Проблемы системы управления качеством в жилищно-коммунальном хозяйстве в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

27

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ИНСТИТУТ ГУМАНИТАРНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Факультет экономики и управления

Кафедра государственного и муниципального управления

Дипломная работа

по дисциплине: «Муниципальный менеджмент»

тема: «Проблемы системы управления качеством в жилищно-коммунальном хозяйстве в Российской Федерации»

Выполнила: Евсегнеева Татьяна Евгеньевна, Гр. Г61Д

Студентка 3 курса Очного отделения

Научный руководитель: к.э.н, доц

Кирсанов Сергей Алексеевич

Санкт - Петербург

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение

Глава 1. Теоретические проблемы управления ЖКХ

1.1 Противоречия между потребителями и производителями ЖКУ

1.2 Проблемы системы управления качеством ЖКХ

Глава 2. Анализ моделей системы управления ЖКХ

2.1 Базовые позиции системы управления ЖКХ

2.2 Участники исполнения муниципальных жилищно-коммунальных заказов

2.3 Развитие системного подхода к институциональному управлению качеством услуг ЖКХ

2.4 Формирование самооценки качества функционирования ЖКХ

Глава 3. Разработка системы управления качеством и обеспечение эффективности ЖКХ

3.1 Разработка системы управления качеством ЖКХ

3.2 Обеспечение эффективности управления ЖКХ

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) является важнейшей сферой социальной структуры общества.

Настоящий период, в котором развитие осуществляется в направлении повышения качества оказываемых услуг, начался с принятием Концепции реформирования ЖКХ на 2001 - 2010 гг.

Сегодня перед ЖКХ стоит задача совершенствования технологии оказания услуг, обеспечения их качества и повышения качества и эффективности деятельности с целью получения конкурентного преимущества. Вопросы повышения качества услуг ЖКХ, поиск резервов, возможности контроля рассматриваются на государственном уровне, на уровне профессиональных объединений. Контроль за качеством услуг ЖКХ становится общественно значимым, причем проведение международных конференций по реализации стратегии TQM (Total Quality Managament - Глобальный Менеджмент Качества) на базе открытых международных стандартов качества товаров, продукции и услуг ИСО 9000 и ИСО 14000 дает представление о том, что в данный момент задача поиска резервов повышения качества услуг ЖКХ является актуальной для зарубежных организаций и отечественного ЖКХ.

Глава 1. Теоретические проблемы управления ЖКХ

1.1 ПРОТИВОРЕЧИЯ МЕЖДУ ПОТРЕБИТЕЛЯМИ И ПРОИЗВОДИТЕЛЯМИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ

Ход реформы жилищно-коммунального комплекса РФ демонстрирует направленность к переносу издержек отрасли на население России. В то же время, значительный рост стоимости ЖКУ не сопровождается ощутимым повышением их качества. Это увеличивает угрозу негативных социальных последствий. На этом фоне все актуальнее становится проблема прозрачности Под "прозрачностью" в данном случае понимается однозначное и согласованное между договаривающимися сторонами определение перечня, объема и стоимости услуг, показателей их качества и режима предоставления, условий снижения оплаты и компенсаций за не предоставленные или некачественные услуги, санкций к Поставщикам за не предоставленные или некачественные услуги. договорных отношений между исполнителями (поставщиками) и конечными потребителями ЖКУ, которая переходит в категорию ключевых при формировании эффективной жилищно-коммунальной политики органов местного самоуправления.

Анализ прозрачности договорных отношений между потребителями и УК базировался на действующей федеральной и муниципальной нормативно-методической базе (НМБ) и проводился с учетом рекомендуемой2 Постановление Правительства РФ "О порядке и условиях оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг" от 30.07.2004. № 392. структуры платежей за жилье: "жилищные услуги"; "коммунальные услуги"; "наем жилья". В основном сущность жилищных услуг (ЖУ) выражается в поддержании установленного технического и санитарного состояния мест общего пользования, а также в восстановлении ресурса и улучшении эксплуатационных показателей жилищного фонда.

Местами общего пользования в жилых зданиях3 Федеральный закон РФ от 30.12.2004. № 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". являются придомовые территории, а также элементы и конструкции зданий.

Особенностями ЖУ являются:

* отсутствие у потребителя выбора исполнителей услуг и практическое отсутствие возможности отказа от приобретения услуг;

* отсутствие, как правило, количественной оценки качества услуг;

* аморфность состава и отсутствие понятных для населения ориентиров для оценки качества большинства ЖУ, что, при всей их необходимости и важности, переводит ЖУ, с точки зрения защиты интересов потребителей, в услуги "второго эшелона".

Последнее во многом исключает объективный контроль со стороны населения над выполнением договорных обязательств и возможность применения экономических санкций.

С точки зрения предоставления жилищных услуг (содержание, объем, периодичность, качество), основой для формирования предмета договорных отношений служат "Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда" Утверждены приказом ГК РФ по жилищной и строительной политике от 26.12.97. № 17-139. С введением в действие настоящих Правил утратили силу "Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда", утвержденные приказом Госстроя РФ от 27.09.2003. № 170. .

Правила определяют требования к состоянию жилых домов, конструкциям, инженерному оборудованию; требования и условия по технической эксплуатации жилищного фонда, инженерного оборудования, территорий домовладений, текущему и капитальному ремонтам, и нацелены на защиту законных прав и интересов потребителей в жилищной сфере.

В них приводятся требования и условия организации технического обслуживания и текущего ремонта жилищного фонда, содержания помещений и придомовой территории, технического обслуживания и ремонта строительных конструкций, технического обслуживания и ремонта инженерного оборудования, периодичность плановых частичных осмотров жилых домов, предельные сроки устранения неисправностей при выполнении внепланового (непредвиденного) текущего ремонта отдельных частей жилых домов и их оборудования, пр.

Очевидно, что эффективность жилищных услуг будет определяться не только перечнем и сроками проведения работ, но и качеством их выполнения. Поэтому в Правилах дается подход к формулированию критериев качества выполняемых работ.

-дополни выдержками из правил…

Выдержка из "Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда":

«5.2.3. Температура воздуха в помещениях жилых зданий в холодный период года должна быть не ниже значений, предусмотренных стандартами. При наличии средств автоматического регулирования расхода тепла с целью энергосбережения температуру воздуха в помещениях зданий в ночные часы от ноля до пяти часов допускается снижать на 2 - 3 град. С.»

«5.3.1. Расход воды на горячее водоснабжение жилых зданий должен обеспечиваться исходя из установленных норм.

Качество воды, подаваемой в системы горячего водоснабжения жилого дома, должно отвечать требованиям ГОСТов.

Температура воды, подаваемой к водоразборным точкам (кранам, смесителям), должна быть не менее 60 град. С в открытых системах горячего водоснабжения и не менее 50 град. С - в закрытых. Температура воды в системе горячего водоснабжения должна поддерживаться при помощи автоматического регулятора, установка которого в системе горячего водоснабжения обязательна. Температура воды на выходе из водоподогревателя системы горячего водоснабжения должна выбираться из условия обеспечения нормируемой температуры в водоразборных точках, но не более 75 град. С.»

«6.6.16. Температура воды в водопроводных линиях в конечных точках водоразбора и в канализационных линиях при выходе из трубопровода должна быть не ниже 5 град. С.»

Важно подчеркнуть, что многие позиции "Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда" носят рекомендательный характер. Поэтому данные Правила являются основой для формирования региональных документов по эксплуатации жилищного фонда, учитывающих особенности застройки, природно - климатические условия, износ жилых домов и другие местные факторы. В том числе и самую болезненную позицию - реальные возможности финансирования.

-м.б. привести эти региональные НПА по качеству ЖКУ??

Решение думы г.Арсеньева от 16 ноября 1999 г. N 150 по состоянию на 23 января 2008 года: «О нормативных показателях качества коммунальных услуг, размерах и порядке снижения платежей гражданам за услуги в жилищно-коммунальной сфере при некачественном предоставлении» ( Приложение №1)

На текущий момент муниципальная нормативно-методическая база, определяющая предмет договора по направлению "жилищные услуги"и «коммунальные услуги», отсутствует. (как и на «коммунальные услуги» -см далее) В действующих договорах между УК и потребителями данная позиция обозначена невнятным перечнем услуг и ссылкой на "Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда".

Обеспечение комфортности жилища во многом зависит от состава и качества исполнения коммунальных услуг (КУ).

Состав КУ определяется степенью благоустройства жилого дома или квартиры и, в общем случае, представляется следующим набором:

* водоснабжение (холодное и горячее) - совокупность мероприятий по обеспечению водой потребителей в необходимых количествах и требуемого качества;

* водоотведение (канализация) - сбор и отведение сточных вод с территории домовладения;

* теплоснабжение (отопление) - искусственный обогрев помещений с целью возмещения в них тепловых

потерь и поддержания на заданном уровне температуры, определяемой условиями теплового комфорта для находящихся в помещении людей;

* электроснабжение - организованная подача и распределение электроэнергии для нужд потребителя;

* газоснабжение - организованная подача и распределение газового топлива для нужд потребителя.

Под качеством КУ понимается режим (регулярность) их предоставления и соответствие услуг установленным параметрам и свойствам.Савина И.А. « Моделирование системы управления качеством в ЖКХ» г. Тамбов; Изд-во: Тамб. гос. техн. ун-та, 2006. 88 с.

Сущностью перечисленных КУ является производство и транспортировка до жилища ресурсов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности человека. Кроме того, услуги предполагают сбор и отведение отходов жизнедеятельности.

К общим особенностям услуг относятся:

* использование в ходе технологического процесса сложной инженерной инфраструктуры, относящейся к конкретной территории (сетей водопровода, канализации, теплосетей, устройств по передаче электроэнергии и т.д.);

* неразрывность или строгая последовательность процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуги;

* невозможность для потребителя услуг отказаться от получения этих видов услуг на длительный срок;

* невозможность компенсации предоставляемых не в полном объеме услуг в один период за счет более интенсивного их предоставления в другой период;

* необходимость четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса;

* тесная зависимость организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий.

Указанные особенности требуют специального подхода с учетом специфики местных условий при формировании нормативно-правовой базы, определяющей гарантируемый исполнителем уровень качества услуг и действенные механизмы защиты прав потребителей.

Основным документом федерального уровня, определяющим права потребителей коммунальных услуг, являются "Правила предоставления коммунальных услуг" Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.09.1994 № 1099 "Об утверждении правил предоставления

коммунальных услуг и правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов" (в ред. Постановлений Правительства РФ от 24..02.1995 № 182, от 10.02.1997 № 155, от 13.10.1997 №1303). .

Правила разработаны с целью защиты прав потребителей коммунальных услуг на основе Закона РФ "О защите прав потребителей" Закон РФ "О защите прав потребителей" от 7.07.1992 № 2300-1 (в ред. ФЗ от 09.01.1996 № 2-ФЗ, от 17.12.1999№ 212-ФЗ). и призваны регулировать отношения между исполнителями и потребителями услуг по теплоснабжению, электроснабжению, водоснабжению и канализации.

Размер оплаты услуг устанавливается органами местного самоуправления, если законодательством РФ не определен иной порядок его установления.

Потребитель должен оплачивать только предоставленные услуги. В случае их несоответствия установленным параметрам потребитель вправе требовать уменьшения платы за коммунальные услуги. Перечень отклонений и их величина, а также величина уменьшения и порядок оформления отклонения должны устанавливаться органами исполнительной власти, осуществляющими контроль над безопасностью для потребителя услуг, их территориальными органами совместно с органами местного самоуправления. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 307 « О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» ( см. Приложение № 1)

-уместно дать выдержку из приложения, в котором и есть этот Перечень отклонений и их величина…..

Выдержка из приложения № 2:

Допустимая продолжительность перерыва подачи холодной воды: 8 часов (суммарно) в течение 1 месяца; 4 часа единовременно, а при аварии на тупиковой магистрали -24 часа

за каждый час превышения(суммарно за расчетный период) допустимой продолжительности перерыва подачи воды размер ежемесячной платы снижается на 0,15 процента размера платы, определенной исходя из показаний приборов учета или исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, - с учетом положений пункта 61 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам.

В Правилах приводятся рекомендуемые условия снижения оплаты при снижении качества коммунальных услуг.

Постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 307 « О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» Постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 307 « О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» Глава VII:

«VII. Порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность

60. При предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную приложением № 1 к настоящим Правилам продолжительность, размер платы за каждую коммунальную услугу подлежит уменьшению в соответствии с указанным приложением.

61. При перерывах в предоставлении коммунальной услуги, превышающих установленную продолжительность, а также при проведении 1 раз в год профилактических работ в соответствии с пунктом 10 настоящих Правил плата за коммунальные услуги при отсутствии коллективных (общедомовых), общих (квартирных) или индивидуальных приборов учета снижается на размер стоимости непредоставленных коммунальных услуг.

62. Объем (количество) непредоставленного коммунального ресурса рассчитывается исходя из норматива потребления коммунальной услуги, количества потребителей (для водоснабжения, водоотведения, электроснабжения и газоснабжения) или общей площади жилых помещений (для отопления), а также времени непредоставления коммунальной услуги.

63. В случае если исполнитель после заключения договора своевременно не приступил к предоставлению коммунальных услуг, потребитель вправе потребовать от исполнителя возмещения понесенных убытков и уплаты неустойки в соответствии с гражданским законодательством, законодательством о защите прав потребителей и договором.»

Согласно действующим Правилам (пункты № 5: Обязательства по предоставлению коммунальных услуг надлежащего качества возникают у исполнителя перед всеми потребителями.) исполнитель обязан предоставить потребителю услуги, соответствующие по качеству обязательным требованиям нормативов и стандартов, санитарных правил и норм, условиям договора.

В зависимости от состава, мощности, износа основных фондов коммунального назначения, климатических и других местных условий населенного пункта, муниципальные органы вправе уточнять параметры потребительских свойств, режим предоставления услуг и устанавливать гарантированный уровень качества.

Как уже говорилось выше, На текущий момент муниципальная нормативно-методическая база, определяющая предмет договора по направлению "коммунальные услуги", отсутствует. В действующих договорах между УК и потребителями данная позиция обозначена перечнем услуг и ссылкой на противоречивые "Правила предоставления коммунальных услуг".

Пример www.zs74.ru: «Комитет Законодательного Собрания Челябинской области по промышленной политике, топливно-энергетическому комплексу, транспорту и связи подготовил обращение к Правительству Российской Федерации о необходимости внесения изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» в части требований к давлению сетевого газа.

В Правилах предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации, установлены требования к давлению сетевого газа в пределах от 0,003 до 0,005 МПа. При давлении сетевого газа ниже 0,003 МПа потребитель вправе потребовать перерасчета оплаты за данную услугу в соответствии с законодательством о защите прав потребителей.

В противоречие с этими правилами вступают Правила безопасности систем газораспределения и газопотребления. Для бытовых потребителей установлено максимальное давление газа на выходе из газорегуляторных пунктов до 0,003 МПа. Увеличение давления может привести к взрывам и другим трагическим последствиям.

Теперь остановимся на введение платы за наем Постановление Правительства РФ "О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг" от

29.08.2005 № 541 характеризует новый этап в реформировании политики оплаты жилья, когда размер оплаты определяется его потребительскими свойствами и отражает рыночные тенденции в стоимости жилищных услуг.

Экономическое содержание платы за наем состоит в компенсации инвестиционных затрат собственника на строительство и реконструкцию жилищного фонда, используемого для предоставления гражданам по договору социального или коммерческого найма. Савина И.А. « Моделирование системы управления качеством в ЖКХ» г. Тамбов; Изд-во: Тамб. гос. техн. ун-та, 2006. 88 с.

Наем жилых помещений представляет собой основанное на договоре возмездное владение и пользование жилыми помещениями. Стоимость данной услуги должно определяться качеством (уровнем комфорта) жилья, которое может оцениваться по двум комплексным его составляющим:

· Качество жилого здания

· Качество окружающей здание окружающей среды.

Под качеством жилого здания в общем случае понимается: Савина И.А. « Моделирование системы управления качеством в ЖКХ» г. Тамбов; Изд-во: Тамб. гос. техн. ун-та, 2006. 88 с.

* планировочное решение квартир (соотношение между жилой и общей площадью, площадь кухонь и ванных комнат, раздельность санузлов, изолированность комнат, наличие вспомогательных помещений, наличие летних помещений, соотношение между длиной и шириной комнат, высота помещений);

* инженерное благоустройство квартир (централизованное ГВС, наличие электроплит, телефонизация квартир, дополнительное санитарно-техническое оборудование);

* санитарно-гигиенические условия (уровень зашумленности квартир, уровень их инсоляции, температурно-влажностный режим, возможность сквозного проветривания квартир);

* функциональность внеквартирных помещений (наличие лифта, мусоропровода, внеквартирных хозяйственных помещений, телефона-автомата в подъезде, кодовых замков, возможность связи с ОДС (объединенной диспетчерской службы) из подъезда);

* архитектурная выразительность помещений (качество отделки жилого и подсобных помещений, удобство размещения кухонного и санитарно-технического оборудования).

Под качеством окружающей здание городской среды понимается:

* обеспеченность микрорайона культурно-бытовыми и просветительными учреждениями (детскими дошкольными учреждениями, школами, предприятиями бытового обслуживания и общественного питания, поликлиниками, магазинами, стоянками и гаражами, спортплощадками);

* состояние благоустройства территории (хозяйственные площадки, зеленые насаждения, малые архитектурные формы на детских площадках, телефоны-автоматы, освещение территории);

* организация городского транспорта (наличие станции метро и остановок транспорта вблизи магазинов, удобство сообщения с объектами городского и районного значения);

* санитарно-гигиенические условия (уровень шума от транспорта и предприятий, загазованность окружающей среды, изолированность мусоросборников от детских и хозяйственных площадок);

* уровень технической эксплуатации зданий (качество ремонта и содержания здания и дворовой территории, сбор пищевых отходов, уход за малыми формами и насаждениями, качество содержания тротуаров и проездов);

* эстетическая выразительность прилегающих территорий (использование природно-ландшафтной среды, взаимосвязь внешнего благоустройства и художественного убранства территории, использование декоративного искусства и цвета). Савина И.А. « Моделирование системы управления качеством в ЖКХ» г. Тамбов; Изд-во: Тамб. гос. техн. ун-та, 2006. 88 с.

Все это должно отражаться на сумме оплаты за наем жилья.

В настоящее время становится актуальным и такой показатель, как "уровень общественной безопасности вблизи жилого помещения".

Идеология дифференциации ставок платы за наем состоит в том, что наниматели жилья, обладающего наихудшими потребительскими качествами, должны платить меньше или вовсе не платить за наем жилья. А семьи, которые проживают в государственном и муниципальном жилье лучшего качества, обладают преимуществом, которое они и оплачивают.

Плата за наем включается в структуру ежемесячных платежей граждан за жилье в виде отдельного платежа, который не относится к платежам, взимаемым за жилищные или коммунальные услуги. Средства, собранные в виде платы за наем муниципального жилья, являются доходом собственника. Направление их использования выбирается с учетом условий реформирования системы финансирования жилья на цели модернизации, реновации жилищного фонда, решения проблемы ликвидации ветхого жилья и реконструкции районов его средоточения.

Законодательно установлено, что размер платы за наем жилья должен быть дифференцирован в зависимости от его качества и местоположения.

Согласно Методическим указаниям Госстроя РФ, различия в потребительских качествах жилья, включая местоположение, рекомендуется учитывать путем дифференциации размера платы за наем при сохранении единой величины ставки платы за содержание и ремонт жилья (включая отчисления на капремонт). Савина И.А. « Моделирование системы управления качеством в ЖКХ» г. Тамбов; Изд-во: Тамб. гос. техн. ун-та, 2006. 88 с

При этом на первом этапе рекомендуется не усложнять процедуру с точки зрения учета характеристик отдельных жилых помещений, а ограничиться оценками местоположения и свойствами жилого дома в целом.

В свою очередь, потребительские свойства района должны дифференцироваться по экологической ситуации, близости к центру и транспортной доступности (рис. 1.1). А потребительские свойства дома предлагается дифференцировать по материалу стен, степени износа и планировки дома (рис. 1.2). См16. также

Размещено на http://www.allbest.ru/

27

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис 1.1 Классификация потребительских свойств района

Размещено на http://www.allbest.ru/

27

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис 1.2 Классификация потребительских свойств дома

В результате проведенной классификации жилищный фонд разбивается на определенное число групп со значимыми различиями потребительских свойств, для которых и должны быть установлены различные ставки платы за наем.

Выбор того или иного подхода к определению платы за наем жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда является прерогативой органов местного самоуправления.

С точки зрения комфортности, к числу наиболее значимых потребительских свойств также отнесены:

* наличие централизованных систем водоснабжения, отопления (при их отсутствии учитывается понижающий коэффициент 0,80);

* этаж, на котором располагается квартира (для всех этажей, кроме первых и последних действует повышающий коэффициент 1,13);

* наличие лифта (учитывается повышающий коэффициент 1,12).

По моему мнению, Одной из ключевых позиций реформирования ЖКХ является формирование новой экономической модели. Практическая реализация модели должна позволить потребителям непосредственно влиять на объем и качество жилищно-коммунальных услуг путем воздействия на жилищно-коммунальные предприятия с целью повышения уровня оказываемых услуг. Такая возможность влияния предусматривается и за счет установления полноценных (прозрачных, в первую очередь!) договорных отношений.

Проведенный анализ нормативно- методической базы федерального и муниципального уровня позволяет сделать вывод о непрозрачности и неэффективности договорных отношений между государственной управляющей компанией и конечным потребителем услуг.

Непрозрачность договорных отношений при предоставлении жилищных услуг характеризуется следующими основными моментами:

* на федеральном уровне разработана необходимая и достаточная нормативно- методической базы для формирования прозрачных договорных отношений при оказании жилищных услуг;

* основой для формирования предмета договорных отношений (содержание, объем, периодичность, качество) служат "Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда". При этом многие пункты Правил требуют конструктивной доработки и утверждения на муниципальном уровне.

В настоящее время соответствующая муниципальная НМБ отсутствует. Как следствие - предмет договора "размывается";

* правила, к которым УК адресует потребителя, "предназначены для работников жилищного хозяйства, занимающихся технической эксплуатацией, содержанием и ремонтом жилищного фонда" и, что естественно, просто непосильны для восприятия рядовым потребителем: 127 страниц специализированного текста с многочисленными ссылками на ГОСТ, СанПиН, СНиП, ВСН и т.д.;

* иллюстрацией непрозрачности договорных отношений является и разночтение ЖУ в различных типовых договорах (социального найма, коммерческого найма, на обслуживание и предоставление коммунальных услуг). Более того, терминология и структура услуг в договорах солидарно не соответствует терминологии и структуре счет - квитанции, являющейся неотъемлемой частью договоров.

Непрозрачность договорных отношений при предоставлении коммунальных услуг характеризуется следующими основными моментами:

* Федеральная нормативно- методической базы, представленная "Правилами предоставления коммунальных услуг", имеет принципиальные недостатки. К числу некоторых из них относятся:

- по многим позициям представляется неработоспособным рекомендуемый Правилами механизм снижения оплаты при снижении качества коммунальных услуг, например: при оценке качества такой услуги как "отопление" вызывает серьезное сомнение возможность полноценного контроля в жилом помещении температурных отклонений (с точностью до 10С) и их динамики (с точностью до 1 часа) как со стороны потребителя, так и со стороны поставщика услуг или независимого эксперта. Тем более, что при охлаждении жилого помещения возникает необходимость его подогрева за счет альтернативных источников (т.е использовать дополнительные обогревательные приборы), что, безусловно, нарушает "чистоту эксперимента", не позволяет объективно зафиксировать уровень и динамику отклонения качества, предъявлять обоснованные претензии поставщику и требовать соответствующего снижения оплаты за некачественные услуги. Аналогичные примеры можно привести и по другим услугам;

- отдельные позиции Правил находятся в конфликте с правами и законными интересами потребителей КУ, например: снижение оплаты за превышение допустимой продолжительности перерывов в оказании услуг должно проводиться по показаниям приборов учета при наличии у потребителей таких приборов. Такое условие грубо нарушает права потребителей, так как бытовой прибор регистрирует только факт потребления поставленного ресурса, но не фиксирует период, когда потребитель нуждается в услуге и лишен возможности ее получить. Другой пример. Согласно закону "О защите прав потребителей" (ст. 28, п. 5): " В случае нарушения установленных сроков выполнения работы (оказания услуги) исполнитель уплачивает потребителю за каждый день (час, если срок определен в часах) просрочки неустойку (пеню) в размере трех процентов цены выполнения работы (оказания услуги) . Договором о выполнении работ (оказании услуг) между потребителем и исполнителем может быть установлен более высокий размер неустойки (пени), т.е. закон предоставляет возможность для усиления санкций против поставщиков, но не наоборот. В то же время, п. 6.4. Правил гласит: "За нарушение установленных договором сроков устранения недостатков в качестве предоставляемых услуг или превышение допустимых перерывов в предоставлении услуг исполнитель обязан уплатить потребителю неустойку в размере " один процент за каждый час просрочки, если срок или перерыв определен в часах". Таким образом, данный пункт Правил, имеющий непосредственное отношение к водоснабжению, водоотведению, отоплению, энергоснабжению входит в противоречие с Федеральным законом.

- требуется детальная расшифровка понятия "мероприятий по утеплению помещений согласно действующим нормативам и правилам" (п. 1.5 Правил). В противном случае неизбежно возникновение трудноразрешимых споров между исполнителем и потребителем о причинах отклонения температурного режима от нормативного уровня;

- каждая услуга (за исключением водоотведения) описывается комплексом частных показателей, которые должны всесторонне характеризовать услугу. Но данное условие выполняется не для всех представленных видов услуг. В частности, в Правилах отсутствует важный показатель качества водоснабжения - расчетный расход воды в точке разбора. Его отсутствие сводит "на нет" объективную оценку качества водоснабжения;

* Не добавляют прозрачности договорным отношениям и логические ошибки договоров. К их числу относятся:

- в типовом договоре УК обязуется "обеспечить предоставление коммунальных услуг (отопление, горячее и холодное водоснабжение, газоснабжение, электроснабжение, канализация) в соответствии с Правилами предоставления коммунальных услуг". Между тем, газоснабжение находится за рамками указанных Правил;

- канализация (водоотведение), как услуга, присутствует в указанных договорах, но ее нет в счет- квитанции, которая является неотъемлемой частью договора. Либо водоотведение осуществляется бесплатно, и тогда становятся бессмысленными санкции, указанные в Правилах, либо водоотведение является составной частью другой услуги, тогда потребитель имеет право на снижение оплаты за нарушение бесперебойности канализации, но не имеет возможности реализовать свое право (не понятно, что снижать).

Отсутствие прозрачных и эффективных договорных отношений между Управляющей компанией и конечными потребителями ЖКУ является следствием:

* формального подхода местных органов самоуправления к формированию полноценных договорных отношений;

* доминирующего положения УК на рынке коммунальных услуг

* несовершенством и недостаточностью федеральной, региональной и ,чаще, муниципальной НМБ.

Существующий подход к формированию договорных отношений оказывает негативное влияние на защиту прав и законных интересов потребителей ЖКУ, создает реальные предпосылки для коррупционных проявлений по следующим основным позициям: Савина И.А. « Моделирование системы управления качеством в ЖКХ» г. Тамбов; Изд-во: Тамб. гос. техн. ун-та, 2006. 88 с.

* отсутствие прозрачности договорных отношений: потребитель обязан ежемесячно оплачивать услуги, объем и потребительские свойства которых не определены условиями договора; исполнитель, в силу данной неопределенности (отсутствие Предмета договора), имеет возможность по-своему интерпретировать состав, показатели качества и режим предоставления услуг, используя ресурсы в корыстных интересах. В том числе - определять приоритеты при распределении и варьировании качеством услуг для различных категорий потребителей;

* отсутствие возможности полноценного контроля над объемом и потребительскими свойствами ЖКУ со стороны потребителя, независимых общественных организаций и СМИ: отсутствие Предмета договора сводит "на нет" возможности его контроля;

* неадекватная оценка жилища при найме уровня его комфортности: худшее по качеству и местоположению жилье оплачивается так же, как и лучшее, или даже дороже;

* действующая практика дотирования найма жилья: чем выше комфортность и общая площадь жилища, тем больше разница в натуральном выражении между экономически обоснованным тарифом для найма и ставкой для населения. Данная разница покрывается, естественно, за счет бюджетных средств, т.е. жилье с большей площадью и высоким уровнем комфорта имеет большие в натуральном выражении дотации из бюджета.

-вот здесь бы хорошо сравнить западным опытом - станет ясно, как и нам избавиться от этих проблем!!

Англия

Английский опыт, где на реформу ЖКХ ушло 15 лет, весьма показателен и полезен для России, которая сейчас стоит на пороге масштабных преобразований в этой жизненно важной отрасли. Англия долго шла к созданию общественно приемлемых и коммерчески привлекательных условий в коммунальном секторе. Например, в 1997 году при лейбористах был введен запрет на отключение услуг водоснабжения для бытовых потребителей, но одновременно было принято балансирующее решение о включении недоплаченных потребителями сумм в действующий тариф. Качество коммунальных услуг в Великобритании - понятие не эфемерное, оно определяется множеством измеряемых параметров. В частности, зафиксировано время дозвона до диспетчерской службы - 30 секунд - и время исполнения заявки по устранению неполадок. Еще один важный урок коммунальных реформ в Англии - перевод и объединение сотни муниципальных водоканалов сначала в собственность десяти региональных государственных компаний и последующая их приватизация. Перед приватизацией государство списало все долги коммунальных предприятий, взяло на себя расходы на приведение имущества в работоспособное состояние, провело его паспортизацию и постановку на баланс.

Кстати, в отличие от Англии в большинстве европейских стран коммунальная инфраструктура не передана в частную собственность, а, оставаясь муниципальной, эксплуатируется частными операторами на условиях договора концессии. www.energy.seu.ru

1.2 ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

Проблемы оценки качества в сфере ЖКХ возникли не сейчас, но обостряются в силу ряда объективных и субъективных причин по мере продвижения реформ.

Объективные сложности существуют и при определении перечня ЖУ, так как их однозначное понятие не закреплено нормативными документами (стандартами качества услуг, правилами по оказанию ЖУ).

Анализ применяемых подходов к оценке качества демонстрирует, что в них не взаимосвязаны показатели качества жилого фонда, видов работ по предоставлению услуг и жилищные услуги. При таком подходе не появляется возможности разработки прозрачных договорных отношений, учитывающих условия оплаты в зависимости от объекта, видов работ и предоставляемых ЖУ.

Несколько проще, с точки зрения восприятия потребителем, обстоит дело с коммунальными услугами. КУ достаточно понятно характеризуются частными показателями качества, ощущаемыми потребителем повседневно (температура воздуха или воды, напор воды, органолептические свойства и т.д.) и которые часто допускают объективное измерение или простую оценку потребителем с помощью подручных средств.

Основным документом федерального уровня, определяющим права потребителей коммунальных услуг, являются "Правила предоставления коммунальных услуг".

Правила разработаны с целью защиты прав потребителей коммунальных услуг на основе Закона РФ "О защите прав потребителей" и регулируют отношения между исполнителями и потребителями услуг по теплоснабжению, электроснабжению, водоснабжению и канализации (далее - услуг).

Согласно действующим Правилам исполнитель обязан предоставить потребителю услуги, соответствующие по качеству обязательным требованиям нормативов и стандартов, санитарных правил и норм, условиям договора. Причем, отсутствие письменного договора на коммунальное обслуживание большого значения не имеет. Факт регулярного внесения квартплаты и оплаты коммунальных услуг свидетельствует о фактических договорных отношениях с жилищно-эксплуатационными организациями.

Потребительские свойства и режим предоставления услуг должны соответствовать установленным нормативам:

* по теплоснабжению - температуре воздуха в жилых помещениях при условии выполнения мероприятий по утеплению помещений согласно действующим нормам и правилам;

*по электроснабжению - параметрам электрической энергии по действующему стандарту;

* по холодному водоснабжению - гигиеническим требованиям по свойствам и составу подаваемой воды, а также расчетному расходу воды в точке разбора;

* по горячему водоснабжению - гигиеническим требованиям по составу, свойствам и температуре нагрева подаваемой воды, а также расчетному расходу воды в точке разбора;

* по канализации - отведению сточных вод.

В зависимости от состава, мощности, износа основных фондов коммунального назначения, климатических и других местных условий населенного пункта, муниципальные органы вправе уточнять параметры потребительских свойств, режим предоставления услуг и устанавливать гарантированный уровень качества.

Контроль над соблюдением настоящих Правил в пределах своей компетенции осуществляется: Государственным антимонопольным комитетом Российской Федерации (его территориальными органами), Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации (его территориальными органами), органами санитарно-эпидемиологического надзора и государственной жилищной инспекции; общественными объединениями потребителей.

Следует отметить, что действующие Правила не в полной мере решают поставленную задачу и требуют доработки. Главная проблема заключается в неработоспособности механизмов контроля качества КУ и снижения населению платежей, выплаты компенсаций при нарушении качества и режима предоставления КУ. Это, в первую очередь, касается необходимости перехода от необъективности точечной (однограничной) оценки качества, которая используется для многих показателей, к интервальной. Например, в настоящее время не задается верхняя граница температуры жилого помещения и перегрев квартиры относится к числу оказанных качественных услуг. Требуется также пересмотреть подход к факту оказания услуги: признать, что услуга не оказана, если хоть один из ее частных показателей выходит за границы утвержденных интервалов качества. И так далее.

Проведенный анализ показывает, что существует объективная необходимость в разработке муниципальных правил предоставления ЖКУ, гармонизирующих требования потребителей ЖКУ и реальные возможности конкретного муниципального образования.

В основу данных правил должен быть положен стандарт качества на жилищные и коммунальные услуги, являющийся обязательным приложением к договору между конечным потребителем и УК. Кроме того, правила должны содержать механизмы, обеспечивающие полноценную защиту прав и законных интересов конечных потребителей ЖКУ.

До разработки и внедрения указанных правил в практику договорных отношений остается реальная возможность злоупотреблений со стороны исполнителей при манипулировании перечнем, объемами и качеством ЖКУ.

Наряду с проблемой оценки качества, не менее актуальной является оценка эффективности функционирования ЖКХ. Такая оценка сейчас производится с помощью отраслевой методики, без учета альтернативности затрат и оценки качества предоставляемых услуг потребителями. Аристов О.В. Управление качеством. М.: ИНФРА-М, 2003. 240 с. Подобный подход можно считать скорее самооценкой отраслевой деятельности, что часто не совпадает с оценкой эффективности деятельности ЖКХ со стороны населения.

Основная сложность оценки эффективности заключается в том, что предприятия жилищного комплекса отрасли функционируют в условиях регулирования уровня рентабельности. Ограничение рентабельности не заинтересовывает предприятия в снижении затрат, так как это приводит к снижению тарифов. Особенно тяжело

сложилась ситуация с затратами капитального характера. Сейчас невозможно сказать, какая доля этих затрат составляет реальные потребности отрасли, а какая лишь отражает заинтересованность предприятия в росте стоимости услуг. В конечном итоге возникает ситуация, когда утверждаются тарифы, не обеспеченные платежеспособностью населения.

Тенденция к росту необоснованных затрат продолжается, что создает реальную среду для коррупции при изменении нормативов затрат и тарифов на услуги.

жилищный коммунальный управление качество

Глава 2. Анализ существующих моделей системы управления ЖКХ

2.1 БАЗОВЫЕ ПОЗИЦИИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ

С целью создания полноценной, прозрачной и эффективной системы управления муниципальным заказом на осуществление полного обслуживания жилого фонда и удовлетворения потребностей потребителей услуг, предлагается структура управления, учитывающая современные рыночные тенденции и результаты анализа существующей федеральной и муниципальной НМБ.

Предлагаемый подход к формированию системы управления базируется на следующих позициях: Аристов О.В. Управление качеством. М.: ИНФРА-М, 2003. 240 с.

* управление состоянием ЖФ и инженерных сетей основано на договорных отношениях между собственником ЖФ, Муниципальным заказчиком, управляющей компанией и исполнителями по формированию и исполнению муниципального заказа;

* Муниципальный заказчик (служба заказчика) - не бюджетная структура местных органов власти, а коммерческая организация (организации), управляющая финансовыми средствами;

* управляющая компания - отобранная на конкурсной основе (на условиях доверительного управления и т.п.) организация любой организационно-правовой формы, заключившая договор с Муниципальным заказчиком на экономических условиях, стимулирующих сохранность и развитие жилищного фонда, снижение себестоимости и повышения качества ЖКУ;

* муниципальный заказ - контракт (договор) на выполнение перечня работ, ориентированного на жилой дом, элементы жилого дома и внутридомового оборудования;

* исполнители заказа - предприятия различных форм собственности, получившие права исполнять муниципальный заказ на конкурсной основе на правах концессии.

2.2 УЧАСТНИКИ ИСПОЛНЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ

Анализ проблем управления ЖКХ позволил классифицировать цели, задачи и функции управления участников формирования и исполнения муниципального заказа (табл.1.1). Савина И.А. « Моделирование системы управления качеством в ЖКХ» г. Тамбов; Изд-во: Тамб. гос. техн. ун-та, 2006. 88 с.

Таблица 1.1 Цели, функции и задачи управления

Субъекты управления	Цели	Функции управления	Задачи
1.Муниципалитет	Обеспечить «правила игры» на рынке ЖКУ	Законодательство и нормотворчество	Разработка и реализация эффективных договорных отношений при исполнении муниципального заказа
2.Муниципальный заказчик	Обеспечить сохранность и развитие ЖФ, эффективное использование бюджетных средств	Функции планирования, регулирования, использования финансовых средств участниками исполнения муниципального заказа	Разработка и заключение эффективных договоров с Генеральным подрядчиком ( УК)
3.Управляющая компания	Организовать работы по обеспечению сохранности и развития ЖФ	Планирование, организация и контроль по жилищному фонду и инженерным сетям	Заключение договорных отношений участников использование МЗ и потребителей
4.Исполнители МЗ	Проведение работ по обеспечению сохранности и развитию ЖФ, предоставлению качественных ЖКУ	Планирование и организация работ по конкретным объектам ( домам, элементам ЖД, инженерным сетям)	Реализация договорных отношений между УК и исполнителями МЗ

Основными подзадачами Муниципального заказчика должны являться следующие:

* соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунальной инфраструктуры;

* обеспечение необходимого уровня финансирования для содержания и развития жилья и объектов коммунальной инфраструктуры;

* заключение договоров социального найма, найма или аренды жилых и нежилых помещений в принадлежащем ему жилищном фонде;

* заключение договора с выбранной на конкурсной основе либо созданной организацией на управление муниципальным жилищным фондом, а также на предоставление услуг по организации учета и контроля потребления энергетических ресурсов (энергосервиса);

* обеспечение систематического контроля реализации договоров о выполнении необходимых работ по обеспечению сохранности и развитию жилищного фонда, соблюдения объема и качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

Основными подзадачами Генерального заказчика (Управляющей компании) должны быть следующие:

* поддержание в надлежащем состоянии и модернизация на основе современных технологий и материалов принятой от собственника в управление недвижимости в соответствии с требованиями собственника и государственными стандартами качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг;

* выбор подрядчика по выполнению работ и поставке ресурсов для предоставления жилищно- коммунальных услуг (или выполнение этих функций силами управляющей компании) во вверенном ему в управление жилищном фонде;

* заключение договоров с подрядчиками на выполнение работ и предоставление ресурсов объема, качества и стоимости;

*осуществление системы контроля выполнения оговоров;

* организация сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги.

Муниципалитет в системе управления муниципальным заказом обязуется выступать как собственник ЖФ и инженерных сетей. Отказываясь от администрирования экономикой ЖКХ, Муниципалитет должен переходить к формированию законодательных и нормативных "правил игры" на рынке ЖКУ, отвечающих, прежде всего, условиям прозрачности и эффективности договорных отношений между участниками формирования и исполнения муниципального заказа. Существенным признаком таких отношений признается четко прописанная технология обоснования и формирования муниципального заказа, ответственность за сохранность и развитие ЖФ, инженерных систем города, а также обязательства оплаты за объемы и сроки выполнения работ. Перечисленные положения должны быть закреплены нормативными актами муниципального уровня. Например, Положением о муниципальном заказе на осуществление полного обслуживания жилого фонда и системе управления муниципальным заказом.

УК, переходя на договорные отношения с исполнителями (подрядчиками), должна принимать на себя надлежащие обязательства по планированию расходов и контролю работ на ЖФ, проведению проверок и осмотров домов. Это обеспечивается, прежде всего, существенными признаками договора - объектом, объемом и перечнем работ по объекту, видам и качеством предоставляемых услуг, условиями оплаты и оценки качества услуг, порядком финансирования и т.п. Савина И.А. « Моделирование системы управления качеством в ЖКХ» г. Тамбов; Изд-во: Тамб. гос. техн. ун-та, 2006. 88 с.

Исполнители (подрядчики) муниципального заказа при прозрачной системе договорных отношений должны, с одной стороны, получить гарантии оплат выполненного объема работ, обеспеченные заинтересованностью УК в подрядчике, с другой стороны, УК будет иметь возможность влиять на эффективность работы подрядчика, через изменение условий конкурса на обслуживание ЖФ. Конструктивным примером изменения условий конкурса может служить экономическая концессия, обеспечивающая инвестиционную привлекательность отрасли. Таким образом, прозрачные и эффективные договорные отношения формирования и исполнения МЗ, нацеленные на гармонизацию интересов всех участников, ликвидируют противоречия и конфликты, обеспечивают эффективное решение задач, осуществление функции управления для достижения целей муниципального заказа, сокращают число степеней свободы для злоупотреблений со стороны местных органов власти и управления ЖКХ.

Для формирования полноценной системы управления муниципальным заказом на исполнение ЖКУ необходимо разработать Положение "Об организации поставки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд по обслуживанию жилищного фонда", включающего: Савин К.Н « Экономический анализ качества ЖКХ» г. Тамбов; Изд-во: Тамб. гос. техн. ун-та, 2004. 192 с.

*положение о Муниципальном заказчике в сфере оказания ЖКУ;

* порядок применения санкций к Муниципальному заказчику за несоблюдение нормативно-технических требований по использованию, содержанию и ремонту жилищного фонда и придомовых территорий;

* порядок формирования заказа по содержанию, эксплуатации, ремонту объектов ЖКХ и оказания услуг жилищно-коммунального назначения;

* порядок формирования договорных отношений между участниками муниципального заказа на поставку товаров, работ, услуг для муниципальных нужд;

* порядок формирования основных показателей договоров на исполнение муниципального заказа в сфере жилищно-коммунальных услуг, который должен содержать методологию обоснования перечня работ, объемов работ в натуральном выражении, стоимости работ, механизмы ответственности сторон договора;

* порядок формирования и защиты бюджетной заявки;

* порядок расходования бюджетных средств и платежей, полученных от потребителей;

* порядок определения ставок и тарифов на ЖКУ;

* порядок отбора объектов на капитальный ремонт и реконструкцию;

* порядок контроля исполнения заказа по содержанию, эксплуатации, ремонту объектов ЖКХ и оказания ЖКУ с участием независимого общественного контроля.

Для развития конкуренции и повышения эффективности жилищно-коммунальной политики необходимо разработать:

* положение о мониторинге жилищных и коммунальных предприятий на рынке ЖКУ;

* положение о проведении конкурсов управляющих компаний в сфере ЖКУ;

* положение по обслуживанию жилищного фонда на условиях долгосрочной концессии.

2.3 РАЗВИТИЕ СИСИТЕМНОГО ПОДХОДА К ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОМУ УПРАВЛЕНИЮ КАЧЕСТВОМ УСЛУГ ЖКХ

Одним из основных резервов дифференцирования сферы услуг ЖКХ является постоянное предложение более качественного в сравнении с конкурентами сервиса. Ключ к привлечению целевого сегмента покупателей к потреблению услуг ЖКХ - удовлетворение ожиданий клиентов относительно качества обслуживания. Ожидание потребителей формируются под воздействием их прошлого опыта, слухов и рекламы. Покупатели выбирают поставщика необходимой им услуги ЖКХ и после ее предоставления сравнивают собственные впечатления и ожидания. Если восприятие ценности сервиса не соответствует предварительному представлению, покупатель теряет интерес к продавцу услуги ЖКХ. Если его ожидания удовлетворены на высоком уровне, он склонен вновь обратиться к поставщику качественных услуг ЖКХ.