Формы и методы деятельности органов местного самоуправления Ставропольской губернии

15

АВТОРЕФЕРАТ

Актуальность.

В последние годы особенно остро стоят вопросы в социальной сфере и роли в этом местного самоуправления. Поэтому не случайно к этой проблеме проявляется повышенное внимание, так как идут поиски его оптимальной организации. Функционирование местного самоуправления и решение социальных вопросов осложняется, прежде всего, слабой финансово-экономической базой для деятельности его органов, недостаточным взаимодействием с государственными органами, невысокой активностью граждан в решении собственных проблем. Для решения этих вопросов привлекаются специалисты, ученые, общественность. Широко изучается исторический опыт деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов жизни населения России и зарубежных государств. При этом большое внимание уделяется состоянию социальной сферы в пореформенной России. В Конституции Российской Федерации закреплено местное самоуправление в государстве и подчеркнуто, что оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Актуальность нашего исследования состоит в том, что была проанализирована социальная сторона деятельности органов местного самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв. Этого анализа требует современная ситуация, сложившаяся в стране, когда реализуются социальные проекты, предложенные президентом. Изучение исторического опыта развития социальной сферы общества, позволит более рационально решить проблемы стоящие перед местным самоуправлением.

Объектом исследования стали органы местного самоуправления, функционировавшие в Ставропольской губернии во второй половине XIX - начале XX вв.

Предметом исследования являются формы и методы деятельности органов местного самоуправления Ставропольской губернии в социальной сфере в этой сфере.

Хронологические рамки охватывают вторую половину XIX века, время реформ местного самоуправления, и завершаются 1917 годом, упразднением местного самоуправления.

Территориальные рамки исследования включают территорию Ставропольской губернии в границах второй половины XIX - начала XX вв.

Степень изученности проблемы. Проблемам становления и развития местного самоуправления в России деятельности его в социальной сфере уделялось большое внимание. Историографию данной темы автор делит на следующие этапы: 1) литература второй половины XIX в. - 1917 гг.; 2) литература в рамках советской исторической школы; 3) современные исследования.

Особое внимание к проблемам самоуправления стало проявляться с середины XIX века в связи с проведением реформ 60-70-х гг. В этот период определились основные теоретические и практические проблемы, потребовавшие своего осмысления. Славянофилы видели основой местного самоуправления в России, славянскую общину, как союз людей, основанный на соборности, взаимопомощи, «нравственном начале», управляемый «внутренним законом… обычаем общественным». Теория государства у славянофилов. Сб. статей. СПб., 1898.

2. Лохвицкий А.В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. Ч.1. СПб., 1864.

3. См: Сергеевич В. И. Лекции и исследования. М., 1886.

4. Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года. М., 1865. Васильчиков А. И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских общественных учреждений. В 3- х. томах. СПб., 1869-1871.

5. Ковалевский М. М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. Т 1-3. СПб., 1906. Муромцев С. А. Очерки общей теории гражданского права. М., 1877. Безобразов В. П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Собр. Соч. Т. IX, СПб., 1904. Лазаревский И. И. Самоуправление. // Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 35-46.

Для этого периода характерна нечеткость понятия «местное самоуправление», его функций, что соответствовало определенному отношению к социальной сфере. В работе А.В. Лохвицкого термин «самоуправление» почти не употреблялся, и заменялся понятием «децентрализация».² Неясность приводила к тому, что некоторые авторы находили полное самоуправление и в удельный период в эпоху Ивана Грозного. ³

Большое влияние на исследователей оказала общественная теория, в которой обосновывалась полная самостоятельность общины, в том числе и в социальной сфере. Предполагалось сведение правительственного надзора над местным самоуправлением к минимуму. Подобной точки зрения придерживались В. Н. Лешков, А. И. Васильчиков⁴, доказывавшие особую самостоятельность прав самоуправления, отличную от права государственного, гражданского и частного.

Позднее эту теорию вытеснила государственная теория, согласно которой социальной сферой должно было заниматься государство, используя органы местного самоуправления. Различные трактовки местного самоуправления были представлены в работах М. М. Ковалевского, С. А. Муромцева, В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, И. И. Лазаревского. ⁵

Важное место в историографии проблемы этого периода занимают труды профессора А.Д. Градовского. Он первым из русских ученых разграничил понятие «са-моуправления» от понятий «централизация и децентрализация». Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Градовский А.Д. Собр. сочин. Т.9. СПб., 1904. С.30.

2. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. Ч. 2. СПб., 1892. С.291-296.

3. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. С.518.

4. Матвеев В. Ф. Теории самоуправления в современной науке. // Вестник права. 1905. № 1.

5. Головачев А. Десять лет реформ. СПб., 1872. Белоконский И. П. Земство и конституция. М., 1910. Он же. Земское движение. М., 1914. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет.- В 4-х томах.- СПб.,1909-1911 гг. Он же. Земство и земская реформа. Пг., 1918. Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России. М., 1914. Маслов С. Земство и его экономическая деятельность за 50 лет существования. 1864-1914. СПб., 1914.

6. Дитятин И. Устройство и управление городов России. Т. 1. СПб., 1875.

Позже эту позицию развили сторонники теории «самоуправляющихся единиц, как юридических лиц». М. И. Свешников особый акцент делал на более четкое разграничение функций управленческого аппарата самоуправления. Он считал, что в этом одним из важных направлений была социальная сфера. ²

Известный русский либерал 60-70-х гг. XIX в. Б.Н.Чичерин, выступал за огра-ничение полномочий органов местного самоуправления. По его мнению, только центральная власть могла наиболее эффективно решить острые вопросы в социальной сфере, поскольку располагала не только властными функциями, но и финансово-экономической базой³.

Работы В. Ф. Матвеева ⁴ интересны не только тем, что в них проводится сравнительный анализ наиболее известных теорий самоуправления того времени, но и их критическое осмысление.

Функционирование крестьянского, земского и городского самоуправления нашло отражение в работах А. Головачева, Б. Б. Веселовского, П. П. Гронского, И. П. Белоконского, А. А. Кизеветтера, С. Маслова и других⁵. Для нас эти работы представляют особый интерес, потому, что в них большое внимание уделено рассмотрению форм и методов работы органов местного самоуправления в социальной сфере.

Особый интерес вызывает работа И. Дитятина, в которой рассматривается устройство городов, наличие в них учреждений просвещения, здравоохранения, приютов, богаделен. ⁶

Важное место концепциям местного самоуправления отводилось в идеологиях русского народничества. Герцен А. Письма в будущее. М., 1882. С. 261; Лавров П. Л. Государственный элемент в будущем обществе. Собр. соч. Вып. YII. Пг., 1897. С. 9.

2. Проект Д.Н. Губарева гражданского управления в России.- СПб.,1986; Ша-рапов С.Ф. Опыт русской политической программы.// Русское дело.-1905.-№13 (приложение).

3. Бентковский И.В. Ставрополь в географическом, историческом, и статистическом отношениях. Ставрополь, 1854; Его же. Ставропольская губерния. Список населенных мест по сведения 1873 г. Ставрополь, 1874; Его же. Крепостная Колонизация в бывшей Кавказской ныне Ставропольской губернии. Ставрополь, Б.г; Его же. Открытие в Ставрополе первых присутственных мест. // Сборник сведений о Северном Кавказе. Т. 6. Ставрополь, 1910.

4. Прозрителев Г. Н. К 125-летию города Ставрополя.// Сборник сведений о Северном Кавказе. Т. 4. Ставрополь, 1910. С. 1-7. Он же. Из прошлого Северного Кавказа. Материалы для истории г. Ставрополя и Ставропольской губернии. Ставрополь, Б.г.

К консервативному направлению принадлежали два неославянофиль-ских проекта по совершенствованию системы местного самоуправления в стране, разработанные Д.Н.Губаревым и С.Ф.Шараповым².

В то же время следует отметить, что специальных работ, в которых рассматривалась бы деятельность местного самоуправления в социальной сфере, не появилось.

Региональная историография темы дореволюционного периода весьма скудна. До революции местными историками и краеведами не опубликовано ни одного специального исследования в области истории местного самоуправления. Однако в ряде своих работ местные исследователи затраги-вали вопросы, так или иначе связанные с деятельностью местного самоуправления в социальной сфере.

Во второй половине XIX в. появилось ряд работ Ставропольских краеведов. В работах И. В. Бентковского уделялось большое внимание социально - экономическому развитию городов, становлению городского самоуправления в Ставрополе³. Рассматривая общественную жизнь г. Ставрополя, он большое внимание уделял деятельности городского общественного управления по развитию образования, медицины, благотворительным заведениям и т.д. Большой вклад в изучение г. Ставрополя внес Г. Н. Прозрителев, который в своих работах показал историческое прошлое г. Ставрополя, деятельность городской думы и городской управы. ⁴

Состоянию здравоохранения в губернском центре в конце 70 - х. гг. ХIХ в. и роли в этом городской думы посвящена докторская диссертация К. Бахутова. В ней подробно описано состояние больницы Приказа общественного призрения, дана статистика рождаемости и смертности в губернии, отмечены недостатки в работе думы. Для улучшения положения дел в социальной сфере, автор считал необходимым введение земства в Ставропольской губернии. Бахутов К. Медико-топографическое и санитарное состояние города Ставрополя. Ставрополь, 1881.

2. Краснов М.В. Историческая записка о Ставропольской гимназии. Ставрополь, 1887. Он же. Историческая справка к 25 - летию общества для содействия распространению народного образования в г. Ставрополе. Ставрополь, 1913. Он же. Просветители Кавказа. Ставрополь, 1913.

3. Твалчрелидзе А. Краткий исторический очерк дирекции народных училищ Ставропольской губернии. Ставрополь, 1902. Он же. Ставропольская губерния в статистическом, географическом, историческом и сельскохозяйственном отношениях. Ставрополь, 1874, 1991.

4. Баркалов М.О. О значении реформы 19 февраля 1861 года для Ставропольской губернии. Ставрополь, 1911.

5. Сперанский Н. Очерк деятельности Ставропольского губернского распорядительного комитета. // Сборник сведений о Северном Кавказе. Под. ред. Прозрителева Г.Н. Т.8. Ставрополь, 1913. С. 1- 47.

Вопросами народного образования в губернии в XIX в. занимался М. В. Краснов². Он изучал историю создания начальных училищ. Показал роль в этом городского общественного управления, крестьянского самоуправления, по инициативе которых были созданы общество для содействия распространению народного образования в г. Ставрополе, благотворительное общество Святой Александры, открыты воскресные школы, курсы для взрослых, за счет сельских обществ начальные училища.

А. Твалчрелидзе большое внимание уделял описанию сел губернии, общественному самоуправлению в них, развитию образования, здравоохранения, и роли в этом сельских обществ³.

В работе М.О. Баркалова рассмотрена деятельность губернского по крестьянским делам присутствия, по приему переселенцев, создания для них бытовых условий⁴. На конкретных примерах показана работа сельских обществ, волостных правлений, по развитию социальной сферы губернии. Н. Сперанский в работе «Очерк деятельности Ставропольского губернского распорядительного комитета» всесторонне показывает состояние дел в губернии, особо выделив социальную сферу, накануне введения земских учреждений⁵.

После введения земства на Ставрополье, литература была представлена в основном работами непосредственных участников местного самоуправления. В их анализируются различные отрасли местного хозяйства, бюджет, развитие образования, медицины, благоустройство и т.д.

См.: Голубев П. Что такое земство? По поводу введения земств в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губернии. Ставрополь, 1912. Он же. Положения о губернских и земских учреждениях. Ставрополь, 1913; Апанасенко О.И. Два слова о земской работе. Ставрополь, 1913; Смирнов М. Очерк хозяйственной деятельности Ставропольской губернии к концу XIX века. Ставрополь, 1913; Колычев А.А. С кого и как взимаются земские сборы? Ставрополь, 1914.

2. Дружинин Н.М. Государственные крестьяне и реформа П.Д. Киселева. Предпосылки и сущность реформы. Т.1. М., 1946.

3. Литвак Б.Г. Переворот 1861 года в России: почему не реализовалась реформаторская альтернатива? М.: Политиздат, 1991; Эйдельман Н. Я. «Революция сверху» в России. М., 1989; Захарова Л.Г. Россия на переломе (самодержавие и реформы 1861-1874 гг.) // История Отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории России IX - начала XX вв. М., 1991; Чернуха В. Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX века. Л., 1978. и др.

4.Рыдзюнский П.Г. Городское гражданство дореформенной России. М.: Изд-во АН СССР, 1958; Ерошкин Н.Г. История государственных учреждений России до Великой Октябрьской социалистической революции. М., 1965; Его же. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800-1860 гг.). М., 1985.

5. Зайончковский П.А. Проведение в жизнь крестьянской реформы 1861 г. М., 1958; Его же. Отмена крепостного права в России. М., 1960.

6. Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60 - начале 90 гг. XIX века: правительственная политика. Л., 1984; Ее же. Нарастание оппозиционности органов самоуправления в канун первой российской революции 1905-1907 гг. // Новое о революции 1905-1907 гг. в России. Л., 1989. С. 99-112;

В советское время историки практически несколько десятилетий не затрагивали проблемы местного самоуправления, так как основное внимание уделяли Советам.

В 40-е гг. XX века вышло исследование Н.М. Дружинина, посвященное реформе П. Д. Киселева². В ней подробно показан ход реформ и становление системы управления государственными крестьянами в XIX веке, в том числе и в Кавказской области.

Интерес к самоуправлению стал проявляться с середины XX века в работах Б.Г. Литвака, Н. Я. Эйдельмана, Л.Г. Захаровой, В. Г. Чернухи ³.

В работе П. Г. Рыдзюнского проанализирована проблема городского гражданства в дореформенной России. Н. П. Ерошкин в своей работе рассматривал процесс становления местного самоуправления в России⁴. В 60-е гг. вышли работы П. А. Зайончковского, посвященные отмене крепостного права и проведение в жизнь положений реформы. В них значительное внимание уделено крестьянскому самоуправлению и его роли в социальной сфере губернии ⁵.

Значительный вклад в разработку проблем городского самоуправления и роли его в социальной сфере внесла В. А. Нардова.⁶ Она подробно освещает подготовку и проведение городских реформ 1870 и 1892 гг.

В 20-е гг. на Ставрополье появилось ряд работ касающихся развития губернии и социальной сферы. Среди них выделяются работы Г. Н. Прозрителева, Ф. Головенченко. Прозрителев Г.Н. Ставропольская губерния в историческом, хозяйственном и бытовом отношении. Ч.2. Ставрополь, 1925; 1917 год в Ставропольской губернии. Под. ред. Ф. Головенченко. Ставрополь, 1927.

2. Крикунов В.П. Крестьянская реформа 1861 года в Ставропольской губернии. Ставрополь, 1949.

3. Комин В.В. Борьба крестьян Ставропольской губернии с земством в 1913-1915 гг. // Сборник научных трудов Пятигорского государственного педагогического института. Пятигорск, 1949. Вып.4.

4. Иванько Н.И. За власть Советов. Ставрополь, 1957; Краснов Г.Д. Ставрополь на Кавказе. Ставрополь, 1953; Его же. Крестьяне Ставрополья накануне и в период борьбы за власть Советов // Материалы по изучению Ставропольского края. Вып. 8. Ставрополь, 1957; Беликов Т.И. Борьба за установление Советской власти на Ставрополье // Сборник научных трудов СГПИ. Вып. 12. Ставрополь, 1957.

5. Чекменев С. А. Социально - экономическое развитие Ставрополья и Кубани в конце XVIII и в первой половине XIX века. Пятигорск. 1967.

6. Шацкий П. А. Сельское хозяйство Предкавказья в 1861-1905 гг. (историческое исследование). //Некоторые вопросы социально-экономического развития Юго-восточной России. Ставрополь, 1970. С. 3-319.

7. Калмыков А. С. Борьба Ставропольского крестьянства против введения земских учреждений. // К вопросам политического, хозяйственного и культурного развития Северного Кавказа. Ставрополь, 1969; Его же. Введение земских учреждений в Ставропольской губернии и борьба крестьян против земства. Диссерт. на соискание уч. степени канд. ист. наук. Ростов-на - Дону. 1970.

В региональной историографии с середины 40-х - конец 80-годов проблемам местного самоуправления были посвящены работы краеведов. В. П. Крикунов рассмотрел отмену крепостного права на Ставрополье и развитие социальной сферы на селе в пореформенное время, и роли в этом крестьянского самоуправления.²

Вопрос о введении земства в Ставропольской губернии был разработан недостаточно. В статьях В.В. Комина ³ раскрывается борьба крестьян Ставропольской губернии против земства в 1913-1915 гг. Автор показал, что крестьяне были недовольны повышением окладных сборов и незначительными изменениями в социальной сфере.

В работах Н.И. Иванько, Г.Д. Краснова и Т.И. Беликова основное внимание уделено общим вопросам и лишь небольшое внимание уделено социальной сфере. ⁴

С. А. Чекменев показал социальное развитие губернии в конце XVIII - первой половине XIX вв⁵. П. А. Шацкий проанализировал последствия окончания Кавказской войны, отмены крепостного права, процесс переселение на Ставрополье, социальное развитие губернии⁶. А.С. Калмыков в свои работах проанализировал причины борьбы крестьян против введения земства и в связи с этим останавливался на развитии социальной сферы⁷.

В отдельных работах наблюдается активизация в области исследований проблем городской жизни на Северном Кавказе. Одно за другим публикуются исследования истории отдельных северокавказских городов. Шацкий П.А., Муравьев В.Н. Ставрополь. Исторический очерк. Ставрополь, 1977; Якунин М.А. Георгиевск (1777-1977): Ист.-краевед. очерк. Ставрополь, 1977.

2. Куприянова Л.В. Города Северного Кавказа во второй половине XIX века: к проблеме развития капитализма вширь. М., 1981.

3. История народов Северного Кавказа XVIII - начала XX вв. М., 1986; Очерки истории Ставропольского края. В 2-х т. Т.1. Ставрополь, 1986.

4. Ратушняк В.Н. Сельскохозяйственное производство Северного Кавказа в конце XIX - начале XX века. (К проблеме развития аграрного капитализма). Ростов- на- Дону, 1989.

5. Местное самоуправление: проблемы и решения. Материалы международного симпозиума. М., 1995; Местное самоуправление: российский путь. Саратов, 1999; Местное самоуправление на Юге России и в республиках Северного Кавказа. Ростов - на - Дону, 1997.

6. Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М., 1990.

В 80-е гг. началась научная разработка кардинальных вопросов социально-экономической и политической истории региона. Особое внимание было уделено исследованию социально-экономического положения края, посколь-ку оно в значительной степени сказалось на особенностях формирования и деятельности местных органов управления и самоуправления. В монографии Куприяновой Л.В. подробно проанализировано социально-экономическое развитие северокавказских городов². В это же время создаются и общие труды по истории Ставрополья³.

В монографии В. Н. Ратушняка показана крестьянская колонизация губернии, ее влияние на социально - экономическое развитие Северо-Кавказского региона. ⁴

В 90-е годы, с упразднением системы Советов, принятием Конституции РФ 1993 года, началом реформирования российского общества проблематика местного самоуправления приобрела качественно иной смысл -- практический. Появляется ряд исследований по истории и теории местного самоуправления, выполненных с опорой на возможности методологического плюрализма⁵.

Комплексным исследованием по истории местного самоуправления стала работа Г.А. Герасименко ⁶, базирующаяся на солидной архивной основе и значительном статистическом материале. Основное внимание в монографии уделено короткому, но чрезвычайно богатому событиями периоду в истории земства между двумя революциями 1917 г.

Современные исследователи вновь обращаются к западному опыту. Работа ростовских исследователей В. Г. Игнатова и В. И. Бутова представляют собой попытку сравнительного анализа российской и западной систем самоуправления. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. М., Ростов. 1999.

2. Герасименко Г.Г. Опыт земского самоуправления.// Земский вестник. М., 1994. №1. С. 19-22.; Гильченко Л.В. Становление самоуправления в России. // Городское управление. М,1996. №1; Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М,1996; Зотова З.М. Политические аспекты государственного управления: региональный опыт.// Политические аспекты государственного управления: федеральный и региональный опыт. М.,1997; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М.,Тула,1997.

3. Абрамов В.Ф. Рос-сийское земство: экономика, финансы и культура. М.,1996.

4. Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт исторического исследования. М., 1999; Его же. Местная власть в России: историко-правовой анализ. М., 1999; Его же. Государственная власть и местное самоуправление в России (опыт историко-правового исследования). Дисс. докт. юр. наук. М., 1999.

5. Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII - нача-ло ХХ вв.). Учебное пособие. М.,1998; Жукова Л.А. Земское самоуправле-ние и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество 1864-1917гг. М.,1998; Шутов А. Ю. Земские выборы в истории России(1864-1917гг.). М.,1997.

6. Лаптева Л.В. Региональное и местное самоуправление в России (втора половина XIX века). М., 1998.

К числу работ, так сказать, «нового взгляда» на сущность местного самоуправ-ления следует отнести работы Г.Г. Герасименко, Л.В.Гильченко, Л.Г. Гладышева, И.А. Емельянова, З.М. Зотовой, и др.²

В 1996 г. в свет выходит монография В.Ф.Абрамова «Российское земство: экономика, финансы и культура»³. Работы историка права Е.Е. Некрасова⁴, дали современным исследователям систематизированную основу для работы по проблемам местного самоуправления в условиях современного методологического плюрализма.

В конце 90-х годов историография вопроса пополнилась тремя новыми исследованиями по проблеме самоуправления - монографиями Л. А.Жуковой и А.Ю.Шутова и учебным пособием В.В. Еремяна и М.В.Федорова ⁵. Значительным историографическим исследованием можно назвать издание книги Л.Е. Лаптевой «Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.)»⁶.

Существенным вкладом в историографию истории местного самоуправления стали монография и докторская диссертация Судавцова Н.Д. Судавцов Н.Д. Земское и городское самоуправление в годы Первой мировой войны. Москва - Ставрополь, 2001; Его же. Земское и городское самоуправление в годы Первой мировой войны. Дисс. док. ист. наук. М., 2002.

2. Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало ХХ вв.): Генезис личности, демо-кратической семьи, гражданского общества и правового государства. В 2-х т. СПб., 1999.

3. Кукушкин Ю.С., Тимофеев Н.С. Самоуправление крестьян России (XIX - начало XXI в.). М., 2004.

4. Земское самоуправление в России 1864-1918. Книга 1 и 2. М., 2005.

5. Ряснянская Н.А. Развитие городского самоуправления в России.// Государственная власть и самоуправление: взаимоотношения и проблемы. Ставрополь, 2003. С. 79-81; Адаменко О.В. Взаимоотношения земств Юго - Востока России с государственными органами власти (1912 - 1914 гг.) //Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра. Ставрополь, 2004. С. 15 - 26; Беликова Т.В. Крестьянское самоуправление в Ставропольской губернии в XIX начале XX вв. //Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра. Ставрополь, 2004. С. 35-41 и др.

На основе архивных материалов, он обобщил деятельность земских и городских учреждений в период Первой мировой войны.

Также следует выделить первое в мировой историографии, обобщающее, фундаментальное исследование со-циальной истории России периода Российской империи, труд Б.Н. Миронова.²

В работе Ю.С. Кукушкина и Н.С. Тимофеева показано крестьянское самоуправление до и после крестьянской реформы 1861 года.³

В 2005 г. был издан коллективный труд «Земское самоуправление в России, 1864-1918» в 2 книгах, который посвящен историческому опыту развития самоуправления в России⁴.

В конце XX - начале XXI века ситуация с исследованием местного самоуправления кардинально изменилась. В центре внимания научной общественности оказалось изучение различных аспектов истории местного самоуправления. Значительно расширилась тематика исследований, обогатилась источниковая база за счет публикации новых сборников документов и материалов, введения в научный оборот ранее недоступных архивных материалов. В то же время пока не появилось обобщающих исследований по истории деятельности местного самоуправления в социальной сфере на Ставрополье. Историография темы развивается в рамках региональных и межрегиональных конференций, научных статей⁵. Издаются сборники, в которых рассматривается деятельность органов

местного самоуправления в годы первой русской революции, Первой мировой войны. Иманаева И.С., С.И. Спивакова. Село Петровское в первой русской революции 1905-1907. // Первая российская революция и парламентаризм в России. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Ноябрь 1995 г. Ставрополь, 1995. С. 27-28; Хлынина М.В. Революционное движение в Медвеженском уезде Ставропольской губернии в 1905-1907 гг. // Первая российская революция и парламентаризм в России. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Ноябрь 1995 г. Ставрополь, 1995. С. 79-80; Орехова Е.Н., Аскользина Л.А. Организация медицинской помощи в Ставропольской губернии в годы первой мировой войны. // Первая Мировая война: проблемы истории. Ставрополь, 1994. С. 8-13; Ованесов Б.Т., Судавцов Н.Д. Первая мировая война и проблема раненых. // Первая Мировая война: проблемы истории. Ставрополь, 1994. С. 25-28 и др.

2. Беликов Г. А. Ставрополь - врата Кавказа. Ставрополь: Кн. изд - во, 1997. Невская Т. А. Столыпинская реформа на Северном Кавказе. СПб., 1997; Невская Т.А., Чекменев С.А. Ставропольские крестьяне. Очерки хозяйства, культуры и быта. Ставрополь, 1994; Покотилова Т.Е. Теоретико-методологический и историографический аспекты феномена российской благотворительности. Ставрополь, 1998; Прокофьева Т. Г. Вопросы местного самоуправления в программах и тактике политических партий России в начале XX века. М.. 1997; Судавцов Н.Д. Ставропольское земство в революциях 1917 года. Ставрополь 1999; Ованесов Б.Т., Судавцов Н.Д. Здравоохранение Ставропольской губернии в конце XVIII - начале XX вв. Ставрополь, 1999.

3. Край наш Ставрополье. Ставрополь, 1999; История городов и сел Ставрополья: краткие очерки. Ставрополь, 2002.

4. Шинкаренко Н.Ф., Кулешова Е.А., Гуров В.Н. Губернский город Ставрополь: развитие благотворительности и милосердия в конце 19 века. // Социальная работа в России: прошлое и настоящее. Сб. Ст. и матер. М., Ставрополь, 1998.С. 37-41. Смирнова. Е.В. Благотворительная деятельность на Ставрополье в конце 19 начало 20 века.// Социальная работа в России: прошлое и настоящее. Сб. Ст. и матер. М., Ставрополь, 1998. С. 48-50.

В конце XX - начале XXI вопросами деятельности местного самоуправления в социальной сфере занимались такие ученые как Г. Беликов, Т. А. Невская, Т. Е. Покотилова, Т. Г. Прокофьева. Н.Д. Судавцов, Б.Т. Ованесов.²

Деятельность местного самоуправления Ставрополья в социальной сфере нашла отражение в общих работах: «Край наш Ставрополье», «История городов и сел Ставрополья» ³. С 1998 г. ежегодно выходит «Ставропольский хронограф».

Большой интерес представляет сборник научных статей и материалов «Социальная работа в России: прошлое и настоящее»⁴, в котором авторы рассматривают работу местного самоуправления по призрения детей, калек, неимущих слоев населения.

Тема деятельности местного самоуправления в социальной сфере стали предметом глубокого изучения. Этому были посвящены научные разработки

и диссертации исследователей Адаменко О. В. Организация системы земского самоуправления на Юго - востоке России (Астраханская, Оренбургская и Ставропольская губернии). Диссерт. на соискание уч. степени канд. ист. наук. М., 2003; Вантеева Н. А. Развитие общественного призрения на Ставрополье во второй половине XIX- начале XX вв.: Диссерт. на соискание уч. степени канд. ист. наук. Ставрополь, 2003; Коробейников Ю. В. Исторический опыт осуществления общественной помощи нуждающимся органами местного самоуправления России в 1864-1917 гг. Диссерт. на соискание уч. степени канд. ист. наук. Ставрополь, 2003. Иманаева И. С. Городское самоуправление на Северном Кавказе во второй половине XIX- начале XX вв.: Диссерт. на соискание уч. степени канд. ист. наук. Ставрополь, 2002; Касевич Е.В. Проблемы социального развития городов Ставропольской губернии и кубанской области в 1860-1917 гг.: Диссерт. на соискание уч. степени канд. ист. наук. Ставрополь, 1999.

2. Малахова Г.Н. Становление Российской администрации на Северном Кавказе в конце XVIII - первой половине XIX вв. М., 1999. Малахова Г.Н., Васильев Ю.В. Времен связующая нить… Пятигорск 1898-1998. Пятигорск, 1999.

. Но в этих исследованиях не было проведено целостного анализа в роли общественного управления в решении социальных вопросов. Данная проблематика отражена также и в работах автора.

На современном этапе большой интерес в области становления системы местного самоуправления представляют работы Г.Н. Малаховой. В них особое внимание уделено процессу становления административного устройства на Северном Кавказе.²

Состояние научной разработки темы свидетельствует об отсутствии по ней специальных обобщающих трудов. Вопросам о роли местного самоуправления Ставропольской губернии в социальной сфере не уделено должного внимания. Поэтому этот вопрос требует дальнейших научных исследований.

Источниковая база. Диссертация подготовлена на базе широкого круга опубликованных и неопубликованных источников: законодательных актов, архивных фондов, сборников документов и материалов, периодических изданий, мемуарной литературы. Автором проработаны фонды в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), Российском государственном военно-историческом архиве (РГВИА), Государственном архиве Ставропольского края (ГАСК).

Местные архивы располагают богатейшими материалами по теме работы. Автором, по проблеме местного самоуправления, выявлено много ранее неизвестных документов, фактов и статистических материалов, впервые подвергнутых научному анализу.

Материалы о взаимоотношении местного управления с правительственными учреждениями по решению социальных вопросов содержатся в ГАРФ: в фондах Департамента полиции Министерства внутренних дел (ф. 102), Третьего отделения собственной его императорского величества канцелярии (ф. 109), Министерстве внутренних дел Временного правительства (ф. 1788) . В них содержатся материалы, отражающие правовое и финансовое положение органов самоуправления.

В фондах РГВИА были изучены документы Главного комитета Всероссийского земского союза помощи больным и раненым воинам (ф. 12564), в котором содержится значительный материал по социальным вопросам: здравоохранение, образование, помощь семьям воинов, инвалидам, беженцам.

В ГАСК проработаны документы Канцелярии гражданского губернатора Кавказской области (ф. 444), Кавказского областного правления (ф. 63), Канцелярии Ставропольского губернатора (ф. 101), Ставропольского губернского правления (ф. 68), Общего управления Ставропольского округа (Ф. 71), в которых содержатся материалы социально-экономическом развитии региона.

Фонды Ставропольской городской думы (ф.95) и Ставропольской городской управы (ф. 96) содержат журналы заседаний, рапорты городского головы на имя губернатора о работе думы. Анализ содержащихся в них материалов позволяет выявить работу думы в социальной сфере населения.

В фондах Ставропольского губернского по крестьянским делам присутствия (ф. 58), Ставропольского губернского присутствия (ф. 861), Ставропольского губернского распорядительного комитета (ф. 61), Кавказской палаты государственных имуществ (ф. 55), Ставропольской палаты государственных имуществ (ф. 132), Ставропольского губернского по городским делам присутствия (ф. 60) изучены отчеты, сметы, прошения. Это позволило лучше представить функционирование местного самоуправления в помощи неимущим, организации медицинского обслуживания, развитие образования.

Изучение фондов Мирового посредника Ставропольской губернии (ф. 13), Волостных правлений Ставропольской губернии (ф. 806) позволили более детально разобраться в вопросах общественного самоуправления и его работе в социальной сфере.

В фондах Дирекции народных училищ Ставропольской губернии (ф. 15), Ставропольского Михайловское народное училище (ф. 241) прослеживается деятельность местного самоуправления в развитии образования.

Фонды Кавказского бальнеологического общества (ф. 1308), Кавказской областной врачебной управы (ф. 65),Ставропольской областной врачебной управы (ф. 66) содержится обширный материал о роли органов управления в организации медицинского обслуживания населения .

Фонды Ставропольского приказа общественного призрения (ф. 240), Ставропольского местного управления Российского общества Красного Креста (ф. 62),Ставропольского губернского комитета ВЗС (ф. 116) позволили более глубоко изучить деятельность органов самоуправления в сфере общественного призрения, оказания помощи инвалидам, беженцам.

При написании диссертации автор проанализировал материал, содержащийся в опубликованных сборниках документов и материалов Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Т. 13. Отд. 1. 1838 г. СПб., 1839. Городское положение. М., 1804. Положение крестьян, вышедших из крепостной зависимости. - СПб, 1861. Реформы Александра II. М., 1998. Положения о губернских и уездных земских учреждениях. Ставрополь, 1913.

2. Наш край. Документы, материалы. 1777 - 1917. Ставрополь, 1977. Пятигорск в исторических документах 1803-1917 гг. Ставрополь, 1985.

3. Доклады губернской земской управы по врачебно-санитарной организации и постановления собрания за 1913-1917 гг. Ставрополь, 1913-1918; Доклады губернской земской управы по народному образованию за 1913-1917 гг. Ставрополь, 1913-1917. Журналы постановлений Ставропольского уездного земского собрания и доклады управы с приложениями. Ставрополь, 1913-1916. Журналы Ставропольской городской думы. Б.М., Б.Г. Отчеты уездных земских управ. Ставропольский общегубернский съезд по общественному призрению. Ставрополь, 1915.

4. Обзоры Ставропольской губернии за 1881-1914 гг. По данным Ставропольской губернии статистического комитета. Ставрополь, 1882-1915; Памятная книжка Ставропольской губернии на 1893, 1898, 1904, 1905, 1907-1915.Статистический комитет. Ставрополь, 1893-1919.

. В Сборниках сведений о Северном Кавказе И.В. Бентковский и Г.Н. Прозрителев издали большой пласт документов, посвященных истории города Ставрополя.

В советское время опубликованы сборники «Наш край», «Пятигорск в исторических документах», которые содержат документы, отражающие жизнь губернии, социальную политику правительства и органов местного самоуправления.²

В докладах, отчетах, сметах губернской земской управы, журналах заседаний губернских, уездных земских собраний содержится материал о деятельности Ставропольской городской думы, Ставропольского земства в сфере образования, медицины, призрения³.

Важное место среди печатных источников занимают «Обзоры Ставропольской губернии», которые выходили ежегодно, в них содержатся материалы по развитию социальной сферы в губернии⁴.

Автором была изучена периодическая печать того времени. На страницах газет и журналов помещались публикации, имеющие важное значение в контексте поставленных задач изучаемой темы, которые позволили автору реально представить обстановку не только документально, но и с эмоциональной стороны Северный Кавказ. 1872 - 1914. Северокавказский край 1911-1916. Ставропольские губернские ведомости. 1850 - 1917. Ставропольские епархиальные ведомости и др.

2. Новиков А. Записки земского начальника. СПб., 1899. Хижняков В.М. Воспоминания земского деятеля. ПГ., «Огни», 1916. Милюков Г.Н. Воспоминания. Т 1. (1859-1917). М., 1990; Витте С. Ю. Воспоминания. В 3-х томах. М., 1994; Керенский А.Ф. Россия на историческом повороте: Мемуары: пер. анг. М.,: Республика, 1993; Кизеветтер А. А. На рубеже двух столетий. Воспоминания 1881-1914. М., Искусство. 1997; Коковцев В. Н. Из моего прошлого: Воспоминания министра финансов России. 1911-1919. М., 1991;

.

Мемуары XIX - XX гг. передают атмосферы того времени. По воспоминаниям современников того времени можно проанализировать взаимоотношение государственной власти с местным самоуправлением².

Привлеченные автором материалы позволили более глубоко изучить процесс деятельности местного самоуправления в социальной сфере.

Целью исследования является изучение деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере во второй половине XIX - начале XX вв.

Для реализации этой цели выдвигаются следующие задачи:

1. рассмотреть основные этапы развития местного самоуправления в Ставропольской губернии с середины XIX века - до 1917 г.

2. изучить работу органов местного самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв. по решению вопросов в социальной сфере.

3. проанализировать деятельность местного самоуправления в организации работы школ, здравоохранения, призрения.

4. выявить особенности деятельности местного самоуправления в организации помощи старикам, сиротам, малоимущим слоям населения.

5. исследовать особенности решения социальных вопросов в губернии с введением земских учреждений.

Методологической основой диссертации являются историзм и научная объектив-ность, дающие широкие возможности для системного рассмотре-ния процесса развития местного самоуправления. В ходе исследования использованы цивилизационный и формационный подходы, которые позволили выявить особенности деятельности органов самоуправления в развитии социальной сферы.

В исследовании использованы подходы социальной истории, проблем-но-исторический подход, проблемно-хронологический.

В ходе исследования использованы как общенаучные, так и специально-исторические методы: историко-правовой метод, историко-сравнительный, историко-системный, историко-генетический, историко-типологический, статистический метод,

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- в диссертации впервые комплексно рассмотрена деятельность органов местного самоуправления Ставропольской губернии в социальной сфере во второй половине XIX - начале XX вв.

- показано взаимоотношения органов самоуправления с местными органами власти по решению социальных проблем.

- выявлены особенности и роль органов местного самоуправления в социальной сфере.

- впервые показана реализация реформы управления государственными крестьянами П.Д. Киселева на Ставрополье, как важного звена в развитии социальной сферы на селе.

- в научный оборот введены новые архивные материалы, которые позволили всесторонне исследовать основные направления и формы практической работы органов местного самоуправления в социальной помощи населению.

Практическая значимость работы состоит в том, что материалы диссертационного исследования можно исполь-зовать при написании истории местного самоуправления, в кра-еведении, при проведении спецкурсов, факультатив-ных занятий, при подготовке лекций и семинаров. Выявленные в ходе иссле-дования фактические данные, могут быть использованы в качестве истори-ческого опыта, современными теоретиками и практиками в области мест-ного самоуправления.

Апробация результатов исследования проходила на всероссийских, университетских, межрегиональных, региональных научных конференциях, семи-нарах, круглых столах.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы.

Во введении обосновывается актуальность темы, научная новизна и практическая значимость работы, поставлены цели и задачи исследования, методологическая основа, а также показана степень изученности проблемы и дан обзор источников.

Глава первая. «Трансформация местного самоуправления в России и на Ставрополье в середине XIX - начале XX вв.». Государственные крестьяне в первой половине XIX века составляли около половины податного населения России, а в отдель-ных районах, как это было на Ставрополье, абсолютное большинство. Ухудшение положения государственных крестьян, которое стало проявляться осо-бенно в первой половине XIX века, усилило его сопротивление проводимой само-державием политики. Все это за-ставило правительство принять срочные меры по перестройке казенной деревни, кото-рая бы не только не затрагивала устоев крепостни-ческой системы, а содействовала бы ее сохранению и укреплению. Это должна была решить реформа П. Д. Киселева, направленная на упорядочение управления государственной деревней, устранение злоупотреблений чиновников, улучшение правового положения государственных крестьян при неизменном сохра-нении над ними власти государства.

Социальная сфера населения была развита слабо. В первые десятилетия XIX в. процесс становления школьной системы на Кавказе, шел крайне медленно, значительно отставая от потребностей развивающегося в рамках российской государственно-административной структуры региона. Наиболее важным событием этого периода стало открытие Кавказской областной гимназии в Ставрополе 18 октября 1837 года. К 1838 г. на территории Кавказской области было открыто в городах всего 5 светских учебных заведений: гимназия и казенное приходское училище в Ставрополе и 3 уездных училища в Георгиевске, Моздоке и Кизляре. Открываемых казенных учебных заведений было явно недостаточно, да и высокая плата затрудняла доступ в казенные училища детей крестьян и разночинцев.

С проведением реформ в 30-е связано было открытие школ в сельской местности. В 1850 появилось первое сельское приходское училище для девочек в селе Белоглинском. В 30-40-х. гг. XIX века учебных заведений в Ставропольской губернии было явно недостаточно, особенно для беднейшей части населения.

Медицинская служба на Ставрополье зародилась в конце XVIII века с началом завоевания Северного Кавказа. Большой миграционный поток людей из Центральной России, Закавказья и других регионов империи на Северный Кавказ создали неблагоприятную эпидемическую обстановку, приводили к значительней смертности среди населения. Это было обусловлено почти полным отсутствием медицинской помощи. Было немало случаев почти поголовного вымирания населённых пунктов. Существовавшая в то время Кавказская врачебная управа не имела возможности даже минимально охватить медицинской помощью весь обширный регион.

В губернии катастрофически не хватало медицинского персонала, лекарственных средств. Глубокие корни пустили в безграмотной крестьянской среде знахари, знахарки и другие «представители» от медицины, которые наносили непоправимый вред здоровью крестьян. Изменить их психологию, доказать вред, приносимый невежественными целителями здоровью каждого из них было исключительно трудно и, прежде всего, из - за острой нехватки врачей и фельдшеров в губернии. Особенностью Ставропольской губернии было то, что здесь почти не было крепостных, а основную массу населения составляли государственные крестьяне. Они находились в ведении Министерства государственных имуществ. Палата государственных имуществ обязана была заниматься и вопросами здравоохранения. С созданием Кавказской областной палаты и окружных управлений государственных имуществ они стали больше уделять внимания вопросам здравоохранения и предъявлять повышенный спрос к медикам, требуя от них систематического представления рапортов о работе.

Заин-тересованность государства в стабильности Кавказского региона обусловили его повышенное участие в делах призрения на Ставрополье. Участие в ра-боте приказов общественного призрения не только государственных чи-новников, но и представителей сословий явилось попыткой совмещения государственного управления и общественной инициативы в деле осуще-ствления призрения. Основным недостатком созданной структуры было отсутствие центрального координирующего органа, а также отсутствие представительств приказа в уездах.

С отменой крепостного права в России и окончанием кавказской войны в 1864 г. начался период ускоренной колони-зации и широкого экономического освоения Северного Кавказа. Переселившимся крестьянам никаких льгот не предоставляли. Во второй половине XIX века на Северном Кавказе появляет-ся особый тип крестьянской бедноты из части переселенцев, который получил название «иногородних».

Законом 1889-1892 г. был введен институт зем-ских участковых начальников. Законодательство 80-х - начало 90-х годов XIX в. ограничило автономию самоуправле-ния.

Ставропольская губерния в XIX - начале XX вв. была типичным аг-рарным районом юга России. Ставропольское крестьянство не испытывало тех трудностей от малоземелья, как это была в черноземной полосе, помещиков здесь было мало. Правительству и органам местного самоуправления предстояло решить аграрную проблему. На Ставрополье решение этого вопроса, прежде всего, требовало положение иногороднего населения, которое было лишено земли и прав. Революция 1905-1907 гг. показала, что этот вопрос нельзя откладывать.

Основным законодательным актом, обус-ловившим коренной поворот в аграрной политике правительства, стал Указ 9 ноября 1906 года, по которому крестьянам предоставлялось право выйти из общины, укрепив за собой в личную собственность надельные земли.

Закон о введении земских учреждений в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях был издан 9 июня 1912 года. Они вводились с 1913 г. Первая половина года в губернии была посвящена подготовке и проведению выборов уездных гласных. Формирование земских учреждений завершилось в августе 1913 г.

Решая проблемы социальной сферы уездные и губернские гласные стрем-ились в максимально сжатые сроки сравняться со старыми земскими губерния-ми в обеспеченности медицинским обслуживанием, постановке просвещения и т.д. Вначале запланировали, а когда посчитали средства, то оказалось, что их по уездам нужно в 4-6 раз больше, чем до этого собиралось. Они пошли по пути определения предстоящих дел, а не от финансовых возможностей.

Главным источником поступления средств, для финансирования наме-ченного, были земские окладные платежи, основная тяжесть которых легла на крестьянство, пользовавшееся на-дельной землей. Сначала крестьяне отнеслись к введению земства равнодушно. Так продолжалось до того времени, пока не дошло до раскладки окладных платежей. Резкое увеличение окладных сборов вызвало среди крестьян недовольство земством. Крестьяне отказывались их платить, и в связи с этим стали возрастать недоимки.

Земство вынуждено было сокращать расходы, прежде всего в социальной сфере, что вызывало недовольство населения земством, которое непосредственно на себе ощущало недостатки в работе школ, медицинских учреждений и т.д. Не имея широкой поддержки населения и лишившись последних средств, земство на территории Ставропольской губернии к февралю 1918 г. прекратило свою деятельность.

Глава 2. «Практическая деятельность органов местного самоуправления в социальной сфере в середине XIX - начале XX вв.». Проблемы социальной сферы всегда находились под пристальным вниманием местного самоуправления. Но не всегда они могли решаться так, как того хотелось бы. Это зависело от политики правительства
и, что немаловажно, от финансовых возможностей, которые у местного
самоуправления практически всегда весьма ограничены. В этом отношении городское самоуправление было в более выгодном положении, поскольку оно имело в своём распоряжении предприятия, людей имевших
возможность привлечь средства государства, а также большую заинтересованность зажиточной, чиновничьей и интеллигентной части населения, стремившейся дать своим детям соответствующее образование.

Реформы 60-70-х годов XIX века предъявили повышенные требования к системе образования, которое было одной из самых отсталых
сфер Российского государства. Необходимо было ликвидировать неграмотность, создать более четкую систему образования и подготовки учителей.

После принятия Положения о школьной реформе стала значительно быстрее развиваться сеть школ. Правительство больше стало предъявлять требований к сельским и городским общественным управлениям за состояние просвещения. Сельские общества, по решению сходов, часто под нажимом начальства, на собственные средства открывали начальные училища.