о том, что посол персонифицирует особу своего суверена, стало терять под собою почву. Если в период абсолютизма этому представлению соответствовало прочно укоренившееся в дипломатическом обиходе правило, что "представительным характером" обладают только послы, легаты и нунции - правило, зафиксированное и в Венском регламенте 1815 г. Дипломатический словарь. М., 1984. Т. I. С. 190., отдавшем дань абсолютистским традициям, то теперь различие в классах дипломатических представителей приобретало почти исключительно церемониальное значение.

При этом не могло не изменится и само понятие представительного характера посла. Оно стало означать теперь не персонификацию особы суверена, а представительство суверенного государства.

В преамбуле Гаванской конвенции о дипломатических чиновниках 1928 г., суммирующей итоги теории и практики американских государств в области посольского права, говорится: "Дипломатические чиновники ни в коем случае не представляют личность главы государства, а только свои правительства".

Современные сторонники представительной теории рассматривают дипломатический иммунитет не как следствие того, что посол является а11ег е§о суверенного монарха, а как право, вытекающее из суверенитета государства.

По мнению некоторых юристов-международников, в качестве примера можно сослаться на высказывание Э. Сатоу: "Обязательство изъять дипломатических представителей из подчинения местной юрисдикции является неизбежным следствием тех условий, на которых они посылаются и принимаются, а именно как представители суверенных государств они не обязаны верностью тому государству, при котором они аккредитованы. Если они совершают нарушение законов этого государства, то претензии могут быть предъявлены только их правительству" Сатоу Э. Указ. соч. Т. I. С. 170..

Теория явно противоречит существующей ныне практике, ибо в ней дается обоснование иммунитетам и привилегиям лишь главы дипломатического представительства. Весь остальной (особенно недипломатический) персонал, а также члены семей сотрудников представительства на основе этой теории не должны пользоваться иммунитетами. Кроме того, согласно данной теории, иммунитеты распространяются лишь на официальные действия дипломатического представителя, в то время как иммунитеты в отношении его частных действий не согласуются с этой теорией. Это чрезвычайно важно практически, ибо на практике наиболее спорными являются вопросы, связанные с распространением иммунитета именно на неофициальные действия. Не объясняет она и иммунитеты дипломатического курьера, а также существующий объем иммунитетов дипломатических средств передвижения. Демин Ю. Г. Указ. соч. С. 23-24. Данные возражения направлены против того вида, какой приняла эта теория в изложении современных авторов, а не против самого существа теории, основывающей дипломатический иммунитет на принципе представительства. Данный принцип является элементарным положением международного права, и никакая соответствующая действительности юридическая конструкция дипломатического иммунитета не может отвлечься от него.

Вследствие всего изложенного некоторые сторонники представительной теории стремятся восполнить пробелы своей теории с помощью теории функциональной необходимости.

Теория функциональной необходимости исходит из того, что основанием предоставления иммунитетов и привилегий является необходимость обеспечить эффективное выполнение функций дипломатического представительства. Демин Ю. Г. Указ. соч. С. 22. Следует подчеркнуть, что эта теория в настоящее время применяется и к консульским учреждениям, что нашло свое международно-правовое закрепление, как уже отмечалось выше, в Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. В юридической литературе эту теорию называют также теорией необходимости защиты отношений между государствами.

Монтескье в 1748 г. в работе "О духе законов" заявил, что иммунитеты и привилегии зарубежного представителя в лице посла покоятся на необходимости нормального отправления своих функций, на необходимости беспрепятственного осуществления их См.: Монтескье Ш. О духе законов, книга XXVI. - Спб., 1901..

В конце XVIII - начале XIX вв. уже начинает сказываться тенденция к ограничению непомерно возросших дипломатических привилегий и теория функциональной необходимости несомненно отражает эту тенденцию. Однако полного расцвета теория функциональной необходимости достигает со второй половины XIX в., когда наука международного права, вставшая на путь систематизации позитивного правового материала, отказывается от рационалистических конструкций прошлого и стремится дать реалистическое обоснование международно-правовых институтов, в частности и дипломатического и консульского иммунитета.

С другой стороны расцвету теории функциональной необходимости способствовала та реакция, которая к середине XIX в. стала проявляться против широких дипломатических привилегий, установившихся в период абсолютизма и кажущихся теперь не только неоправданными, ввиду законодательной регламентации личных и имущественных прав как местных граждан, так и иностранцев, но даже таящими опасность для внутреннего правопорядка и законности.

Рассматриваемая как панацея против злоупотреблений иммунитетом, эта теория завоевывает все большее и большее признание и становится господствующей в науке международного права. В Гаванской конвенции о дипломатических чиновниках 1928 г. говорится, что дипломатические чиновники "не могут требовать иммунитетов, которые не являются существенными для выполнения их должностных функций" Международное публичное право: учебник под ред. Бекяшева К. А. - М., 2002. С. 241..

Большинство современных авторов считает, что юридическим основанием дипломатического и консульского иммунитета является необходимость предоставления им привилегий и изъятий для выполнения дипломатическими и консульскими представителями своих функций. При этом указанная необходимость рассматривается сторонниками функциональной теории как юридическое основание и практический критерий для определения предела иммунитета.

Таким образом, сильной стороной теории функциональной необходимости является то, что она может быть использована в качестве критерия для разрешения спорных ситуаций, когда необходимо установить наличие и объем иммунитетов Демин Ю. Г. Указ. соч. С. 22.. В то же время эта теория многими учеными справедливо подвергается критике. Одни сторонники данной теории считают, что имунитет от юрисдикции должен распространятся только на официальные действия дипломатических и консульских представителей, поскольку только независимость в сфере официальных действий необходима для беспрепятственного выполнения ими своих функций, а другие исходят из того, что подчинение местной юрисдикции даже в отношении частных действий может помешать выполнению иностранным представительством своих функций и что суть дела заключается не в том, являются ли данные действия дипломатического агента или консульского должностного лица официальными или частными, а в том может или нет подчинение местной юрисдикции в отношении таких действий помешать выполнению их функций.

В настоящее время в доктрине международного права широко распространено мнение о необходимости использовать теорию функциональной необходимости и представительную теорию в комплексе. Таким образом речь идет о так называемой "комбинированной теории" Там же. С. 24..

В проекте Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. первоначально упоминалась лишь теория функциональной необходимости, так как из этой теории исходит большинство государств. Советская делегация предложила указать в Конвенции как теорию функциональной необходимости, так и представительную теорию и с этой целью закрепить в Конвенции положение о том, что дипломатические представительства являются "представительными органами государств". Предложение было принято. В официальном тексте Конвенции отмечается: "...привилегии и иммунитеты предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для эффективного осуществления функций дипломатических представительств как органов, представляющих государства".

Несовершенство теории функциональной необходимости и представительной теории требуют нового доктринального обоснования необходимости предоставления привилегий и иммунитетов как дипломатическому представительству и его персоналу, так и консульскому учреждению и его работникам. В некоторых работах отечественных и зарубежных авторов содержатся отдельные положения, свидетельствующие о возникновении нового подхода к институту дипломатических и консульских привилегий и иммунитетов, который, правда, еще не получил должного развития в доктрине международного права, нет еще целостной теории. Суммировать их можно следующим образом: в основе иммунитетов и привилегий лежит принцип суверенного равенства государств, и в силу этого принципа дипломатическое и консульское представительство как орган государства освобождается от юрисдикции государства пребывания. Условно же теорию можно назвать "теорией суверенного иммунитета государств" Там же. С. 26..

Одним из общепризнанных принципов международного права является принцип суверенного равенства государств. На этом принципе основывается норма международного права - иммунитет государства от иностранной юрисдикции. Иммунитет государства, как уже отмечалось выше распространяется как на само государство, так и на его имущество, собственность, государственные органы.

Дипломатическое и консульское представительства являются органами государства и в силу иммунитета государства освобождаются от юрисдикции государства пребывания. Именно иммунитетом аккредитующего государства можно объяснить необходимость предоставления всех тех иммунитетов и привилегий, которыми наделено дипломатическое и консульское представительства. Предлагаемое теоретическое обоснование объясняет и необходимость предоставления иммунитетов и привилегий работникам консульского учреждения, которые должны рассматриваться как работники государственного учреждения и в силу этого освобождаться от юрисдикции иностранного государства. Строго говоря, иммунитеты предоставляются не самим работникам, а аккредитующему государству в отношении его работников за границей. Подводя итог сказанному выше необходимо отметить, что одной из важных проблем, связанных с привилегиями и иммунитетами, является обоснование с юридической точки зрения возможности предоставления этих преимуществ отдельным категория лиц. В автор представил ряд теорий, каждая из которых доказывает необходимость предоставления привилегий и иммунитетов. Систематизировав положения данных теорий, автор пришел к выводу о несостоятельности каждой из них по отдельности и обосновывает необходимость предоставления этих преимуществ с точки зрения новой теории, состоящей из положительных моментов уже существующих.

Глава 2. Теоретико - правовые основы пропуска через Государственную границу лиц, обладающих привилегиями и иммунитетами

2.1 Понятие и содержание порядка пропуска через Государственную границу Российской Федерации лиц, обладающих иммунитетами и привилегиями

Среди огромного потока лиц, ежедневно пересекающих границы нашего государства, выделяется отдельная категория, для которой установлен особый порядок пропуска.

В соответствии с Законом РФ от 25.06.1993 года № 5245-1 “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” (в ред. Федерального закона от 18.07.2006 N 121-ФЗ) "Российская газета", N 152, 27.07.2007. каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения. Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения допускается только на основании закона. Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

Согласно Федеральному Закону “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” "Парламентская газета", N 118-119, 01.07.2006, "Российская газета", N 138, 01.07.2006, "Собрание законодательства РФ", 05.07.2004, N 27, ст. 2711. отдельные виды документов, предоставляющих право въезда в Российскую Федерацию и выезда за ее пределы на привилегированных основаниях, выдаются в зависимости от категории занимаемой государственной должности (”А”, ”Б”, ”В”).

Например, дипломатический паспорт выдается Министерством иностранных дел Российской Федерации гражданам Российской Федерации, которые в соответствии с Венской конвенцией 1961 года о дипломатических сношениях и другими международными договорами Российской Федерации при выезде за пределы территории Российской Федерации для исполнения возложенных на них служебных обязанностей обладают дипломатическим иммунитетом, Президенту Российской Федерации, членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (на срок их полномочий), членам Правительства Российской Федерации, судьям Конституционного Суда Российской Федерации, судьям Верховного Суда Российской Федерации, судьям Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации или государственные должности субъектов Российской Федерации, отнесенные к государственным должностям категории "А", а также дипломатическим сотрудникам и дипломатическим курьерам Министерства иностранных дел Российской Федерации.

Членам семьи (супруге (супругу), несовершеннолетним детям, нетрудоспособным совершеннолетним детям) гражданина Российской Федерации, имеющего дипломатический паспорт и командированного за пределы территории Российской Федерации в официальное представительство Российской Федерации либо в представительство Российской Федерации при международной организации за пределами территории Российской Федерации, проживающим или следующим совместно с ним, также выдается дипломатический паспорт.

Государственным служащим, замещающим государственные должности Российской Федерации или государственные должности субъектов Российской Федерации, отнесенные к государственным должностям категорий "Б" и "В", и сопровождающим их в служебной командировке за пределы территории Российской Федерации работникам административно-технических служб и сотрудникам специальных служб Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, аппарата Конституционного Суда Российской Федерации, аппарата Верховного Суда Российской Федерации, аппарата Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, служащим Центрального банка Российской Федерации (Банка России) и гражданам Российской Федерации - военнослужащим, проходящим военную службу за пределами территории Российской Федерации, штатным работникам административно-технических служб дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, а также административно-технических служб официальных представительств Российской Федерации либо официальных представительств Российской Федерации при международных организациях за пределами территории Российской Федерации Министерством иностранных дел Российской Федерации выдается служебный паспорт, но на срок не более чем пять лет.

Членам семьи (супруге (супругу), несовершеннолетним детям, нетрудоспособным совершеннолетним детям) гражданина Российской Федерации, которому выдан служебный паспорт, может выдаваться также служебный паспорт в случае, если срок служебной командировки за пределы территории Российской Федерации превышает один год.

Однако, наличие документов, удостоверяющих личности, еще не дает право лицам беспрепятственно въезжать или выезжать с территории Российской Федерации. Для этого необходимо получение такого документа как виза.

В соответствии с Федеральному Закону “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” иностранные граждане могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.

Основаниями для выдачи иностранному гражданину визы являются:

1) приглашение на въезд в Российскую Федерацию, оформленное в соответствии с федеральным законом в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, по ходатайству:

а) федеральных органов государственной власти;

б) дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации;

в) международных организаций и их представительств в Российской Федерации, а также представительств иностранных государств при международных организациях, находящихся в Российской Федерации;

г) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по ходатайству:

а) органов местного самоуправления;

б) юридических лиц, в уведомительном порядке вставших на учет в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальном органе;

в) граждан Российской Федерации и постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан;

2) решение, принятое федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации либо представительством федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел, находящимся в пределах приграничной территории, в том числе в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации, по ходатайству находящегося за пределами Российской Федерации иностранного гражданина, поданному в связи с необходимостью въезда в Российскую Федерацию для экстренного лечения либо вследствие тяжелой болезни или смерти близкого родственника;

3) решение федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел, о выдаче иностранному гражданину визы, направленное в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации;

4) решение руководителя дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации о выдаче иностранному гражданину визы, принимаемое в исключительных случаях по заявлению в письменной форме иностранного гражданина;

5) решение территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, о выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание в Российской Федерации;

6) договор на оказание услуг по туристическому обслуживанию и подтверждение о приеме иностранного туриста организацией, осуществляющей туристическую деятельность;

7) решение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориального органа о признании иностранного гражданина или лица без гражданства беженцем по заявлению, поданному иностранным гражданином или лицом без гражданства в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по ходатайству:

а) органов местного самоуправления;

б) юридических лиц, в уведомительном порядке вставших на учет в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальном органе;

в) граждан Российской Федерации и постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан;

2) решение, принятое федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации либо представительством федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел, находящимся в пределах приграничной территории, в том числе в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации, по ходатайству находящегося за пределами Российской Федерации иностранного гражданина, поданному в связи с необходимостью въезда в Российскую Федерацию для экстренного лечения либо вследствие тяжелой болезни или смерти близкого родственника;

3) решение федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел, о выдаче иностранному гражданину визы, направленное в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации;

4) решение руководителя дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации о выдаче иностранному гражданину визы, принимаемое в исключительных случаях по заявлению в письменной форме иностранного гражданина;

5) решение территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, о выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание в Российской Федерации;

6) договор на оказание услуг по туристическому обслуживанию и подтверждение о приеме иностранного туриста организацией, осуществляющей туристическую деятельность;

7) решение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориального органа о признании иностранного гражданина или лица без гражданства беженцем по заявлению, поданному иностранным гражданином или лицом без гражданства в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации.

В зависимости от цели въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию и цели его пребывания в Российской Федерации иностранному гражданину выдается виза, которая может быть дипломатической, служебной, обыкновенной, транзитной и визой временно проживающего лица.

Дипломатическая виза выдается иностранному гражданину, имеющему дипломатический паспорт.

Дипломатическая виза выдается:

1) главам иностранных государств, главам правительств иностранных государств, членам иностранных официальных делегаций, членам семей указанных лиц, следующим с ними, и сопровождающим их лицам на срок до трех месяцев;

2) дипломатическим агентам дипломатических представительств и консульским должностным лицам консульских учреждений, сотрудникам представительств международных организаций в Российской Федерации, в отношении которых Российской Федерацией признается дипломатический статус, членам семей указанных лиц на срок до трех месяцев;

3) иностранным дипломатическим и консульским курьерам на срок командировки.

В случае, если в отношении иностранного гражданина, не имеющего дипломатического паспорта, Российской Федерацией признается дипломатический статус, указанному гражданину может быть оформлена дипломатическая виза.

Служебная виза выдается иностранному гражданину, имеющему служебный паспорт.

Служебная виза выдается:

1) членам официальных иностранных делегаций, членам семей указанных лиц, следующим с ними, и сопровождающим их лицам на срок до трех месяцев;

2) работникам административно-технического и обслуживающего персонала дипломатических представительств, консульским служащим и работникам обслуживающего персонала консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, представительств международных организаций в Российской Федерации и членам семей указанных лиц на срок до трех месяцев;

3) военнослужащим вооруженных сил иностранных государств и членам семей указанных лиц на срок до одного года.

Иностранный гражданин при въезде в Российскую Федерацию обязан получить и заполнить миграционную карту. Это общее правило для всех иностранных граждан, но для лиц, обладающих привилегиями и иммунитетами из этого правила сделали исключение - они не заполняют миграционную карту.

Согласно Закону РФ от 01.04.1993 N 4730-1 (ред. от 30.12.2006) "О Государственной границе Российской Федерации" "Ведомости СНД и ВС РФ", 29.04.1993, N 17, ст. 594, "Российская газета", N 84, 04.05.2004. и во исполнение Указа Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 371 "О совершенствовании порядка пересечения государственной границы Российской Федерации" "Собрание законодательства РФ", 18.03.2002, N 12, ст. 1059. пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных производится в установленных пунктах пропуска через Государственную границу и заключается в признании законности пересечения Государственной границы лицами, транспортными средствами, прибывшими на территорию Российской Федерации, перемещения через Государственную границу грузов, товаров, животных на территорию Российской Федерации либо в разрешении на пересечение Государственной границы лицами, транспортными средствами, убывающими из пределов Российской Федерации, перемещение через Государственную границу грузов, товаров, животных за пределы Российской Федерации.

Основанием для пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных является наличие действительных документов на право въезда лиц в Российскую Федерацию или выезда их из Российской Федерации, документов на транспортные средства, грузы, товары и животных.

Не подлежат пропуску через Государственную границу иностранные граждане и лица без гражданства, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации не разрешен въезд в Российскую Федерацию, а также лица, в отношении которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке принято решение о запрещении выезда из Российской Федерации.

Договором Российской Федерации с сопредельным государством может быть установлен упрощенный порядок пропуска через Государственную границу граждан Российской Федерации и сопредельного государства в части определения документов на право выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию.

Пропуск лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу включает осуществление пограничного контроля (проверку оснований для пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных, досмотр транспортных средств, грузов и товаров в целях обнаружения и задержания нарушителей правил пересечения Государственной границы, перемещаемых грузов, товаров и животных, которые запрещены законодательством Российской Федерации к ввозу в Российскую Федерацию или вывозу из Российской Федерации), а при необходимости также таможенного, иммиграционного, санитарно-карантинного, ветеринарного, фитосанитарного, транспортного и других видов контроля.

2.2 Особенности пропуска дипломатических сотрудников и консульских работников и членов их семей

В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 1116 “Об утверждении положения о залах официальных лиц и делегаций, организуемых в составе железнодорожных и автомобильных вокзалов (станций), морских и речных портов, аэропортов (аэродромов), открытых для международных сообщений (международных полетов)” "Собрание законодательства РФ", 30.09.2002, N 40, ст. 4654, "Российская газета", N 189, 03.10.2004. въезд на территорию РФ и выезд за ее пределы для определенной категории лиц осуществляется в залах официальных лиц и делегаций, организуемых в составе железнодорожных и автомобильных вокзалов (станций), морских и речных портов, аэропортов (аэродромов), открытых для международных сообщений (международных полетов), и являющихся специализированной частью пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации. Эта категория лиц конкретизируется в Указании Министерства путей сообщения РФ № 23у и содержит перечень граждан, обслуживаемых в залах официальных лиц и делегаций при следовании через государственную границу РФ. Этот перечень дополняется в зависимости от субъекта РФ. Например, Приказ Управления делами Президента РФ № 60 “О залах официальных лиц, вновь организуемых в составе аэропортов (аэродромов) г.Москвы и Московской области, открытых для международных сообщений (международных полетов), и перечне граждан, обслуживаемых в данных залах” "Российская газета", N 56, 26.03.2003, "Российская газета", N 61, 02.04.2003 (уточнение), "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 20, 19.05.2006., Приказ Министерства Транспорта РФ № 35 “Об утверждении перечня граждан, обслуживаемых в зале официальных лиц и делегаций в международном аэропорту г. Уфы при выполнении международных полетов” и т.д.

Но несмотря на изменения и дополнения в нормативно-правовых актах определенная группа лиц неизменно присутствует в каждом списке:

1. Президент РФ, Председатель Правительства РФ, Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

2. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ и их помощники в случае выезда в служебные командировки вместе с членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы. Руководители аппаратов, их заместители и руководители подразделений палат Федерального Собрания РФ.

3. Члены Государственного Совета РФ.

4. Руководитель Администрации Президента РФ, его заместители и помощники, руководители подразделений Администрации, лица и делегации, командированные или приглашенные Президентом РФ, Руководителем Администрации Президента РФ и его заместителями.

5. Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители.

6. Секретарь, его заместители и члены Совета Безопасности РФ, руководитель аппарата Совета Безопасности РФ.

7. Главы посольств и дипломатических миссий РФ за границей, лица в ранге Чрезвычайных и Полномочных послов, Чрезвычайных и Полномочных посланников, главы посольств и дипломатических миссий иностранных государств в РФ и члены их семей.

8. Российские и иностранные делегации, возглавляемые официальными лицами РФ, субъектов РФ и иностранных государств.

9. Главы и заместители глав субъектов иностранных государств, Министры правительств субъектов иностранных государств, мэры и вице-мэры зарубежных городов, возглавляющие зарубежные делегации.

10. Иностранные дипломатические и консульские курьеры.

11. Заместители руководителей структурных подразделений, сотрудники ФСО России, выполняющие служебные обязанности при сопровождении объектов государственной охраны и выезжающие в служебные командировки по указанию руководства ФСО России.

12. Сопровождающие, встречающие, провожающие и члены семей официальных лиц и др.

Необходимо отметить, что прохождение пограничного и иных видов контроля в залах официальных делегаций является несомненной привилегией, предоставленной вышеупомянутому кругу лиц.

В зале обслуживаются пассажиры, имеющие билеты на определенный рейс в день отправления, а также провожающие и встречающие их официальные лица.

Доступ и обслуживание в зале официальных лиц производится, как правило, по предварительным заявкам и по предъявлению удостоверения, подтверждающего статус пассажира.

Провожающие и встречающие официальных лиц (делегации) допускаются в зал официальных лиц по предъявлении документов, удостоверяющих личность, и при указании сведений о пассажире (рейс, фамилия, должность и т.д.). Списки должностных лиц, имеющих право подписывать заявки на пользование залами официальных лиц, необходимо согласовывать с компетентными органами Российской Федерации.

По прибытии в зал официальных лиц пассажиры и сопровождающие их лица обязаны произвести оплату за пользование залом, если она не была произведена ранее или не предусмотрены другие формы расчетов. Оплата (наличными или кредитными картами) производится непосредственно в залах официальных лиц.

Расчеты по обслуживанию официальных делегаций производятся тем государственным органом, по линии которого принимается официальная делегация.

Освобождены от оплаты за пользование залом официальных лиц послы Российской Федерации, аккредитованные в зарубежных странах, иностранные послы, аккредитованные в Российской Федерации, а также члены их семей.

Освобождены от оплаты за пользование залом официальных лиц Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации и полные кавалеры ордера Славы, а также сопровождающее их лицо (в соответствии с Законом РФ от 15 января 1993 г. N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" "Российская газета", N 27, 10.02.2004, "Ведомости СНД и ВС РФ", 18.02.1993, N 7, ст. 247.).

По общему правилу согласно Федеральному Закону “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” "Собрание законодательства РФ", 29.07.2002, N 30, ст. 3032, "Российская газета", N 140, 31.07.2002, "Парламентская газета", N 144, 31.07.2002. иностранный гражданин, въехавший в Российскую Федерацию, обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в Российскую Федерацию. Регистрация детей, не достигших возраста восемнадцати лет и въехавших в Российскую Федерацию вместе с родителями или с одним из них, производится одновременно с регистрацией родителей (родителя).

Регистрацию иностранных граждан, имеющих дипломатические привилегии и иммунитеты, и членов их семей осуществляет федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел. Он производит регистрацию и перерегистрацию:

1) глав дипломатических представительств и глав консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудников дипломатических представительств и работников консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, а также членов семей и гостей указанных лиц, если члены семей или гости проживают в резиденциях названных лиц либо на территориях таких представительств или учреждений;

2) въехавших в Российскую Федерацию с рабочим визитом и имеющих дипломатические или служебные паспорта должностных лиц министерств иностранных дел иностранных государств и членов семей указанных лиц;

3) въехавших в Российскую Федерацию с рабочим визитом и пользующихся в соответствии с международным договором Российской Федерации дипломатическими привилегиями и иммунитетами должностных лиц международных организаций, должностных лиц представительств указанных организаций в Российской Федерации, должностных лиц международных организаций, которые имеют штаб-квартиры в Российской Федерации, а также членов семей и гостей указанных лиц, если члены семей или гости проживают в резиденциях названных лиц либо на территориях таких представительств.

Регистрация иностранного гражданина производится, если он предъявил для регистрации миграционную карту, имеющую отметку органа пограничного контроля о въезде в Российскую Федерацию, и документ, удостоверяющий его личность.

Но из этого правила есть исключение - регистрации не подлежат главы иностранных государств, главы правительств иностранных государств, члены парламентских и правительственных делегаций, руководители международных организаций, въехавшие в Российскую Федерацию по приглашениям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также члены семей указанных лиц.

Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, ведет также учет иностранных граждан, имеющих дипломатические привилегии и иммунитеты, и членов их семей и осуществляет контроль за их пребыванием и проживанием. К таким лицам относятся:

1) главы дипломатических представительств и главы консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудники дипломатических представительств и работники консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, а также члены семей и гости указанных лиц, если члены семей или гости проживают в резиденциях названных лиц либо на территориях таких представительств или учреждений;

2) въехавшие в Российскую Федерацию с рабочим визитом и имеющие дипломатические или служебные паспорта должностные лица министерств иностранных дел иностранных государств и члены семей указанных лиц;

3) въехавшие в Российскую Федерацию с рабочим визитом и пользующиеся в соответствии с международным договором Российской Федерации дипломатическими привилегиями и иммунитетами должностные лица международных организаций, должностные лица представительств указанных организаций в Российской Федерации, должностные лица международных организаций, которые имеют штаб-квартиры в Российской Федерации, а также члены семей и гости указанных лиц, если члены семей или гости проживают в резиденциях названных лиц либо на территориях таких представительств.

Как уже отмечалось выше, с категориями “привилегия” и “иммунитет” возникает множество вопросов: история развития, правовое понимание их значение на современном этапе, обоснование необходимости их предоставления определенным категориям лиц и т.д. Все эти проблемы сводятся к одной общей, глобальной, определяющей - совершенствование законодательства Российской Федерации в области предоставления привилегий и иммунитетов и как их разновидности - “пограничных” привилегий и иммунитетов. А связи с тем, что согласно ст. 8 Федерального закона от 03.04.1995 года № 40 “О Федеральной службе безопасности” (в ред. Федерального закона от 27.07.2006 N 153-ФЗ) "Российской газете", № 72, 29.07.2006 пограничная деятельность является одним из направлений деятельности органов федеральной службы безопасности, в частности, Пограничной службы ФСБ России, организационно входящая в Федеральную службу безопасности России, результаты этой деятельности, в большинстве своем, являются секретными сведениями и их получение достаточно проблематично.

2.3 Пути совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере предоставления привилегий и иммунитетов

Привилегии и иммунитеты представляют собой категории, входящие в систему правовых отклонений от принципа равноправия. В отличие от юридических ограничений, также являющихся составной частью данной системы, привилегии и иммунитеты, а равно льготы наделяют своих обладателей определенными преимуществами. Поэтому, говоря о совершенствовании привилегий и иммунитетов, необходимо учитывать то, каким образом эти преимущества, выражающиеся в форме дополнительных прав или освобождения от обязанностей, соотносятся с принципом правового равенства.

Здесь надо изначально исходить из того, что общеконституционный принцип равноправия, как и всякий принцип есть общее правило с исключениями, которые выступают не в роли изъятия из принципов, а в качестве необходимой составной части его содержания. Поэтому, как справедливо отмечает М.В. Баглай, «равноправие ... не означает, что право вообще не может устанавливать привилегий и льгот» См.: Баглай М.В. Конституционное право России. М., 1998. С. 173..

Само по себе правовое равенство - сложное явление правовой жизни, обладающее нормативными, социологическими и философско-идеологическими характеристиками, со своей внутренней структурой, исторической детерминированностью и социальной ценностью. Оно относится к сущностным чертам права.

Вместе с тем, равноправие представляет собой лишь один из компонентов, хотя и весьма важный более сложного и объемного понятия -равенства. Эти понятия - равенство как философско-социологическое и равноправие как государственно-правовое находятся в диалектическом соотношении. «Равенство является системой общественных отношений, в которых практически реализуется равенство возможностей, предусмотренных социальными нормами. Равноправие же - это основная, наиболее существенная часть равенства, в которой реализуется закрепленное в праве как правовой статус личности и гарантированное государством равенство правовых возможностей граждан» См.: Сокуренко В.Г., Савицкая А.Н. Право, свобода, равенство. Львов, 1981. С. 136.. Содержание и применение законов, тем самым, должны соответствовать принципу формального равенства, пользование правами, предоставляемыми законами, не может наносить ущерб правам других. Принцип формального равенства не дает возможности толковать закон в чью то пользу, предоставляет возможность защиты законных прав равным для всех.

Следовательно, главными оценками правового равенства граждан России являются их возможности свободно делать правовой выбор, пользоваться заключенными в правах и свободах равными возможностями. А под равноправием в качестве конституционного принципа правового положения человека и гражданина в РФ можно понимать формальное равенство прав, свободы обязанностей или - формально равную меру свободы всех членов общества. При этом главной обязанностью гражданина выступает, согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, обязанность соблюдать Конституцию и законы РФ.

Привилегии и иммунитеты, как думается, не противоречат данным требованиям, т.к. никакой дискриминационной функции законодатель в них не закладывает. Наличие их в правовой жизни общества - результат объективной реальности. Ведь право не формируется само по себе, на «пустом месте», в отрыве от общества. Право «выражает государственную волю общества, обусловленную экономическими и духовными, а также национальными, религиозными, демографическими, природными и другими условиями его жизни» См.: Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов, 2001. С. 59.. Привилегии и иммунитеты, как общеправовые категории, являются одним из способов адекватного отображения таких условий в юридических нормах.

Кроме того, специфика конституционного принципа равноправия заключается еще и в том, что в условиях равных возможностей для свободных, независимых равных личностей результатами действия данного принципа выступают неравенства в уже приобретенных правах. Не реагировать на это нельзя, ибо «строгое соблюдение формального равенства может привести к усугублению действительного неравенства, полное же искоренение неравенства означает восстание против человеческой природы» См.: Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. М., 1993. С. 229..

Принцип равноправия характеризует прежде всего общий (конституционный) статус субъекта. Между тем, общий правовой статус - это статус человека как гражданина, члена общества, государства См.: Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 66., имеющий единое для всех качество и не отражающий различий в положении субъектов. Догматизация правового равенства может в некоторых случаях приводить к нарушению принципа справедливости. Поэтому определенные отступления от принципа равноправия создаются законодателем вполне сознательно. Главной причиной является соблюдение правового принципа справедливости. «В иерархии принципов справедливость занимает более высокую ступень, чем принцип равенства» См.: Козюк М.Н. Правовое равенство в механизме правового регулирования. Волгоград, 1998. С. 74.. Закон закрепляет как равенство, так и неравенство, лишь бы они не противоречили принципу справедливости.

Категория справедливости немыслима без категории равенства субъектов. Так, Е.С. Столяров, Т.М. Базыль, Г.И. Столярова видят сущность социальной справедливости в равенстве людей по отношениям к средствам производства, в равенстве их реальных политических и юридических прав См.: Столяров Е.В., Базыль Т.М., Столярова Г.И. Социальная справедливость и экономическая ответственность// Справедливость и право: Межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1998. С. 111.. Однако не все так просто, как это кажется на первый взгляд. Ведь о равенстве можно утверждать только с формальной точки зрения, а сводить всю сущность и содержание принципа справедливости только к равенству, значит существенно обеднять данное понятие.

Таким образом, отступление от принципа равноправия посредством предоставления законных преимуществ по признакам принадлежности к той или иной категории лиц и т.п. даже необходимо в силу своей справедливости, поскольку, согласно ст. 7 Конституции РФ наше государство является социальным.

Именно поэтому нельзя рассматривать отдельные виды преимуществ, в частности привилегии, в качестве негативных исключений из принципа равноправия только потому, что конституционное законодательство не оперирует термином привилегии, что исторически привилегиям придавалась негативная окраска. Недопустимо на указанных основаниях считать привилегии неправомерными, чрезмерными, а потому нарушающими правовую меру, и, следовательно, принципы равенства и справедливости.