Проблемы реализации региональной жилищной политики (на примере Администрации города Серпухова)

Наряду с проблемами здоровья и образования, в числе наиболее значимых для россиян является обеспеченность жильем. Рассмотрим структуру занимаемого россиянами жилья.

1, 8% россиян проживают либо в общежитии и служебных квартирах, либо снимают жилье. Причем это, вопреки представлению, складывающемуся на примере Москвы, в массе своей самая неблагополучная часть населения. Половина обитателей общежитий - представители двух низших страт, а не проживающие в служебных квартирах депутаты. Лишь 15% обладателей служебного жилья относятся к стратам от 5 и выше, составляющим верхние четыре дециля. Снимают жилье также не столько люди с высоким доходом, сколько малообеспеченные семьи - 58% арендаторов относятся к трем низшим стратам и лишь 5% - к сравнительно благополучным слоям, представляющим два верхних дециля. Более того, основная часть арендаторов имеет жилье с маленьким метражом и частичными коммунальными удобствами. Еще около 6% обитают в коммунальных квартирах или в части дома, не имеющих коммунальных удобств. По уровню жизни - это неблагополучная категория населения.

Как показывает исследование, 15% населения страны (т.е. около 20 млн. человек) по существу ютятся в жилище, малопригодном для жизни. Понятно, что сами они ее решить не смогут - 77% из них относятся к нижним 4 стратам, где денег хватает только на текущие расходы. Лишь 5-6% этой группы (т.е. менее 1% из 15% входящих в нее граждан) могут благополучно улучшить свои жилищные условия с использованием ипотечных кредитов.
При этом стоимость имеющегося у россиян жилья ("стартового капитала") - комнаты в "коммуналке", части дома, "койки в общежитии" - явно меньше, чем у большинства остальных россиян, имеющих отдельные квартиры или собственные дома, хотя 28% представителей этой неблагополучной группы имеют свое жилье в собственности (по остальным жильцам этот показатель - 83%). То есть 15-процентники заведомо находятся в сложной ситуации, при которой не смогут решить свой жилищный вопрос, так как самый популярный вариант его решения не ипотека, а "альтернативные сделки". Они также не смогут рассчитывать на получение бесплатного жилья от государства: во-первых, большинство из них имеют 12 и более кв. м жилой площади на человека (зачастую в "хрущобах"), и, следовательно, по существующим нормативам, не могут претендовать на "бесплатное" жилье. Во-вторых, если добавить к этим нуждающимся в бесплатном жилье других граждан, имеющих не более установленной в соответствующем регионе нормы, относящихся в большинстве своем к слоям, не способным решить проблему самостоятельно, то объем обязательств государства резко возрастает, достигая почти четверти населения, выполнение которых в обозримом будущем нереально.

Насколько благополучны жилищные условия у остальных трех четвертей россиян? На первый взгляд, картина с ними складывается неплохо. Половина наших соотечественников проживает в отдельной двух- или трехкомнатной квартире, плюс 28% имеющих собственные дома. В настоящее время отдельная квартира и индивидуальный дом - два основных типа жилья жителей страны: первый - в основном в городе, второй - преимущественно в сельской местности, хотя и в городских поселениях немало индивидуальных домов: в районных центрах каждый двадцатый живет в собственном доме. Важно подчеркнуть, что собственный дом зачастую значительно отличается от того, что он представлял собой еще пару десятилетий назад. 19% их обитателей отметили наличие в домах всех коммунальных удобств (центральное отопление, водоснабжение, канализацию и т.д.). То есть речь идет о коттеджах, хотя в российских условиях подразумевается, что это не благоустроенный отдельно стоящий дом, а особый вид элитного жилья, напоминающий особняк. Причем, доля коттеджей оказалась в выборке значительно больше (5%), чем тот 1% россиян, которые идентифицировали свое жилье как коттедж. При этом только в 1% случаев речь идет о жителях крупных городов, а остальные 4% составляют жители районных центров, поселков городского типа и сел. В этой "самодеятельности" просматривается, на наш взгляд, одна отрадная тенденция, совпадающая с курсом на развитие малоэтажной застройки в российских регионах. Главное, чтобы самодеятельная активность населения и управленческая эйфория не вылились в очередную кампанию и не превратились из идеи современного индивидуального жилья в вариант строительства в XXI веке обычных изб. Такая опасность тем более реальна, что проблема обеспеченности всеми коммунальными удобствами остро стоит не только для сельской местности, но и для многих горожан - от жителей мегаполисов до районных центров. Сегодня 18% россиян имеют лишь часть коммунальных удобств и еще 12% их вообще не имеют (81% последних проживают именно в собственном доме, а остальные, как правило, в неблагоустроенном общежитии).

В среднем, по данным исследования, на каждого члена семьи в сегодняшней России приходится 19,6 кв. м, что практически совпадает с данными Росстата (для сравнения: в Германии подобный показатель составляет 35 кв. м на человека, в Швеции - 40, в США - 70 кв. м). При этом 10% россиян имеют менее 10 кв. м на человека; 10% - от 10 до 12 кв. м; 41% населения имеет жилищную обеспеченность свыше 18 кв. м на человека. При этом практически половина этой группы, около 20% россиян, имеет излишки жилой площади даже с учетом того, что норматив на семью из одного или двух человек предусматривает во всех регионах большую норму площади на каждого из них (в разных регионах этот норматив может различаться), и лишь для семей из 3 и более человек начинает "работать" норма в 18 кв. м на одну персону. Отметим, что около 20% населения рассматриваются в рамках нынешней концепции социальной политики как имеющие излишки жилой площади, а следовательно - теряют право на льготы по ее оплате. Так, 70% россиян, имеющих более 18 кв. м на человека, проживают в райцентрах, поселках городского типа и селах, и почти 60% относится к 4 нижним стратам по своему уровню жизни. Причем, почти в трети случаев их жилье не имеет коммунальных удобств или имеет их частично. Как видно, это совсем не наиболее благополучные слои населения. Учитывая, что почти три четверти их проживают в населенных пунктах с низкой стоимостью жилья, сам по себе переезд на меньшую площадь может оказаться для многих из них дороже, чем тот денежный выигрыш, который они получат, обменяв свой жилой фонд на меньшую площадь. Таким образом, заимствованная из арсенала западных моделей социальной политики и вполне логичная для условий, где практически все жилье отвечает хотя бы минимальным стандартам обустроенности, идея об излишках жилой площади как свидетельстве имущественного благополучия людей неприемлема, поскольку абсолютно не учитывает качественных характеристик жилья, находящегося в распоряжении разных категорий россиян, где оно большой площади - это в массе своей не жилье бизнес-класса, а разрушающийся старый жилой фонд, в котором проживает малообеспеченное население малых городов и сел. Даже если выделить респондентов, которые отмечают наличие у себя действительно большой площади, приходящейся на одного человека (свыше 35 кв.м), то и в этом случае большая площадь еще не означает хорошие жилищные условия. Люди, живущие в таких помещениях, чаще всего оказываются сельскими пенсионерами, у которых обеспеченность централизованным отоплением, водоснабжением, газом, канализацией и т.д. крайне мала.

Если попытаться оценить долю россиян, жилье которых соответствует общепринятым в российском обществе критериям "нормы", т.е. является отдельным, имеет все коммунальные удобства и обеспечивает не менее 18 кв.м на человека (от качества этого жилья мы сейчас отвлекаемся, т.е. это может быть и разваливающаяся пятиэтажка в райцентре, где ни о какой программе их сноса речь не идет), то оказывается, что в таких относительно благополучных жилищных условиях проживает чуть больше четверти россиян. Стоит ли удивляться, что при растущих ценах спрос на новое жилье по всей стране только увеличивается.

Таким образом, жилищная проблема - действительно исключительно сложная, острая и дорогостоящая с точки зрения ее решения. Огромная доля неблагоустроенного жилого фонда, с которым Россия вступила в XXI век и который еще долго будет оказывать влияние на общую ситуацию в жилищной сфере, низкая обеспеченность людей жилыми метрами, большая часть населения, вообще не имеющая отдельного жилья, - одна из главных задач, которую российскому обществу придется решать в обозримый период. Если добавить практически полное отсутствие "запаса прочности" у большинства россиян, стремление государства снять с себя обязательства по капитальному ремонту жилого фонда, проблему обеспечения жильем военнослужащих и молодежи, то можно получить, хотя бы общее представление об остроте проблемы сегодня и насколько она обострится в будущем. Ее успешное решение - основа предотвращения "геттоизации" общества со всеми вытекающими отсюда социальными последствиями - формирование криминальных молодежных группировок, "культуры бедности" и андеркласса.

А что же сами россияне, на которых теперь возлагается решение их жилищных проблем? Они фактически оказались в ловушке, которую им, не желая этого, расставило государство. Граждане, воспользовавшись правом на приватизацию (практически три четверти проживающих в отдельных квартирах - их собственники), которая давала какой-то стартовый капитал, могли бы улучшить жилищные условия, однако, став собственниками жилья, они автоматически оказались вынуждены сами обслуживать свою собственность. При этом государство обязательств по своевременному ремонту частного жилья не выполнило, у большинства россиян денег для ремонта нет, жилищный фонд продолжает ветшать, а проблемы -обостряться.

Ипотека - ее возможности и границы. Ипотека не обеспечивает решение всех вышеперечисленных вопросов. Но, как предпосылка выхода из создавшегося тупика в части приобретения нового жилья, она имеет немалое значение. Одна из центральных задач национального проекта "Доступное и комфортное жилье гражданам России" - создать к 2010 г. условия для того, чтобы треть населения страны смогла самостоятельно решать свою жилищную проблему. Однако, если иметь в виду только "сторону" получателя ипотечного кредита, нужны как минимум три условия. Во-первых, желание его взять; во-вторых, возможность его погасить; в-третьих - признание банком этой возможности у заемщика.

Представители населения, которые при создании соответствующих условий (выработка более адекватных критериев предоставления кредитов, гибкость сроков, снижение процентов, отказ от поручителей, уменьшение первоначального взноса и т.д.) могли бы претендовать на получение ипотечных кредитов, составляют лишь 8% тех, кто не удовлетворен своими жилищными условиями и считает их "плохими", т.е. чуть более 1% всех россиян. С учетом тех, кто хотел бы улучшить свои жилищные условия из других соображений, эта цифра вырастет еще на 5-6%. Это значит, что с учетом возникающих по мере развития ипотеки дополнительных возможностей (социальная ипотека, понижение процентной ставки и т.д.) реально использовать ипотечные кредиты в ближайшем будущем смогут порядка 7-8% россиян, но никак не треть населения страны.

При всем огромном значении развития ипотеки для крупных городов, решить наиболее острые проблемы, которые стоят сейчас в жилищной сфере, ипотечное кредитование явно не способно, и рассматривать его как основной способ решения жилищной проблемы россиян в обозримом будущем вряд ли оправдано.

Судя по данным исследования, доля тех, кто за последний год за счет собственных средств осуществил строительство или покупку жилья, составляла всего 4% населения. Причем лишь каждый десятый из них использовал эти возможности для приобретения второго жилья. Таким образом, доля "инвестиционных" квартир по стране в целом не превышает 10% рынка, хотя в отдельных регионах типа Москвы может быть и больше. Более того, учитывая, что обеспеченность метражом такого рода инвесторов по основному месту жительства не так уж велика (половина из них имеет не более 18 кв. м на человека), это, как правило, не столько собственно инвестиции, сколько опережающая реализация будущего спроса, т.е. покупка для подрастающих детей квартиры "на будущее", пока есть необходимые для этого средства. Ввести запретительные налоги для такого рода покупателей - значит перекрыть канал решения жилищных проблем следующего поколения даже у тех слоев, которые пока еще в состоянии это делать самостоятельно, и одновременно затормозить формирование цивилизованного рынка аренды жилья.

Важно подчеркнуть, что государство жилой фонд для сдачи его в коммерческий наем практически не строит, а среди частных лиц второе жилье не так уж часто сдается в аренду. Во всяком случае, судя по данным наших исследований, в последние три года лишь 10-15% всех имеющих второе жилье использовали его для получения доходов от сдачи в наем.

Факт, что распространенная в Московском регионе практика извлечения доходов от игры на рынке недвижимости ни в коем случае не может быть экстраполирована на страну в целом ни в части приобретения "инвестиционных" квартир, ни в части получения доходов от сдачи своего жилья в наем. Это подтверждают и данные исследования - лишь 2% всех опрошенных указали доходы от принадлежащей им собственности в числе трех основных источников доходов их семей.

Покупка или строительство жилья - не единственный способ качественного изменения жилищных условий, хотя так поступают граждане вдвое чаще, чем покупают или строят жилье на собственные средства. В целом за последние 3 года 7% россиян удалось улучшить жилищные условия. Печально, что в 2006 г. этот показатель был вдвое больше и составлял 14% всех опрошенных, в 2008 г. 10%, а в 2009 г. всего 7%. Таким образом, вопреки предпринимаемым государством усилиям динамика в этой области имеет четко выраженный негативный характер. После улучшения своих жилищных условий 60% имеют не более 18 кв. м на человека, в том числе каждый пятый - менее 12 кв. м, так что о решении жилищной проблемы применительно к этой относительно благополучной категории граждан нужно говорить с осторожностью.

Что пытается предпринять российское государство в сфере жилищной политики и как к этому относятся граждане?

Как показало исследование, 47% населения страны считают, что за время президентства В.В. Путина ситуация в этом направлении не изменилась; 42% - ухудшилась. Среди тех, кто за последний год улучшил свое жилищное положение, доля ответивших, что общая ситуация в жилищной сфере ухудшилась, составила 60%. А ведь эта категория может рассматриваться как группа экспертов в данной области. Видимо, на их мнение повлияло столкновение с трудностями при сборе и оформлении документов для получения права собственности, повлекшее за собой не только потерю времени, но и дополнительные материальные затраты, а также быстрый рост стоимости жилья в последние годы.

Как известно, основным решением жилищной проблемы является ипотека. В послании к Федеральному собранию в 2008 г. Президент подчеркнул, что правительство, региональные и местные органы власти должны ориентироваться на то, чтобы к 2010 г. минимум треть граждан страны могла приобрести квартиру, отвечающую современным требованиям, за счет собственных накоплений и с помощью жилищных кредитов.

Судя по данным исследования, за последние три года всего 1% россиян воспользовался ипотекой. Еще 2% готовы в ближайшем будущем воспользоваться этой услугой (причем пятая их часть собирается брать ипотечный кредит у частных лиц, т.е. налицо принципиальное непонимание сути ипотечного кредитования даже у проявляющей к нему интерес части населения). Желающие взять ипотечный кредит проживают в основном в областных городах и, в меньшей степени, в районных центрах. Половина их относится по своему уровню жизни к нижним 4 стратам, т.е. ни о каком ипотечном кредите по определению думать не может, поскольку относится к малообеспеченным слоям населения, которым с трудом хватает средств на текущие нужды.

Таким образом, основная причина, по которой ипотека не способна достичь намеченных Президентом рубежей, это не только отсутствие у заявленной трети населения четко выраженной потребности решения своей жилищной проблемы, но и невозможность получить ипотечный кредит для значительной части тех, кто все-таки проявляет интерес к этой проблеме.

Как показало исследование, лишь треть россиян имеет какие-то сбережения, и не более 6% - достаточные сбережения для внесения первого взноса за "ипотечную" квартиру. У последних жилищный вопрос практически решен. Они в большинстве своем проживают в 3-х комнатных квартирах или в собственном доме со всеми коммунальными удобствами, где обеспеченность метражом превышает 15 м2 на одного члена семьи. Да и среди тех, кто имеет хотя бы небольшие сбережения, 85-87% проживают в отдельном жилье и имеют свыше 12 кв. м на человека. Не случайно 91% из них оценивает свои жилищные условия как хорошие или удовлетворительные, т.е. вряд ли представители этой группы массово пойдут на жертвы, которые требует от них ипотечный кредит. Сдерживает развитие ипотеки и тот факт, что 27% россиян и так уже имеют различного рода невыплаченные кредиты в банках, долги, и дополнительные кредиты они просто не в состоянии отдавать. В большинстве своем в этой группе населения на одного члена семьи приходится от 10 до 15 кв.м.

Согласно данным опроса, наше население в основной массе пока не в состоянии потянуть такую услугу, как ипотечное кредитование, несмотря на то, что формирование рынка ипотечного жилищного кредитования считается одной из приоритетных задач Правительства Российской Федерации. В будущем, в случае заметного роста заработной платы и появления чувства стабильности, относительного благополучия, а также снижения процентной ставки по ипотечному кредиту, ситуация, возможно, изменится. Однако не только о трети населения, использующего ипотеку, но и о показателе 15% в этой области к 2010 г. говорить не приходится.

Насколько россияне осведомлены об альтернативных способах решения своих жилищных проблем и изменениях в новом Жилищном Кодексе, вступившем в действие с 1 марта 2005 г. Как показало исследование, лишь 48% россиян информированы о кодексе. Большинство опрошенных заявляют, что не в курсе существования такого документа. В самых образованных группах доля осведомленных об этом нововведении не превышает двух третей. А между тем, новый Жилищный Кодекс вносит в законодательство ряд серьезных изменений. Рассмотрим некоторые из них.

Приватизировать свое жилье смогут теперь только те россияне, кто получил его до 1 марта 2005 г. Если квартира получена по договору социального найма после этой даты, то перевести ее в собственность бесплатно будет невозможно. Учитывая, что около 15% населения до сих пор не имеют никакого отдельного жилья и еще каждый пятый проживает в неблагоустроенном деревенском доме, это означает дискриминацию значительной части граждан, постановку их в заведомо неравные стартовые условия с остальными потому, что они были по не зависящим от них причинам лишены права на приватизацию жилья.

По договору социального найма, для многих людей являющегося единственной возможностью улучшить свое жилищное положение, право на такую возможность получают только малоимущие граждане, имеющие на одного члена семьи менее 8 кв. м (сейчас в России доля такого населения составляет 7%), а также представители некоторых других категорий населения (жители аварийного жилья и т.д.). При этом, согласно рекомендованной Правительством для этих целей методике выделения малоимущих, очень многие граждане, реально нуждающиеся в улучшении жилищных условий и не имеющие возможности приобрести жилье самостоятельно, право на постановку в очередь на получение жилья утрачивают, а возможность взять ипотечный кредит не приобретают. Однако хуже другое - то жилье, которое они имеют, также будет все больше ветшать, т.к. они должны теперь полностью оплачивать все расходы по его ремонту за свой счет, а почти две трети населения не имеют необходимых для этого ресурсов.

В случае если квартира не приватизирована, а наниматель и члены его семьи более 6 месяцев не платят за квартиру и коммунальные услуги без уважительной причины, их через суд могут выселить в общежитие из расчета 6 кв. м на человека. В то же время долги по квартплате даже до начавшегося резкого роста стоимости услуг ЖКХ стабильно имели около 7% населения страны (т.е. около 10 млн. человек).

Список нововведений, затрагивающих интересы многих групп населения, может быть продолжен, но и из сказанного понятно, почему 61% опрошенных полагает, что изменения, вносимые новым Жилищным Кодексом, коснутся их лично и их семей и будут негативными. Надежду на улучшение своих условий проживания связывают с принятием нового Жилищного Кодекса лишь 6% россиян. В целом считают эту реформу правильной, но боятся ухудшения своего положения 18% участников опроса, в основном представляющих среднедоходные группы.

Кто же, по мнению наших граждан, должен иметь право на получение бесплатного жилья, и как это соотносится с новыми нормами, вводимыми Жилищным Кодексом?

Только 2% россиян считали в 2009 г., что государство никому не должно предоставлять бесплатное жилье, и этот показатель остался таким же, как и 15 лет назад. При том, лишь 47% населения выделили в качестве группы, имеющей право на такое жилье, "бедные семьи", хотя в соответствии с законодательством государство отдает приоритет получения бесплатного жилья именно им. Более того, при значительном росте доли тех, кто считал, что различные категории людей должны иметь право на бесплатное получение жилья (в 1,5-2 раза), число полагающих, что право на бесплатное жилье должны иметь в первую очередь малоимущие, даже незначительно сократилось.

1.3 Проблемы реализации региональной жилищной политики