Типовой кодекс является основой для разработки соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления кодексов этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих.

Типовой кодекс представляет собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми должны руководствоваться государственные (муниципальные) служащие независимо от замещаемой ими должности.

Гражданин Российской Федерации, поступающий на государственную службу Российской Федерации либо муниципальную службу, обязан ознакомиться с положениями Типового кодекса и соблюдать их в процессе своей служебной деятельности.

Каждый государственный (муниципальный) служащий должен принимать все необходимые меры для соблюдения положений Типового кодекса, а каждый гражданин Российской Федерации вправе ожидать от государственного (муниципального) служащего поведения в отношениях с ним в соответствии с положениями Типового кодекса.

Целью Типового кодекса является установление этических норм и правил служебного поведения государственных (муниципальных) служащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета государственных (муниципальных) служащих, доверия граждан к государственным органам и органам местного самоуправления и обеспечение единых норм поведения государственных (муниципальных) служащих.

Типовой кодекс призван повысить эффективность выполнения государственными (муниципальными) служащими своих должностных обязанностей.

Типовой кодекс служит основой для формирования должной морали в сфере государственной и муниципальной службы, уважительного отношения к государственной и муниципальной службе в общественном сознании, а также выступает как институт общественного сознания и нравственности государственных (муниципальных) служащих, их самоконтроля.

Знание и соблюдение государственными (муниципальными) служащими положений Типового кодекса является одним из критериев оценки качества их профессиональной деятельности и служебного поведения. Нарушение государственным (муниципальным) служащим положений Типового кодекса подлежит моральному осуждению на заседании соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемой в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов", а в случаях, предусмотренных федеральными законами, нарушение положений Типового кодекса влечет применение к государственному (муниципальному) служащему мер юридической ответственности.

Соблюдение государственными (муниципальными) служащими положений Типового кодекса учитывается при проведении аттестаций, формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности, а также при наложении дисциплинарных взысканий.

2.2 Особенности этических требований, предъявляемых к государственным служащим Федеральной миграционной службы

Проведенные кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС в 2009 г. социологические исследования "Актуальные проблемы государственной гражданской службы в современной России" и "Духовно-нравственные проблемы государственной службы РФ" показали, что много нареканий относится непосредственно к служащим, находящимся в непосредственном социальном контакте с населением и представителями различных организаций. Они создают внутреннюю социальную среду государственной службы и определяют своей профессиональной деятельностью, морально-нравственными качествами отношение граждан к органам власти в целом.

Это значит, что разностороннее изучение духовно-нравственных проблем государственной службы, позволяет решать многие задачи активизации ее деятельности, оптимизировать ее взаимодействия с институтами гражданского общества, населением.

В частности, определенный интерес имеют вопросы, касающиеся имиджа, репутации и авторитета государственных служащих. Так, распределение мнений экспертов показало, что среди населения негативное представление о государственных служащих преобладает над позитивным: положительный имидж выделили всего 2,8% экспертов; скорее положительный, чем негативный -33,9%; скорее негативный, чем положительный отметили 48,7% экспертов и негативный -9,6% (5,0% затруднились с ответом).

В этой связи возникает законный вопрос: необходимо ли прилагать усилия для повышения имиджа государственных служащих среди населения? Эксперты с большой степенью определенности считают, что это необходимо. 71,6% из них ответили "безоговорочно да", 20,2% -"скорее да, чем нет", 4,1% -"скорее нет, чем да", и только 1,8% -"нет" (2,3% затруднились с ответом). Слабая степень открытости государственной службы приводит к тому, что негативные факты взаимодействия государственной службы с населением получают бьльшую огласку, чем позитивное поведение основной массы государственных служащих при выполнении ими своих обязанностей. Эту ситуацию необходимо преодолевать, и для этого следует определить, кто должен выступить основным субъектом усилий по улучшению имиджа государственных служащих. Большинство участников исследования считает, что это должны быть сами государственные служащие (58,3%). Еще 23,2% экспертов высказали мнение, что необходима помощь специальной структуры в рамках аппарата государственных органов и 10,0% - специальной структуры вне аппарата государственных органов.

Основываясь на мнении экспертов, можно утверждать, что определяющим в формировании положительного имиджа государственного служащего являются его личные профессиональные качества, и только потом - статус и имидж государственной службы как таковой. Примечательно, что "способность нравиться", как считают эксперты, не оказывает практически никакого положительного воздействия на имидж государственного служащего.

Экспертам было предложено высказать свое мнение о том, на какие критерии необходимо обращать внимание при формировании имиджа государственных служащих. В результате мнения экспертов распределились следующим образом:

гражданские принципы служения обществу и государству - 37,0;

патриотизм как основа служебной деятельности государственного служащего - 24,5;

социальная результативность его деятельности - 49,5;

примеры успешной управленческой деятельности государственных служащих - 19,0;

высокий уровень профессионализма и компетентности государственных служащих - 65,7;

примеры роста доверия граждан к органам государственной власти на основе повышения качества их работы - 35,2;

совершенствование механизмов контроля со стороны общества за деятельностью государственных органов - 21,3.

Таким образом, в основе формирования имиджа государственного служащего должны находиться такие его качества, как профессионализм, социальная ответственность и гражданственность.

Для унификации требований к государственному служащему ФМС был принят Кодекс этики.

Кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Федеральной миграционной службы разработан в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц (Резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.), Модельного кодекса поведения для государственных служащих (приложение к Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих), Модельного закона "Об основах муниципальной службы" (принят на 19-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств (Постановление от 26 марта 2002 г. № 19-10), Федеральных законов от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", других федеральных законов, содержащих ограничения, запреты и обязанности для государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, Указа Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23.12.2010, протокол № 21) и основан на общепризнанных нравственных принципах и нормах российского общества и государства.

Кодекс представляет собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения государственных служащих Федеральной миграционной службы независимо от замещаемой ими должности.

Гражданину Российской Федерации, поступающему на государственную службу в Федеральную миграционную службу, рекомендуется ознакомиться с положениями Кодекса и руководствоваться ими в процессе своей служебной деятельности, а каждому государственному служащему принимать все необходимые меры для соблюдения положений Кодекса.

Целью Кодекса является обобщение этических норм и установление правил служебного поведения государственных служащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета государственных служащих, доверия граждан к государственным органам и обеспечение единых норм поведения государственных служащих.

Кодекс служит основой для формирования взаимоотношений в сфере государственной службы в ФМС России, основанных на нормах морали, уважительном отношении к государственной службе в общественном сознании, а также выступает как институт общественного сознания и нравственности государственных служащих, их самоконтроля.

Знание и соблюдение государственными служащими положений Кодекса является одним из критериев оценки служебного поведения.

Основные принципы служебного поведения государственных служащих являются основой поведения граждан Российской Федерации в связи с их нахождением на государственной службе в ФМС России.

Государственные служащие, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны:

- исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы ФМС России;

- исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности как государственных органов, так и государственных служащих;

- осуществлять свою деятельность в пределах полномочий ФМС России;

- не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

- исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению ими должностных обязанностей;

- соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

- проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами;

- воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в добросовестном исполнении государственным служащим должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету ФМС России;

- воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности ФМС России, ее руководителей, если это не входит в их должностные обязанности;

- соблюдать установленные в ФМС России правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

- уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе ФМС России, а также оказывать содействие в получении достоверной информации в установленном порядке;

- постоянно стремиться к обеспечению как можно более эффективного распоряжения ресурсами, находящимися в сфере их ответственности.

Государственным служащим, наделенным организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, рекомендуется быть для них образцами профессионализма, безупречной репутации, способствовать формированию в ФМС России благоприятного для эффективной работы морально-психологического климата.

Государственные служащие, наделенные организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, призваны:

а) принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

б) принимать меры по предупреждению коррупции;

в) не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий и общественных объединений.

Государственным служащим, наделенным организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, следует принимать меры к тому, чтобы подчиненные им государственные служащие не допускали коррупционно-опасного поведения, своим личным поведением подавать пример честности, беспристрастности и справедливости.

В служебном поведении государственному служащему необходимо исходить из конституционных положений о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью и каждый гражданин имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести, достоинства, своего доброго имени.

В служебном поведении государственные служащие воздерживаются от:

а) любого вида высказываний и действий дискриминационного характера по признакам пола, возраста, расы, национальности, языка, гражданства, социального, имущественного или семейного положения, политических или религиозных предпочтений;

б) грубости, проявлений пренебрежительного тона, заносчивости, предвзятых замечаний, предъявления неправомерных, незаслуженных обвинений;

в) угроз, оскорбительных выражений или реплик, действий, препятствующих нормальному общению или провоцирующих противоправное поведение;

г) курения вне отведенных для этого местах ФМС России.

Государственные служащие призваны способствовать своим служебным поведением установлению в коллективе деловых взаимоотношений и конструктивного сотрудничества друг с другом.

Государственным служащим рекомендуется быть вежливыми, доброжелательными, корректными, внимательными и проявлять терпимость в общении с гражданами и коллегами.

Внешний вид государственных служащих при исполнении ими должностных обязанностей в зависимости от условий службы и формата служебного мероприятия должен способствовать уважительному отношению граждан к государственным органам и соответствовать общепринятому деловому стилю, который отличают официальность, сдержанность, традиционность, аккуратность.

Нарушение государственным служащим положений настоящего Кодекса подлежит моральному осуждению, а также рассмотрению: на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемой в соответствии с Приказом ФМС России от 14 августа 2010 г. N№ 254 "О Комиссии ФМС России по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов", а в случаях, предусмотренных федеральными законами, нарушение положений Кодекса влечет применение к государственному служащему мер юридической ответственности.

Соблюдение государственными служащими положений Кодекса учитывается при проведении аттестаций, формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности, а также при наложении дисциплинарных взысканий.

Глава 3. Состояние духовно - нравственного уровня государственных служащих Управления Федеральной миграционной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области и пути его совершенствования

3.1 Оценка духовно-нравственных качеств государственных служащих УФМС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области

Управление Федеральной миграционной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области - территориальный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

В своей структуре имеет 11 отделов: Отдел оформления заграничных паспортов, Отдел обеспечения паспортной и регистрационной работы, Отдел по вопросам гражданства, Отдел адресно-справочной работы, Отдел по работе с иностранными гражданами и лицами без гражданства, Отдел по организации иммиграционного контроля, Отдел оформления разрешений на временное проживание и видов на жительство, Отдел по вопросам трудовой миграции, Отдел по вопросам вынужденных переселенцев и беженцев, Отдел административной практики, реадмиссии и депортации иностранных граждан, Отдел противодействия незаконной миграции.

Территориальный орган является государственным органом, находящимся в подчинении ФМС России. Территориальный орган в гражданских правоотношениях участвует в форме государственного учреждения.

Деятельность территориального органа осуществляется в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности и гуманизма, на основе планирования, сочетания единоначалия в решении вопросов служебной деятельности и коллегиальности при их обсуждении, персональной ответственности каждого сотрудника, гражданского служащего, работника территориального органа за состояние дел на порученном участке и выполнение отдельных поручений.

На службе в данном территориальном органе состоят 688 служащих, в их состав входят: сотрудники органов внутренних дел, федеральные государственные гражданские служащие и гражданский персонал ФМС. Таким образом государственными служащими являются 556 человек. В исследовании принимало участие 60 сотрудников. Исследование проводилось анонимно, с полного согласия респондентов.

В ходе исследования требовалось получить репрезентативные социологические данные:

1) об условиях и факторах, влияющих на развитие духовно-нравственных качеств и этического уровня служащих;

2) выявить характер влияния нравственной составляющей на профессиональную деятельность служащих.

Существенное значение здесь имеет:

1) выявление уровня профессиональных знаний, компетенции и образования госслужащих;

2) анализ содержания нравственной компетентности служащих;

Для определения духовно-нравственных качеств и этического уровня служащих мною были использованы следующие методы исследования:

1. Опрос, для чего мною была составлена анкета на определение профессионально-этического уровня (Приложение 1).

2. Сделан анализ результатов опроса и дана оценка духовно -нравственного состояния государственных служащих.

Круг разработанных вопросов анкеты определились исследовательским интересом к следующему кругу тем: уровень профессиональных знаний, компетенции и образования госслужащих, их нравственные и этические приоритеты, состояние морального климата в коллективе. Итак.

1.Возрастные группы госслужащих распределились следующим образом:

- до 30 лет - 25%

- 30-40лет - 53%

- от 50 лет - 22%

Основываясь на этих показателях, мы видим, что в Управлении ФМС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области преобладает возрастная группа от 30 до 49 лет.

Уровень профессиональной компетенции государственных служащих определялся следующим вопросом: "В какой степени Вы знакомы с правовой базой Вашей профессиональной деятельности?" Судя по результатам данных на этот вопрос ответов, можно посчитать, что служащие выглядят специалистами, в правовом отношении не достаточно компетентными в своей профессиональной деятельности. При этом "хорошо знакомы с законами", по собственным самооценкам, примерно 40% чиновников и только 3-5% откровенно признались в своем правовом невежестве, либо уклонились от ответа. Следовательно, около 60% опрошенных служащих не в полной степени знакомы, либо совсем не знакомы с необходимыми в работе законодательными нормами.

В такой ситуации закономерен вопрос: "Достаточно ли государственным чиновникам имеющегося образования для выполнения своих профессиональных обязанностей?" В ответах отчетливо выделяется в целом позитивный настрой чиновников в отношении достаточности своего образования для успешного выполнения профессиональных обязанностей. В то же время лишь каждый третий чиновник уверенно заявил о полной достаточности своего образования.

Выявляя степень образования служащих, был задан вопрос: "В какой из ниже перечисленных сфер, Вами получено образование?" Образование по специальности "Государственное и муниципальное управление" не является типичным. Только у 6% служащих имеется такое образование. Такой же вывод можно сделать в целом в отношении управленческих, гуманитарных и общественно-политических специальностей. Преобладающей группой из обследованных служащих стали специалисты с высшим экономическим образованием - 37%. Оставшиеся специалисты распределились приблизительно одинаково в процентном отношении: 28% - получили техническое и естественнонаучное образование, высшее образование из других сфер (в частности гуманитарной) имеют 29% - респондентов. Таким образом, становится ясным, что в организации наблюдается явный недостаток специалистов с профильным образованием по дисциплине муниципального и государственного управления.

На вопрос "Как давно получили служащие свое основное образование?", ответы показали, что основное образование чиновники в значительной своей части получили почти пятнадцать - двадцать лет назад - в 1980-х и даже более ранние годы. Изучая эти данные, можно сделать вывод, что многие служащие учреждения на сегодняшний день имеют существенные пробелы в современных знаниях и, наверное, не могут соответствовать требованиям, предъявляемым сегодняшним днем, не обладают новыми компетенциями и навыками. В такой ситуации некоторое преимущество есть у тех кадров, которые относительно недавно получили необходимое профессиональное образование, включающее много новых дисциплин, не преподаваемых еще каких-нибудь лет 15 назад, а также у тех специалистов, кто регулярно занимается профессиональным самообразованием и периодически повышает свою квалификацию при помощи регулярно посещаемых курсов, семинаров и обучающих программ.

Одним из результатов анкетирования стал вывод о подтверждении положительного настроя госслужащих относительно перспективы получения образования по специальности "Государственное и муниципальное управление". Этот вывод подтверждается и данными отдела кадров, о том, что на сегодняшний день ряд специалистов получают высшее заочное образование, а некоторые из них второе высшее профильное образование.

Следующий блок вопросов касался выявления морально- нравственного уровня современного госслужащего, и данное исследование выявило наличие серьезных проблем данного аспекта, существующих как в коллективе в целом, так и в отношении нравственно - этических качеств отдельных служащих. Так, треть опрошенных в той или иной мере не удовлетворены существующим моральным климатом и жалуются на наличие межличностных конфликтов. Респондентов не удовлетворяет отсутствие здоровой критики (на это указали 8,6%), наличие унизительного контроля (5,7%), пристрастное отношение начальства (8,6%), частые трудовые конфликты (2,8%), неуважение к инакомыслию (5,7,%).

Расплывчатость моральных представлений и несоблюдение государственными служащими правил этики часто приводит к моральным конфликтам, накаляет психологическую атмосферу в учреждении и отношении к населению, что сказывается негативным образом при решении задач, стоящим перед учреждением, вызывая недовольство, как среди самих служащих, так и населения. На сегодня необходим более полный анализ, который позволит лучше разобраться в этих конфликтах, понять их обусловленность, причины, и возможно найти пути для их преодоления. Правда это достаточно серьезная задача требует отдельного исследования.

В продолжение определения морального уровня служащих учреждения был сформулирован вопрос на тему "взяточничества". На вопрос о том, насколько оно оправдано, лишь 42,8% респондентов однозначно считает, что оно никогда неоправданно, т.е. менее половины респондентов. Остальные государственные служащие в большей или меньшей степени оправдывают это явление, а 6,2% откровенно признаются, что взяточничество всегда оправдано. Как видим, несмотря на то, что неподкупность официально провозглашена моральным императивом служебной деятельности государственного должностного лица, исследование обнаруживает не только собственное оправдание этому явлению, но отсутствие нетерпимости к этому явлению у "невзяточников".

О расплывчатости представлений о моральных ценностях у части служащих, о несоблюдении ими своих профессиональных обязанностей свидетельствует и тот факт, что только пятая часть опрошенных однозначно выступает за приоритет государственного интереса над личным. Большинство стоит на промежуточных позициях, а 6% недвусмысленно ратует за полное превалирование личного интереса над государственным. Между тем, профессиональный долг государственного служащего - защита государственных и общественных интересов, содействие упрочению авторитета государственной власти. Поступая на государственную службу, гражданин добровольно соглашается ограничить свою свободу и подчинять личные интересы государственным. Давно известно, что когда служащие подменяют государственные интересы личными, или же вместо основных целей государственного управления преследуют цели иные (концентрация власти, утверждение формальной дисциплины, абсолютизация процедурных вопросов и т.п.), то в результате такого отношения к службе государственный аппарат обюрокрачивается, перерождается в авторитарную форму управления, занятую лишь упрочением собственной власти. Тогда бюрократия начинает работать преимущественно на себя, имеет место "вырождение" государственного аппарата.

Одним из факторов эффективности профессиональной деятельности является высокий уровень культуры служащих, мною были выявлены основные элементы этикета. На вопрос, "Какими моральными качествами необходимо обладать госслужащему для профессиональной успешности?" - ответы расположились следующим образом:

- Доброжелательность - 18%

- Способность брать на себя ответственность - 16%

- Дисциплинированность -12%

- Честность - 8%

- Принципиальность -8%

- Справедливость - 7%

- Склонность к взаимопомощи - 7%

- Способность к компромиссу - 5%

- Признание свобод и прав окружающих - 4%

- Служебный педантизм - 4%

- Предприимчивость -4%

- Лояльность к власти - 2%

- Открытость -2%

- Неподкупность -2%

- Терпимость к "чужим нравственным идеалам" - 1%

Этот вопрос преследовал главную цель - выявить, насколько этические и профессиональные аспекты сочетаются в содержании профессиональной деятельности сотрудников.

Как видим из ответов, в число главных элементов этикета служащих вошли, прежде всего, такие ценности, как доброжелательность, способность брать на себя ответственность, дисциплинированность, а затем уже называются честность, принципиальность, справедливость. Хотя, на мой взгляд, эти три качества должны стоять первыми в иерархии моральных ценностей государственного служащего, из обследуемой группы только 7-8% служащих ставят их на первые по значимости места. А такое качество как неподкупность оказывается вообще на предпоследнем месте, что косвенно подтверждают данные ответа на вопрос о взяточничестве.

Можно сделать вывод, что значительная часть служащих считает, что для успеха в служебной карьере моральные характеристики не имеют превалирующего значения. С одной стороны, респонденты отдают должное моральным ценностям общества и отмечают в ряду доминантных характеристик, с другой стороны, ответы на следующий вопрос о важности в карьере соблюдения морально - этических правил - часть респондентов (14,3%) считает, что для успеха в служебной карьере соблюдение правил этики не имеет значения или, скорее всего не имеет значения; а 11,3% не придают этому значения вообще.

Целью следующего круга вопросов стала изучение проблемы "внутрислужебных" отношений и проблема служебного протекционизма, который на сегодняшний день часто определяет кадровую политику государственной службы и порой мешает оценить профессиональные качества сотрудника объективно. Из-за чего служба зачастую обрастает "своими" людьми в обход компетентных и профессиональных сотрудников. Именно поэтому был оценен способ получения должности государственной службы при помощи вопроса: "Каким образом Вы были приняты на ныне занимаемую должность?" Из полученных данных можно сделать вполне определенный вывод: почти для половины опрошенных сотрудников (46%) прием на работу - это результат исключительно воли одного человека, одного из руководителей этих органов. Из-за чего можно сделать вывод о том, что система конкурсных отборов при поступлении на государственную службу далеко не всегда эффективна и, мягко говоря, терпит фиаско, этот же вывод можно сделать и в отношении мер по аттестации служащих в дальнейшем.

Кроме того, две трети гражданских служащих считает в той или иной степени значимым для успеха в служебной карьере наличие влиятельного покровителя. 34% служащих придают покровительству наибольшее значение, а 57% из всех считающих, что оно имеет значение, все же признают это явление одним из самых отрицательных черт современного общества. Ведь там, где в основу кадровой политики положено покровительство, назначение по принципу „своих", „старых друзей", трудно говорить об эффективности государственного управления. Покровительство ведет к снижению ответственности, требовательности, к возникновению и распространению бюрократической волокиты. Этим объясняется наблюдаемая в управленческой сфере тенденция роста „бумаготворчества", когда государственные ведомства и даже отдельные учреждения принимают „для себя" всевозможные предписания и циркуляры, „умело" обходя существующие законы. Отмеченная тенденция тесно переплетается с другой, уже упоминавшейся - формированием авторитарной бюрократии, что вкупе ведет к своеобразной реставрации командно-административной системы государственного управления. Своеобразие заключается в том, что в современном государстве отсутствует соответствующая данной командно-административной системе идеология. В результате государственные служащие с большим трудом идентифицируют себя с этой системой. Это подтверждается и тем, что две трети опрошенных расценивают существующую государственную систему управления как „плохую" и „очень плохую".

Объясняется это тем, что сегодня очень многие члены общества оказались в неопределенном социальном положении, негативно относятся к „новым" этическим нормам и юридическим правилам, признанным регулировать общественную жизнь, или безразличны к ним. Утрата коллективной солидарности, личной идентификации с обществом непосредственно влияют на рост отклоняющегося поведения, отчетливо проявляющегося в управленческой сфере в виде отсутствия лояльности. Это подтверждается предыдущими полученными данными - только около 2 % респондентов упоминает лояльность по отношению к государственной власти в ряду доминантных положительных моральных характеристик поведения госслужащего.

Лояльность же граждан по отношению к государственным институтам производна от убежденности, что они защищают их интересы и служат реализации их целей. Если такой убежденности нет, то трудно убедить рядовых граждан в том, что существующие государственные структуры наилучшим образом соответствуют потребностям общества. На этой основе между государством и обществом возникает конфликт, разрешение которого предполагает соблюдение определенной организационной децентрализованности государственно-административного аппарата. С другой, - и должностные лица должны по личным убеждениям соответствовать своему общественному положению, сохранять лояльность по отношению ко всем государственным институтам и содействовать их непрерывной демократизации.

Однако у значительной их части низка осознанность своего места и призвания, с чем связана и недооценка роли самодисциплины. На вопрос о том, как надо относиться к распоряжениям начальства по работе, лишь 33% опрошенных ответили, что их надо всегда выполнять - пренебрежение дисциплинированностью как моральной ценностью налицо. Отсюда можно заключить, что в сфере государственного управления не только подчиненные имеют поводы жаловаться на свое начальство, но и руководители вынуждены считаться с наличием серьезных проблем при выполнении их распоряжений нижестоящими, которые могут "испортить жизнь" своего начальника, занимаясь проволочками, не предоставляя достоверной и полной информации и т.д. Поэтому укоренение здорового морального климата в аппаратах госуправления - необходимая предпосылка их успешной эффективной деятельности по реализации потенциала государства и создания нормальной жизни для народа, выведения страны из состояния неопределенности и аномичности (процесс разрушения базовых элементов культуры, этических норм и нравственных ориентиров).

Сформированная официальная структура российского общества сегодня не обеспечивает различным социальным группам принципиально одинаковую возможность легального достижения общепризнанных целей и тем самым вызывает приводящие к образованию неофициальных структур дисфункциональные нарушения социальной системы. Принципиальная инвариантность общественного поведения резко возросла, а с нею вместе растет и постоянно воспроизводящая аномию нормативная и структурная неопределенность общественной системы, обусловленная нарушением стабильности социальных позиций, распадом их прежней предписанной иерархизации. В таких условиях расшатывается структура общепринятых социальных норм и образцов поведения, люди лишаются чувства групповой солидарности, общественные связи слабеют и нарушается действенность коллективного контроля, что ведет к росту в обществе разных видов отклоняющего девиантного поведения. Ведь когда главной целью общества провозглашается материальное благополучие индивида, но не предоставляются легальные средства достижения этой цели, когда провозглашенные культурные ценности превозносит определенные значимые для всех цели, но при этом они ограничиваются или же полностью закрываются для значительной части членов общества, то масштабы отклоняющегося поведения возрастают.

Таким образом, из полученных данных можно сделать вполне определенный вывод:

В Управлении ФМС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области преобладает возрастная группа от 30 до 49 лет. Большинство кадрового состава имеет высшее образование по профилю, не соответствующему деятельности, которой они в настоящий момент занимаются, поэтому служащие не достаточно компетентны в своей профессиональной деятельности. У значительной части служащих имеются существенные пробелы в современных знаниях, и они не могут соответствовать требованиям, предъявляемым сегодняшним днем, не обладают новыми компетенциями и навыками. Но все же наблюдается позитивный настрой сотрудников в отношении дальнейших перспектив получения профильного образования по дисциплине муниципального и государственного управления.

При исследовании морального климата большое число служащих не удовлетворены им, в частности наличием межличностных конфликтов, что зачастую накаляет психологическую атмосферу в учреждении и сказывается негативным образом при решении задач, стоящим перед учреждением, вызывая недовольство, как среди самих служащих, так и населения. Это зачастую вызвано расплывчатостью моральных представлением, и зачастую отсутствием профессиональной этики. Поэтому необходимы меры по укреплению морального климата в аппарате Управления.

Тревогу вызывает отношение служащих к явлению коррупции и взяточничества, исследование обнаруживает не только собственное оправдание этому явлению, но и отсутствие нетерпимости к этому явлению у "невзяточников". Немногие выступают за приоритет государственного интереса над личным. В результате исследования выявлена несостоятельность конкурсных отборов при поступлении на государственную службу, в связи с присутствием на службе явления "покровительства", хотя многие считает его одним из самых отрицательных черт современного общества.

Вообще же, в целом, служащие считают, что для успеха в служебной карьере моральные характеристики не имеют превалирующего значения. Они расценивают систему, в которой работают как "плохую" и "очень плохую". Утрата коллективной солидарности, идентификации с обществом проявляются в виде отсутствия лояльности к государственной власти. Служащие не убеждены, что в их первейшую обязанность входит защита интересов государственных институтов, что провоцирует недоверие рядовых граждан к ним. На этой основе между государством и обществом возникает серьезный конфликт.

3.2 Пути совершенствования реализации на практике этических требований к государственным служащим УФМС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области

Государственная служба есть средство формирования правового государства, построение которого весьма актуально для России. Именно государственная служба обеспечивает взаимодействие правового государства с гражданским обществом и отдельным гражданином.

Правовая культура функционирует во взаимодействии с другими сферами культуры - политической, нравственной (этической), эстетической, религиозной и т.д., при этом она полностью не совпадает ни с одним из видов культуры (в том числе и политической), создавая своеобразие, уникальное сочетание материальных и духовных компонентов.

Специфика правовой культуры состоит в том, что ее уровень и состояние в значительной степени зависят от функционирования самой государственной власти. Правовая культура - это система и результат сложнейших социально-правовых отношений между государством и обществом. Качественное состояние правовой культуры зависит от обоих субъектов (государства и общества), однако государству в формировании высокого уровня правовой культуры принадлежит все же ведущая роль. Приоритет государства в этой сфере предопределен всей российской историей, менталитетом народа. Очевидно, что государство, которое не пользуется авторитетом у народа, не вправе рассчитывать на высокий уровень правовой культуры своего народа.

Правовая культура сотрудника ФМС формируется в процессе осуществления субъектами властной деятельности своих должностных обязанностей и включает в себя следующие элементы:

1) знание правовых норм, уровень правового мышления, профессиональной подготовки;

2) широкий кругозор политического и экономического видения реальности, определяющий уровень общей правовой культуры;

3) профессионально-этические качества чиновника, профессиональную безупречность, служебную дисциплинированность, добросовестность, честность.

Правовая культура требует личностно-озабоченного отношения к определенному правовому факту, вследствие чего и она в результате приобретает значение высшей нравственной ценности.

Очевидно, что ее профессиональные модификации, в том числе и в сфере государственной службы, определяются в первую очередь отличительными особенностями той или иной профессии. Низкая правовая культура определяет мотивацию, интересы, поведение властных субъектов. Нередко в погоне за разного рода привилегиями во власть приходят люди с криминальным прошлым. По результатам социологических исследований, работа в аппарате органов государственной власти для значительной части чиновников ценна главным образом получением привилегий для удовлетворения личных интересов. Власть способна изменять природу человека, наделенного ею, и при длительном пользовании властью эти изменения могут носить негативный характер.

Вступление в должность, как правило, связано с получением различных материальных и нематериальных благ. Это не может не влиять на личные качества отдельных руководителей, у которых со временем гипертрофируется вкус к власти, и тогда высокая должность может способствовать обратному процессу: государственная воля трансформируется в личную, государственная власть присваивается должностным лицом, используется в собственных интересах. В итоге руководящий работник служит не обществу, а себе, его личная порочная воля, ставшая государственной, задает тон последней, направляет ее по неправомерному или даже преступному пути. Справедливо подмечено, что должность может сравниться с ролью, а служащий - с актером, играющим плохо или хорошо для него написанную роль.

Ценность власти все более наполняется экономическим содержанием. "Во власть" идут часто с одной-единственной целью: зарезервировать существующие или приобрести новые источники доходов. Результат - беспрецедентные масштабы коррупции, рост должностных преступлений. Таким образом, дискредитируется сама демократическая модель власти, ведь ценность власти в ином - оказывать услуги обществу. Задача институтов, призванных обеспечивать формирование органов власти и должностных лиц и осуществлять контроль за их деятельностью, с точки зрения конституционной аксиологии предельно проста: нужно добиться, чтобы принадлежащую народу власть осуществляли лица, соответствующим образом воспринимающие идеальную ценность эталона власти, и чтобы от власти своевременно удалялись те, кто, добившись успеха, отказывается от необходимого конституционного восприятия ее статуса и роли.

Правовая культура властных субъектов является одним из важных видов профессиональной правовой культуры. Она обладает определенными особенностями, обусловленными спецификой самой власти, повышенной социальной значимостью их публичной деятельности, различным уровнем и профилем образования и другими факторами.

Право и нравственность являются одними из важнейших средств формирования культурно развитой, полноценной личности. Нравственное и правовое воспитание находятся в тесной взаимосвязи и взаимно дополняют и обогащают друг друга. Задача нравственно-правового воспитания - формирование законопослушной и высоконравственной личности, социально активного гражданина, субъекта власти.

Нравственная составляющая властной деятельности определяет уровень социальности и демократичности государства, его авторитет. Особую роль здесь призваны играть этические кодексы.

Формирование высоких моральных качеств чиновников в условиях становления гражданского общества должно опираться на рекомендации ученых.

Осуществление судебной и административной реформы - одно из важнейших направлений повышения нравственной и правовой культуры власти.

Необходима более прозрачная, понятная каждому гражданину подконтрольная система правовых иммунитетов. Следует стремиться к тому, чтобы данное правовое средство не превращалось в личные привилегии.

Не стоит игнорировать моральные стимулы - всевозможные поощрения, награды, официальное признание заслуг, популяризация лучшей практики. В любой общественно полезной деятельности мерам поощрительного характера должно уделяться особое внимание. К сожалению, применительно к государственной службе поощрительные нормы практически не исследовались, за некоторым исключением.

Еще одним направлением повышения уровня правовой культуры является совершенствование законодательства и правоприменительной практики.

Показателем культуры властвующего лидера является эффективность проводимой им политики. Имеет смысл говорить о повышении уровня правовой культуры российского чиновника лишь тогда, когда он научится уважать права человека и гражданина, будет относиться к ним как к высшей социальной ценности. Уважение во всем его многообразии обладает значительным моральным весом. Оно будет действенным, если станет неотъемлемой составной частью правосознания и правовой культуры общества; будет признано наукой, общественным мнением в качестве цели, задачи, принципа права, государства, его органов и должностных лиц. В ходе проведения аттестации государственных служащих особое внимание следует уделять тестированию на знание законодательства, касающегося прав и свобод человека и гражданина.

Растет потребность в разработке такой концепции развития деятельности государственных служащих, которая отражала бы не только современные, но и прогнозируемые социальные и государственные потребности, включая и моральную сторону проблемы. Главное в том, чтобы в воспитательную работу были включены закономерности нравственного формирования личности государственного служащего.

Важная роль в повышении нравственной и правовой культуры всего населения и субъектов власти в частности принадлежит средствам массовой информации. Необходимы специальные издания, подробно и постоянно рассматривающие означенные проблемы. Подобные начинания уже есть.

Одной из форм правового воспитания является юридическое образование. Проблемы юридического образования в полной мере касаются всех властных субъектов. Они затрагивают и чиновников, и предпринимателей, и военных - всех без исключения российских граждан. Иными словами, речь должна идти и о профессиональном юридическом образовании, и о массовом юридическом воспитании и "ликбезе". По сути, придется создавать современное российское правосознание, следует восстановить практически разрушенную систему правового воспитания.

Среди приоритетных направлений можно выделить систему переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, с упором в преподавании юридических дисциплин на их аксиологическую и антикоррупционную составляющие. Система переподготовки государственных служащих призвана способствовать повышению правосознания государственных служащих. Однако и здесь есть некоторые проблемы. Во-первых, к спускаемым разнарядкам по количеству чиновников, которых надо направлять на повышение квалификации в названные учебные заведения, руководители федеральных и региональных органов исполнительной власти относятся как к досадной необходимости и потому выбирают наименее способных. Во-вторых, значительное число учащихся чиновников составляют лица, плату за которых вносят посылающие их государственные органы и учреждения, что ставит предел их количеству. В-третьих, поучившиеся гражданские служащие (в основном из молодежи), набравшись некоторого опыта, стремятся "нырнуть" в какую-либо коммерческую структуру.

Сегодня значимость правового воспитания определяется возрастанием позитивной роли права в развитии политических, культурных, духовных и нравственно-правовых качеств личности, ее ценностных ориентаций. Формирование государственной политики в области духовного и нравственного воспитания населения признано важнейшей составной частью обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Проведя исследование, проанализировав полученные данные, а также основные направления государственной кадровой политики, кадровой политики УФМС можно предложить ряд мер, которые смогут более эффективно повлиять на совершенствование системы укрепления служебной дисциплины и законности, профилактики должностных преступлений, повышения морально-этического уровня среди сотрудников Управления ФМС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области:

1. Прежде всего, следует организовать систематический мониторинг морально-психологического климата, информирование руководства Управления о его состоянии, выработку предложений руководителям подразделений по его нормализации.

2. Необходимо сосредоточиться на проведении работы по выявлению проблемных сотрудников, требующих углубленного психолого-педагогического сопровождения, организации совместной предупредительной работы с ними руководителей Управления, психологов, воспитателей, инспекции по личному составу, подразделений собственной безопасности.

3. Нужно организовать профилактические встречи руководства с сотрудниками, совершившими должностные проступки и нарушения служебной дисциплины. Важную роль здесь играет доведение до сотрудников приговоров судов и других материалов по привлечению служащих к уголовной и административной ответственности.

4. Большое значение имеет организация контроля за рассмотрением жалоб и обращений граждан на действия служащих, а также подготовка соответствующих информационных материалов.

5. Важным должно стать формирование системы повышения психолого-педагогической компетентности руководящего состава Управления ФМС. В рамках такой системы должны решаться вопросы отбора кандидатов на должности руководящего состава, их обучения и воспитания, развития у них комплекса профессиональных качеств руководителя, умений работать с подчиненными на основе передовых достижений гуманитарного знания. Одним из важных элементов обозначенной системы будет являться их личное участие в информационно-пропагандистской работе с личным составом, в частности, к примеру, в проведении единых дней государственно-правового информирования сотрудников.

6. История свидетельствует о том, что ни одно государство в мире не добивалось значительных социально-экономических успехов без решения проблемы, имеющей стратегическое значение - организации системы патриотического воспитания своих граждан. Идея патриотизма становится реальным ресурсом консолидации как общества в нашей стране в целом, так и на государственной службе в частности.

На сегодня ФМС РФ разработана и реализовывается государственная программа, создающая организационную основу работы по патриотическому воспитанию, проведён массив мероприятий, накоплен определённый опыт, на его основе подготовлены методические материалы. В центре внимания - воспитание сотрудника, преданного своей профессии, верного служебному долгу. Воспитывать молодёжь на героической истории своего ведомства - эффективный и правильный путь.

7. Отсюда вытекает следующая задача воспитательного аппарата - организация историко-воспитательной работы в Управлении ФМС. Должна вестись архивно-изыскательская работа, издаваться исторические очерки о работе службы, Книги почёта; необходимо развивать систему мемориальной и исторической работы, организовывать совершенствовать комнаты истории во взаимодействии с ветеранскими организациями;

8. Еще одно важное направление работы - создание на общественных началах внештатных лекторских групп, из числа научных работников, преподавателей, лекторов ведомственных и региональных образовательных учреждений для проведения государственно-правового информирования сотрудников. Всё это будет работать при условии создания системы разработки информационных и методических материалов с привлечением возможностей ведомственных образовательных учреждений и их распространения.