Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема: Этапы становления федерализма в ФРГ и его современное состояние



Введение

германия федерализм интеграция европейский

Глава первая. Теоретическая основа исследования

Глава вторая. Исторические предпосылки возникновения союзного государства (Bundesstaat) в Германии

Глава третья. От оккупационных зон к федеративному государству

§1. Развал нацистского государства и появление оккупационных зон

§2. Интеграционные процессы в оккупационных зонах западных союзников

§3. Институты федерализма в проекте Основного закона

§4. Проблема равноправия федерации и субъектов. Тенденция к централизации государства

§5. Федеративные начала в области государственных финансов

Глава четв?ртая. Объединение Германии

§1. Социально-политические предпосылки процесса объединения ФРГ и ГДР

§2. Проявление унитаризма в области федеральных финансов

Глава пятая. Соотношение германского федерализма и европейской интеграции

§1. Феномен «Европейского федерализма» как отражение процесса евроинтеграции

§2. Взаимное влияние германского федерализма и европейской интеграции

Глава шестая. Современное состояние германского федерализма

§1. Предпосылки реформ федеративных отношений

§2. Проблемы федеративных отношений в Германии

§3. Реформы федеративных отношений в новейшей истории Германии

§4. Конституционно-правовая реформа федеративных отношений 2006 года (Fцderalismusreform I)

§5. Конституционно-правовая реформа федеративных отношений 2009 года (Fцderalismusreform II)

§6. Перспективы развития и реформирования федеративных отношений в Германии

Заключение

Список литературы



Введение

Сложная правовая природа федерализма и уникальность каждой федеративной практики явились причинами подробных и продолжительных исследований в рамках этой темы, как в России, так и за е? пределами. Актуальность данной проблемы едва ли можно переоценить: ведь вопросы федерации и федерализма не перестают быть популярными на протяжении многих столетий. На каждом этапе развития общества уч?ные пытались дать не просто дефиницию федерации и федерализма, но и создать универсальную теорию, применимую ко всем федеративным отношениям и федеративным практикам.

Особую роль, повлиявшую на понимание как федерации, так федерализма и его институтов, сыграло конституционное право Германии и политико-правовая доктрина этой страны. Помимо этого, история Германии предста?т перед нами как самый богатый и иллюстрированный набор федеративных практик.

Главная цель данной работы заключается в том, чтобы обозначить основной вектор развития федеративных отношений в Германии, важнейшие проблемы германского федерализма и пути их решения. Подобный анализ, даже в самом общем виде, предоставляет возможность глубже понять природу федерализма, значение его институтов, а также практику их применения.



Глава первая. Теоретическая основа исследования

Существует великое множество определений, как федерации, так и федерализма. Видится наиболее убедительным в этом ключе мнение М. Н. Марченко о том, что не стоит искать исчерпывающего определения федерации и федерализма, а следует сконцентрировать внимание на специфичных признаках и чертах, позволяющих отличить любое федеративное государство от унитарного1.

Помимо выделения таких признаков в рамках нашей темы видится обоснованным хотя бы упомянуть о том, как соотносятся понятия «федерация» и «федерализм». В. Е. Чиркин термином федерация называет статическое, организационное, институциональное состояние государства, а понятие федерализма видит более широким, соотносящимся с динамикой, процессом, определ?нного рода отношениями2. В литературе было замечено, что федерализм и федерация соотносятся как содержание и форма одного и того же феномена3. Говоря уже о предмете нашего исследования, германском федерализме, Е. Р. Кастель отмечал, что в отличие от привычной отечественной трактовки федерализма как «формы государственного устройства», федерализм в Германии за вс? время своего существования «проявил себя как особый политико-организационный феномен, который способствовал стабильности политической системы общества»4. Так что же это за феномен? И как его можно охарактеризовать?

Следуя совету М.Н. Марченко, сначала выделим основные черты федерации, позволяющие отличить е? от любой другой формы государственно-территориального устройства и всевозможных международных объединений. Наиболее точные, и в то же время широко применимые критерии были предложены Суреном Адибековичем Авакьяном:

1) Характер внутренней структуры государства (на какие единицы делится государство);

2) Характер связей центра и частей государства (статус субъектов публично-правовых отношений: государства и его частей, а также способы их взаимодействия);

3) Специфика прав центра и субъектов федерации (уровень централизации и правового регулирования местных вопросов)5.

Говоря уже о федерализме, как о более широком понятии, принципе построения публично-правовой связи субъектов публичного права, который может присутствовать не только во внутреннем, конституционном законодательстве государства, но и, к примеру, на международном уровне, видится наиболее применимыми характеристики федерализма, предложенные У. Райкером:

1) Два уровня власти, осуществляющих свои полномочия в отношении одной и той же территории и одного и того же населения;

2) Каждый из этих уровней власти имеет по крайней мере одну сферу, решения по вопросам которой зависят только от него самого (исключительная компетенция);

3) Имеются определ?нные гарантии автономности каждого уровня власти в актах конституционного значения6.

Учитывая специфику германского федерализма, который существует уже несколько столетий, описанные характеристики федерации и федерализма, данные С. А. Авакьяном и У. Райкером соответственно, позволят с разных позиций проанализировать федеративные отношения и доктрину в Германии с одной стороны, не углубляясь в теоретические споры о природе федерализма, с другой стороны, не замыкаясь исключительно рамками конституционных текстов. Прежде, чем мы перейд?м к рассмотрению этапов становления современного федерализма в Германии, следует изучить исторические предпосылки возникновения федеративного государства и появления федеративных отношений в этой стране.

Глава вторая. Исторические предпосылки возникновения союзного государства (Bundesstaat) в Германии

Историю германской государственности, и, следовательно, первых попыток государственно-территориального устройства страны можно связать с созданием в 962 году Оттоном I Священной Римской империи. В разное время империя имела сложную сословную структуру, постоянно дробилась на меньшие вассальные княжества и имела черты как единого государства, так и объединения государств.

О зачаточных федеративных отношениях на территории современной Германии можно говорить с XIII века, когда стали складываться с разными целями союзы германских городов. Так, чисто торговой организацией на севере Германии была Ганза, а на Рейне - так называемый Рейнский союз городов 1254 года. Последний преследовал своей конечной целью объединение Германии снизу, лишив власти феодалов. О. фон Гирке называет Рейнский союз городов самым ранним федеративным устройством Германии7.

Следующим значительным шагом в сторону федеративных отношений можно считать так называемую Имперскую реформу императора Максимилиана I, учредившей вечный мир, имперское управление, имперский суд и администрацию. По мнению профессоров Ф. Эппинга и К. Хильгрубера, авторов комментария к Основному закону ФРГ, о начале реализации федеративного принципа можно говорить после Аугсбургского религиозного мира 1555 года, по итогам которого территория империи представляла из себя «лоскутное одеяло» из католических и протестантских княжеств. Эта тенденция сохранялась вплоть до объединения империи на рейхстаге 1803 года8.

После развала Священной Римской империи германской нации были неоднократные попытки объединить германские земли в единое союзное государство. Однако, ещ? несозревшая идея германского национального единства, не могла быть реализована сугубо политическими методами, как, например, в Рейнском союзе (1806-1813) или в проекте Конституции 1849 года (Paulskirchenverfassung), в которой, кстати, впервые предусматривалось федеративное устройство Германии. Это выражалось в первую очередь разграничением полномочий федерации и субъекта (по остаточному принципу определения полномочий субъекта), общефедеральной налоговой системой, двухпалатном парламенте, а также в примате права империи над правом входящих в не? территорий9.

Гораздо более важной и результативной оказалась интеграция германских княжеств на базе Северогерманского союза (1866-1871), который заложил экономическую основу для создания Германской империи в 1871 году. По Конституции 1871 года «союзная территория состоит из государств: Пруссии с Лауенбургом, Баварии, Саксонии, […], Саксен-Кобург-Готы, […], Рейса старшей линии, Рейса младшей линии, […]». Таким образом этот монархический гегемонистический федерализм представляется не столько союзом территорий, сколько союзом династий, каждая из которых имела собственное представительство на уровне федерации (в Бундесрате). Следовательно, можно говорить о династиях, как о субъектах федерации в Германской империи.

Веймарская конституция 1919 года предоставила новое закрепление федерализма: территория державы состояла из территорий германских земель, а не территорий родовых вотчин. Впервые разграничение полномочий между федерацией и е? субъектами происходило таким образом, что у федерации и субъектов появились сферы общей компетенции (если вопрос, не отнес?нный к исключительной компетенции федерации, не был ею урегулирован, то субъект оставлял за собой право нормотворчества по этому вопросу). Помимо этого, произошли изменения в порядке формирования палаты представителей субъектов: вводится ограничение на количество представителей в рейхсрате (максимум - 2/5 от общего числа представителей), пропорциональное представительство (1 представитель на 700.000 жителей земли), также введ?н парламентский контроль за деятельностью правительства, который можно квалифицировать как контроль субъектов федерации за федеральной исполнительной властью.

С приходом к власти нацистов, де-юре действующая Веймарская конституция сохраняло сво? действие, но де-факто применялась избирательно. Акты 1933-1934 гг. (Закон в целях устранения бедствий народа и государства 24.03.1933, Закон об обеспечении единства партии и государства 01.12.1933, Закон о переустройстве империи 30.01.1934, Закон о ликвидации рейхсрата 14.02.1934) фактически срастили партийный аппарат с государственным. В интересующем нас аспекте федерализма наблюдалась полная централизация и превращение Германии в унитарное военизированное государство, поэтому о федерализме в Третьем рейхе говорить не приходится.

Такова краткая хронология развития федерализма и федеративных отношений в Германии до 1945 года. Я бы хотел подробно остановиться на становлении современного, послевоенного федерализма в Германии, условно разделив этот процесс на четыре этапа:

1) Слияние послевоенных оккупационных зон в единое союзное государство и состояние его основных федеративных институтов;

2) Объединение ФРГ и ГДР на основе принципа федерализма, а также экономические последствия этого объединения;

3) Интеграция германской федеративной государственности в структуры Европейского Союза;

4) Реформы федерализма в Германии (2006-2009 гг.): проблематика и сущность реформ, а также вектор дальнейшего развития федерализма в Германии.

На каждом из указанных этапов важно не просто описать ход развития федеративных отношений, но и основные проблемы и тенденции, которые стояли перед конституционно-правовой доктриной и практикой Германии.

Глава третья. От оккупационных зон к федеративному государству

§1. Развал нацистского государства и появление оккупационных зон

Безоговорочная капитуляция Германии означала ликвидацию Третьего рейха и всех его государственных и партийных органов. 5 июня 1945 года командующими оккупационными войсками четыр?х государств (СССР, США, Великобритании и Франции) была опубликована Декларация о поражении Германии, в которой было объявлено, что державы-победители «берут на себя верховную власть в Германии». Для контроля за исполнением условий безоговорочной капитуляции, а также восстановлением инфраструктуры и политической системы Германии был создан Союзный Контрольный Совет10.

На Потсдамской конференции летом 1945 года союзники приняли решения в отношении Германии (так называемые «четыре Д»): демилитаризация, денацификация, демократизация, декартелизация11. Вопросы государственно-территориального устройства поднимались ещ? на Ялтинской конференции: «Соединенное Королевство, Соединенные Штаты Америки и Союз Советских Социалистических Республик будут обладать по отношению к Германии верховной властью. При осуществлении этой власти они примут такие меры, включая полное разоружение, демилитаризацию и расчленение Германии, которые они признают необходимыми для будущего мира и безопасности», также речь шла о французской оккупационной зоне и учреждении Контрольного совета по Германии12. Потсдамские соглашения ставили целью не просто создание оккупационных зон, но и правовое регулирование их функционирования, регламентацию деятельности.



§2. Интеграционные процессы в оккупационных зонах западных союзников

Однако, уже 7 августа 1945 года от выполнения Потсдамских соглашений отказалась одна из сторон: Франция, которая на Потсдамской конференции не была представлена, посчитала, что не связана пунктами Потсдамского соглашения и не обязуется выполнять их в своей оккупационной зоне. «Вето» французской стороны затронуло вопрос о создании в Германии органов государственной власти, немедленном решении проблем политического и государственно-территориального характера. Французское правительство также заявило: «никакие соображения экономического интереса или упрощения контроля не должны быть первичными по отношению к политике децентрализации Германии»13. Вс? это происходило на фоне оживл?нных дискуссий политиков и правоведов о том, как организовать германское государство: оставить его унитарным (хоть и с изменениями), создать федеративное или конфедеративное образование, принудительно разделить Германию на отдельные государства. Такое разнообразие мнений обусловлено уникальностью ранее не используемой категории «оккупационная зона».

А в 1946 году об отказе выполнения Потсдамских соглашений заявили США, мотивировав сво? решение тем, что соглашения приносят пользу лишь советской стороне. С этого времени началась активная подготовка к объединению оккупационных зон США, Великобритании и Франции в одно федеративное государство. Так, 2 декабря 1946 года произошло объединение Американской и Британской оккупационных зон в т.н. Бизонию - административную единицу, имеющую народное представительство.

СССР выступал против федерализации Германии. В отличие от западных союзников, предлагавших восстановит Германию снизу вверх и предоставить решающее право землям в лице их премьер-министров, СССР предлагал подключить к разработке партии и профсоюзы, а также начать с общегерманского уровня, как можно скорее избрав центральное правительство. Создание такого государства повлекло бы за собой создание советско-германский альянса, чего опасались западные союзники, и именно это сподвигло на федерализацию Германии14. Создание ФРГ было осуществлено в три этапа.

Во-первых, 7 июня 1948 года было опубликовано коммюнике Лондонской конференции, которое предоставляло самим немцам возможность разработать общую основу для свободной и демократической формы правления, чтобы тем самым облегчить восстановление германского единства. Создание государства не означало возрождения централизованного рейха, а должно было строиться на основе умеренного федерализма, который «в равной мере защищает права отдельных государств и в то же время предполагает соответствующую центральную власть, гарантирующую свободу индивида»15.

В документах, переданных военными губернаторами западногерманским премьер-министрам 1 июля 1948 года во Франкфурте-на-Майне, содержалось предложение созвать Конституционное собрание для разработки демократической конституции. Ключевым положением этих документов было создание федеративного государства с целью восстановления германского единства, защиты прав земель и гарантии личных прав и свобод. В случае, если проект конституции будет отвечать указанным требованиям, то оккупационные правительства, одобрив его, вынесут вопрос о конституции на референдум. На референдуме предполагалось также решить вопрос о границах земель, искусственно созданных оккупационными правительствами.

Началом второго этапа можно считать конференцию западногерманских премьер-министров, проходившую 8-10 июля 1948 года в Кобленце, на которой они должны были принять или отклонить предложение, содержащееся во франкфуртских документах. Самым острым вопросом на конференции стоял вопрос земельного и народного представительства в создаваемом федеративном государстве. В ответной ноте по итогам конференции премьер-министры выразили нежелание созывать общенациональное собрание до тех пор, пока не будут созданы условия для объединения всей Германии, а не только оккупационных зон западных союзников. Премьер-министры предложили вместо Конституционного собрания созвать Парламентский совет, который был бы призван заниматься не обсуждением проекта конституции, а подготовить проект «основного закона для единого управления оккупационной территорией». Также премьер-министры отклонили ратификацию Основного закона в форме референдума, т.к. подобная процедура принятия документа должна соответствовать процедуре одобрения будущей общей конституции Германии, когда она объединится16. На фоне этого временного характера создаваемой территории германского государства появился вариант «динамичного стержневого государства», предложенный Э. Ройтером, который л?г в основу концепции «фрагментарного государства». Однако «фрагментарный» характер государства не должен был повлиять на качество и полноту конституционных принципов, которые лежат в его основе. Речь шла только о территориальной фрагментарности и последующем вхождении территории Восточной Германии в состав этой общегерманской государственной структуры17.

С целью подготовки решений по территориальному вопросу летом 1948 года союзниками был создан комитет по проверке земельных границ, результатом работы которого было решение о сохранении существующих границ при условии некоторых изменений: так, изменение границ между землями требовалось только на юго-западе Германии (Баден и Вюртемберг) из-за внутреннего разделения оккупационными границами. В последствии этот территориальный вопрос будет реш?н в 1952 году, когда внутригерманские границы единственный раз претерпели изменение с объединением Бадена и Вюртемберга.

На третьем этапе, после того, как между немцами и союзниками была достигнута договор?нность о принятии Франкфуртских документов, началась подготовка проекта конституции, который должен был быть принят Парламентским советом, в состав которого в конечном сч?те вошли 65 депутатов от различных политических партий. Для разработки проекта был созван Конституционный конвент в Херрехимзее из представителей земель (по одному от каждой земли). Конвент заседал с 10 по 25 августа 1948 года.

Самыми острыми вопросами были именно вопросы федерализма: что считать источником федеративной власти, как устроить вторую палату парламента, как распределить вопросы финансов. Сложности создавались с одной стороны интересами самих земель, тем не менее заинтересованных в объединении, и, с другой стороны, интересами стран-союзников, учитывать которые было необходимо.

§3. Институты федерализма в проекте Основного закона

Распределение полномочий между федерацией и субъектом было построено по остаточному принципу определения полномочий субъектов федерации (т.е. - полномочия, не отнес?нные конституцией к ведению федерации, являются полномочиями субъектов федерации). Помимо этого, федеральная конституция и конституции земель, уже принятые к тому времени, должны находиться в отношениях субординации (т.е. подчинения). Хотя никаких нарушений со стороны конституциях земель по отношению к проекту конституции не было, Конституционный конвент вс? же включил в проект конституции общие требования к земельным конституциям: демократичность, наличие народных представительств, многопартийность, гарантии прав человека, принцип разделения властей, и т.д.

Исполнение федеральных законов во всех сферах, кроме внешней политики, федеральных железных дорог и почты, было решено оставить за субъектами, что соответствовала конституционным традициям Веймарской республики.

Вопрос о второй палате Конституционным конвентом так и не был реш?н. Нужно было выбрать форму представительства субъектов: сенат, как в США, в котором субъект федерации представлял один выборный сенатор, или бундесрат, как практиковалось в Германии прежде и соответствовало е? федеративным традициям, в котором субъекты представлены пропорционально населению и экономическому потенциалу. Высказывались опасения, что действующие унитарно Бундестаг и сенат приведут в будущем к тому, что централизация окажется сильней федерализма. В конечном итоге в проекте Основного закона, переданным Конституционным конвентом Парламентскому совету, содержалось три модели второй палаты: модель сената и две модели Бундесрата. Разница между сенатом и Бундесратом была в порядке формирования органа, а между двумя моделями Бундесрата - в полномочиях.

Первая модель предусматривала создание равноправных Бундесрата (органа представительства субъектов) и Бундестага (органа представительства народа). Чтобы быть принятым, федеральный закон должен был бы получить большинство голосов в обеих палатах. Вторая модель, «мягкого Бундесрата», не предполагала качественного равноправного участия Бундесрата в законотворчестве - главная роль в законодательстве отводилась Бундестагу. Отвлекаясь от формализма, в сущности своей вопрос состоял в том, чтобы решить, как субъекты федерации будут влиять на законодательный процесс в создаваемом федеративном государстве, а также какими для этого они будут располагать рычагами18.

Только Парламентский совет, несмотря на две попытки прямого влияния союзников (22 ноября 1948 года и 2 марта 1949 года), смог решить эту дилемму в пользу первой модели бундесрата - одержала верх тенденция к большей федерализации государства19.

Полномочия в области финансов также стали предметом ожесточ?нной дискуссии. Союзники, стремящиеся создать слабую федерацию с сильными субъектами, настаивали на том, чтобы большинство полномочий в области финансов было отнесено к ведению субъектов. Однако, на стороне Парламентского совета было время. Страх перед советской угрозой толкнул западные страны на уступки. На фоне подготовки к созданию НАТО, западные министры иностранных дел заявили 8 апреля 1949 года о готовности принять любые предложения, которые бы в равной мере учитывали интересы субъекта и интересы федерации.

§4. Проблема равноправия федерации и субъектов. Тенденция к централизации государства

Став величайшим в сво?м роде компромиссом, Основной закон ФРГ был принят 8 мая Парламентским советом и вступил в силу с 23 мая 1949 года. Несмотря на то, что германскую федерацию нельзя назвать централизованной (субъекты для этого имеют слишком много полномочий), следует отметить, что федеративная структура Германии имеет тенденцию к централизации при общем равенстве, как федерации, так и е? субъектов. Это равенство закрепляется в ст. 30 Основного закона, согласно которой «осуществление государственных полномочий и государственных задач является делом земель, поскольку Основной закон ФРГ не устанавливает и не допускает другого регулирования». Органы государственной власти федерации и органы государственной власти субъектов федерации реализуют государственно-властные полномочия независимо друг от друга. В истории конституционной практики Германии уже были примеры того, как удельный вес получала либо федерация (по Веймарской Конституции после реформы ст. 73), либо субъекты (по Конституции Германской Империи 1871 г.).

Проблему равенства федерации и е? субъектов неоднократно поднимал Конституционный Суд ФРГ в своих решениях. В решении от 10 мая 1960 года: «Федеральная Конституция в принципе требует уважения к конституционному строю земель; вмешательство в эту сферу федеральной власти допустимо только в тех случаях, когда оно прямо предписывается или допускается Основным законом ФРГ». Также Конституционный Суд высказался решительно против завуалированных стремлений к централизации государства сверх меры с помощью федеральных законов, которые могут «мягко» изменить содержание федеративных отношений, нарушить этот сложный баланс федеративных сил. Сложно было бы себе представить, что Конституционный Суд ФРГ принимал подобные решения безосновательно. Видимо, тенденция к централизации, о которой я упомянул выше, вс?-таки имеет место быть, но только на доктринальном уровне, потому что все попытки «протолкнуть» е? на уровне законодательном пресекаются Конституционным Судом.

Немецкая доктрина государственного права всегда была направлена на самые актуальные и болезненные проблемы конституционной практики своего государства. В XVIII-XIX веках уч?ные делали упор на разработке понятий суверенитета, конфедерации и федерации, потому что пред ними стояла задача определить внешний облик их сложного государственного образования. В XX же веке в доктрине особое внимание уделено вопросам федерализма и унитаризма. В аналогичном направлении движется отечественная государственно-правовая мысль. С одной стороны, по мнению В.Е. Чиркина, давление субъектов может вызвать принятие мер по децентрализации государства20. С другой стороны, по мнению С.А. Авакьяна, государство (как институт) на протяжении всего своего существования, было, есть и будет централизованной субстанцией21. Сущность федерализма заключается в балансе между этими, казалось бы, противоречивыми категориями федерализма и унитаризма. Идеального равенства между этими понятиями быть не может, потому что баланс должен отвечать потребностям общества и текущей конъюнктуре. Следовательно, не исключено, что одна из этих категорий может перевесить другую, тем не менее, не исчезая полностью.

С момента принятия Основного закона ФРГ наблюдалась уже отмеченная ранее тенденция к централизации. Несмотря на ч?тко выраженную позицию Конституционного Суда ФРГ, доктрина не стояла на месте и пыталась объяснить (или даже оправдать) перевес в сторону унитаризма. Так, например, следует упомянуть о теории «унитарной федерации», разработанной К. Хессе в начале 1960-х годов22.

В отличие от российской «унитарной федерации», «унитарная федерация» в Германии смогла наладить канал взаимодействия федерации и е? субъектов с помощью т.н. кооперативного федерализма - т.е. целенаправленного, рационального и результативного взаимодействия в области совместной компетенции.

§5. Федеративные начала в области государственных финансов

X раздел Основного закона ФРГ ещ? называют Финансовой конституцией Германии. В его содержании ч?тко прослеживаются идеи федерализма. Во- первых, финансовая система Германии состоит из тр?х звеньев: федерального, региональных и местных бюджетов. Во-вторых, раздел содержит нормы о бюджетном федерализме, а именно:

1) Распределение расходов между упомянутыми тремя звеньями;

2) Распределение компетенций в области налогового законодательства;

3) Распределение налоговых поступлений23.

Для решения этих вопросов Основным законом предусмотрена так называемая система «финансового выравнивания». Она представляет из себя двухуровневый механизм первичного распределения и вторичного перераспределения.

Первичное распределение (вертикальное финансовое выравнивание) предусматривает разделение доходов от налогов между федераций, землями и коммунами. В ст. 106 Основного закона перечислены налоги, распределяемые между этими субъектами публичного права. Любопытно, что после финансовой реформы 1969 года образовался налоговый союз, т.е. разделение долей от некоторых налогов между федерацией, субъектами и муниципалитетами (например, подоходный налог распределяется следующим образом: федерация - 42,5%, субъект - 42,5%, муниципалитет - 15%). Между отдельными землями налоги распределяются не по размеру уплаченных налогов, а по численности их населения.

Вторичное перераспределение (горизонтальное финансовое выравнивание) - это механизм финансовой помощи нуждающимся субъектам. Основным законом предусмотрена гарантия степени выравнивания финансового потенциала федеральных земель в 90%. Важнейший вопрос этого процесса заключается в распределении совокупной доли регионов от поступлений с НДС. Это связано с тем, что налог с оборота (НДС) - единственный из всех основных налогов перераспределяется сразу в процессе первичного распределения. Таким образом для целей горизонтального финансового выравнивания полностью используется региональная доля налога с оборота. В таком случае доли от налоговых поступлений разделяются аналогичным способом - по численности населения земель24.



Глава четв?ртая. Объединение Германии

§1. Социально-политические предпосылки процесса объединения ФРГ и ГДР

Объединению ФРГ и ГДР предшествовал ряд политических и социальных событий. Начало процессу объединения было положено тогда, когда из ГДР началась массовая нелегальная миграция населения на территорию ФРГ летом 1989 года, сопровождавшаяся массовыми протестами. В октябре на праздновании 40-летия ГДР советские руководители заявили, что не будут оказывать никакой помощи руководству республики до тех пор, пока последняя не станет на путь реформ и перестройки. После смещения с должности генсека ЦК СЕПГ Э. Хонеккера было объявлено о начале реформ, но массовые протесты населения зашли слишком далеко. Так, объявленное 9 ноября «безоговорочное открытие границ» ГДР, приведшее к падению Берлинской стены, по сути означало самороспуск ГДР25.

28 ноября выступая в Бундестаге федеральный канцлер Г. Коль предложил свою программу «Десять пунктов по преодолению германского раскола…». Он предлагал поэтапно через создание конфедеративной структуры прийти к интеграции в единое федеративное государство. В речи Г. Коль старался избегать термина «конфедерация», поскольку не хотел закреплять текущий статус-кво (две Германии), а планировал создать одну. Процесс объединения был запущен.

Объединение Германии было основано на ст. 23 Основного закона ФРГ и окончательно завершилось 14 октября 1992 года. Самыми проблемными линиями в этом процессе были:

1) Финансовые вопросы. Впервые с 1949 года возник конфликт между «бедными» и «богатыми» землями ФРГ, а также между землями с большим и низким экономическим потенциалом;

2) Культурные вопросы между старыми и новыми субъектами федерации;

3) Неравенство городов федерального значения и равнинных земель;

4) Противоборствующие политические силы в разных субъектах федерации.

Таким образом, с одной стороны тенденция к унитаризму в ФРГ была нейтрализована появлением новых субъектов федерации с проблемной экономикой, что, несомненно, привело к усилению федерализма в части представительства земель и их влияния на положение дел в стране. Однако с другой стороны катастрофическое социально-экономическое неравенство субъектов федерации создавало основу для дальнейшего господства унитаризма: только сильная федеральная власть могла решить указанные выше вопросы. Предлагались разнообразные варианты решения этих финансовых проблем в рамках федерации: от модернизации системы финансового выравнивания до возможного укрупнения федеральных земель26.

§2. Проявление унитаризма в области федеральных финансов

Федерация взяла на себя основную нагрузку по финансированию процесса объединения. В начале 1993 года федерация согласилась на предложенное землями соотношение финансовых расходов 3:1 в пользу федерации27. Подобная система поддавалась широкой критике ещ? до е? принятия. Со временем прогнозы сбылись: федерация была вынуждена ввести «налог солидарности» - 7,5% надбавки к подоходному налогу. Федерация и земли вместо практиковавшейся ранее доктрины кооперативного федерализма боролись друг с другом за возможные выгоды и уменьшение расходов, отказываясь искать максимально эффективные пути выхода из сложившейся ситуации. Под предлогом федерального регулирования финансов были внесены изменения в налоговое законодательство. Самые крупные налоги федерация закрепила за собой (местные налоги на потребление и расходы), оставив субъектам менее доходные налоги (на владельцев собак, охотников и рыболовов, на напитки, и др.), что, несомненно, повлияло на федеративные отношения и федерализм в целом. Так, например, к 2000 году, в налоговой практике ФРГ появилась тенденция к отказу земель от своей исключительной компетенции в области налогового законодательства28.

Сказалось это и на системе финансового выравнивания земель, которая, однако, не претерпела существенных изменений: был создан фонд «Германское единство» и программа финансового оздоровления «Подъ?м Востока», произошло распределение доходов от НДС в пользу присоединившихся земель. Однако попытка подъ?ма финансов восточных земель за сч?т этих федеральных программ довела до абсурда систему финансового выравнивания: в 1993 года прямые федеральные дотации впервые превзошли размер горизонтального финансового выравнивания (механизм которого должны были дополнять), а после 1995 года прямые дотации федерации стали доводить степень выравнивания финансового потенциала субъектов федерации до уровня в 99,5%. Подобная бессмысленная мера лишила регионы-доноров мотивации увеличивать свой ВВП, а регионы-акцепторы - стимула самостоятельно увеличивать доходы и развивать производство29.

Таким образом, возросшее влияние федерации на финансы в 1990-е годы можно расценивать как возвращение в конституционную практику тенденции к унитаризму в Германии. Эта тенденция впервые нашла сво? отражение не в области распределения компетенций, не в области земельного представительства, а в области финансов. Этот шаг укрепил позиции федерации, поставил многие регионы в зависимость от центра, увеличил меру вмешательства федерации в дела субъектов.

Глава пятая. Соотношение германского федерализма и европейской интеграции

§1. Феномен «Европейского федерализма» как отражение процесса евроинтеграции

В начале прошлого десятилетия появилось понятие

«Европейского федерализма». Под ним понимается особая форма политического союза государств Западной Европы, где политическая интеграция основывается на слиянии государственных структур в более широкую надгосударственную общность с созданием новых институтов власти и передачи им части полномочий государственных органов. По-прежнему оставаясь конфедерацией, Европейский Союз, тем не менее, обладает многими институтами, которые имманентны федеративному устройству30. Если придерживаться той точки зрения, что «федерализм» - более широкое понятие, чем понятие «федерация», что федерализм имманентен не только федерации, но и, например, унитарному государству (региональное государство), то, на мой взгляд, уместно использовать понятие «Европейского федерализма» применительно к Европейскому Союзу и его институтам. Однако, важно помнить, что ЕС является не окончательно сформировавшейся структурой, а динамично развивающимся объединением государств31.

§2. Взаимное влияние германского федерализма и европейской интеграции

Ещ? в 2000 году ФГР официально заявила о приоритетности внешнеполитического курса на евроинтеграцию. Объединенный в 1990 году немецкий народ мог бы поспособствовать формированию общеевропейской системы ценностей, созданию «новой европейской ментальности». Подобные заявления вызвали опасения у многих государств, которые считали, что Германия под предлогом расширения влияния Европы будет действовать исключительно в своих интересах. Немецкая сторона в свою очередь заявляла, что опыт построения союзных и федеративных отношений, которым обладает ФРГ, может помочь в создании общеевропейской надгосударственной структуры32. Так или иначе, взаимное влияние германского федерализма и европейской интеграции бесспорно.

Уже в 1990-е годы в немецкой литературе было отмечено, что интерес федеральных земель ФРГ к европейской интеграции отразился в договорных документах союза. Так, в ч.3 ст. 5 Маастрихтского договора был закрепл?н тр?хуровневых принцип субсидиарности, предусматривающий взаимодействие в рамках сообщества (первый уровень), взаимодействие на уровне стран-участниц (второй уровень), и взаимодействие на уровне субъектов федераций и регионов унитарных государств (третий уровень). Такое более тесное партн?рство согласно принципу субсидиарности призвано теснее связать народы Европы в решении насущных проблем33.

Влияние Германии на внутренний климат ЕС обуславливается не только вопросами, которые она лоббирует в органах союза. Именно по инициативе федеральных земель ФРГ в 1994 году по Маастрихтскому договору был создан Комитет регионов. Этот орган, состоящий из премьер-министров земельных правительств, министров, местных депутатов, государственных секретарей и мэров, призван консультировать Европейский Совет и Европейскую Комиссию. В состав Комитета входит 353 местных представителя, которые формально делятся на фракции и назначаются на должность Европейским Советом на пятилетний срок. По амстердамскому договору 1997 года компетенция Комитета регионов была расширена: у него появились права на заслушивание по вопросам занятости, экологии, профобразования, транспорта и социальной сферы, Комитету предоставлено право самостоятельно определять порядок своего функционирования. В этом набирающем силу органе самую активную роль играют именно федеральные земли ФРГ. Таким образом они могут напрямую влиять на европейскую политику, минуя органы государственной власти ФРГ. Недаром М. Деген называл Комитет регионов «бундесратом в миниатюре»34. В условиях централизации федеральной власти германские земли нашли способ своего влияния на решение не только сугубо немецких, но и общеевропейских вопросов. Создание Комитета регионов - это первый, пусть и скромный шаг в направлении повышения роли регионов в ЕС. За короткий срок своего функционирования Комитет показал свою необходимость35.

Также говоря о влиянии федерализма ФРГ и е? субъектов на европейскую интеграцию, необходимо упомянуть следующее:

1) Субъекты ФРГ, выходя за рамки привычно понимаемых компетенций федерации и е? субъектов, изменили парадигму понимания европейской политики, которая перестала быть классической внешней политикой, а стала вс? более и более влиять на внутреннюю политику федерации;

2) Непосредственные контакты субъектов федерации с органами Европейского Союза более не рассматриваются как нарушение конституционного права федерации на внешнюю политику и международных договоров о ЕС;

3) Германские федеральные земли имеют более благоприятные условия для лоббирования своих интересов в органах ЕС, чем регионы любых других европейских государств: непосредственно через федерацию, пут?м специфической представительской деятельности земельных бюро и министров по делам ЕС в федеральных землях;

4) Влияние федеральных земель ФРГ на процесс европейской интеграции также обусловило появление такой категории как европейский федерализм36.

В свою очередь, говоря о влиянии европейской интеграции на германский федерализм, следует отметить следующее:

1) Завершение процесса объединения Германии и начало процесса европейской интеграции стали главными причинами поправки к Основному закону ФРГ в 1992 году. Прежняя редакция ст. 24 ставила главной целью действующей Конституции создание единого немецкого государства, восстановление национального единства Германии. Редакция 1992 года провозгласила целью евроинтеграцию;

2) Новая редакция ст. 24 Основного закона ФРГ открыла перспективы для практического сотрудничества федеральных земель ФРГ и органов ЕС в условиях глобализации и европейской интеграции37;

3) Возникшая ситуация повлекла за собой усиление наднационального уровня власти в ЕС, появление за федеральными землями новых полномочий, что не могло не вступить в коллизию с тенденцией к унитаризму, которая прослеживалась до этого времени. Таким образом можно рассматривать процесс европейской интеграции как одну из ключевых причин реформ федерализма в Германии.



Глава шестая. Современное состояние германского федерализма

§1. Предпосылки реформ федеративных отношений

Согласно абзацу 3 ст. 79, не допускается смена федеративного устройства государства на другую форму государственно-территориального устройства - так называемая «оговорка о вечности»38. Подобные оговорки существуют также для институтов демократии, правового государства, защиты прав и свобод граждан. Ряд норм о разграничении законодательных полномочий и распределении налоговых поступлений казуистичны и оставляют мало места для их модификации пут?м толкования. Поскольку политическая и социально-экономическая ситуация регулярно изменяется, также регулярно возникает необходимость в коррекции данных положений Основного закона39. Для германской конституционно-правовой традиции характерно закрепление конституционно-правовых преобразований федеративного устройства на уровне конституционных норм, а не норм текущего законодательства. Это позволяет Основному закону ФРГ оставаться реально действующим нормативным актом, который реально отражает существующие федеративные отношения, и его положения не заменяются и не выхолащиваются текущим федеральным законодательством40.

Обобщая сказанное в предыдущих главах, хотелось бы отметить основные стадии развития федеративной системы Германии, предопределивших е? текущее состояние и проблемы.

С 1949 по 1969 годы действовала устойчивая тенденция к централизации, т.н. «unitarischer Bundesstaat». С 1970-х годов значительная политическая взаимосвязь и координация субъектов и федерации привела к возникновению кооперативной федерации («kooperativer Bundesstaat») с тенденцией к «исполнительному федерализму». Унитарная федерация достигла наивысшей точки развития. Поскольку отсутствовало ч?ткое разграничение компетенций в федеративном государстве, такое государственное развитие было опасным. Федерация, сдерживая политическую свободу действий земель с помощью своей широкой законодательной компетенции, держала земли с помощью смешанного финансирования в «золотой узде». Также произошло размытие ответственности разных уровней публичной власти41. Сложности, связанные с осуществлением преобразований и изменений, обусловленных объединением Германии и европейской интеграции, проиллюстрировали недостатки унитарной модели федерации, усилили е? критическое рассмотрение и оценку, что, в конечном сч?те и привело к реформам. Поэтому к концу XX - началу XXI века в рамках доктрины кооперативной федерации появились две тенденции. Во-первых, стремление к децентрализации и деконцентрации, к инновациям посредством конкуренции (т.н. «рефедерализация» («Refцderalisierung») под лозунгом «конкурентного федерализма»). Во-вторых, на фоне проблем усиливающейся интернационализации и европейской интеграции получила место для реализации «солидарная консенсуальная модель» («solidarische Konsensmodel»), осуществляемая в форме переговорного или многостороннего федерализма42.

§2. Проблемы федеративных отношений в Германии

Таким образом, на рубеже двух тысячелетий федеративным отношениям в Германии были имманентны следующие проблемы.

1. Теория совместного принятия решений Ф. Шарпфа («Politikverflechtungsthese»), по которой решения федерального правительства зависят напрямую от единогласного (или почти единогласного) согласия правительств земель. Однако, выработать по-настоящему качественное консенсуальное решение было сложно, если вообще возможно: в случае, если у участников обсуждения были конкурирующие или противоположные интересы, Бундесрат использовался как стратегический инструмент в руках оппозиции для противодействия федеральному правительству. Как отмечает К. Ауэл, в соответствии с этой теорией политическая дееспособность, как федерации, так и земель значительно снижается из-за многослойных переплетений обоих уровней власти в сфере законотворчества, финансов и управления. Таким образом, участники этих обсуждений оказываются пойманными в «ловушку совместных решений», представляющую собой структуру, которая в силу своей институциональной логики систематически генерирует неэффективные и неадекватные решения, но в то же время не способна изменить институциональные условия своей логики принятия решений43.

2. Зависимость законодателя от согласия Бундесрата предоставляет землям возможность оказывать влияние на содержание законодательных актов даже по вопросам, по которым они не обладают правом обязательного одобрения законов. Бундесрат может использовать свои властные полномочия таким образом, чтобы добиться согласительных процедур и за закрытыми дверями Согласительного комитета выторговать у федеральных властей так называемые «пакетные решения». Конституционно-правовая проблема в данном случае заключалась в том, что результаты переговоров между федерацией и е? субъектами не могли быть однозначно отнесены к кому-то из участников этих обсуждений. Таким образом, для граждан оставалось неясным, за что ответственна федерация, а за что Бундесрат или его политическое большинство44.

3. В Германии отсутствует выражающая интересы земель партийно-политическая система. Более того, в немецкой политической системе доминируют партии, которые организованы и действуют на федеральном уровне (исключение - Бавария, где действует Христианско-социальный союз, тесно связанный с Христианско-демократическим союзом). Сложилась практика, при которой Бундесрат вследствие влияния партийной принадлежности стал трибуной политической оппозиции, поскольку, как правило, большинство в Бундестаге и Бундесрате принадлежат партиям с противоположными интересами45.

4. Движение к централизации было поддержано местными земельными правительствами, потому что их руководителям (министрам-президентам) было выгодней участвовать в федеральной политике через Бундесрат, чем ограничиваться рамками политики земель, а также самостоятельно заботиться о делах своих земель без привлечения парламентов. Таким образом, реальное представительство земель на федеральном уровне осуществлялось через правительство и государственных служащих, а не через парламенты земель. Справедливо указание на т.н. исполнительный федерализм («Executivfцderalismus»), при котором механизмы взаимодействия федерации и е? субъектов находятся в руках правительства и администрации земель, в то время как парламенты земель ушли на второй план. Пока полномочия парламентов субъектов федерации уменьшались, они увеличивались при помощи дополнительных прав участия в федеральном законодательном процессе посредством Бундесрата. Этот процесс можно назвать «компенсацией посредством участия»46.

5. Текущая территориальная организация земель влеч?т за собой большие различия между землями и городами-землями, количеством проживающего в землях населения, ведут к структурным проблемам, которые ещ? больше усиливаются тем, что в экономически слабых регионах доминируют небольшие земли. Было бы рационально произвести территориальную реорганизацию федерации, однако с политической точки зрения этот процесс проблематичен (единственный в сво?м роде стоящий на повестке дня вопрос об объединении Берлина и Бранденбурга на первом референдуме потерпел неудачу).

Таким образом, необходимость реформ назревала как в отношении внутренней работоспособности федеративного государства, так и в отношении его интеграции в объедин?нную Европу. Высшей целью реформ было разграничение законодательной компетенции и уменьшение количества случаев, в которых требуется одобрение федеральных законопроектов Бундесратом. Планируемые реформы решено было проводить под лозунгом: «столько федерализма, сколько это возможно, и лишь столько централизма, насколько это необходимо»47. Именно в таком ключе было решено искать баланс между централизмом и федерализмом, о которых шла речь в главе первой настоящей работы.

§3. Реформы федеративных отношений в новейшей истории Германии

Первая конституционная реформа в Германии, направленная на усиление прав земель и парламентов земель, была проведена в 1994 году. Выдающихся результатов реформа не принесла, однако дала Федеральному Конституционному Суду ФРГ почву для более широкого толкования конституционных норм. После реформы федерация должна была доказывать не просто политическую обязательность для использования своей законодательной компетенции в сфере конкурирующего законодательства, а предметно обоснованную необходимость единообразного федерального регулирования. Кроме того, реформой было введено т.н. «право возврата», т.е. федеральным законом могло быть установлено, что законодательное регулирование, необходимость которого более не закреплена в Основном законе, может замещаться правом земель48.

Однако подобные изменения федеративных отношений в сфере законотворчества не соответствовали интересам ни земель, ни федерации. Вскоре после проведения реформы стали высказываться предложения о дальнейших преобразованиях. Уже в 1998 году министры-президенты земель приняли решение о необходимости активной модернизации федеративного устройства и в 1999 году делегировали руководство этим процессом Баварии и Бремену49.

После десятилетней интенсивной критики федеративной системы Германии в 2003 году была образована совместная Комиссия Бундестага и Бундесрата по модернизации федеративного устройства (Fцderalismuskommission I). В не? вошли 32 члена с правом голоса, по 16 представителей от Бундестага и Бундесрата. Федерация не имела представителей с правом голоса в Комиссии I, однако была представлена главой канцелярии федерального канцлера, министром юстиции, министром финансов и министром сельского хозяйства. Всего в Комиссию I вошли 102 человека50. Комиссия начала работу в конце 2003 года и должна была разработать предложения, чтобы «улучшить положение федерации и земель в отношении свободы действий и принятия решений», «более ч?тко определить различные сферы политической ответственности», а также «повысить целесообразность и эффективность выполнения задач».