Духовно-нравственные основы профессиональной деятельности государственного служащего

Актуальность исследования. Институт государственной службы играет огромную роль в жизни общества, и от того, насколько организована его работа, зависит эффективность государственного управления. Изменения в сложившихся общественных отношениях повлекли за собой необходимость переосмысления правовых и моральных норм, регулирующих государственную службу. От эффективного взаимодействия этих регуляторов, зависит состояние законности, правопорядка, уровень юридической культуры, правосознания общества и его граждан. Ясно, что, как и в любой другой сфере общественного сознания, в государственной службе регуляторами взаимоотношений и поведения выступают право и мораль, причем их влияние осуществляется во взаимосвязи. Следовательно, выработанные обществом нравственные критерии оценки поведения служащих, во многом, определяют содержание правовых норм.

Сегодня остро возникают проблемы согласования властных полномочий и нравственности; ослабление моральных устоев общества порождает объективную необходимость принятия актов, затрагивающих нравственность государственных служащих. Цели государственной службы, ее ведущие принципы, нормы, профессиональные требования к ее кадрам - все содержит нравственный аспект, определяющий ее направленность. Моральная атмосфера в органах власти, нечистоплотность ответственного чиновника могут серьезно дискредитировать любые благие намерения властей.

В настоящее время Россия продолжает идти по пути формирования гражданского общества, а демократические принципы выступают его основными ценностями. Данный процесс сопряжен с "ломкой" предыдущей идеологии массового сознания и с формированием новой, общей идеи развития и существования современного российского государства.

В условиях, когда в обществе отсутствуют четко определенные идеологические установки, где каждая личность имеет свою систему ценностей, нравственные установки населения, каждого отдельного гражданина определяют темпы, направленность, социальную надежность социума в целом. На уровень толерантности населения оказывает сильное влияние такой фактор, как степень уважения к власти, который служит основой прочного и конструктивного взаимодействия населения с институтами власти, что является залогом стабильности общественного развития.

Население, доверяя власти в определении стратегии развития государства, потребностей общества во всех сферах жизнедеятельности, обоснованно требует от представителей властных структур наивысшей ответственности за проводимую политику, которая должна, в первую очередь, обеспечивать материальные и духовные потребности граждан. Политика государства в материальной сфере должна быть направлена на гарантию определенных социальных стандартов, достойного уровня проживания каждого отдельного человека, а в духовной сфере - на возвышение личности человека, создание специфическими средствами благоприятных условий для утверждения благородных нравственных качеств граждан, возвышенной морали мира, социальной справедливости, сохранения природы и роста цивилизации. Безусловно, реализация на практике данной политики невозможна без наличия у представителей институтов власти определенных духовно-нравственных качеств, которые способствуют воплощению провозглашенных идей и обеспечивают позитивное восприятие населением государственных служащих и доверие к ним.

Методологической и информационной основой исследования являются работы таких авторов как А.Е. Бусыгина, В.И. Бакштановского, К.О. Магомедова, А.И. Ионовой, А.В. Оболонского, В.М. Соколова, П.П. Степнова, В.Н. Шуваловой и других. В их трудах рассмотрены вопросы нравственного поведения государственного служащего, его духовно-нравственной составляющей, этичности управленческого работника. Проблемы профессиональной и нравственной этики сотрудников силовых ведомств, а также разработка мер повышения духовно-нравственного уровня государственных служащих подробно исследуются в трудах В.Я.Кикотя, В.Л.Кубышко, Б.Ю. Дерешко.

Объект исследования: профессиональная этика, нравственные и моральные нормы, регулирующие отношения в сфере государственной службы и влияющие на эффективность управления на современном этапе.

Предмет исследования: духовно-нравственные основы профессиональной деятельности государственных служащих УФМС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области как носители морально-нравственных качеств.

Целью исследования является анализ норм профессиональной этики, регулирующих отношения в сфере государственной службы и разработка системы мер, направленных на совершенствование моральных качеств кадрового состава Управления ФМС.

Задачи исследования:

1. Определить содержание понятия духовно-нравственных основ профессиональной деятельности государственных служащих.

2. Проанализировать государственную политику в сфере регулирования этики профессиональной деятельности государственных служащих.

3. Выявить особенности этических требований, предъявляемых к государственным служащим силовых структур.

4. Исследовать и охарактеризовать состояние духовно - нравственного уровня государственных служащих Управления Федеральной миграционной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.

5. Разработать систему мер для усовершенствования этических требований к государственным служащим Управления ФМС по СПб и Ленинградской области.

Структура работы включает в себя введение, 3 главы, заключение, библиографический список и приложение.

Глава 1. Понятие и принципы духовно-нравственных основ профессиональной деятельности государственных служащих

1.1 Понятие духовно-нравственных основ профессиональной деятельности государственных служащих

Понятие "этика" происходит от древнегреческого ethos (этос). Сначала под этосом понималось место совместного проживания, дом, жилище, звериное логово, гнездо птицы. Затем им стали главным образом обозначать устойчивую природу какого-нибудь явления, нрав, обычай, характер. Например, Гераклит считал, что этос человека - это его божество. Такое изменение смысла понятия выражало связь между кругом общения человека и его характером.

Понимая слово "этос" как характер, Аристототель ввел в употребление прилагательное "этический" с той целью, чтобы обозначить особенный класс человеческих качеств, которые он назвал этическими добродетелями. Этические добродетели, таким образом, являются свойствами человеческого характера, его темперамента, душевными качествами.

Они имеют отличия, с одной стороны, от аффектов, свойств тела, а с другой стороны, от дианоэтических добродетелей, свойств ума. В частности, страх является природным аффектом, а память - свойством ума. Свойствами характера можно при этом считать: умеренность, мужество, щедрость. Для обозначения системы этических добродетелей как особой сферы знания и для выделения этого знания как самостоятельной науки Аристотель и ввел термин "этика".

Для более точного перевода аристотелевского термина "этический" с греческого языка на латинский Цицерон ввел термин "moralis" (моральный). Он сформировал его из слова "mos" (mores - множественное число), которое, как и в греческом, использовалось для обозначения характера, темперамента, моды, покроя одежды, обычая.

Цицерон, например, рассуждал о моральной философии, имея ввиду ту же область знания, которую Аристотель назвал этикой. В IV веке н.э. в латинском языке появился и термин "moralitas" (мораль), который является непосредственным аналогом греческого понятия "этика".

Эти слова, одно греческого, другое латинского происхождения, вошли в новоевропейские языки. Вместе с ними в ряде языков появились свои собственные слова, которые обозначают то же самое, что понимается под терминами "этика" и "мораль". В русском языке таким словом стало, в частности, "нравственность", в немецком языке - "Sittlichksit". Эти термины повторяют историю появления понятий "этика" и "мораль" от слова "нрав".

В кратком словаре по философии понятие нравственности приравнено к понятию мораль. "Мораль (латинское mores-нравы) - нормы, принципы, правила поведения людей, а так же само человеческое поведение (мотивы поступков, результаты деятельности), чувства, суждения, в которых выражается нормативная регуляция отношений людей друг с другом и общественным целым (коллективом, классом, народом, обществом)".

В. И. Даль толковал слово мораль как "нравственное ученье, правила для воли, совести человека". Он считал: "Нравственный - противоположный телесному, плотскому, духовный, душевный. Нравственный быт человека важнее быта вещественного." "Относящийся к одной половине духовного быта, противоположный умственному, но сопоставляющий общее с ним духовное начало, к умственному относится истина и ложь, к нравственному - добро и зло. Добронравный, добродетельный, благонравный, согласный с совестью, с законами правды, с достоинством человека с долгом честного и чистого сердцем гражданина. Это человек нравственный, чистой, безукоризненной нравственности. Всякое самоотвержение есть поступок нравственный, доброй нравственности, доблести".

С годами понимание нравственности изменилось. У Ожегова С.И "Нравственность - это внутренние, духовные качества, которыми руководствуется человек, этические нормы, правила поведения, определяемые этими качествами".

По утверждению О.Г. Дробницкого "…нравственность, как специфически способ общественной регуляции, выделяется и развивается исторически, а не есть нечто данное с самого начала существования человеческого общества".

Таким образом, в своем первоначальном значении "этика", "мораль", "нравственность" - три разных слова, хотя они и являлись одним термином. Со временем ситуация изменилась. В процессе развития философии, по мере выявления своеобразия этики как области знания, за этими словами начинают закреплять разный смысл.

Так, под этикой прежде всего подразумевается соответствующая область знания, наука, а под моралью (или нравственностью) - изучаемый ею предмет. Хотя у исследователей возникали различные попытки разведения терминов "мораль" и "нравственность". Например, Гегель под моралью понимал субъективный аспект поступков, а под нравственностью - сами поступки, их объективную сущность.

Моралью он называл, таким образом, то, какими видит поступки человек в его субъективных оценках, переживаниях вины, умыслах, а нравственностью - то, чем на самом деле являются поступки личности в жизни семьи, государства, народа. В соответствии с культурно-языковой традицией часто понимаются под нравственностью высокие основополагающие позиции, а под моралью, наоборот, приземленные, исторически очень изменчивые нормы поведения. В частности, заповеди Бога можно назвать нравственными, а вот правила школьного учителя - моральными.

В целом в общекультурной лексике все три слова продолжают до сих пор употреблять как взаимозаменяемые. Например, в разговорном русском языке то, что называют этическими нормами, с таким же правом может именоваться моральными или нравственными нормами. В языке, который претендует на научную строгость, важный смысл придается прежде всего разграничению понятий этики и морали (нравственности), но и оно не полностью выдерживается. Так, порой этику как область знания называют моральной (нравственной) философией, а для обозначения некоторых моральных (нравственных) явлений используют термин "этика" (например, экологическая этика, этика бизнеса).

В целом отметим, что в этической науке существуют разные точки зрения, как отличающие мораль от нравственности, так и отождествляющие эти понятия, но подавляющее большинство современных исследователей признают их тождественность. Таким образом, нравственность - понятие, являющееся синонимом морали (русский вариант латинского термина "мораль"), происходящее от слова "нрав".

Постепенно в этике начали различать два рода проблем: вопросы о том, как должен поступать человек (нормативная этика); теоретические вопросы о происхождении и сущности морали (теоретическая этика).

Нормативный характер этики, выражающийся в формулировании норм поведения и создании идеальных образцов нравственных отношений, обусловливает ее ценность, специфику и особое место в системе научного знания.

Вся традиция этики связана с выяснением того, что является должным для человека, то есть соответствует объективным законам человеческого бытия, которые реально существуют.

В жизни возникают этически сложные ситуации, которые не так просто оценить, но было бы неправильно пытаться моральный закон приспособить к реальным житейским ситуациям. Одно дело понять и простить то или иное нарушение морального закона и совсем другое - отрицать это нарушение в силу оправдывающих обстоятельств. Этика учит разбираться в сути морального закона и понимать моральные аспекты человеческого поведения, позволяет получить знания о человеческой природе, лучше понять самих себя. В ее основе лежит представление о присущей человеку свободе выбора, не обусловленного никакими природными или социальными законами.

Пожалуй, ни один нормальный человек не стремится совершать зло ради самого зла. Обычно каждый добивается получения некоего блага, которое в действительности может оказаться фиктивным (искаженным добром), и попытки его достижения могут привести к дурным последствиям. Даже отказ (как сознательная жертва) от некоторого очевидного блага, приносящего непосредственную выгоду, означает лишь предпочтение более высокого духовного блага корыстному интересу как менее значимому благу. Задача этики вовсе не в том, чтобы обосновать превосходство добра над злом, блага над отсутствием блага. Это превосходство очевидно всем, кроме убежденных нигилистов и критиканов. Ее задача состоит в том, чтобы помочь человеку понять, что есть истинное благо, и найти свой путь к достижению этого блага. Мораль человека предполагает его способность к оценкам, то есть умение различать добро и зло в соответствии с их истинной ценностью. Тем самым мораль благотворно влияет на поведение конкретного человека и нравы общества в целом.

Появление профессиональной этики во времени предшествовало созданию научных этических учений, теорий о ней. Повседневный опыт, необходимость в регулировании взаимоотношений людей той или иной профессии приводили к осознанию и оформлению определенных требований профессиональной этики. Профессиональная этика, возникнув как проявление повседневного морального сознания, затем уже развивалась на основе обобщенной практики поведения представителей каждой профессиональной группы. Эти обобщения содержались как в писаных, так и в неписаных кодексах поведения, так и в форме теоретических выводов. Таким образом, это свидетельствует о переходе от обыденного сознания к теоретическому сознанию в сфере профессиональной морали. Большую роль в становлении и усвоении норм профессиональной этики играет общественное мнение. Нормы профессиональной морали не сразу становятся общепризнанными, это бывает связано с борьбой мнений. Взаимосвязь профессиональной этики и общественного сознания существует и в форме традиции. Различные виды профессиональной этики имеют свои традиции, что свидетельствует о наличии преемственности основных этических норм, выработанных представителями той или иной профессии на протяжении столетий. Профессионализм как нравственная черта личности.

Профессиональные виды этики - это те специфические особенности профессиональной деятельности, которые направлены непосредственно на человека в тех или иных условиях его жизни и деятельности в обществе. Изучение видов профессиональной этики показывает многообразие, разносторонность моральных отношений. Для каждой профессии какое-то особое значение приобретают те или иные профессиональные моральные нормы. Профессиональные моральные нормы - это правила, образцы, порядок внутренней саморегуляции личности на основе этических идеалов.

Основными задачами профессиональной этики являются:

развитие и закрепление интереса к милицейской профессии, сформировать основы профессионального отношения к избранному делу;

исследование понятий и содержания профессиональной чести и профессионального долга, раскрыть нравственные основы будущей практической деятельности;

выработка определенного иммунитета к профессионально-нравственной деформации в процессе непосредственного контакта с представителями криминального мира.

Естественно, что духовно-нравственные основы профессиональной деятельности служащих в первую очередь определяются их духовно -нравственными качествами. В научной литературе отсутствует определение понятия "духовно-нравственные качества". По своей сути, данный термин может быть определен следующим образом. Это качества личности, которые в равной степени "обусловлены идейной направленностью личности (ее политической ориентацией, приверженностью к тем или иным общественным идеям) и ее нравственным содержанием (основными принципами взаимоотношений человека с другими людьми, регулирующими его деятельность во всех сферах жизни)".

От деятельности госслужащих, их профессионализма и наличия определенной нравственной составляющей зависят принятие и реализация управленческих решений, направленных на благо общества. Именно нравственный фактор играет особую роль в формировании общественной оценки проводимой властями политики.

Таким образом, духовно-нравственные качества государственных служащих определяются как проявление в социальной среде через поступки, действия или бездействия госслужащего тех его ценностных ориентаций, которые обусловлены не только этическими, но и общемировоззренческими установками (идеологическими, философскими, научными и т.п.). К вышеперечисленным качествам относятся патриотизм, гражданственность, достоинство, принципиальность и другие.

В условиях социальной трансформации общества, государственные служащие должны делать все, чтобы соответствовать ожиданиям общественности для обеспечения социальной стабильности в обществе, а именно стремиться к их идеальному восприятию в социальной среде.

Идеал выступает как предельное выражение того, что принимается в системе ценностей за высшее, "это совокупность высших духовных ценностей и значимостей в поведении и образе жизни личности". Идеал есть системная характеристика цели бытия субъекта, образец поведения, высшее достоинство личности, к которому надо стремиться, "идеал -это ценность, выраженная как цель, как то, что организует и направляет усилия в единое русло". Идеал может строиться и развиваться на основе общепринятых в обществе ценностей, индивидуальной нравственной программы поведения и других факторов, но главным свойством идеала является то, что он должен делать человека лучше, побуждать только к положительным поступкам.

Идеал трансформируется в определенную модель, к которой должен стремиться субъект идеала, будь то общество, человек, в том числе занимающий государственную должность. В рамках данной работы, это модель нравственного поведения государственного служащего, определяющаяся позитивным восприятием населением наличия у госслужащих определенных духовно-нравственных качеств, необходимых, по мнению общественности, для лиц, представляющих институты власти. Существуют исторически сложившиеся модели поведения госслужащих, которые мы проанализируем далее.

Итак, духовно-нравственные качества государственных служащих -это проявление в социальной среде через поступки, действия или бездействия госслужащего тех его ценностных ориентаций, которые обусловлены не только этическими, но и общемировоззренческими установками (научными, философскими, политическими и др.).

В современных условиях вышеназванные качества приобретают особую актуальность, так как доверие населения к институтам власти, прежде всего, зависит от моральности поступков государственных служащих. Доверие к власти со стороны россиян необходимо для дальнейшего развития страны. Данной задаче будет способствовать поведение государственных служащих, определяемое как "должное", т.е. устанавливаемое властными структурами и ожидаемое общественностью поведение, в котором должны наличествовать определенные духовно-нравственные качества должностных лиц.

1.2 Этические принципы профессиональной деятельности государственных служащих

Практика государственной службы свидетельствует, что служебное поведение государственных служащих должно основываться на прочных нравственных принципах. Под нравственными принципами государственной службы понимается совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности служащего, к характеру его взаимоотношений с государством. Это система ценностей и правил, регулирующих взаимоотношения государственных служащих между собой с целью создания надлежащего морально-психологического климата в коллективе и повышения эффективности государственной службы.

Следует отметить, что нравственные принципы и нормы служебной деятельности государственных служащих пока не нашли у нас нормативного установления.

Общими нравственными принципами деятельности государственных служащих являются следующие принципы:

- Принцип служения государству и обществу, требующий бескорыстной и безупречной службы на благо государства и гражданского общества.

- Принцип законности, обязывающий всех государственных служащих неукоснительно соблюдать букву и дух законов. Важно, чтобы в законе право и мораль соответствовали друг другу. Этот принцип требует верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, положениями и инструкциями. Для чиновников должно стать правилом, что неисполнение, попрание закона не только противоправно, но и глубоко аморально. К сожалению, у нас весьма распространены правовой нигилизм, скептическое отношение к праву. Отсюда проистекают правовая противоречивость и слабость государственной власти, двойные стандарты в правоприменительной практике, безнаказанность, правовая безграмотность ряда служащих.

- Принцип гуманизма, предписывающий признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Он требует от чиновника уважать каждого человека, признавать суверенитет личности и ее достоинство, быть вежливым, тактичным, толерантным. Это должно стать внутренним императивом чиновника. Данный принцип показывает то, что чиновник существует и действует для человека, а не человек для чиновника.

- Принцип ответственности, обязывающий служащих нести не только юридическую, но и нравственную ответственность за принимаемые решения. Такой подход не в традициях российской ментальности. Но его надо использовать, брать на вооружение.

- Принцип справедливости, требующий разумного использования властных полномочий, защиты прав и законных интересов граждан. Удовлетворение потребности в справедливости властей - самое важное из моральных ожиданий общества. Любая несправедливость, допускаемая чиновником, наносит моральный ущерб авторитету власти.

- Принцип лояльности, означающий осознанное, добровольное соблюдение государственными служащими правил, норм служебного поведения. Он предполагает верность службе, уважение и корректность по отношению к государственным и общественным институтам. Он требует, чтобы служащий не наносил вред имиджу государства, всячески способствовал укреплению его авторитета. Чиновник обязан проявлять лояльность по отношению к государству, строю, политическому большинству, находящемуся у власти, ко всем ветвям власти, к государственным институтам, к обществу, населению.

- Принцип политической нейтральности требует, чтобы государственная служба были вне политики. Проявление политико-идеологических пристрастий, ориентация на политические группировки в системе государственной службы неуместны и вредны. Вместе с тем, государственно-служебные отношения не могут не носить политический характер, т.к. государственная служба - это институт государства. Вопрос заключается в степени политизации государственной службы. Индикатором политизации можно считать уровень вовлечения аппарата и отдельных служащих в политику. Поэтому нельзя нарушать меру допустимости политизации государственного аппарата.

Демократическая система государственной власти требует построения департизированной и деполитизированной государственной службы. Исторический опыт и современная практика доказывают, что для эффективного государственного управления необходима полностью департизированная и относительно деполитизированная государственная служба. При этом, силовые государственные структуры и судебная власть должны быть абсолютно департизированы и деполитизированы. Полное слияние политики и государственной службы недопустимо, в том числе и по соображениям морального характера. Но абсолютно разделить государственную службу и политику невозможно - это из области утопии. Гражданскому обществу и политикам, контролирующим и регулирующим государственную службу, это нужно иметь в виду.

- Принцип честности и неподкупности, требующий категорического неприятия таких явлений, как коррупция и бюрократизм. Нынешняя организация госаппарата и его непрозрачность способствуют коррупции. По сути, любые административные барьеры преодолеваются взятками. Коррупция и бюрократизм властей создают угрозу демократическим ценностям, разрушают веру людей в государство.

Признаками коррумпированности государственного служащего являются: незаконность получаемых служащим материальных и нематериальных выгод; злоупотребление властью, использование служебного положения вопреки интересам службы; умышленное использование служебного положения для личного обогащения; наличие личной корысти. Коррупция - это системное явление, требующее не только уголовно-правовых мер борьбы, но и целенаправленной кадровой работы, нравственного воздействия.

Бюрократизм - внутреннее свойство любой управленческой структуры. Но оно должно быть минимизировано. Он представляет собой нравственно отрицательную форму реализации государственно-властных полномочий. Отличительная черта бюрократической ментальности чиновника - стереотипность, безразличие и безответственность, что превращает бюрократию в корпорацию эгоистических интересов. В бюрократической среде преобладают такие ценности, как чинопочитание, карьеризм, канцелярщина, зависть, подобострастное отношение к богатству и власти. Только демократизация и открытость власти, оптимизация аппарата, расширение социальной базы кадрового корпуса государственной службы, отделение его от бизнеса и собственности могут лишить бюрократизм благоприятной среды обитания.

Основные принципы служебного поведения государственных служащих являются основой поведения граждан Российской Федерации в связи с нахождением их на государственной службе.

Государственные служащие, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны:

а) исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов;

б) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности как государственных органов, так и государственных служащих;

в) осуществлять свою деятельность в пределах полномочий соответствующего государственного органа;

г) не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

д) исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению ими должностных обязанностей;

е) уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы либо органы местного самоуправления обо всех случаях обращения к государственному служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;

ж) соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, исполнять обязанности, связанные с прохождением государственной службы;

з) соблюдать беспристрастность, исключающую возможность влияния на их служебную деятельность решений политических партий и общественных объединений;

и) соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

к) проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами;

л) проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России и других государств, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

м) воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в добросовестном исполнении государственным служащим должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа либо органа местного самоуправления;

н) принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по недопущению возникновения конфликта интересов и урегулированию возникших случаев конфликта интересов;

о) не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов личного характера;

п) воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, его руководителя, если это не входит в должностные обязанности государственного служащего;

р) соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

с) уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать содействие в получении достоверной информации в установленном порядке;

т) постоянно стремиться к обеспечению как можно более эффективного распоряжения ресурсами, находящимися в сфере его ответственности.

Таким образом, нравственные принципы государственной службы понимаются как совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности государственной службы, к кадровой политике.

Глава 2. Государственная политика в сфере регулирования этики профессиональной деятельности государственных служащих

2.1 Нормативно-правовые основы этики государственных служащих

За период с 1992 по 2001 г. в России была проведена кропотливая работа по реформированию и созданию новой системы государственности, в том числе становлению современной государственной службы. В частности, закреплены принципы: верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации; равного доступа граждан России к государственной службе в соответствии со способностями и соответствующей профессиональной подготовкой. Принят ряд определенных мер по организации в новых условиях государственной службы как правового и социального института по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреплению кадрового аппарата в федеральных и региональных органах.

В то же время тогда еще не было оснований утверждать, что становление государственной службы в Российской Федерации завершилось. Она не приобрела еще необходимой достаточности, определенности, законченности и зрелых форм. Служба функционировала во многом на основе циклического воспроизведения некоторых связей и отношений, существовавших в дореформенный период. Оставалось множество нерешенных вопросов в области укрепления государственности и совершенствования регулирования современной системы государственной службы. В результате вновь возникла необходимость дальнейшего реформирования государственной службы в России.

Подтверждение этому мы находим в научно-практических изысканиях ученых, отмечающих, что "на рубеже конца 90-х годов в службе накопился ряд проблемных аспектов: отсутствие общей целостности системы государственной службы; она функционирует как служба в отдельном органе государственной власти, то есть носит ведомственный характер; заметно снизились эффективность и престиж государственной службы; слабо используются современные технологии государственного управления; непоследовательно ведется кадровая политика; не сформированы соответствующие механизмы профилактики коррупции в службе; статус государственных служащих не соответствует возлагаемой на них ответственности; усиливаются бюрократизация и информационная закрытость деятельности органов государственного управления; не разработаны пути эффективного взаимодействия государственной и муниципальной службы". Отмечалось отсутствие функционирования конституционного поля, согласованного правового законодательства, вертикали федеральной исполнительной власти, слабость судебной системы и органов прокуратуры, отсутствие государственной дисциплины, высокая коррумпированность функционирующих государственных структур, развитие сепаратизма и местничества .

Об этом наглядно свидетельствуют и данные социологических исследований, проведенные Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации в 1998 - 2001 гг., с целью выявления общественного мнения о коррупции в службе и путях ее преодоления. Опросы показали, что подавляющее число респондентов из числа граждан России сильно обеспокоены неисполнением ряда федеральных законов, регулирующих их социальные права (84% ответов) и экономическую жизнь (80% ответов). Государственные служащие не удовлетворены размерами денежного содержания (67% ответов), нестабильностью своего правового положения (48% ответов), безнаказанностью коррумпированных должностных лиц в службе (73% ответов).

Эти правовые пробелы был призван решить вступивший в силу с 1 февраля 2005 г. Федеральный закон № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", установивший правовые, организационные и финансово-экономические основы в правоприменительной деятельности государственной гражданской службы. В связи с этим федеральным органам исполнительной власти РФ, с учетом основных требований норм принятого Закона, предписывалось в кратчайшие сроки разработать и принять пакет нормативных правовых документов, инструкций и предписаний, направленных на его эффективную реализацию. Принципиальными правовыми "новшествами" основных положений и инновационных идей данного законодательного акта явились появившиеся возможности официального предоставления государственному служащему (с соответствующего разрешения вышестоящего руководства) получения дополнительного дохода за осуществление иной, не связанной с выполнением основных обязанностей государственной службы деятельности. При условии, что эта деятельность не будет являться предпринимательской (ст. 12 и 14 Закона). Помимо ограничений, связанных с гражданской службой (ст. 16 Закона), введено такое понятие, как "запреты, связанные с гражданской службой". В частности, запрещение гражданскому служащему допускать публичные высказывания, личные суждения и оценки в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решение вышестоящего государственного органа либо органа, в котором служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. Закрепленные запреты были предусмотрены не только во время замещения должности гражданского служащего, но и после его увольнения с гражданской службы (ст. 17 Закона).

Законодательно закреплены комиссии, создаваемые государственными органами по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (ст. 19 Закона). Впервые введено обязательство, предусматривающее служащему представлять непосредственно представителю нанимателя сведения о получаемых им доходах и принадлежащем ему на правах собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, а также об обязательствах имущественного характера (ст. 20 Закона). Регламентировано поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы, которая осуществляется по результатам конкурса. При этом конкурсная комиссия образуется на основе правового акта соответствующего государственного органа, а Положение о конкурсе, определяющее порядок и условие его проведения, утверждается указом Президента РФ. Законодательно определены случаи, в которых такой конкурс не проводится. Это случаи назначения на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники" и при заключении срочного служебного контракта (ст. 22 Закона). Введена квалификационная градация государственных должностей на руководителей, помощников (советников), специалистов и обеспечивающих специалистов.

В соответствии с новым законодательным актом профессиональная служебная деятельность гражданского служащего стала осуществляться в соответствии с актом о назначении на должность, т.е. соответствующим приказом, и со служебным контрактом, заключенным в письменной форме, устанавливающим права и обязанности сторон (ст. 13 и 24 Закона). Утверждены определенный порядок и условия служебной аттестации гражданских служащих, а также сдачи ими квалификационных экзаменов (подтверждение профессионального уровня) аттестационной комиссии, сформированной на основании правового акта соответствующего государственного органа (ст. 48 и 49 Закона). В этих условиях современная государственная служба как государственный правовой институт стала представлять собой определенную совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию, функционирование и объединение государственных служащих, их служебное поведение, личный правовой статус и правоприменительную деятельность по реализации основных положений и правовых норм Конституции и соответствующих федеральных законов Российской Федерации.

Вместе с тем процесс формирования современной системы государственной службы продолжает сегодня характеризоваться известной парадоксальностью. С одной стороны, эта служба как система социально-правовых институтов уже сформировалась, а с другой - еще нет. Многие структурные подразделения еще не функционируют и находятся в стадии организационного, правового и финансово-экономического становления. Например, действующим законодательством предусмотрено соответствующее проведение конкурсов, служебных аттестаций, квалификационных экзаменов для служащих и т.д. Однако в правоприменительной деятельности эти основные формы, к сожалению, не реализуются. Более того, для современного состояния государственной службы продолжают оставаться характерными:

- правовая и кадровая автаркизация вследствие существующего нормотворчества субъектов РФ;

- неразработанность государственной кадровой политики и, как результат, отсутствие единой нормативной правовой базы для реализации кадровых технологий, стабильности функционирования гражданского персонала, его социальной защищенности, блокирующих механизмов для кадрового волюнтаризма и правового нигилизма;

- слабая научно-методическая обеспеченность, недостаточное использование соответствующих информационных технологий в организации управления государственной службой.

Сложившееся положение со служащими государственной службы складывается таким образом, что вроде бы существует организационный, правовой и финансово-экономический порядок, закрепленный в Законе "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", в соответствии с которым в России имеет место определенный подбор, расстановка, развитие, оценка, продвижение и стимулирование гражданского персонала по службе, но в то же время отсутствуют соответствующие адекватные механизмы, направленные на практическую реализацию этой деятельности. "Очень хотелось бы увидеть в качестве примера хоть какую-нибудь подсистему территориальных, функциональных, отраслевых и иных органов государственного управления, где бы по кадровым вопросам была определенность, логика, последовательность и находящийся в ней, скажем, государственный служащий твердо знал свой статус и будущую судьбу".

Такое положение может сохраняться и в дальнейшем, до тех пор, пока не наступит понимание того, что в современных условиях должна представлять собой государственная служба как правовой институт государства и в чем его собственная специфика, т.е. отличие от других государственных институтов и объединений. Как институт государства современная государственная служба не может быть системой элементов и взаимосвязей, ее образующих и составляющих, придающих ей самостоятельное выражение и особую функциональную направленность. В этом смысле она представляется высокоорганизованной, юридически отрегулированной, внутренне управляемой и т.д. Главное здесь - выяснить и учесть возможные взаимосвязи и взаимозависимости между всем государственным: государством, государственной властью, государственным аппаратом и государственной службой. "Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах". Достоинство приведенного нами определения видится в его абсолютно комплексном содержании. Прослеживается четкая взаимосвязь относительно трех основных элементов: государства, государственного органа, государственной должности, где основополагающим в активности гражданского служащего в государственном органе и по государственной должности является прямое осуществление целей и функций государства.

В соответствии со своим предназначением государственная служба представляет собой и процессуальное явление, определяющее порядок исполнения функций государственной власти в управлении общественными процессами. Служба функционирует тогда, когда государственная власть реально служит обществу, удовлетворяет те или иные нужды гражданина. Тем самым государственная служба принадлежит к публично-правовой сфере, регулирующей общественную и государственную жизнь граждан. Она как публичный социально-правовой институт должна органично включать в себя единство двух групп, состоящих из следующих элементов:

- системы правовых, организационных и процессуальных институтов (форм, методов, принципов и т.д.), определяющих соответствующий порядок формирования и реализации целей и функций государства, а также применения государственной власти;

- совокупности граждан, профессионально подготовленных и квалифицированно задействованных в государственном аппарате.

Первая группа элементов отвечает на вопрос: что и как должно делаться по осуществлению компетенции государственных органов, вторая - кто это делает? Такое единство придает государственной службе параметры социально-правового института, что позволяет ей занимать отдельное самостоятельное место среди других государственных, правовых и общественных образований и объединений. В этой связи государственная служба как социально-правовой государственный институт представляет определенный интерес и для экономических наук. С ее помощью осуществляется государственное регулирование большей части социально-экономических процессов. В частности, путем эффективного и целевого использования выделяемых государством на эти цели бюджетных средств. Функционирование государственной службы требует значительных финансовых затрат, поэтому размер их во многом зависит от социально-экономического статуса государственных служащих. В современном российском обществе этот статус сравнивается со статусом низкооплачиваемых категорий населения. В западноевропейских странах он соответствует статусному положению бизнесменов, менеджеров и управленцев в сфере экономики.

В то же время следует учитывать и то, что на протяжении последних десяти лет при непрерывных преобразованиях государственной службы основное внимание исследователями в этой области обращалось на социально-экономические вопросы, а не на статусные, которые в основном только и характеризовали общественную миссию административного персонала службы. В связи с этим в основе практического подхода к государственной службе "мыслится управленческая отдача от административного персонала, как в целом, так и персонально от каждого. А ориентиром, по которому отдача могла измеряться, должен быть уровень и прирост валового национального продукта на душу населения". В этих условиях управленческая отдача произрастает не от зарплаты (дохода) служащих, а от знаний и умелого их использования. Это прямой путь к рациональности и повышенной эффективности функционирования государственного аппарата и государственного управления.

Современное становление государственной службы видится в том, чтобы превратить государственный аппарат в полноценную действующую структуру, в которой должны быть сосредоточены и активно развиваться элитные интеллектуальные и нравственные силы граждан России. В общекультурных, профессиональных и личностных качествах каждого служащего государственной службы следует прежде всего искать талант, совесть и преданность стране. На сегодняшний день сложилась весьма благоприятная обстановка для того, чтобы в кадровом корпусе государственных служащих совершить определенный психологический перелом по отношению к службе. Тем более что во всем государственном, видимо, завершилась длившаяся годами внутриполитическая борьба, вечное противостояние правых и левых, радикалов и умеренных, идеалистов и прагматиков.

Представляется, что для каждого гражданского государственного служащего основными ценностями в службе должны являться целостность и безопасность страны, демократия и право, свобода и полноценное развитие общества. Следование этим ценностям необходимо положить в основу модели административно-правового управления гражданским персоналом государственной службы. Служба необходима стране не ради создания еще одного государственного института, а для современной коренной модернизации функционирующего сегодня государственного аппарата, кардинального обновления его кадрового корпуса и как определенный источник для дальнейшего демократического развития российского гражданского общества и отдельного в нем гражданина. Не случайно в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ в 2001 г., в качестве основополагающих принципов функционирования государственной службы были определены такие направления деятельности, как служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина, открытость и подконтрольность гражданскому обществу, этичность поведения государственного служащего. Решение поставленных задач Президентом РФ по повышению эффективности уровня управления с учетом оценки деятельности отдельных государственных органов и их руководителей видится комплексным и требует определенных усилий не только от тех лиц, кто непосредственно задействован в государственной службе. Определяющее место здесь должно принадлежать политической системе российского общества, которая призвана воспитать, обучить и на конкурсной основе допустить к гражданской службе граждан с высокими личностными, духовными и профессионально-административными качествами. В этой связи исключительную роль здесь должна сыграть общеобразовательная система, в которой необходимо сформировать основополагающее понимание значения современного государственного управления не только для страны в целом, но и для каждого гражданина в отдельности.

Становление, укрепление и дальнейшее развитие государственной службы в Российской Федерации видится во взаимосвязи с модернизацией всего государственного аппарата, усилением его интеллектуального потенциала и развития оптимального управленческого уровня. Включая скорейшую разработку и принятие федеральными органами исполнительной власти соответствующей нормативной правовой документации, с целью эффективной реализации основных положений Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Это в значительной мере позволит повысить социально-правовой статус гражданских служащих, поднять их авторитет в государственной жизни страны и гражданском обществе и как следствие - более эффективно решать поставленные государством сегодняшние задачи.

Еще одной важной нормативной новеллой стало принятие Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих. Данный нормативный документ разработан в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц (Резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.), Модельного кодекса поведения для государственных служащих (приложение к Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № К (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих), Модельного закона "Об основах муниципальной службы" (принят на 19-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств (Постановление № 19-10 от 26 марта 2002 г.), Федеральных законов от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", других федеральных законов, содержащих ограничения, запреты и обязанности для государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, Указа Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также основан на общепризнанных нравственных принципах и нормах российского общества и государства.