Размещено на http://www.allbest.ru/

Удосконалення організаційної структури управління підрозділами МНС

1. Теоретичні підходи до управління державними установами

1.1 Сутність та види управління державними бюджетними установами

1.1.1 Огляд літературних джерел по теорії менеджменту організацій

Хоча організації як форма об'єднання людей для досягнення спільної мети існують не одне тисячоліття, але до середини ХІХ століття практично ніхто не замислювався над тим, як управляти нею системно. На відміну від інших наук розвиток управлінської думки не був системою знань, які накопичувалися послідовно. Навпаки, на першому етапі (до середини ХХ століття) наука управління розвивалася одразу за кількома відносно самостійним напрямкам (або, як кажуть, підходам до управління), кожний з яких концентрував увагу на різних аспектах менеджменту (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Еволюція управлінської думки [57]

Сучасні теорії менеджменту організацій характеризуються інтегрованими підходами до управління (процесний, системний, ситуаційний) [57].

Процесний підхід розглядає управління як серію взаємопов'язаних дій (функцій управління), які реалізуються у певній послідовності. Кожна функція управління, в свою чергу, складається із взаємопов'язаних підфункцій. Таким чином, процес управління є загальною сумою усіх функцій та підфункцій.

Об'єктом досліджень процесного підходу є безперервний процес виконання взаємопов'язаних функцій управління організацією.

Системний підхід розглядає що організацію як систему у єдності частин, з яких вона складається, та зв'язків із її зовнішнім середовищем. Такий підхід дозволяє отримати цілісне уявлення про сутність управління.

Об'єктом досліджень системного підходу є елементи внутрішнього та зовнішнього середовища організації.

Ситуаційний підхід визнає, що хоча загальний процес управління і є однаковим, специфічні прийоми, які використовує керівник повинні змінюватися залежно від ситуації.

Сутність ситуаційного підходу можна краще усвідомити у процесі співставлення принципового та ситуаційного мислення.

Об'єктом досліджень ситуаційного підходу виступають найбільш значущі елементи внутрішнього та зовнішнього середовища організації.

Організація - це процес поділу, групування та координації робіт, видів діяльності і ресурсів для досягнення поставлених цілей. Реалізація функції організації здійснюється у процесі організаційної діяльності [46].

Організаційний процес - це достатньо складний вид діяльності. Це наочно підтверджує рис. 1.2, на якому представлено діапазони можливих рішень в межах організаційної діяльності.

Кінцевим результатом організаційної діяльності є вибір певної позиції у діапазонах всіх елементів організаційної діяльності. Такий вибір у підсумку і формує організаційну структуру.

Рис. 1.1. Діапазони рішень в процесі організаційної діяльності [57]

За критерієм часу в розвитку теорії організації виділяють [41]:

1) класичну (ієрархічну) теорію організації;

2) неокласичну (поведінкову) теорію організації;

3) сучасну (ситуаційну) теорію організації.

Класична теорія організації ґрунтується на результатах досліджень А. Файоля та М. Вебера [34]. А. Файоль сформулював 14 універсальних принципів управління. М. Вебер в результаті емпіричного аналізу сформулював концепцію ідеальної бюрократії. Вебер розглядав бюрократію як нормативну модель, ідеал, якого мають прагнути всі організації.

За Вебером ідеальна бюрократія має наступні основні характеристики:

високий ступінь поділу праці - кожна операція повинна виконуватися фахівцем;

чітка управлінська ієрархія - кожний нижчий рівень контролюється вищим і підпорядковується йому;

численні правила, стандарти та показники оцінки роботи - організація повинна розробити та встановити певний набір правил та стандартів, щоб гарантувати повну єдність виконання робіт;

«дух формальної знеособленості» - менеджери повинні управляти бізнесом за відсутності симпатій та переваг щодо окремих працівників;

підбір кадрів має здійснюватися виключно за діловими та професійними якостями кожного співробітника.

Сильні та слабкі сторони моделі Вебера наведені у табл. 1.2.

В центрі уваги неокласичної (поведінкової) теорії організацій знаходиться людина, соціально-психологічні стосунки, індивідуальні та групові взаємозв'язки.

Таблиця 1.2. Сильні та слабкі сторони ідеальної бюрократії [57]

Професор Мічиганського університету Р. Лайкерт дійшов висновку, що організації, які орієнтувалися на бюрократичну модель, менш ефективними. Він запропонував характеризувати організації за допомогою 8 ключових характе-ристик [38]:

процеси лідерства;

процеси мотивації;

процеси комунікацій (формальної і неформальної);

процеси взаємодії (керівник - підлеглий);

процеси прийняття рішень (зверху, знизу);

процеси встановлення цілей (залучення підлеглих);

процеси контролю (жорсткий, частий і навпаки);

процеси досягнення цілей (оцінка роботи по досягненню цілей).

Значення параметрів дозволяють віднести ту чи іншу організацію до однієї з 4 систем управління (табл. 1.3).

Базисну бюрократичну форму організації Р. Лайкерт назвав «Система 1». Іншою крайньою формою є «Система 4». Він вважав, що до останньої як найбільш ефективної з точки зору організаційних параметрів мають прагнути всі організації.

Таким чином, з позицій двох попередніх підходів існує лише один найкращий варіант організаційного рішення. В цьому і полягає основний недолік як класичної, так і поведінкової теорій організації.

Сучасна теорія організації (ситуаційний підхід) розглядає організацію як відкриту систему, яка постійно взаємодіє із зовнішнім середовищем, до якого вовна має пристосуватися. На відміну від попередніх сучасна теорія ґрунтується на тому, що не існує ідеальної моделі до якої мають прагнути всі організації. Кращою структурою організації буде така, яка найбільш повно враховує вплив ситуаційних факторів, які характерні для даної організації.

Таблиця 1.3. Системи управління організацією за Р. Лайкертом

Основні ситуаційні фактори, які впливають на організаційну структуру [53]:

технологія;

розміри організації;

середовище;

стратегія.

Кожний із зазначених факторів впливає на формування організаційної структури не тільки прямо, але і опосередковано, тобто шляхом їх взаємного впливу один на одного.

Технологія - процес перетворення входів в організацію (ресурсів) у виходи. Таке розуміння дозволяє використовувати цю категорію для характеристики будь-якої організації, а не лише виробничої.

Дослідження, пов'язані із вивченням взаємозв'язків «технологія-структура», проводилися Джоан Вудворд, яка визначила 3 типи технологій [35]:

одиничне виробництво,

масове виробництво,

процесне (безперервне) виробництво.

Результати подальших досліджень дозволили зробити такі висновки:

Існує тісний зв'язок між типом технології і організаційною структурою.

Ефективність діяльності організації залежить від того, наскільки структура фірми відповідає використовуваній технології. Отже, не існує «ідеальної» організаційної структури фірми. Органічний принцип побудови організаційної структури сприяє ефективній роботі організацій, які використовують технології одиничного та процесного виробництва, а бюрократичний (механістичний) принцип підходить для організацій з технологією масового виробництва (табл. 1.4).

Таблиця 1.4. Вплив типу технології на вибір організаційної структури за Дж. Вудворд [57]

Розміри організації. Вчені Астонського університету з Бірмінгему вивчали широке коло організацій з метою визначення впливу технології та розмірів фірми на її структуру. За результатами своїх досліджень вони прийшли до таких висновків [55]:

Технологія чинила сильний вплив на структурні характеристики тільки в малих фірмах.

У великих фірмах тісний зв'язок між технологією та структурою зникає. Сильний вплив на структуру у цьому випадку чинили розміри організації.

Дійсно, з точки зору теорії, збільшення розмірів організації означає поглиблення процесів розподілу праці (спеціалізація). Отже для забезпечення необхідного рівня координації діяльності робітників потрібна більша кількість менеджерів.

Ускладнення організацій збільшує кількість проблем для вищої ланки керівників. Виникає потреба у використанні формалізованих регуляторів (правил, стандартних операційних процедур тощо). Більше того, вищі менеджери мають передавати все більше своїх функцій менеджерам нижчого рівня. Прийняття рішень стає більш децентралізованим.

Середовище. Вплив середовища на організаційну структуру залежить від його наступних характеристик [49]:

складність середовища - визначається кількістю його компонент, які впливають на організацію, та інтенсивністю взаємодії між ними;

динамічність середовища - характеризується кількістю змін середовища в одиницю часу та подібністю змін;

невизначеність середовища - визначається кількістю інформації про компоненти та зміни в середовищі, а також якістю та визначеністю такої інформації.

Перше достатньо глибоке дослідження взаємозв'язків між середовищем і структурою було проведено Т. Барнсом і Дж. Сталкером [34]. Вони ідентифікували два крайніх типа середовища: стабільне (яке залишається відносно постійним у часі) і нестабільне (для якого характерні невизначеність та швидкі зміни).

Вони встановили, що організації, які функціонують в стабільному середовищі звичайно мають механістичну структуру, яка відрізняється від органічної структури, що мають організації в нестабільному середовищі.

Механістична структура дуже схожа на бюрократичну модель М. Вебера. Функціонуючи в умовах стабільного середовища, організації структурують свою діяльність передбачуваними шляхами - через правила, спеціалізацію робіт та централізацію влади.

Органічна структура більш придатна для нестабільного середовища. Постійні зміни у середовищі вимагають і більш високого рівня її рухливості (гнучкості).

Концепцію Барнса і Сталкера розвинули професори Гарвардського університету Лоуренс і Лорш [34]. Вони погоджувалися, що фактори середовища впливають на структуру, але вважали, що такий вплив не може бути однаковим на різні структурні одиниці організації. Вони довели, що кожний структурний підрозділ організації має своє власне унікальне середовище, відповідно до якого і повинна здійснюватися його організаційна побудова. Їх дослідження дозволяють зробити такі висновки:

Середовище організації не є однозначно стабільним або нестабільним. У кожного структурного підрозділу є своє середовище з різним ступенем невизначеності.

Побудова раціональної організаційної структури досягається шляхом пристосування структури окремих підрозділів до вимог їх власних середовищ.

Стратегія. Вплив стратегії на організаційну структуру досліджувався перш за все Альфредом Чандлером та Генрі Мінцбергом [34]. Вивчаючи діяльність великих корпорацій А. Чандлер дійшов висновку, що вибраний компанією напрямок стратегії впливає на структуру, але такий вплив, як правило, не можна назвати прямим. Стратегія визначає такі параметри як місію організації, її цілі і спосіб їх досягнення, засоби пристосування до зовнішнього середовища, і вже через них впливає на структуру.

1.1.2 Узагальнення теоретичних підходів менеджменту організацій до специфіки управління державними некомерційними організаціями

Всі організації мають загальні для них характеристики:

1) всі організації використовують чотири види ресурсів (рис. 1.4):

людські ресурси;

фінансові ресурси;

фізичні ресурси (сировина, устаткування тощо);

інформаційні ресурси.

будь-яка організація є відкритою системою. Ресурси, які організація використовує для виробництва продукції (надання послуг) вона забирає із зовнішнього середовища. В свою чергу продукція, що виробляється організацією також реалізується у зовнішньому середовищі. Отже організація може існувати лише у взаємодії з оточуючим середовищем. Це означає, що будь-яка реально існуюча організація є відкритою системою.

всі організації здійснюють горизонтальний і вертикальний поділ праці.

Поділ загальної роботи в організації на її складові частини називається горизонтальним поділом праці. Результатом горизонтального поділу праці є формування окремих підрозділів організації (відділів, цехів, виробництв, ділянок тощо).

Оскільки робота в організації розподіляється між окремими підрозділами та виконавцями, хтось має координувати їх діяльність. Внаслідок цього об'єктивно виникає потреба у так званому вертикальному поділі праці, тобто у відокремленні діяльності із координації дій від самих дій, що координуються.

Діяльність з координації роботи інших людей в широкому розумінні і становить сутність управління організацією.

Ефективній та результативній діяльності організацій сприяє виконання чотирьох основних функцій менеджменту [46]:

1) планування;

2) організація;

3) мотивація;

4) контроль.

Отже, у вузькому розумінні менеджмент - це процес планування, організації, мотивації та контролю організаційних ресурсів для результативного та ефективного досягнення цілей організації. Зазначені функції менеджменту, що виконуються у зазначеній послідовності, утворюють поняття «цикл менеджменту».

Сучасні теорії менеджменту організаціями оперують інтегрованими підходами до управління (процесним, системним, ситуаційним) [48].

Процесний підхід розглядає управління як серію взаємопов'язаних дій (функцій управління), які реалізуються у певній послідовності. Кожна функція управління, в свою чергу, складається із взаємопов'язаних підфункцій. Таким чином, процес управління є загальною сумою усіх функцій та підфункцій.

Об'єктом досліджень процесного підходу є безперервний процес виконання взаємопов'язаних функцій управління організацією.

Системний підхід розглядає що організацію як систему у єдності частин, з яких вона складається, та зв'язків із її зовнішнім середовищем. Такий підхід дозволяє отримати цілісне уявлення про сутність управління. Об'єктом досліджень системного підходу є елементи внутрішнього та зовнішнього середовища організації.

Ситуаційний підхід визнає, що хоча загальний процес управління і є однаковим, специфічні прийоми, які використовує керівник повинні змінюватися залежно від ситуації.

Об'єктом досліджень ситуаційного підходу виступають найбільш значущі елементи внутрішнього та зовнішнього середовища організації.

Ключовими моментами сучасної системи поглядів на менеджмент (їх нерідко називають новою управлінською парадигмою) є такі принципові положення [49]:

1. Відмова від управлінського раціоналізму класичних шкіл менеджменту, яка визначається перш за все раціональною організацією виробництва, зменшенням витрат, тобто вплив управління на внутрішні чинники виробництва. Замість цього на перше місце висувається проблема гнучкості та адаптивності (пристосування) до постійних змін зовнішнього середовища. Останнє характеризується як сукупність змінних, які знаходяться поза межами організації і не є сферою безпосереднього впливу з боку його менеджменту. Це перш за все всі ті організації, а також люди, які пов'язані з даною організацією в силу поставлених перед ними цілей і виконуваних завдань. Крім цього, існує, так би мовити, другий ряд змінних зовнішнього середовища - соціальні чинники і умови, які, не впливаючи прямо на оперативну діяльність організації, визначають стратегічно важливі рішення, які приймаються її менеджментом. Важлива роль тут належить економічним, політичним, правовим, соціально-культурним, екологічним, фізико-географічним чинникам і змінним. Значення чинників зовнішнього середовища різко підвищується у зв'язку зі збільшенням складності всієї системи суспільних відносин (соціальних, економічних, політичних та інших), які складають середовище менеджменту. Саме зовнішнє середовище диктує стратегію і тактику організації.

2. Використання в управлінні теорії систем, що полегшують завдання розгляду організації в єдності її складових частин, які нерозривно пов'язані із зовнішнім світом.

3. Використання ситуаційного підходу до управління, відповідно до якого вся внутрішня організація є не що інше, як відповідь на різний за своєю природою вплив ззовні. Його центральний момент - ситуація, тобто конкретний набір обставин, які впливають на роботу організації в даний період часу. Звідси - визнання важливості специфічних прийомів, за допомогою яких виділяються чинники, впливаючи на які, можливо ефективно досягти цілей.

4. Визнання соціальної відповідальності менеджменту як перед суспільством у цілому, так і перед окремими людьми, які працюють в організації. Нова роль людини як ключового ресурсу вимагає від менеджерів зусиль зі створення умов для реалізації закладених у людині здібностей до саморозвитку. Звідси - необхідна увага до таких чинників, як організаційна культура (визначається наявністю у всіх працюючих загальних цілей, їхньої безпосередньої участі в розробці шляхів досягнення цих цілей, зацікавленості в забезпеченні загальних кінцевих результатів організації), різні форми демократизації управління, участь працюючих у прибутках, власності, управлінні.

5. Найважливішою характеристикою менеджера на сучасному етапі є орієнтація на нову соціальну групу в організаціях - когнітаріат, потужність якого базується на знанні і використанні інтелекту, а не мускульної сили. Когнітаріат, який має доступ до інформації і наділений високою культурою, не може розглядатися як один з економічних чинників діяльності, а трактується як ключовий ресурс, ефективне використання і нарощування якого стає центральним завданням менеджменту.

Нова система поглядів на управління відома в літературі як «тиха управлінська революція», і це не випадково. Оскільки основні положення можуть застосовуватись, не спричиняючи зараз же руйнації структур, систем, методів менеджменту, які вже склалися, а доповнюючи їх, поступово пристосовуючи до нових умов. Так, усе частіше використовуються системи управління на основі передбачення змін і на основі гнучких, компромісних рішень. Вони враховують незвичність і несподіваність майбутнього розвитку. Організації все частіше звертаються до методів стратегічного планування і управління, розглядаючи раптові різкі зміни в зовнішньому середовищі, в технологіях, конкуренції як реалії сучасного економічного життя, яке вимагає нових прийомів менеджменту. Відповідним чином змінюються і структури управління, в яких перевага віддається децентралізації; організаційні механізми більше пристосовуються до виявлення нових проблем і розробки нових рішень, ніж до контролю за виконанням уже прийнятих. Маневри в розподілі ресурсів цінуються вище ніж пунктуальність в їх використанні [48].

Одним з головних завдань менеджменту є встановлення цілей, для досягнення яких формується, функціонує і розвивається організація як цілісна система.

Загальна ціль організації створює фундамент для розробки. стратегії розвитку і встановлення ключових цілей для функціональних підрозділів підприємства - таких як маркетинг, виробництво, НДР, персонал, фінанси, менеджмент. Кожна із цих підсистем реалізує свої цілі, які логічно випливають з місії як загальної цілі організації.

Діяльність менеджерів носить багатоцільовий характер. Поряд зі стратегічними цілями і завданнями їм доводиться вирішувати велику кількість поточних і оперативних завдань. Крім економічних цілей перед ними стоять соціальні, організаційні, наукові і технічні завдання.

Кількість і різноманітність цілей і завдань менеджменту настільки великі, що без комплексного, системного підходу до визначення їх складу не може обійтись жодна організація. Для їх визначення можна скористатись цільовою моделлю - «дерево цілей». За допомогою «дерева цілей» описується їхня впорядкована ієрархія. Складання цільових моделей - це початковий етап процесу управління по цілях - концепції, яка широко використовується сучаcним менеджментом. Її сутність полягає в такому [54]:

- Менеджмент як цілісна система управління орієнтується на досягнення всієї сукупності цілей і завдань, які стоять перед організацією. Тому кожний керівник, від вищого до нижчого, повинен мати чіткі цілі в рамках покладених на нього обов'язків.

- Відповідну цільову орієнтацію роботи підрозділу він має забезпечити протягом планового періоду.

- Цілі і завдання менеджменту не тільки доводяться, але й узгоджуються з менеджерами всіх рівнів, які спрямовують свої зусилля, ресурси і енергію на їх досягнення.

Процес менеджменту по цілях складається з 4 етапів:

- визначається коло повноважень і обов'язків усіх керівників організації;

- здійснюється розробка цілей менеджменту в межах встановлених обов'язків;

- складаються реальні плани досягнення поставлених цілей;

- проводиться контроль, вимір, оцінка роботи та отриманих кожним керівником результатів.

Цілі і завдання менеджменту і менеджерів є відправним моментом для визначення обсягу і спрямування управлінських робіт, які забезпечують їхнє досягнення. Ідеться про функції менеджменту, які є складовими частинами будь-якого процесу управління і організації. В їхньому складі виділяють планування, організацію, координацію, контроль і мотивацію [54].

У науковій літературі зустрічається як розширене, так і вузьке розуміння процесу прийняття рішень в управлінні. Розширене розуміння охоплює не тільки процес прийняття рішень, але і його виконання та контроль результатів його реалізації. У вузькому розумінні прийняття рішення - це процес, який починається з констатації виникнення проблеми та завершується вибором дії, що спрямована на її усунення [55].

У цьому випадку прийняття рішень розглядається лише як вибір кращого рішення з чисельних альтернатив. Однак процес прийняття рішень складається не тільки з вибору кращого варіанту, але й з пошуку альтернатив, встановлення критеріїв оцінки, вибору способу оцінки альтернатив тощо.

На процес прийняття управлінських рішень впливає безліч різноманітних факторів. До найважливіших з поміж них належать такі [57]:

Ступінь ризику - розуміється, що завжди існує імовірність прийняття неправильного рішення, яке може несприятливо впливати на організацію. Ризик - фактор, який менеджери враховують свідомо, або підсвідомо, при прийнятті рішення, оскільки він пов'язаний із зростанням відповідальності (інформаційні умови ПР).

Час, який відведений менеджерові для прийняття рішення. На практиці більшість керівників не мають можливості проаналізувати усі можливі альтернативи, відчуваючи дефіцит часу.

Ступінь підтримки менеджера колективом - цей фактор враховує те, що нових менеджерів сприймають не відразу. Якщо порозуміння і підтримки інших менеджерів і підлеглих не вистачає, то проблему слід усувати за рахунок своїх особистих рис, які повинні сприяти виконанню прийнятих рішень.

Особисті якості менеджера - один з найбільш важливих факторів. Незалежно від того, як менеджери приймають рішення і відповідають за них, вони повинні мати здібності до того, щоб приймати вірні рішення.

Політика організації - у даному випадку враховується суб'єктивний фактор при прийнятті рішення. Статус, влада, престиж, легкість виконання - усе це може вплинути на прийняття того, чи іншого рішення.

В теорії управління виділяють три основні моделі прийняття рішень [57]:

класична модель;

поведінкова модель;

ірраціональна модель.

Класична модель спирається на поняття «раціональності» в прийнятті рішень. Передбачається, що особа, яка приймає рішення повинна бути абсолютно об'єктивною і логічною, мати чітку мету, усі її дії в процесі прийняття рішень спрямовані на вибір найкращої альтернативи.

Основні характеристики класичної моделі - особа, яка приймає рішення:

має чітку мету прийняття рішення;

має повну інформацію щодо ситуації прийняття рішення;

має повну інформацію щодо можливих альтернатив і їх наслідків;

має раціональну систему упорядкування переваг за ступенем їх важливості;

завжди має на меті максимізацію результату діяльності організації.

Отже, класична модель передбачає, що умови прийняття рішення повинні бути достатньо визначеними.

Проте на практиці на процес прийняття рішень впливають численні обмежуючі та суб'єктивні фактори. Сукупність таких факторів у процесі прийняття рішень враховує поведінкова модель.

Характеристики поведінкової моделі - особа, яка приймає рішення:

не має повної інформації щодо ситуації прийняття рішення;

не має повної інформації щодо всіх можливих альтернатив;

не здатна (не схильна) передбачити наслідки можливих альтернатив.

Враховуючи ці характеристики Г. Саймон сформулював два ключових поняття поведінкової моделі:

1) поняття «обмеженої раціональності», яке означає, що люди можуть тільки намагатися прийняти раціональне рішення, але їх раціональність завжди буде обмеженою (теоретично завжди існує рішення краще за прийняте);

2) поняття «досягнення задоволеності». Оскільки досягти «повної раціональності» неможливо, менеджери бажають аби їх «страх» щодо прийняття не найкращого рішення пересилив намагання досягти оптимального рішення. Саме такий стан (той момент, коли приймається рішення) Г. Саймон охарактеризував як «досягнення задоволеності».

Ірраціональна модель ґрунтується на передбаченні, що рішення приймаються ще до того, як досліджуються альтернативи.

Ірраціональна модель найчастіше застосовується:

а) для вирішення принципово нових, незвичайних рішень, таких, які важко піддаються вирішенню;

б) для вирішення проблем в умовах дефіциту часу;

в) коли менеджер або група менеджерів мають достатньо влади для нав'язування свого рішення.

З погляду менеджменту функція планування полягає у розробці змісту та послідовності дій для досягнення сформульованих цілей, у тому числі відображених в економічних планах.

Цілі управлінського планування (мета) - це кінцевий стан, якого організація прагне досягти в певний момент у майбутньому (ідеальне уявлення про майбутні рубежі фірми) [46].

Правильно сформульовані організаційні цілі мають відповідати наступним вимогам:

конкретність та вимірюваність;

орієнтація у часі;

реалістичність, досяжність, не перевищення можливостей організації;

несуперечливість, узгодженість, взаємопов'язаність;

сформульованість письмово.

Цілі, сформульовані з урахуванням зазначених вимог, виступають своєрідними нормативами, за допомогою яких менеджер може робити висновки про ефективність своєї майбутньої практичної діяльності.

Будь-яка організація має багато різноманітних цілей, сукупність яких утворює складну структуру. Це передбачає необхідність класифікації цілей. Цілі організації можна класифікувати за кількома критеріями.

Глобальна мета - характеризує погляд на причину існування організації з точки зору суспільства (уявлення про суспільне призначення організації).

Місія організації - характеризує погляд на причину існування організації з точки зору самої організації. Місія деталізує статус організації, надає орієнтири для визначення її задач.

Задачі організації - це заяви організації про те, як, за допомогою чого вона збирається виконувати свою місію. Задачі організації формулюються у конкретних показниках діяльності і розраховані на певні строки. Організації, як правило, встановлюють декілька задач.

Встановлення цілей є першою фазою в процесі плануваня. Тому ефективність планування багато в чому залежить від якості реалізації цієї фази.

Реалізація управлінського рішення потребує попередньої підготовки цього процесу і практичного його здійснення, тобто виконання певної послідовності кроків з досягнення цілі, закладеної в управлінському рішенні. Іншими словами, зміст поняття реалізації управлінського рішення полягає в організації процесу виконання рішення. Цей аспект розгляду поняття «організація» охоплює поняття структурної організації і організації процесу виконання рішення.

Організація діяльності організації - це процес поділу, групування та координації робіт, видів діяльності і ресурсів для досягнення поставлених цілей. Реалізація функції організації здійснюється у процесі організаційної діяльності [38].

Організаційна діяльність - процес усунення керівником невизначеності між людьми щодо роботи або повноважень і створення середовища, придатного для їх спільної діяльності.

Основні складові організаційного процесу (організаційної діяльності):

а) поділ праці - поділ загальної роботи на окремі складові частини, достатні для виконання окремим працівником відповідно до його кваліфікації та здібностей;

б) департаменталізація - групування робіт та видів діяльності у певні блоки (підрозділи: групи, відділи, сектори, цехи, виробництва тощо);

в) делегування повноважень - підпорядкування кожного такого підрозділу керівникові, який отримує необхідні повноваження;

г) встановлення діапазону контролю - визначення кількості працівників, безпосередньо підлеглих даному менеджерові;

д) створення механізмів координації - забезпечення вертикальної та горизонтальної координації робіт та видів діяльності.

Кінцевим результатом організаційної діяльності є вибір певної позиції у діапазонах всіх елементів організаційної діяльності. Такий вибір у підсумку і формує організаційну структуру.

Організаційна структура в теорії управління визначається як абстрактна категорія, що характеризується трьома організаційними параметрами [38]:

ступінь складності;

ступінь формалізації;

ступінь централізації.

Складність - кількість виразних ознак організації. Чим більше вертикальних рівнів в ієрархії управління та кількість підрозділів на одному рівні, тим складніше координувати діяльність організації.

Ступінь формалізації - ступінь, в якому організація покладається на правила та процедури, спрямовуючи поведінку своїх працівників. Чим більше правил та регуляторів в організації, тим більш формалізованою є структура організації.

Централізація - місце зосередження права прийняття рішень. Якщо всі рішення (або їх більшість) приймаються вищими керівниками, тоді організація є централізованою.

Децентралізація - передача права прийняття рішень з вищих рівнів управління на нижчі.

Сучасна теорія організації (ситуаційний підхід) розглядає організацію як відкриту систему, яка постійно взаємодіє із зовнішнім середовищем, до якого вона має пристосуватися. На відміну від попередніх сучасна теорія ґрунтується на тому, що не існує ідеальної моделі до якої мають прагнути всі організації.

Державна бюджетна установа з точки зору організації управління має наступні особливості [45]:

1. Місія державної установи та цілі її створення обумовлені законодавчими актами держави (Законами України, Постановами Кабінету Міністрів України, наказами Міністерств та відомств України);

2. Організаційна структура управління також обумовлена нормативними актами (накази Міністерств та відомств України, Положення та Устави державних організацій);

3. Фінансування діяльності неприбуткових державних установ здійснюється як з бюджету (основні статті - заробітна плата та комунальні платежі), так і за рахунок законодавчо встановлених платних послуг бюджетної установи, дохід від яких використовується на підтримання та розвиток матеріальної інфраструктури організації;

4. Штатний розклад та посадові оклади працівників державної бюджетної установи, а також обсяги соціального захисту, встановлюються відповідними нормативними документами з врахуванням розподілу статей Державного та місцевих бюджетів України;

5. Органи Державного казначейства України контролюють відповідність заявлених витрат державного підприємства затвердженим статтям кошторисів розпорядників бюджетних коштів та фінансують витрати державного підприємства тільки при наявності коштів, перерахованих з централізованого Державного бюджету на утримання відповідної державної установи.

В ринковій державі державні організації зорієнтовані на здійснення суспільно корисної діяльності в усіх її сферах. Державні організації - це юридичні особи, фінансово-господарська діяльність яких здійснюється на основі кошторису доходів і видатків та надходжень від проведення господарських і фінансивих операцій, необхідних для виконання завдань, передбачених їхніми установчими документами [].

Державну організацію як об'єкт управління необхідно розглядати як сукупність ресурсів і організаційно-економічних умов, що супроводжують відтворювальні процеси в організації. Як об'єкт управління вона становить єдність підсистем нижчого порядку: технічної (сукупність засобів праці) та технологічної (сукупність економічних зв'язків між елементами) [58].

Для переведення державної організації як об'єкта управління у новий стан або для підтримання стійкості рівноваги її складових елементів не обхідним є забезпечення цілеспрямованого впливу на техніку, технологію, організацію, спільну працю та ін. за допомогою адміністрування її діяльності.

Дефініція «адміністрування» припускає її розгляд у таких двох аспектах: управління, завідування та формальне, бюрократичне управління, що здійснюється лише шляхом наказів і розпоряджень.

У сучасних умовах динамічної трансформації всіх сфер суспільної життєдіяльності, значної динамічності зовнішнього середовища особливо значний вплив на діяльність державних організацій здійснюють такі фактори [47]:

децентралізація управління;

прагнення громадськості зробити бюрократію максимально «прозорою» і «чутливою» до суспільних вимог і очікувань;

підвищення рівня складності завдань, які вирішують державні організації і, відповідно, збільшення ризику настання негативних наслідків у результаті прийняття рішень;

зростання вимог до державних організацій з боку всіх елементів суспільної системи та зміна форм і характеру взаємодії між ними;

постійна поява інновацій.

У цьому зв'язку особливо гостро постає питання приведення адміністрування діяльності державних установ і організацій у відповідність до умов їх функціонування, зокрема, шляхом реалізації адміністративного менеджменту.

Адміністративний менеджмент є сучасним стилем управління, який принципово відрізняється від бюрократичних форм і методів тим, що побудований на засадах демократії з мінімізованим втручанням держави в усі сфери суспільного буття, за винятком надання послуг, які відсутні на ринковому полі. Адміністративний менеджмент слід також розглядати як напрям управлінських досліджень, пов'язаний зі спробою створити набір універсальних принципів управління, які б дали змогу на основі діагностики конкретної державної організації виробити напрями підвищення її ефективності.

До принципів, на яких повинно будуватися адміністрування діяльності державних організацій, віднесемо принципи: цілеспрямованості; комплексності; адекватності; економічної, соціальної й екологічної ефективності [58].

Принцип цілеспрямованості передбачає не тільки визначення чітких цілей адміністрування діяльності державної організації, узгодження цих цілей з необхідними ресурсами, а й переміщення акцентівна слабку ланку управлінських впливів, що може перешкодити досягненню таких цілей. Принцип комплексності повинен базуватися на необхідності використання взаємодоповнюючої системи засобів управлінського впливу, які є у розпорядженні керівництва адміністративної служби державної організації. В основу принципу адекватності повинен лягти безперервний моніторинг та аналіз показників функціонування державної організації і її організаційних підсистем, результатом чого має бути коригування управлінських і регулюючих впливів на них з боку адміністративної служби державної організації. Принципи економічної, соціальної й екологічної ефективності адміністрування діяльності державної організації орієнтують на максимізацію відношення результату від здійснення управляючого впливу на цю організацію, до витрат, які дозволять отримати результат.

Необхідність розвитку принципів адміністрування діяльності державних організацій зумовлена тим, що вони дозволяють долати схильність жорстко ієрархічної системи керівництва державними організаціями до автократичної моделі управління, для якої характерні такі особливості: підпорядкованість інструкціям і правилам (а не конкретним результатам роботи); обмеження свободи дій керівників державних організацій; залежність їх діяльності від політичної ситуації в державі; авторитарний стиль управління та ін. [42]

Для виявлення проблемних аспектів адміністрування діяльності державних організацій в умовах динамічного зовнішнього середовища виокремленні аспекти внутрішнього середовища державних організацій (табл. 1.6) [42].

Підвищені вимоги до функціонування державних організацій у сучасних умовах, важливість урахування в ході адміністрування їх діяльності думки не лише вищестоящих організацій, а, в першу чергу, громадськості, як споживачів їх продукції і послуг, зумовлюють необхідність виокремлення таких напрямів удосконалення адміністрування діяльності організацій в умовах динамічного зовнішнього середовища [58]:

- суворе дотримання законодавства з метою підвищення ефективності управління й відродження довіри суспільства до організацій (цільовий зріз);

- ?приведення структури державних організацій у відповідність із вимогами зовнішнього середовища; визначення оптимальної структури штатного складу персоналу адміністративних служб державних організацій (організаційний зріз);

- забезпечення відкритості діяльності організацій (цільовий і маркетинговий зрізи);

- організація контролю в середині адміністративних служб державних організацій (організаційний зріз);

- активне використання систем управління якістю в діяльності державних організацій (процесів, продукції, послуг) (маркетинговий зріз);

- ?здійснення моніторингу процесів, продукції і послуг у державних організаціях, причому, показники для моніторингу слід обирати виходячи з цілей конкретної організації (усі зрізи);

- ?подальша інституціоналізація та професіоналізація кадрів вимагають підвищення авторитету і престижу працівників державних організацій, що набувають об'єктивного й суб'єктивного змісту. Об'єктивно вони виявляються через показники високого соціального статусу працівників, суб'єктивно - через ставлення громадян до них і, відповідно, організацій (зріз організаційної культури);

- ?налагодження службового та громадського контролю за діяльністю адміністративних служб організацій (виробничий і організаційний зрізи);

- ?забезпечення стабільності кадрового потенціалу державних організацій (кадровий зріз);

- ?підвищення рівня професійної підготовки й перепідготовки кадрів;

- посилення мотивації ефективної та якісної праці персоналу державних організацій (кадровий зріз);

- ?розвиток індивідуальної відповідальності працівників через подолання колишніх колективних процесів прийняття рішень, що вимагає добре освічених та професійно підготовлених кадрів (організаційний зріз та зріз організаційної культури);

- ?посилення уваги з боку керівників державних організацій до етичних якостей працівників (зріз організаційної культури);

- ?використання в управлінні державними організаціями ситуаційного підходу, завдяки якому управлінці матимуть змогу визначати найоптимальнішу структуру чи варіант управління, які відповідають конкретній ситуації, а також передбачати структурні інновації, впровадження яких забезпечить ефективність функціонування державних організацій (маркетинговий зріз).

Здійснення сучасної державної служби можливо через реалізацію принаймні двох моделей державного управління - бюрократичної та менеджерської. Останнім часом все більше уваги приділяється побудові менеджерської моделі державного управління - це проявляється через запровадження принципів менеджменту (наука про управління) на державній службі.

Менеджмент в державній службі має свої особливості, що виявляються в: цілях, методах оцінки результатів, звітності, процедурах контролю, відповідальності та системах стимулів.

Виходячи з визначення «менеджменту, як науки і мистецтва управління інтелектуальними, фінансовими і матеріальними ресурсами на користь найбільш ефективної виробничої діяльності і збільшення прибутку; сукупності осіб, зайнятих в цій сфері на підприємстві (організації)» [41], менеджмент традиційно розглядається в рамках комерційних організацій. В той же час всі основні закономірності загального менеджменту виявляються в управлінні державними організаціями. Під менеджментом в державній службі розуміється процес управління в рамках установ державної служби, і наука про це управління, і мистецтво управління, і відповідний набір навиків, і персонал державного управління.

Менеджмент в державній службі реалізується через свої основні функції: планування, організацію, координацію, мотивацію і контроль.

1.2 Аналіз організаційних структур управління в державних бюджетних установах

Як показує досвід останніх років, в сучасних умовах трансформації України в світове співтовариство, більшість державних установ виявилися неспроможними вести ефективну конкурентну боротьбу на ринку, і це пов'язано з декілька факторами. Перш за все - не має чіткого уявлення, якою ж є система управління державною установою і як реформувати її структуру. По-друге - це організаційна структура державних установ, яка потребує модернізації, якщо не з боку керівництва, то через тиск зовнішнього середовища, що стає на заваді досягнення мети управління. По-третє, ефективність управління державною установою залежить від багатьох чинників, серед яких важливе місце займає задоволеність громадян якістю наданих послуг. Основна проблема полягає в тому, що бракує методології трансформування діяльності державних установ у напрямку надання якісних послуг. Водночас орієнтація на клієнта-споживача державних, громадських послуг та наближення управління до нього є одним із пріоритетів сучасної парадигми державного управління [58].

Аналіз підходів та методів побудови організаційних структур в державних бюджетних установах показує, що найбільш поширеними є класичний, біхевіористичний (поведінковий), ситуаційний та системний підходи до побудови організаційної структури [55].

Побудова організаційної структури органу в рамках класичного підходу передбачає чітке формулювання цілей, що ставляться перед установою. Організаційна структура установи розглядається при цьому підході як машина, що необхідна для вирішення конкретних завдань шляхом встановлення завдань структурним підрозділам та окремим працівникам. Вважається, якщо завдання встановлені більш конкретно, то вони можуть бути краще виконані.

Сутність біхевіористичного (поведінкового) підходу полягає в тому, що організаційна структура розглядається як соціальний організм і основна увага звертається на соціальну роль працівників колективу установи. Об'єктом управління при цьому є мотивація праці службовців, взаємовідносини в малих групах, групова та міжгрупова поведінка, задоволення соціально-економічних потреб членів трудового колективу тощо.

Ситуаційна концепція виникла на основі класичного та біхевіористичного підходів. її представники вважають, що під час побудови структури організації необхідно враховувати конкретну ситуацію, в якій буде діяти ця організація. До ситуаційних факторів, які треба враховувати, вони віднесли: тип технології та обсяг робіт, орієнтацію на нововведення, характер та важливість вирішуваних завдань, національні традиції і т. ін.

Системний підхід розглядає організаційні структури як складні соціально-економічні системи, складові яких мають якісні риси, які можуть бути втрачені в разі відокремлення їх від організаційної структури, а структури в цілому мають суттєві риси, які не притаманні їх окремим складовим. Відмінними особливостями цього підходу є те, що організаційна структура органу державної влади розглядається як складова більшої організаційної системи; вона сама є складною соціально-економічною системою, а її складові мають власні цілі.

Необхідність формування нових організаційних структур виникає у випадках: 1) створення нової організації; 2) реструктуризації старої організації; 3) зміни в підходах та методах управління організацією; 4) зміни напрямку діяльності організації тощо.

У наш час є досить багато методів побудови структур управління, які використовуються в різноманітних методичних підходах. Найбільш поширеними методами є: досвідний, експертний, аналогій, нормативний, параметричний, технологічний, структуризації цілей, економіко-математичного моделювання, імітаційного моделювання [53].

Досвідний метод припускає вивчення рішень аналогічних завдань в інших організаціях, внесення пропозицій на основі аналізу ситуацій, що відбулись, та орієнтування на колективний досвід різних працівників.

Експертний метод також базується на досвіді фахівців, які добре знають сутність вирішуваних завдань, володіють достатньою інформацією про дійсні обставини даної організації та вільні у висловленні своєї думки.

Метод аналогій полягає в застосуванні організаційних форм та механізмів управління, що виправдали себе в організаціях з подібними характеристиками (характером вирішуваних питань, послуг, типом технології, обсягом виконуваних робіт і т. ін.) стосовно організації, що проектується. На основі методу аналогій формуються типові рішення; схеми організаційних структур, типові положення про підрозділи, посадові інструкції.

Нормативний метод базується на використанні при побудові організаційної структури цілого ряду нормативів, серед яких можна вирізнити такі: норма керованості - відношення між кількістю керівників та підлеглих; граничні величини службовців для формування з них самостійних відділів, бюро, груп; нормативна чисельність персоналу за функціями управління та ін.

Параметричний метод використовується в тих випадках, коли систему управління можна описати за допомогою взаємопов'язаних параметрів, які характеризують керований об'єкт та керуючу систему (апарат управління).

Технологічний метод (або метод формування організаційної структури на основі технологічного процесу реалізації завдань управління) передбачає виконання роботи зі створення необхідних структур у такій послідовності: визначення цілей і завдань, а також функцій, які виконуються державним органом; виявлення обсягу необхідної інформації та характеру її носіїв; встановлення стандартного переліку робіт та операцій за кожною з функцій управління, а також алгоритмів їх реалізації, розрахунок на основі встановлених норм трудомісткості виконання управлінських робіт за окремими функціями управління; розподіл завдань і функцій між підрозділами структури управління.

Метод структуризації цілей передбачає розробку системи цілей організації включно з їх кількісним та якісним формулюванням та наступний аналіз організаційних структур з погляду відповідності їх системі цілей.

Метод економіко-математичного моделювання (зокрема організаційно-економічного та імітаційного) передбачає здійснення послідовно формалізованого опису розташування структурних елементів відповідного функціонального призначення, а потім - опису взаємодії цих елементів.

В основі організаційно-економічного моделювання лежить розробка графічних та математичних відображень розподілу прав і відповідальності, зв'язків між підрозділами і посадами, потоків інформації. Імітаційне моделювання передбачає побудову та використання моделей, які характеризують динаміку окремих показників об'єкта управління, взаємопов'язаних у вигляді системи моделей, кожна з яких показує зміни окремих параметрів, що відбуваються під впливом зовнішніх факторів або зрушень у співвідношенні елементів в об'єкті управління.

В українській практиці побудови структури управління державною установою найчастіше використовується лінійно-функціональна схема побудови державного органу з підключенням до неї програмно-цільових ланок.

При формуванні організаційної структури державної установи необхідно враховувати такі вимоги до неї [54]:

- оптимальність (невеликі підрозділи з висококваліфікованим персоналом, невелика кількість рівнів керівництва, наявність груп спеціалістів, орієнтація на конкретний об'єкт управління, висока продуктивність);

- надійність (забезпечення гарантії достовірності передачі інформації, безперебійності зв'язку);

- оперативність (недопущення негативних необоротних дій);

- стійкість (незмінність основних властивостей структури за різних зовнішніх змін);

- гнучкість (здатність змінюватись відповідно до змін зовнішнього середовища);

- ефективність (досягнення ефекту при мінімізації затрат на управлінський апарат).

Порівняльна характеристика існуючих організаційних структур управління організацією показує, що вони можуть бути розподілені на наступні типи:

1. Ієрархичний (бюрократичний) тип, в рамках якого сформовані:

лінійно-функціональна структура управління;

лінійно-штабна структура управління;

дивізіональна структура управління

Ієрархічний тип структури має багато різновидів, але самої розповсюдженою є лінійно-функціональна організація управління, досі широко ще використовується організаціями у всьому світі. Основу лінійно-функціональних структур складає так званий «шахтний» принцип побудови і спеціалізація управлінського процесу по функціональним підсистемам організації (маркетинг, виробництво, дослідження і розробки, фінанси, персонал та ін.). По кожній з них формується ієрархія служб. Результати роботи кожної служби апарату управління організацією оцінюються показниками, що характеризують виконання ними своїх мети і задач [49].

Багатолітній досвід використання лінійно-функціональних структур управління показав, що вони найбільш ефективні там, де апарат управління виконує рутинні, які частіше повторюється і рідко змінюються задачі і функції.

Аналогічні характеристики має і так звана лінійно-штабна структура управління, що також що передбачає функціональний розподіл управлінської праці в штабних службах різних рівнів. Головна задача лінійних керівників тут - координація дій функціональних служб (ланок) і направлення їх в русло загальних інтересів організації.

Різновидом ієрархічного типу організації управління є так звана дивізіональна структура, перші розробки якої відносяться до 20-х років, а пик практичного використання-до 60-70-х років 20 сторіччя. Цей тип структури нерідко характеризують як поєднання централізованої координації з децентралізованим управлінням (децентралізація при збереженні координації і контролю).

Ключовими фігурами в управлінні організаціями з дивізіональною структурою стають не керівники функціональних підрозділів, а менеджери, що очолюють виробничі відділення. Структуризація організації по відділенням виробляється, як правило, по загальному з трьох критеріїв: по продукції, що випускається або по послугам що надаються (продуктова спеціалізація), по орієнтації на споживача (споживча спеціалізація), по обслуговуваним територіям (регіональна спеціалізація). Такий підхід забезпечує більш тісний зв'язок виробництва з споживачами, істотно прискорюючи його реакцію на зміни, що відбуваються в зовнішньому середовищі. В результаті розширення між оперативно-господарською самостійністю, відділення стали розглядатися як «центри прибутку», що активно використовують надану їм свободу для підвищення ефективності роботи [48].