Сравнительный анализ основных характеристик парламентской демократии в ФРГ, Италии и США

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

демократия парламентский институт италия

В науке конституционного права особенно в последние годы, проблемам парламентаризма уделяется повышенное внимание. Это обусловлено особой ролью парламента в общественно-политической жизни стран, активизацией его законодательной и контрольной деятельности, а также сложностью и нередко противоречивостью отдельных сторон развития парламентских институтов.

Поскольку парламентаризм имеет место во многих странах мира, многие его аспекты (модель разделения властей, соотношение президентской, полупрезидентской и парламентской республик, роль политических партий и др.) составляют предмет активной дискуссии и требуют выработки по ним взвешенных политических решений. Вот почему необходимым направлением в конституционном праве является обращение к богатому и разнообразному опыту тех зарубежных демократических правовых государств, которые имеют давно сложившуюся и продолжающую развиваться парламентскую систему. Несомненный интерес в этом смысле представляет опыт парламентаризма в США, Италии, Германии.

Систематическое изучение управления более чем в одной стране дает возможность сделать некоторые полезные статистические обобщения, определить взаимосвязь между экономическим развитием страны и достигнутым ею уровнем демократии. Именно поэтому наиболее распространенной формой сравнительной политологии остается детальное исследование некоторых областей политики в двух или более странах.

Целью данной работы является проведение сравнительного анализа основных характеристик парламентской демократии в ФРГ, Италии и США, а также определение сущности и роли демократии в современном обществе.

Основными задачами, определенными целью данной работы, являются:

- определение сущности, принципов, функций и институтов демократии;

- характеристика парламентской демократии;

- оценка и сравнительный анализ основных характеристик парламентской демократии в ФРГ, Италии и США;

- выделение общих и различных характеристик данного анализа.

Предметом исследования выступает правовой статус парламента, а также проблемы развития и функционирования законодательной власти; объектом анализа - парламентская демократия в США, Италии и ФРГ.

Данная работа состоит из двух частей. В первой главе рассмотрены сущность и институты демократии, кроме того, раскрыто понятие парламентской демократии. Вторая глава содержит оценку состояния и особенностей парламентской демократии в ФРГ, Италии и США.

При выполнении работы использованы абстрактно-логический, исторический, аналитический, сравнения и другие методы.

При написании работы информационную базу составили учебные пособия белорусских и российских авторов, периодические издания, законодательные и нормативные акты Республики Беларусь. Использовались также Интернет-ресурсы. Что касается используемой при написании работы литературы, необходимо отметить, что в учебнике "Сравнительная политология" Л.А. Сморгунова раскрываются основные тенденции и проблемы развития современной сравнительной политологии. Особое внимание уделяется методологическим и методическим вопросам сравнительного анализа в политологии, соотношению качественного и количественного подходов к изучению современных политических институтов и процессов в различных странах, измерительному инструментарию изучения демократии, институциональных дизайнов государств, политических партий, избирательных систем, федераций, публичной политики. Учебник Мельника В.А. "Политология" содержит характеристику институтов, принципов, признаков и функций демократии.

1. Правовая природа современного парламентаризма

1.1 Правовой статус парламентов мира

Парламентские системы существуют в большинстве либеральных демократий -- как в конституционных монархиях, так и во многих республиках. Основу этих систем составляет взаимозависимость парламента и исполнительной власти. Последняя формируется собранием и несет перед ним полную политическую ответственность. Парламент, в свою очередь, должен доверять правительству и по отношению к проштрафившемуся премьеру прибегает к "высшей мере наказания" -- вотуму недоверия. После этого встает задача создать новое правительство, которое устраивало бы большинство депутатов. Если эту задачу не удается решить в течение какого-то (как правило, установленного) срока, то назначаются новые парламентские выборы. Во всяком случае, так все выглядит с формальной точки зрения. Фактически доминирование парламента -- лишь один из вариантов его взаимоотношений с правительством. Во многих парламентских системах дело обстоит наоборот: по сути всесильный кабинет сосуществует с относительно слабым парламентом.

Остановимся на трех других факторах, определяющих разграничение полномочий при парламентаризме: роли главы государства; характере взаимоотношений между премьер-министром и кабинетом; коллективной ответственности.

Принципиальной особенностью парламентаризма является разделение эффективного и церемониального руководства. Первое осуществляется командой министров во главе с премьером, которая ответственна перед парламентом; второе возложено на формального главу государства, будь то конституционный монарх или выборный президент. В круг его обязанностей обычно входит присутствие на официальных церемониях, вручение наград, прием столь же высокопоставленных зарубежных гостей. Формально возможности глав государств могут быть гораздо шире (назначать премьер-министров, высших чиновников, блокировать законопроекты в парламенте и т.д.), но фактически ими очень редко пользуются. Как говорили в Великобритании, "королева царствует, но не правит".

В Великобритании и Японии монархии являются символами национального единства, служащими для большинства населения объектами сильного эмоционального притяжения. Важную роль они играют в процессах политической социализации. В Испании король Хуан Карлос II способствовал безболезненному переходу страны от авторитаризма к либеральной демократии. В Нидерландах и Бельгии монархи активно вовлечены в выработку компромиссов между многочисленными и враждебными друг другу социальными, религиозными и этнолингвистическими группами.

Там, где парламентская система исторически приобрела форму республики, главами государств являются президенты. Иногда их избирают прямым всеобщим голосованием (Австрия, Ирландия, Португалия). Чаще эту задачу берет на себя парламент или специальная избирательная коллегия, состоящая из всех членов общенационального представительства и членов местных собраний по определенным квотам (ФРГ, Греция, Индия, Италия, Израиль). Объем полномочий у таких президентов не больше, чем у конституционных монархов, а иногда даже меньше. Но есть важные исключения. Итальянский президент играет определенную роль в подборе кандидатуры премьера, которая устраивала бы большинство раздираемого противоречиями парламента, и не стесняется высказывать свое авторитетное мнение по таким волнующим все общество вопросам, как право на развод или на аборт. То же самое происходило во Франции.

Можно утверждать, что в современном мире наметилась тенденция к усилению премьер-министров в рамках парламентской системы. Но в разных странах это происходит по-разному. Сила премьер-министра определяется тем, в какой степени он контролирует назначение членов кабинета. В Великобритании премьер подбирает остальных министров по собственному усмотрению и может в случае необходимости их смещать. При этом личная лояльность главе правительства может больше способствовать успеху соискателя, чем знание специфики ведомства или административный опыт. Нетрудно заметить, что такая ситуация возможна лишь в условиях двухпартийной системы со сплоченными, внутренне дисциплинированными партиями. Даже доминионы не унаследовали у бывшей метрополии столь авторитарной практики. Например, в Австралии состав кабинета существенно зависит от результатов выборов в парламентской фракции правящей партии (особенно строго этого придерживаются лейбористы). Задача премьер-министра здесь -- распределить портфели между заранее известными кандидатурами. Однако особенно возрастает автономия отдельных министров в условиях многопартийности. Скажем, федеральный канцлер Германии по конституции имеет право назначать министров, но фактически ему приходится учитывать расстановку сил в правящей коалиции. Кроме того, нормой немецкой политической жизни является высокий уровень компетентности будущего министра в той сфере управления, ответственность за которую на него возлагается. Личная преданность главе правительства принимается во внимание меньше, чем в Великобритании.

В странах с фрагментированной многопартийной системой премьер в еще меньшей степени контролирует назначение министров. Например, в Бельгии и Нидерландах устанавливаются квоты участия коалиционных партий в правительстве: такие-то министерства должны возглавить социал-демократы, такие-то -- либералы и т.д.

Страны Южной Европы, первыми вступившие на путь демократизации (Греция, Испания и Португалия), в конечном счете, склонились к парламентаризму. Напротив, в Латинской Америке "новые демократии" -- от Гватемалы до Аргентины -- сохранили традиционную для этого региона приверженность президентской системе. Польша и Румыния сделали выбор в пользу премьерско-президентских систем, а Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Словакия, Чехия и Эстония -- в пользу парламентаризма. Как уже отмечалось, в России новой конституцией создана система, во многих отношениях близкая к президентско-парламентской. Те или иные версии сильной президентской власти избрали и другие страны бывшего СССР. В некоторых из них -- как это неоднократно бывало в странах "третьего мира" -- президентская система служит ширмой, за которой скрывается авторитаризм.

Порядок формирования современных парламентов напрямую зависит от их структуры.

Двухпалатная система (бикамерализм) представляет систему организации законодательной власти, при которой. собрание (парламент) образуется из двух коллегиальных органов-палат (как правило, верхней и нижней, реже равноправных). Значение верхней палаты как органа регионального представительства (включая не только федеративные, но и децентрализованные унитарные государства) подкрепляется характерным принципом ее комплектования, существующим во многих государствах. Этот принцип заключается в том, что субъекты федерации (части унитарного государства) представлены в верхней палате равным числом голосов, хотя число избирателей в них может различаться в десятки раз. Такой порядок существует, например, в России и США, где субъекты федерации представлены в верхней палате каждый 2 членами. Еще более яркой иллюстрацией идеи регионального представительства является принцип непосредственного делегирования органами власти субъектов федерации своих представителей в верхнюю палату, существующий, например, в России и Германии. Помимо обширных и многонациональных государств, где использование двухпалатная система вполне естественно, двухпалатная система продолжают сохранять или вводить небольшие национально однородные государства. Так в 1989 г. двухпалатная система восстановлена в Польше, в 1990 г. в Румынии, в 1995 г. установлена в Казахстане, в 1996 г. в Кыргызстане и Беларуси.

В большинстве современных парламентов права верхних палат ограничены по сравнению с правами нижних палат. Например, во многих странах финансовые законопроекты могут быть внесены только в нижние палаты, а верхние палаты не могут оказывать какое-либо влияния на их принятие. В парламентах, где палаты неравноправны, устанавливаются определенные процедуры преодоления возражений верхних палат в отношении нефинансовых законопроектов, одобренных нижними палатами.

Однопалатная система (монокамерализм) представляет структуру общенациональных представительных парламентов, исключающая их деление на палаты. В настоящее время большинство парламентов мира (около 60%) строятся по однопалатной системе. Однопалатная система характерна для парламентов унитарных государств (исключение составляют федеративные Танзания, ОАЭ). В последние годы наблюдается процесс перехода ряда унитарных государств от однопалатной системы к двухпалатной (Румыния, Польша, Чехия, Хорватия) и наоборот (Швеция, Дания, Новая Зеландия).

В странах с двухпалатной системой каждая палата формирует свой руководящий орган. Руководство парламента (палат) осуществляется либо единолично председателем (спикером), либо коллегиальным органом (президиумом, бюро, комитетом, конференцией). Председатель нижней палаты, вице-председатели, секретари либо коллегиальные руководящие органы образуются самой палатой. Но бывают исключения, так, в Нидерландах председатель нижней палаты формально назначается монархом из числа трех предложенных палатой кандидатур. А в некоторых развивающихся странах председателем парламента выступает глава государства. Пост председателя верхней палаты либо избирается самой палатой (Франция, Италия, Япония), либо занимается высшим должностным лицом (США - Вице-президент, Великобритания - лорд-канцлер - представитель исполнительной власти), либо назначается (в Канаде Спикер Сената назначается актом генерал-губернатора по рекомендации Премьер-министра). Достаточно широка компетенция руководящего органа. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, обладает дисциплинарной властью. По договоренности с вице-председателем или советом председателей (там, где таковой есть) он определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством, руководит прениями, устанавливает на основе регламента процедуру обсуждения вопросов и порядок голосования, координирует работу парламентских органов, ведает парламентским бюджетом и внутренней полицией. Большие права в области процедуры дают председателю возможность активно влиять на решения парламента. В его распоряжении имеются различные средства ограничения инициативы неугодных правящим партиям депутатов, он может не дать согласия на внесение депутатских запросов правительству или его отдельным членам, сократить время выступления; лишить слова.

Важной составной частью парламентов являются их комиссии (комитеты). Они образуются либо на весь срок парламентских полномочий, либо на каждой сессии. Почти во всех двухпалатных парламентах свои комиссии создает каждая палата, хотя могут образовываться и объединенные комиссии (согласительная комиссия, задачей которой является выработка согласованных решений при возникновении разногласий между палатами по тому или иному вопросу). Постоянные комиссий имеются во всех парламентах, но помимо этого в некоторых могут создаваться и временные комиссии для рассмотрения конкретного законопроекта или иного вопроса либо для подготовки сложных вопросов, относящихся к ведению нескольких комиссий (смешанные).

Заседания комиссий в большинстве, стран проходят за закрытыми дверями, отчеты о них не печатаются и, следовательно, деятельность их не подвержена контролю со стороны общественности. Депутаты, не являющиеся членами этих комиссий, могут присутствовать на заседаниях либо по специальному разрешению руководства, либо если обсуждается внесенный ими вопрос. Комиссии вправе приглашать экспертов, чиновников и других должностных лиц. Правда, в некоторых странах (США, Великобритания) стали допускаться открытые заседания парламентских комиссий. Состав комиссий (а соответственно и их председателей), как правило, пропорционален численности парламентских фракций. Сами по себе комиссии необходимы, как правило, для обработки депутатов группами давления, достижения межпартийных компромиссов, делового обсуждения вопросов. Их роль неодинакова в различных странах, не все они обладают правом законодательной инициативы, правом контроля за правительством и административным аппаратом. Однако во всех парламентах постоянные комиссии предварительно рассматривают внесенные в парламент законопроекты, хотя в регламентах некоторых парламентов такая процедура признается необязательной. Выполняя эту функцию, постоянные комиссии могут существенно влиять на судьбу и на содержание указанных проектов. В некоторых странах, например в Италии и Испании, парламент на основании конституции и регламента может предоставлять им право не только рассматривать, но даже утверждать те или иные законопроекты.

В тех странах, где осуществляется достаточно жесткий парламентский контроль за исполнительной властью, как правило, создается большое число отраслевых постоянных комиссий, которые имеют право знакомиться с документами соответствующих органов исполнительной власти и свои отчеты по этим вопросам представляют парламенту. В ряде стран организованы специальные постоянные комиссии для контроля за деятельностью правительств, обычно им же предоставлено право ставить перед парламентом вопрос о доверии правительству. В ряде стран парламенты или палаты вправе создавать следственные и ревизионные комиссии, которые носят временный характер и призваны рассматривать конкретные дела (расследование и придание гласности злоупотреблений со стороны представителей исполнительной власти). В странах, в которых парламент осуществляет контроль за правительством и администрацией, имеются специальные парламентские органы контроля: ревизоры, контролеры, омбудсманы, особые представительства и др.

Компетенция зависит от формы правления, формы государственного устройства, исторических условий, степени демократичности страны, соотношения в ней политических сил и ряда иных факторов.

Так, в президентских республиках парламенты не принимают участия в формировании правительства, ограничен их контроль за деятельностью исполнительной власти. В федеративных государствах компетенция представительных органов поделена между федерацией и ее субъектами. В государствах с тоталитарным режимом конституции могут закреплять за парламентом значительные права, но на практике большинство их полномочий оказываются фиктивными. Таким образом, в зависимости от того, каков объем законодательной компетенции парламента, мы можем выделить три ее вида: неограниченная, абсолютно ограниченная и относительно ограниченная.

В качестве примера неограниченной компетенции парламента можно привести Британский Парламент. Верховенство данного вида парламентов предполагает: верховенство законодательства по любым вопросам; право утверждать государственный бюджет; коллективную ответственность Правительства перед Парламентом; право утверждать судей; отсутствие других подобных конкурирующих властей. Примером абсолютной неограниченной компетенции так же могут служить Италия, Ирландия, Греция.

Примером абсолютно ограниченной компетенции можно привести французскую Конституцию, в ст. 34, 35, 49 которой дается точный перечень вопросов, по которым только Парламент может принимать законы. Любые остальные вопросы принадлежат рассмотрению главным образом правительству. Сюда также входят парламенты преимущественно федеративных государств, чьи конституции четко разграничивают права федерации и ее субъектов. Так, при определении компетенции Конгресса США Конституция закрепила за ним не законодательную власть вообще, а только предоставленную ею. Абсолютно ограниченная компетенция парламентов встречается и во многих развивающихся странах. Ряд из них (Сенегал, Габон, Мадагаскар и др.) бывшие раннее колониями Франции, восприняли французскую конституционную модель с абсолютным ограничением даже законодательной компетенции парламента.

Чаще встречается относительно ограниченная компетенция парламентов. Ее составляют парламенты, рамки ограниченной законодательной компетенции которых довольно подвижны. Это парламенты некоторых федераций (ФРГ, Индия, Малайзия), где имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов. В тех унитарных государствах, в которых созданы автономные образования, объем законодательных прав парламента, как правило, не определен. Однако в законе установлен перечень вопросов, входящих в компетенцию этих автономных образований (Дания, Испания, Финляндия). По ним не может законодательствовать парламент государства. При этом Генеральные кортесы Испании, например, обладают возможностью передавать и некоторые свои законодательные права региональным автономным объединениям.

На сессиях парламент осуществляет основную часть своих полномочий. Парламенты созываются в различных странах от одного до четырех раз в год. Постоянная работа депутатов превращает их в профессиональных парламентариев.

Рассмотрим особенности функционирования парламентов и приведем сравнительную характеристику отличительных черт парламентской демократии в ФРГ, Италии и США.

1.2 Понятие и сущность парламентской демократии

Парламентская демократия - форма демократии, при которой правительство назначается депутатами парламента, в противоположность президентскому правлению. В парламентской демократии законодательный орган власти делегирует своих представителей в исполнительные министерства и осуществляет надзор над ними. В некоторых разновидностях этой системы предусмотрена пожизненная или передаваемая по наследству должность главы государства, чьи полномочия крайне ограничены и который играет представительскую или церемониальную роль. В частности, парламентская демократия может сочетаться с парламентарной монархией. В этих случаях глава правительства обычно называется премьер-министром. Другим частным случаем парламентской демократии является парламентская республика, где глава государства периодически избирается парламентом, или его функции исполняет председатель правительства [3, с. 282].

Парламентаризм призван обеспечить всем гражданам равные возможности в избрании представителей власти. На тех, кого избрали, возлагается обязанность представлять волю и интересы выдвинувшего их народа. Рассмотрим механизм реализации парламентской демократии.

Выборы в парламент проводятся по избирательным округам. Американский конгресс, например, каждые десять лет поручает законодателям штатов пересмотреть границы избирательных округов с тем, чтобы выявить изменения в количественном составе жителей. Это учитывается для того, чтобы каждый конгрессмен представлял примерно одинаковое число избирателей. Подобная практика существует и в других демократических странах.

Преимущественное право выдвижения кандидатов принадлежит политическим партиям. Чтобы добиться успеха на выборах, партия должна учитывать интересы не только какого-либо одного класса или слоя, но и целого блока социальных сил. Партии, вырабатывая предвыборную программу, свой вариант политики, тщательно изучают запросы различных социальных групп. Особенно больших успехов в этом плане добились социал-демократы Швеции. Находясь у власти более полувека, они не только учитывают требования отраслевых и региональных профсоюзов (коллективных членов этой партии), но и видят перед собой картину всего общества, нужды и запросы всех социальных групп и не в последнюю очередь особо социально ущемленных. Отсюда и многолетние усилия по созданию развитой системы социальной защиты, регулируемой государством.

После выдвижения кандидатов партия оказывает им поддержку в конкурентной борьбе с кандидатами других партий. Серьезно помогают ей в этой работе организации, объединения, клубы избирателей, в том числе молодежные студенческие организации. Так, в формировании Французской социалистической партии огромную роль сыграли политические клубы, многие из которых затем вошли в ее состав. "Добровольцы", привлеченные к участию в избирательной кампании, ведут постоянную работу по налаживанию контактов депутата с избирателями: организуют собрания, митинги, распространяют материалы, звонят по телефонам, посылают письма и пр. Это делается во всех классических европейских массовых партиях, имеющих постоянное членство. Таким образом, политические партии, являясь частью гражданского общества, тесно связаны с избирателями и обеспечивают своим кандидатам поддержку на выборах.

В США сторонником республиканской или демократической партии, не имеющих постоянного партийного членства, может объявить себя любой американец. Для проведения предвыборной кампании с целью оказаний помощи кандидатам в депутаты создан специальный Институт практической политики. Его сотрудники - специалисты различного профиля: одни занимаются техническими вопросами (например, снабжением машинками, бумагой, компьютерами), другие -- организацией встреч с избирателями, третьи - анализом их результатов. Однако и при таком варианте к активному участию в избирательной кампании привлекается большое число граждан - "любителей".

Выборы, в ходе которых избиратели решают судьбу выдвинутых кандидатов, являются одновременно проверкой и оценкой деятельности партий. В период между выборами происходит своего рода диалог между партиями и избирателями, когда каждая партия пытается убедить избирателей в том, что именно она наилучшим образом отражает их интересы. В свою очередь, избиратели через механизм обратной связи воздействуют на содержание партийной политики, добиваются ее корректировки в том или ином направлении.

Депутаты, избранные в парламент от каждой партии, образуют парламентские фракции, или, как иногда называют, парламентские партии. Члены партии, получившей на выборах наибольшее число голосов, становятся членами партии парламентского большинства и проводят в парламенте, других государственных органах свою политику. Депутаты от партии, проигравшей на выборах, становятся членами партии парламентского меньшинства и пребывают в оппозиции. Партийные фракции в парламенте имеют равные права. Права меньшинства не только не ущемляются, а, напротив, защищаются сложившимися традициями и нормативными документами. Во время проведения парламентских дебатов партия меньшинства всегда имеет возможность высказаться по тому или иному вопросу. Защита прав меньшинства является важнейшим демократическим принципом. Не случайно деятельность парламента характеризуют как парламентскую демократию.

Победа на выборах не ведет к утрате связи депутата с избирателями. По существующим правилам парламентских демократий депутат несет двойную ответственность: и перед партией, и перед избирателями, причем вторая считается приоритетной.

Каждый парламентарий понимает, что хорошо оплачиваемое место в парламенте не вечно и отрываться от избирателей опасно. О том, какое большое значение придают депутаты личным контактам с избирателями, можно судить хотя бы по такой цифре: в 70-х гг. американские конгрессмены, например, наведывались в свои округа в среднем 35 раз в год. Кроме того, парламентарии ведут огромную постоянную переписку с избирателями, которые информируют своих избранников о настроениях и пожеланиях избирателей. Такая форма информации дополняется социологическими исследованиями и опросами разнообразных социальных групп населения с целью выявить общественное мнение страны, например, о деятельности того или иного парламентария. Результаты общественных опросов (не всегда приятные для государственных деятелей) придаются полной огласке. Гласность - неотъемлемая черта демократии. Она позволяет составлять объективную, полную информацию обо всем, что происходит в стране, в мире. Гласность - это и свобода выражения мнений, и справедливая критика.

Что касается взаимоотношений депутатов (партийных фракций) и отношений их со своими партиями, то существует принцип, согласно которому партийная фракция непосредственно не подчиняется партии, но проводит партийные программные установки, учитывая конкретную ситуацию. Со своей стороны партийные органы и форумы определяют цели и задачи партийной фракции в форме самых общих рекомендаций.

Парламентская демократия не идеальна, как может показаться на первый взгляд. Она имеет определенные изъяны, и самый существенный - система финансирования избирательной кампании. США, например, кандидат сам обеспечивает свой политический бизнес. Если учесть, что в среднем расходы на избрание в Конгресс достигают 600 тыс. долларов, то далеко не всегда конгрессменом может стать самый способный к политической деятельности человек. Кроме того, существует неравенство и между отдельными группами кандидатов, в частности между новичками и бывшими конгрессменами. Последние, получая денежную поддержку от правительства, имеют значительно большие возможности для проведения рекламной кампании. Не случайно в американском конгрессе самый высокий процент не вновь избранных, а переизбранных.

На Западе консервативные и либеральные партии финансируют своих кандидатов благодаря пожертвованиям бизнеса, а социал-демократы и отчасти коммунисты прибегают к средствам профсоюзов. Финансовая зависимость кандидатов от их непосредственных "благодетелей" дополняется коррупцией в среде политиков, усилением лоббизма. Следствием этого является недовольство общественности. Оно находит отражение в пикетах, митингах протеста, забастовках, возникновении новых общественных движений. Неудовлетворенность политикой правящих партий выражается и в том, что избиратели отдают свои голоса в поддержку "новых партий" (например, партии "зеленых" в ФРГ) или "независимых" кандидатов. Однако, как уже отмечалось, они не имеют возможности широко использовать средства массовой информации для пропаганды своих идей.

Сейчас во всех странах парламентской демократии дебатируется вопрос о том, чтобы ввести более широкое государственное финансирование избирательной кампании и сделать телевидение и другие средства массовой Информации доступными любому кандидату.

Недостатком парламентской демократии является и то, что отбор кандидатов производится самими партиями, внутри которых существуют различные политические течения. Избиратели чаще всего не имеют права выбирать между кандидатурами внутри партий. В настоящее время некоторые партии пытаются ввести новый принцип отбора кандидатов, согласно которому в первичных выборах будут принимать участие не только члены партии, но и все ее сторонники.

Следует отметить также, что, несмотря на провозглашенное всеобщее избирательное право, некоторые слои населения лишаются возможности участвовать в выборах из-за установления различных цензов - имущественного, оседлости, грамотности. Так, законодательство США устанавливает 50 избирательных цензов такого рода. В частности, существующий в ряде штатов ценз оседлости разрешает участие в выборах только лицам, проживающим на территории соответствующего штата; в одних штатах этот срок не менее трех, в других - шести месяцев, в третьих - одного года. Данное ограничение отстраняет от участия в выборах прежде всего сельскохозяйственных рабочих и безработных, вынужденных в поисках заработка колесить из штата в штат [3, с. 313].

Таким образом, были приведены лишь некоторые типичные недостатки парламентской демократии. В политической практике различных демократических стран их гораздо больше. Парламентская демократия несомненно является достижением современной цивилизации. Будучи классической формой представительной демократии, она сочетается с формами непосредственной демократии, что помогает выявить интересы и настроения различных групп населения и выразить их в политике.

2. Сравнительный анализ парламентских демократий в ФРГ, Италии и США

2.1 Характеристика парламентской демократии в ФРГ

Федеративная Республика Германия является демократическим, социальным, правовым государством с романо-германской правовой системой. Форма правления парламентская республика. Новое германское государство построено на началах федерализма. В Федеративной Республике Германии во главе правительства находились представители только двух партий: христианско-демократической (1949-1969 гг., 1982-1998 гг. и после 2005 года) и социал-демократической (1974-1982 гг., 1998-2005 гг.). Следует отметить, что в разное время в формировании состава правительства принимали участие и другие партии.

Законодательная власть принадлежит двухпалатному парламенту. Хотя некоторые специалисты и предпочитают называть парламент ФРГ однопалатным. В отличие от всенародно избираемого Бундестага, Бундесрат (Союзный совет) не может быть распущен. Отсюда отрицание Бундесрата как верхней палаты германского парламента. Половина депутатов Бундестага избирается на четыре года в округах по мажоритарной системе путем прямого голосования. Другая половина по партийным спискам, выставляемым в каждой земле по пропорциональной системе. Бундестаг считается находящимся в состоянии постоянной сессии. Каждому избирателю ФРГ предоставляется два голоса. Первый для выборов депутата по избирательному округу, второй для выборов по земельным спискам. В ФРГ используется заградительный 5%-ый порог. Партия, собравшая менее 5%, делит представительства в парламенте. Для партий решающими являются "земельные голоса" избирателей. Таким образом, малые партии оказываются в весьма невыгодном положении, т.к. для получения мест в парламенте необходимо либо набрать более 5% в рамках страны, либо победить, по меньшей мере, в трех одномандатных округах. Нижняя палата парламента избирается по смешанной избирательной системе (328 депутатов избраны по одномандатным округам, остальные - по партийным спискам земель).

Рассмотрим модель, описывающую взаимоотношения между органами центральной власти, предложенную американскими исследователями Мэтью Шугартом и Джоном Кэри. Первое измерение охватывает как полномочия президента в процессе назначения на правительственные посты, так и возможности его реального влияния на деятельность правительства в целом и отдельных министров. Чем больше таких полномочий и возможностей, тем большее значение приписывается данному политическому режиму по шкале власти президента над правительством. Второе измерение включает в себя зависимость правительства от парламента, выражающуюся в практике вотума недоверия, и зависимость парламента от правительства, когда оно может использовать угрозу роспуска представительного собрания для давления на него. Чем меньше эти зависимости, тем большее значение приписывается данному режиму по шкале "раздельного выживания" правительства и парламента. Тщательный анализ полномочий отдельных ветвей власти в подавляющем большинстве государств мира позволил Шугарту и Кэри присвоить каждому из них определенное значение (от 1 до 8) по обеим шкалам, а затем наложить их друг на друга. Результаты этой работы представлены в схеме 1, но лишь частично: отмечены только те страны, институциональное устройство которых будет затрагиваться в дальнейшем изложении.

Как видим, в схеме есть место и для президентской системы (где значения по обеим шкалам стремятся к максимуму), и для парламентаризма (где власть президента над правительством, естественно, минимальна, а "раздельному выживанию" приписывается среднее значение, ибо решение о роспуске парламента и проведении новых выборов фактически принимается самим же парламентом). Верхний левый сектор схемы занимают системы, которые Шугарт и Кэри называют президентско-парламентскими, а нижний левый -- премьерско-президентскими системами.

Схема 1 - Двухмерная модель взаимоотношений между исполнительными властями и парламентами по М. Шугарту и Дж. Кэри.

Примечание Источник: [3, с. 265 (схема 6)].

В ФРГ политические партии, не представленные в Бундестаге как минимум пятью депутатами, могут выдвигать кандидатов лишь после того, как федеральный комитет признает за ними свойства партии. Партия, не представленная в парламенте, должна собрать не менее 200 подписей избирателей в каждом округе, где выдвигается ее кандидат, и не менее 1000 подписей избирателей в каждой земле, где выдвигаются списки кандидатов.

Конституция ФРГ однозначно определяет, что законы страны принимаются Бундестагом, а Бундесрат призван выполнять контрольные функции, играть роль своего рода тормоза в случае принятия скоропалительных законопроектов, оказывать влияние на решения Бундестага и федерального правительства. Голоса представителей земель подаются согласованно как один голос. Земельные правительства указывают своим представителям, как они должны голосовать по обсуждаемым вопросам.

Пропорциональная система с земельными списками преследует цель, чтобы все партии были распределены пропорционально поданным за них голосам. Опыт показывает, что наименьшее несоответствие между волеизлиянием электората и распределением мандатов в парламенте проявляется в государствах, использующих модифицированную пропорциональную систему с "национальным округом", к которым относится Германия. По образцу Германии в последние десятилетия смешанную избирательную систему приняли 26 стран (причем наряду с западноевропейскими такие, как Албания, Армения, Сенегал, Япония), и уже сегодня эксперты замечают, что данные реформы позволяют ускорить в этих странах процесс политической структуризации общества и парламента.

2.2 Характеристика парламентской демократии в Италии

Так же, как и в Германии, законодательную власть осуществляет двухпалатный парламент Италии, избираемый на 5 лет. Палата депутатов Италии насчитывает 630 членов, Сенат Италии -- 315 членов. Конституция сформулировала лишь самые общие принципы формирования палат (ст. 56--59). Палата депутатов, состоящая из 630 членов, избирается на общенациональной основе. 315 сенаторов избираются по областям (всего их 20). Активное и пассивное избирательное право при выборах в палату депутатов закрепляется за гражданами, начиная соответственно с 18 и с 25 лет. Сенат избирается гражданами, достигшими 25 лет, сенаторами могут стать избиратели не моложе 40 лет. В отличие от палаты депутатов, в сенате имеется невыборное пожизненное членство: сенаторами по праву становятся все бывшие президенты республики, а кроме того, президент может назначить пять пожизненных сенаторов за выдающиеся заслуги в общественной деятельности, науке и культуре (согласно действующей конституционной практике, это положение трактуется в том смысле, что общее число вакансий не должно превышать пяти).

Сохранена традиционная для Италии двухпалатная структура парламента, включающая палату депутатов и Сенат, хотя, разумеется, новый, республиканский бикамерализм принципиально отличается от прежнего иерархического строения парламента.

В Италии действует пропорциональная избирательная система, с некоторыми специфическими особенностями. Так, партия, набравшая на выборах чуть больше одного процента голосов, может попасть в обе палаты парламента, если выразит готовность вступить в правящую коалицию. В результате законодательное собрание оказывается крайне фрагментированным, а кабинеты обычно представляют собой самые причудливые политические комбинации. На повестке дня - реформа избирательной системы. Малые партии не намерены вводить ликвидационные для них правила, а большие могут остаться без потенциальных союзников.

Конституция 1947 г. является важнейшим источником итальянского парламентского права. Непосредственно парламенту посвящена глава 1 части 2 ("Устройство республики") Конституции. Тем самым в системе разделения властей законодательный орган формально поставлен на первое место. Вместе с тем, положения, так или иначе затрагивающие парламентскую деятельность, содержатся и в остальных частях конституции.

В Конституции не содержится сколько-нибудь существенных указаний на собственно избирательную систему, действующую при выборах палат. При избрании палаты депутатов действует пропорциональная система, а при избрании сената -- мажоритарная с элементами пропорционализма. Отметим ее характерные черты.

Выборы в Палату депутатов проводятся по многомандатным округам. Голосование осуществляется по спискам (обычно партийным) с указанием основных преференций. Места распределяются пропорционально поданным за списки голосам. Для распределения неучтенных голосов (остатков) образуется единый общенациональный избирательный округ, суммирующий их по спискам уже в масштабе всей страны.

Выборы в сенат проводятся по одномандатным избирательным округам в рамках одной области. Избиратели голосуют за конкретного кандидата, который может быть и как правило "связан" обязательствами по взаимному использованию полученных голосов с кандидатами по другим округам данной области (на практике это обычно кандидаты от одной партии). Эта "связь" не имеет значения, если кто-либо из кандидатов получает 65% голосов, -- он автоматически становится сенатором. В случае же неполучения никем из кандидатов квалифицированного большинства областная избирательная комиссия рассматривает "связанных" кандидатов как список в рамках всей области и распределяет сенаторские места пропорционально полученным этими списками голосам.

Полномочия обеих палат длятся пять лет и могут быть продлены только в случае войны. Новый состав палат избирается не позднее 70 дней по истечении полномочий прежней легислатуры, а первое заседание палат нового созыва должно быть проведено не позднее, чем на 20-й день после выборов (ст. 60--61 Конституции).

Статья 88 Конституции Италии предоставляет главе государства -- президенту право роспуска как парламента в целом, так и одной из его палат. Статья эта не детализирована в том плане, что ни она, ни законодательные акты, а также регламенты палат не уточняют основания, по которым возможен роспуск. Вместе с тем парламентская практика и конституционная доктрина выработали три критерия данных оснований:

- невозможность создания стабильного большинства;

- сложившееся у субъектов роспуска убеждение в том, что палаты к этому времени не отражают действительную расстановку сил в стране, то есть фактически утратили представительный характер;

- непреодолимые противоречия в позициях палаты и сената.

Современный итальянский бикамерализм исходит из существования двух конституционных принципов: равенства и функциональной автономии палат.

Статус парламентских регламентов в системе итальянского законодательства неоднозначен. С одной стороны, это внутренние документы органов государственной власти и, как таковые, носят подзаконный (регламентарный) характер. С другой стороны, по способу их принятия палатами, то есть носителями законодательной власти, они приближаются к законам. Наконец фактически, по объекту их регулирования -- парламентской, а следовательно, и законодательной деятельности в том числе, -- они занимают положение как бы выше закона, ибо он не может быть принят помимо процедур, предписанных регламентом (исключения, связанные, например, с референдарным порядком законотворчества, предусмотрены самой Конституцией). Процедура внесения изменений в регламент в принципе не сложна, что требует динамизм парламентской практики, но все же содержит сдерживающие положения, исключающие принятие импульсивных решений.

Ряд вопросов, связанных с внутренней парламентской деятельностью, описан в Конституции. Так, в Конституции, не говоря уже о принципах законодательной деятельности парламента, затрагиваются также вопросы, связанные с датами созыва палат на очередные сессии (ст. 62), формированием руководящих органов (ст. 63), кворумом (ст. 64) и т.п. Разумеется, конституционные положения не могут быть так или иначе обойдены либо, тем более, нарушены в регламентах палат.

Ныне действующие регламенты палат итальянского парламента были приняты в 1971 г. Следует отметить, что, несмотря на автономию палат, документы весьма похожи друг на друга, а многие их положения совпадают. Тексты регламентов согласованы: ни одна из палат не должна находиться в привилегированном положении перед другой, так или иначе препятствовать выполнению другой палатой ее функций или затруднять общепарламентский процесс.

Надлежащие организацию и функционирование палат, призваны обеспечить председатели палат и соответствующие бюро (президиумы), избрание которых палатами предусмотрено в самой Конституции (ст. 63).

Первое заседание палат нового созыва ведет временное бюро в составе председателя и секретарей. В сенате временным председателем автоматически становится старший по возрасту сенатор, а секретарями -- шесть младших. В палате депутатов эта процедура усложняется, если в нее избран соответственно кто-либо из заместителей председателя палаты предшествующего созыва и секретариата. Временные бюро призваны, собственно, только лишь следить за процедурой избрания постоянных председателя и бюро.

Председатели палат избираются тайным голосованием. Но если для избрания на пост председателя палаты депутатов кандидату необходимо получить большинство в две трети от состава палаты в первом туре, такое же большинство, но от числа присутствующих во втором и абсолютное большинство в третьем и последующих турах, то председатель сената избирается абсолютным большинством голосов в первых трех турах и относительным большинством голосов при баллотировании двух ведущих кандидатов по результатам третьего тура -- в четвертом.

Это различие в порядке избрания председателей имеет конкретную политическую подоплеку. Согласно ст. 86 Конституции председатель сената замещает президента республики во всех случаях, когда последний не в состоянии выполнять свои функции. Реальная роль президента в Италии во многом зависит от личности, занимающей этот пост. Для правящего большинства крайне важно поэтому, чтобы этот пост занимал (или потенциально мог занять) не только его представитель, но и персонально человек, максимально предсказуемый. Следовательно, оппозиции должно быть оставлено как можно меньше шансов сорвать избрание той или иной конкретной кандидатуры. Отсюда -- более простая формула избрания председателя сената. Напротив, более важный во внутрипарламентской жизни пост председателя палаты все же, при наличии больших дискреционных полномочий ограничен и составом самого парламента (палаты депутатов), и составом бюро. Здесь для правящего большинства принципиально значимым является недопущение лишь конкретного, явно опасного для него человека. Следовательно, предусмотрен усложненный порядок избрания председателя палаты депутатов.

В функции председателей палат, помимо названных, входят прежде всего две важнейшие конституционные прерогативы: право созыва палаты на чрезвычайную сессию (ст. 62) и консультация президента республики в связи с намерением последнего распустить палаты (ст. 88). В итальянской политической практике не было случая, когда бы президент распустил палаты без согласия их председателей.

К функциональным органам палат относятся, помимо бюро, своеобразные депутатские (сенаторские) комиссии, именуемые джунтами. Это джунты по вопросам регламента, выборов и парламентской неприкосновенности. В сенате вопросами выборов и парламентской неприкосновенности занимается одна джунта. Зато на правах джунты в сенате создается библиотечная комиссия (вопросами библиотеки палаты депутатов занимается соответствующая вспомогательная служба под контролем бюро).

Важнейшим принципом организации работы заседаний палат является принцип гласности, установленный непосредственно в Конституции (ст. 64). Вместе с тем палаты могут принять специальное решение о проведении закрытого заседания.

Согласно ст. 70 Конституции, законодательная функция осуществляется обеими палатами. На представление законопроекта имеет право прежде всего правительство, как орган, наилучшим образом способный оценить необходимость тех или иных законодательных преобразований. Правительственный законопроект вносится в палаты разрешающим декретом президента республики с контрассигнацией председателя совета министров либо компетентного министра, приобретая таким образом официальную поддержку главы государства. Правом законодательной инициативы обладают и члены обеих палат, выступая как в личном качестве, так и совместно с другими парламентариями. Законопроект может быть внесен парламентской группой и комиссией. Законопроект, исходящий от парламентариев, должен сопровождаться объясняющим его главные задачи и характерные черты документом (докладом). Законопроекты по вопросам экономики и труда могут вноситься в палаты особым консультативным органом палат и правительства Национальным советом экономики и труда.

Законодательной инициативой обладает, согласно ст. 71 Конституции, итальянский народ. Правом на внесение законопроекта обладают областные советы -- представительные органы областей -- по вопросам, непосредственно касающимся областей, если эти вопросы не могут быть урегулированы законом области. Конституция предусматривает делегирование палатами своих законодательных функций правительству.

2.3 Характеристика парламентской демократии в США

В США за послевоенный период у власти находились правительства, сформированные президентами - демократами (1945-1953, 1961-1969,1977-1981, 1993-2001 годы и после 2009 года) и республиканцами (1953-1961, 1969-1977, 1981-1993, 2001-2009 годы). При смене президента, представляющего одну партию, представителем другой партии происходила практически полная замена состава министров; лишь в редких случаях назначения не зависели от партийной принадлежности.

Система выборов в США достаточно сложна. Но здесь речь не о прозрачности и демократичности. Ее создатели главной своей задачей считали не простоту и прозрачность выборов, а создание системы, которая не допустила бы прихода к власти в стране диктатора или тирана.

Президентские выборы в Штатах проходят по принципу "победитель получает все". Страна, как известно, состоит из 50 штатов. Каждый штат, пропорционально количеству избирателей, дает "электоральные голоса". Чем больше избирателей в штате, тем больше голосов. Когда-то это были так называемые выборщики. Сейчас это название дань традиции, никто конкретно штат не представляет. Существует определенное число электоральных голосов, закрепленных за каждым штатом американским Центризбиркомом. Причем, с изменением демографической ситуации количество электоральных голосов изменяется. Больше жителей - больше голосов. К примеру, Калифорния в 2000-м году давала 54 электоральных голоса, а в 2004-м уже 55; Флорида в 2000-м давала 25 голосов, а в нынешнем году уже 27. Всего по стране все штаты дают 538 электоральных голосов. Для победы необходимо набрать простое большинство электоральных голосов. Такая система выборов заставляет кандидатов не просто агитировать все население Америки, а анализировать ситуацию в каждом штате, чтобы определить, возможно ли набрать большинство в этом штате и получить все электоральные голоса штата, или имеет смысл перенаправить ресурсы на штаты, где шансы набрать большинство существенно выше.

Выборная система США давно подвергается критике. Во-первых, некоторые ее считают недемократичной, поскольку, хотя и есть заметная корреляция между голосованием отдельных людей и итогами выборов, в конечном счете все определяется Коллегией выборщиков. Во-вторых, она приводит к неравенству голосующих в разных штатах. Но дает возможность учитывать интересы менее заселенных штатов. Про многие штаты может быть заведомо известно, за какого кандидата они отдадут голоса. Существует минимум 3 выборщика от каждого штата, поэтому самые малонаселенные из них в итоге имеют большее представительство, если исходить из количества голосов выборщиков на один электоральный. Например, Вайоминг имеет население в 493782 человека и 3 выборщика, т.е. 164594 человека на выборщика. Аналогичный показатель для Калифорнии -- 33871648 человек населения, 55 выборщиков и 615848 человек на выборщика.