Политический лоббизм в современной России

Все вышеперечисленные полномочия обеспечивают Совету реальные возможности по акцентированному управлению лоббистским потенциалом депутатов.

Депутатские объединения (депутатские фракции, депутатские группы имеют особые возможности лоббирования интересов в Государственной Думе. Они активно участвуют в формировании руководящих органов Думы и ее Аппарата, в подготовке и организации законодательной работы, контроле за выполнением принятых федеральных законов, в отслеживании и оценке поведения как политических оппонентов, так и союзников, поддержании правил политической игры, а в некоторых случаях и интриги. Для уяснения этих возможностей имеет смысл познакомиться со статусом депутатских объединений, который регулируется Регламентом Государственной Думы. Депутатскими объединениями, согласно Регламенту, являются фракции и депутатские группы. Фракции и депутатские группы обладают равными правами, однако между ними существуют и отличия.

Депутатская фракция -- это депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения (блока). По итогам работы Государственной Думы первого, второго и третьего созывов можно уверенно говорить о доминирующем влиянии партий на принятие ключевых решений в законодательной сфере. Партии фактически получили монопольное право определять структуру Государственной Думы и распоряжались этим правом в своих целях. Получается, что партии, обладая чуть более чем половиной мандатов, по сути, присвоили право говорить от имени всего депутатского корпуса, отодвинув на задний план парламентариев, особенно представителей регионов, не входивших в партийные фракции, и независимых депутатов. В Государственной Думе четвертого созыва за все ключевые направления взяла ответственность партия парламентского большинства "Единая Россия".

По мнению депутата второго созыва Владимира Семаго, в каждой фракции есть человек, который занимается хозяйственно-материальными вопросами. Именно с ним и ведутся переговоры о том, какой законопроект должна поддержать фракция.

Депутатская группа -- депутатское объединение, численностью от 55 человек (до 2004 года -- от 35 человек), образованное депутатами, не вошедшими во фракции. Обычно они формировались депутатами одномандатниками (упразднено в 2007г.) и в основном занимались ярко выраженным региональным лоббизмом -- защитой интересов того или иного региона или даже избирательного округа. Общие лоббистские интересы с депутатами-одномандатниками, как правило, имели губернаторы и представители Президента Российской Федерации в данном регионе. Наиболее активные представители данной группы -- регионы-доноры, национальные республики и субъекты Российской Федерации со сложной социально-политической обстановкой (Москва, Петербург, Татария, Башкирия, Самарская область, Свердловская область, Кемеровская область, Московская область, Ингушетия и т. д.). В Государственной Думе четвертого созыва депутатских групп нет. Частично это объясняется тем, что высокую планку численности никто не преодолел.

Межфракционные депутатские объединения (МДО) являются основной организационной формой политического лоббизма -- более половины депутатов входят в то или иное образование. МДО -- это объединения депутатов по интересам, причем одни и те же депутаты могут быть членами многих объединений. Существуют различные виды МДО. Комитеты и комиссии Государственной Думы образуются с целью предварительного рассмотрения и подготовки заключений к законопроектам, поступивших на рассмотрение в Думу. Комитеты осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Думой по вопросам их ведения, организуют парламентские слушания. С точки зрения технологии политического лоббизма важное значение имеет, во-первых, круг полномочий и специализаций комитета, а во-вторых, приоритет интересов его руководителя.

Контроль над комитетом очень важен. Он осуществляется прежде всего через председателя комитета и его заместителей (именно поэтому в начале каждого депутатского созыва идет ожесточенная борьба за эти назначения). Председатель комитета определяет порядок его работы, расходование денежных средств, штат сотрудников, состав рабочих и экспертных групп.

Наиболее интересны комитеты, в которых, помимо законотворчества, происходит распределение бюджетных средств. К таким комитетам относятся бюджетный комитет, комитет по энергетике и транспорту, по здравоохранению и т. д. Этот факт является принципиальным в работе лоббиста и определяет его связи, клиентов, вопросы согласования и пр.

Самыми привлекательными комитетами, по мнению председателя бюджетного комитета в Государственной Думе третьего созыва Александра Жукова, являются комитет по бюджету и налогам и комитет по энергетике, транспорту и связи. По мнению бывшего депутата Владимира Семаго, бюджетный комитет -- это "главная кормушка", там ведется так называемая "борьба за строчку. И подсчитать, сколько лоббисты в состоянии заплатить в борьбе за бюджетные деньги и льготы, просто невозможно. Но это большие деньги. Бюджетный комитет -- самый профессиональный экономический лоббист".

В Думе сложилась группа депутатов из 40-50 человек, которые работают не первый срок и досконально изучили деятельность законодательного органа. Это люди уровня Георгия Бооса (ныне губернатор Калининградской обл.), Михаила Задорнова, Геннадия Кулика, Юрия Маслюкова, Сергея Кириенко, Александра Шохина, Александра Жукова. Каждый из них или занимал высокие должности в прошлом, или занимает высокие посты в настоящее время. Они хорошо знают друг друга, имеют широкие связи. Именно через них ведется основная лоббистская работа.

Следующим стоит упомянуть Аппараты палат федерального парламента. От сотрудников, работающих в Аппарате Государственной Думы, зависит немало: скорость проработки законопроектов, процедурные и технические нюансы, содержательная проработанность заключений и т. д. Известны случаи, когда они принимают участие в лоббировании тех или иных интересов.

Разделяют эту точку зрения и авторы исследования "Психология парламентаризма" Международной академии акмеологических наук: "...чиновничий аппарат, несомненно, следует считать одним из самостоятельных субъектов лоббистской деятельности в Государственной Думе". По данным, приводимым Глебом Григором, около половины думских чиновников занимаются лоббированием.

В составе Аппарата Государственной Думы до 2004 года было более десяти структурных подразделений -- управлений: Административное управление, Аналитическое управление, Организационное управление, Правовое управление, Пресс-служба Государственной Думы, Управление документационного обеспечения и архива, Управление информационно-технологического обеспечения, Управление кадров, Управление межпарламентских связей, Парламентская библиотека, Приемная, Управление делами и др. Среди них наиболее важное значение имеют Административное управление, Аналитическое управление, Организационное управление, Правовое управление, Пресс-служба. Их значимость определялась задачами, которые они выполняли. Если говорить об Аппарате Совета Федерации, то до его кадрового реформирования в 2000 году он оказывал большое влияние на принятие важных решений. До этого года верхняя палата Федерального Собрания состояла из глав исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации, заседала несколько дней в месяц и рассматривала большое количество вопросов, поэтому практически все важные политико-правовые решения, принимаемые Советом Федерации, по сути, были подготовлены его Аппаратом.

Органы государственной власти и иные организации. В настоящее время федеральные органы власти активно используют институт представителей, статс-секретарей органов федеральной исполнительной власти в Государственной Думе. Основная функция этих представителей -- активное отстаивание интересов органов исполнительной власти в нижней палате Федерального Собрания. По мнению многих экспертов, исполнительная власть в лице Правительства Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации является одним из самых сильных лоббистов на российской политической сцене. По мнению одного из разработчиков законопроекта, "ведомственное" лоббирование государственных чиновников даже преобладает над коммерческим лоббированием. Правительство почти 70 человек уполномочило на то, чтобы они выполняли как бы роль комиссаров в Федеральном Собрании. Соответственно, роль посредников между исполнительной и законодательной властью заключается в постоянных согласованиях тех или иных позиций, и, бесспорно, она очень велика.

К числу основных представителей исполнительной власти в Государственной Думе следует отнести: уполномоченного представителя Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания, уполномоченного представителя Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания и статс-секретарей ключевых министерств и ведомств. О реальной силе таких "назначенных" посредников можно говорить лишь условно, но стоит предположить, что роль их не номинальна.



3. Проблема правового регулирования политического лоббизма в современной России

В России продолжается конституционная реформа, начатая в 90-х годах прошлого столетия. За это время изменилась политическая система, федеративное устройство государства, образовался двухпалатный парламент, созданы институты президентства, уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации.

Обустройство правового государства требует детального изучения всех современных институтов демократии и овладения механизмами их деятельности. Это связано с тем, что демократия, с одной стороны, может рассматриваться как совокупность принципов организации гражданского общества, государства и их структур, а с другой -- как система определенных правовых процедур, которые обеспечивают практическую реализацию этих принципов.

Основным элементом демократической системы является гарантия со стороны правового государства своим гражданам равного и свободного права научастие в принятии решений или в системе легитимного выбора и распределения власти. С этой точки зрения каждый гражданин должен иметь реальную возможность участвовать в политическом процессе. Это участие может быть разным: от пассивного созерцания до высокой политической и экономической активности. Очевидно, что политическое обновление гражданского общества должно идти по пути либерализации -- предоставления гражданам больших прав, свобод и возможностей законным образом влиять на принятие государственных решений, контролировать власть и иметь возможность участвовать в управлении делами государства, республики, края, области, региона, города, района и т.д.

Общеизвестно, что большинство государственных решений могут затрагивать в той или иной мере интересы как отдельных граждан, так и различных слоев населения (пенсионеров, бюджетников), а равно и регулировать отдельные виды деятельности. В связи с этим у отдельных граждан, политических организаций, должностных лиц и иных субъектов правоотношений объективно возникает определенная заинтересованность в принятии решений, отвечающих их интересам. В ходе политического процесса интересы этих субъектов начинают оказывать давление на структуры власти, должностных лиц и общественное мнение. В этих условиях политическая и экономическая реформы сталкиваются с формированием нового для России политико-правового института политического лоббизма.

На конституционном уровне и на практике проведены в жизнь принципы разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также принципы соблюдения прав и свобод граждан, парламентской демократии, судебной защиты и многие другие. Перечисленные достижения в основном касаются конституционного права и самой Конституции РФ. Вместе с тем в области развития конституционного права еще многое необходимо сделать -- в частности, в соответствии с нормами Конституции сформировать легитимный правовой институт политического лоббизма и, как одну из основных его составляющих, порядок обращений граждан.

Для формирования института политического лоббизма законодателю необходимо определиться с его правовым понятием, а кроме того, со всем комплексом понятийного аппарата, который относится как к профессиональным, так и к непрофессиональным лоббистам, а также учесть уже сложившийся понятийный аппарат из других, смежных законов, имеющих отношение к данным вопросам.

Проблема политического лоббизма касается различных институтов политической системы, любой главы Конституции РФ: права, свободы человека и гражданина, федеративное устройство, Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, судебная система, местное самоуправление. Данная проблема имеет отношение ко многим субъектам правоотношений, и в первую очередь к федеральным органам власти (должностным лицам) и гражданам, организациям, активно заинтересованным в решении какого-либо вопроса.

Мы уже говорили о том, что во времена однопартийной системы в России считалось, что политического лоббизма у нас нет и не может быть, однако на самом деле, как и в других странах, политический лоббизм в России существовал всегда, только он либо был монополизирован КПСС или ее структурами, либо находился в тени и преподносился по-другому. Главными партийными интересами являлись: удержание власти на верхних государственных этажах и на местах; расстановка членов партии на руководящих постах на всех уровнях хозяйственного управления; развитие системы привилегий и льгот для руководящего состава партии; партийный контроль за всеми сферами деятельности общества и жизни страны. Лоббировать было можно -- нельзя было говорить об этом, употребляя соответствующие термины.

В настоящее время политический лоббизм все больше понимается как необходимый, естественный и правовой инструмент взаимоотношений власти (должностных лиц, чиновников) и общества (граждан). Этой теме посвящено огромное количество работ, проводятся специальные обсуждения. Возникла настоятельная необходимость в специальном правовом регулировании этого института, поскольку уже не подвергается сомнению тот факт, что политический лоббизм может нести в себе здравый смысл и позитивный потенциал. Работа над законопроектом, который регулировал бы общественные отношения в области взаимоотношений власти и общества (граждан), началась в 1990-х годах в недрах Верховного Совета Российской Федерации. Одновременно ставилась задача широко обсудить проблему, фактически обе задачи решались параллельно. Однако ни специального федерального законодательства, ни иных подзаконных актов о регулировании лоббистской деятельности до сих пор нет.

И это при том, что сегодня профессиональные лоббисты присутствуют во всех органах федеральной и местной власти (термин "профессиональный лоббист" употребляется условно, так как законодательно он еще не закреплен).

Кроме "профессионалов", значительную часть лоббистов составляют граждане, которые обращаются в органы федеральной и местной власти с конкретными законодательными предложениями, заявлениями и жалобами. Некоторые делают это так настойчиво и многократно, что в результате их деятельность приобретает лоббистский характер. Все эти гражданские инициативы принято называть обращениями. Они исчисляются сотнями тысяч, и по ним можно судить о степени развития народной инициативы и настроениях, царящих в широких массах населения. Но, как уже отмечено, проблема -- в правовом вакууме.

Сегодня в России на федеральном уровне нет специальных нормативных правовых актов, которые непосредственно регулировали бы лоббистскую деятельность. Однако это обстоятельство не означает, что в российском законодательстве нет отдельных норм и положений, посвященных прямо или косвенно данной проблематике.

К числу основных нормативных правовых актов, которые имеются в настоящее время в Российской Федерации и содержат нормы, регулирующие исходные лоббистские начала и взаимоучастие субъектов лоббистских правоотношений, являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, регламенты Совета Федерации, Государственной Думы и иные акты палат, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Однако этого сегодня уже недостаточно. Необходимы специальные федеральные законы, федеральные ведомственные акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые регулировали бы лоббистскую деятельность более детально.

Если говорить о предмете и месте политического лоббизма в системе российского законодательства, то федеральное законодательство по регулированию лоббистской деятельности можно отнести к группе законов об обществе и власти и, соответственно, к конституционному праву. Фактически это законодательство о взаимоотношениях между гражданским обществом и государственной властью, основным предметом которого является взаимодействие различных граждан (групп граждан), групп давления, общественных объединений, предприятий, иных негосударственных организаций с различными как федеральными, так и региональными органами государственной власти. Принятие специального федерального законодательства о регулировании лоббистской деятельности является развитием части 2 статьи 3 Конституции, в которой установлено, что "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления". Далее, в части 1 статьи 32 еще более усиливается гражданское участие, в частности, говорится: "Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей". И наконец, в статье 33 Конституции прямо указано: "Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Развитие конституционных положений о праве граждан России участвовать в управлении делами государства позволит восполнить, дополнить и развить конституционно-правовой институт политического лоббизма. Кроме специального закона о лоббистской деятельности, необходим также специальный федеральный закон "Об обращениях граждан", который входил бы в группу законов об обществе и власти и имел бы, таким образом, прямое отношение к лоббистской деятельности граждан, осуществляемой путем их обращений в органы власти с законодательными предложениями.

Помимо уже узаконенных способов и каналов воздействия на власть -- через общественные организации и объединения, политические партии (их участие в выборах и последующую работу в палатах российского парламента) -- граждане Российской Федерации, их объединения и предприятия используют в процессе воздействия на власть различные формы, способы и методы прямого, непосредственного давления, а также давления косвенного -- от одиночного обращения гражданина до массовых забастовок и профессионального политического лоббизма. Способы и методы прямого и косвенного давления, которые принято называть лоббизмом, также нуждаются в правовом регулировании.

В настоящее время в федеральных законах о политических партиях и общественных объединениях прямо не говорится об их лоббистской деятельности. Вместе с этим законодатель внес соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон "Об общественных объединениях", указав, что "организационно-правовыми формами политических общественных объединений являются общественная организация (для политической организации, в том числе политической партии) и общественное движение (для политического движения)". При этом политическим общественным объединением является общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей должны быть закреплены участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов.

Политическим общественным объединением не может быть признано: объединение, зарегистрированное в соответствии с законодательством России в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии, а также в качестве общественного фонда, общественного учреждения, органа общественной самодеятельности; объединение, устав которого допускает членство в нем или принадлежность к нему в иной форме иностранных граждан, иностранных или международных организаций; объединение, устав которого предусматривает членство в нем или принадлежность к нему граждан только по профессиональному, национальному, этническому, расовому или конфессиональному признаку (признакам); объединение, устав которого предусматривает членство в нем или принадлежность к нему лиц, не имеющих права быть членами политических общественных объединений или принадлежать к данным объединениям; объединение, преследующее цели извлечения прибыли посредством осуществления предпринимательской деятельности и распределения полученной прибыли (имущества, собственности) между своими членами и (или) учредителями; объединение, созданное для реализации любительских и иных неполитических интересов; объединение, неполитический характер которого специально оговорен в федеральном законе.

В настоящий период механизм взаимодействия гражданского общества (граждан) и органов государственной власти (должностных лиц) носит теневой и неофициальный характер. В этих условиях преимуществами во взаимодействии с государственными органами власти обладают группы давления, бывшие должностные лица, проработавшие на различных высоких государственных должностях, представители крупных монополий. В то же время отдельные граждане, группы граждан и целый ряд общественных организаций и объединений не имеют доступа к принятию решений даже в том случае, когда в процессе принятия решений государственными органами власти затрагиваются их политические, экономические и социальные интересы.

Таким образом, федеральное законодательство о лоббизме призвано, во-первых, сделать процесс лоббирования своих интересов различными организациями и корпоративными "группами давления" прозрачным и тем самым предотвратить расширение коррупции во власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений, придав процессу взаимодействия общества (граждан) и власти организованный и законный характер.

Во-вторых, федеральное законодательство о лоббизме призвано создать механизмы, условия и предоставить возможности воздействия на власть различным группам, гражданам и их общественным организациям и объединениям и т. д.

В-третьих, федеральное законодательство разовьет и восполнит пробел врегулировании взаимоотношений гражданского общества (граждан) и власти, тем самым укрепит конституционно-правовой институт политического лоббизма.

В-четвертых, в развитие законодательства о лоббизме необходимо подготовить также ряд подзаконных нормативных правовых актов, принятие которых даст возможность отрегулировать все вопросы, которые связаны с лоббистской деятельностью в России.

В-пятых, федеральный закон о политическом лоббизме должен стать базовым или рамочным федеральным законом, в развитие которого каждая из ветвей власти и каждый из субъектов Российской Федерации могли бы принимать свои нормативные правовые акты, учитывающие практику и опыт взаимодействия общественных институтов и коммерческих организаций, предприятий, ассоциаций, союзов, фондов и иных негосударственных организаций с государственными органами власти.

Важно отметить, что одной из основных целей разработчиков законопроекта в 1994-1995 годах была просветительская работа. Был взят курс на широкое обсуждение проблемы политического лоббизма и необходимости его правового регулирования со всеми заинтересованными российскими политиками, общественными организациями и объединениями. Поэтому, прежде чем законопроект был внесен в порядке законодательной инициативы на рассмотрение Государственной Думы, его авторами была проделана большая работа по представлению концепции законопроекта в самых разных аудиториях.

Затем в Государственной Думе была сформирована единая рабочая группа, а различные варианты законопроектов в ходе работы над ними были в итоге объединены в один сводный проект.

Существенным недостатком представленного законопроекта "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" являлось отсутствие ограничительных норм на политический лоббизм в судебных органах, а также отсутствие в нем положений, допускающих возможность осуществления открытой лоббистской деятельности в законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Данное требование вытекает из Конституции Российской Федерации, где говорится, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, Конституция допускает возможность включения в федеральный закон положений, которые устанавливали бы общие принципы лоббистской деятельности в субъектах Российской Федерации. Это не означает, что федеральный закон полностью должен заменить законодательство о лоббистской деятельности в субъектах Российской Федерации. Он должен устанавливать лишь основные параметры и принципы лоббистской деятельности для них.

Кроме того, они могут на основе федерального закона принять собственные законы о регулировании лоббистской деятельности. Однако, если федеральный законодатель будет задерживаться с принятием этого закона, субъекты Российской Федерации могут (вправе) принять собственные законы в этой области, о содержании которых мы можем сейчас только догадываться.

Указанный законопроект не давал достаточно полного и четкого определения понятия "политический лоббизм" и других терминов из области лоббистской деятельности, в нем отсутствовали нормы, устанавливающие порядок деятельности лоббистов, их финансирования и налогообложения, регистрации или лицензирования деятельности, предоставления финансовой и иной отчетности, а также механизм ответственности за нарушения правовых норм лоббистской деятельности.

Внесение законопроекта в Совет Государственной Думы для обсуждения его в первом чтении состоялось только в июне 1999 года, голосование по принятию законопроекта в первом чтении -- в ноябре 1995 года. Из-за отсутствия кворума законопроект не был принят, однако результаты голосования (только 5 депутатов проголосовали против принятия данного закона) свидетельствуют о том, что отношение депутатов Государственной Думы к законопроекту на этом заседании в целом было позитивное.

После 2004 года его так и не удалось принять даже в первом чтении. Отношение депутатов Государственной Думы к законопроекту "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" постоянно меняется. Одни депутаты считают, что такой федеральный закон необходим. Другие утверждают, что закон не решит поставленной задачи, а только узаконит взятки. Но всем ясно, что данная проблема не имеет однозначного решения.

В настоящее время в связи с необходимостью решения проблем коррупции во власти, а также с принятием в парламенте Российской Федерации проекта федерального закона "О коррупции", принятие закона о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти становится еще более актуальным. Депутаты, их помощники, работники аппаратов органов государственной власти видят, что лоббирование отдельных вопросов принимает иногда массовый характер. Это делается на виду у всех.

Основная идея концепции закона заключается в легализации лоббистской деятельности, выведении ее из теневого сектора и придании ей открытости и гласности. При таком подходе закон должен быть в основном посвящен определению статуса лоббистов, порядку их регистрации, их правам и обязанностям, а также некоторым другим вопросам.

Данная концепция могла бы иметь место в том случае, если бы речь в законопроекте велась именно о регистрации лоббистской деятельности, а не о регулировании ее в федеральных органах государственной власти. Кроме того, сторонники этой позиции исключают возможность включения в законопроект нормы, которая содержала бы запрет теневого лоббирования. Между тем наблюдения за потенциальными лоббистами в палатах парламента России показывают, что такой подход устраивает в основном тех, кто уже преуспел в своей работе в этой области, имеет налаженные каналы и механизмы влияния на депутатов, палаты парламента и на Федеральное Собрание -- парламент России в целом.

Сторонники другой концепции считают, что закон должен перекрыть возможности теневого и нелегального лоббирования, выступают за то, чтобы придать лоббистской деятельности во властных структурах больше открытости для общественного влияния и сделать закон более регулятивно направленным.

Однако, как уже отмечалось, очень жесткие меры и процедуры, предусмотренные в такой концепции, могут привести к тому, что теневое лоббирование сохранится и все останется по-прежнему. На регистрацию в качестве лоббистов будут "клевать" в основном "новички" в этой тонкой и сложной работе. В результате мы будем иметь еще один неудачный закон.

Сторонники двух разных концепций имеют также различные подходы к оформлению данных вариантов федерального закона. Одни считают, что все нормы будущего закона необходимо прописать в полном объеме, чтобы оставалось как можно меньше пространства для подзаконного регулирования этого вопроса. Другие, наоборот, полагают, что в законе нужно указать основные принципы и механизмы лоббистской деятельности или регистрации, а все остальное регулировать подзаконными актами.

Есть и еще один немаловажный вопрос, связанный с федеральными органами власти, в которых возможна лоббистская деятельность. В частности, допускается возможность лоббистской деятельности во всех федеральных органах государственной власти Российской Федерации, в том числе в судах.

Представляется, что такое широкое толкование неприемлемо, поскольку суды и некоторые другие федеральные органы должны быть выведены из поля деятельности лоббистов, так как это противоречит уголовному и гражданскому процессуальному законодательству Российской Федерации. Кроме того, законодательство и опыт других стран свидетельствуют о том, что судебные органы не должны подпадать под лоббистскую деятельность. Однако в действительности это не означает, что судьи не лоббируются. Данный вопрос нуждается в специальном отдельном рассмотрении и исследовании.

На наш взгляд, в законе о регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти следует предусмотреть эффектив ный механизм публичного контроля за деятельностью лоббистов, обеспечить открытость и гласность их целей. При этом должны быть определены механизм и процедура возможного участия лоббистов в принятии решений органа ми государственной власти. Следует также учесть, что бюрократизация этого процесса может только навредить благому намерению, а недостаточное регулирование лоббистской деятельности, возможно, приведет к окончательному переходу к исключительно теневому или коррумпированному лоббированию в федеральных органах государственной власти Российской Федерации.

Вместе с тем следует иметь в виду, что указанные подходы и концепции политического лоббизма также кем-то предлагаются, а это уже элемент лоббистской деятель ности. За этими проектами стоят промышленные, финансовые, региональные и другие элиты. Чем дольше идут обсуждения, тем очевиднее становится тот факт, что лоббистскую деятельность необходимо регулировать. Это надо делать максимально доступно и открыто.



Заключение

Политический лоббизм и связанный с этим понятием феномен давления на законодательную и исполнительную ветви власти превратился в одну из актуальнейших проблем современной России. Он стал реальным инструментом отстаивания определенными слоями общества своих интересов в парламенте, причем субъектами лоббирования в большинстве случаев выступают группы или отдельные лица, располагающие значительными материальными и организационными ресурсами.

Это предопределило сложность и неоднозначность трактовки теоретических основ политического лоббизма и практики его институционализации. В отечественной, как и в зарубежной, политологической литературе высказываются различные, зачастую диаметрально противоположные точки зрения о политико-правовой природе политического лоббизма и его социальной роли, а также возможности и допустимости его использования в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации.

Политический лоббизм как социально-политическое явление внутренне противоречив. С одной стороны, он обеспечивает реальную возможность учета интересов различных социальных слоев в процессе законодательной деятельности, а с другой - нередко способствует принятию актов, отражающих узкогрупповые интересы представителей крупного бизнеса, идущих вразрез с интересами общества в целом, ведет к коррупции в органах государственной власти, криминализации системы публично-правовых отношений. Это диктует необходимость введения политического лоббизма в жесткие правовые рамки, позволяющие не только урегулировать формы и методы лоббистской деятельности, но и обеспечить контроль за ее осуществлением со стороны, как государства, так и общества в целом.

Политический лоббизм - это, прежде всего, влияние, воздействие на власть, на процессы выработки и принятия важных политических решений, которые зачастую и являются индикатором того, какими средствами и методами происходит реализация правовой политики. В то же время политический лоббизм - это выход во многом конструктивной энергии самоорганизации гражданского общества. Политический лоббизм, как комплексный политико-правовой институт, нуждается именно во всестороннем, концептуальном регулировании, расставляющем правильные приоритеты, вырабатывающем надлежащие и оптимальные юридические конструкции и, главное, использующем разнообразный и действенный набор правовых средств на пути достижения указанных приоритетов.

В США существует четкое правовое регулирование политического лоббизма, существуют специальные законы, регулирующие эту сферу деятельности. В большинстве европейских государств нет такого прямого регулирования лоббизма, эта деятельность (например, в Германии) регулируется косвенно такими нормативными актами, как "Регламент Бундестага" и закон "О федеральных министерствах" и этическими кодексами, основанных на добровольном соблюдении их норм. У каждой из этих моделей есть свои преимущества и недостатки. Несомненным преимуществом американской модели можно назвать четкое нормативное регулирование этого вида деятельности, отсутствие разночтений. Однако понятно, что таким образом можно регулировать только прямой лоббизм, а более эффективный непрямой остается вне внимания законодателей. Необходимо также заметить, что законодательство меняется очень медленно, это длительный процесс, сопряженный с официальными мероприятиями. С этой точки зрения европейский вариант регулирования лоббизма для России кажется более реалистичным. Провозглашая добровольность исполнения норм этических кодексов, специалисты тем самым, очерчивают круг профессиональных лоббистов, здесь прослеживается аналогия с профессиональными кодексами специалистов по PR. Исполнение норм этических кодексов становится делом профессиональной чести для каждого специалиста.

Становление политического лоббизма в России имеет ряд особенностей и носит дискретный характер. Поступательное движение лоббизма от корпоративистской модели к плюралистической либо затормаживалось, либо меняло вектор своего направления в истории России.

Анализ политической истории дореволюционной России показал, что институционализация политического лоббизма началась значительно позже, чем в Европе. Особенности институционализации лоббизма на этом этапе состоят в низком темпе развития гражданского общества, высокой степени государственной централизации управления и всевластии бюрократии. В то же время, авторитарный политический режим предоставлял к началу XX в. значительные гражданские и политические свободы: многопартийность, парламентаризм, плюрализм общественных организаций. Плюралистическая модель лоббизма в России стала доминирующей. К 1917 г. сформировалась широкая сеть легальных общественных организаций и гражданских учреждений. Эти организации можно считать прототипами современных лоббистских структур.

В работе сделан вывод, что в советские годы процесс развития цивилизованного лоббизма был существенно заторможен, институт лоббизма стал развиваться в условиях политического и административного централизма, наложивших на него отпечаток чрезмерного государственного, идеологического вмешательства и непомерного влияния бюрократии. Однако это не означает, что в этот период развитие гражданского общества, лоббизма и других форм общественных отношений прекратилось полностью. Как показывает анализ советского периода российской истории, активность некоторых общественных объединений не прекращалась даже в годы тоталитаризма, не говоря уже об исторических периодах, связанных с периодом политического лидерства Н.С. Хрущева, Л.И. Брежнева и М.С. Горбачева. Доминирующая модель лоббизма в СССР - корпоративистская.

Процесс становления института политического лоббизма в современной России еще не завершен. С одной стороны, политический лоббизм имеет скрытый характер и его функционирование неподконтрольно для общественных структур. С другой - политический лоббизм превращается в активную общественную силу, обладающую материальными ресурсами, политическим весом и идейно-информационными возможностями. Установлено, что важнейшие особенности институционализации политического лоббизма в России на современном этапе заключаются, во-первых, в ее неустойчивости и "незавершенности", во-вторых, в меньшей, по сравнению с советским прошлым, зависимости групп интересов от государства, в-третьих, в сосуществовании одновременно компонентов двух основных моделей лоббизма - плюралистической и корпоративистской.



Список литературы

1. Абель М. Политическая антропология международного института: Европейский парламент // Рубеж. 1994. № 5. С. 205-217.

2. Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России // Журнал российского права. 1997. № 7. С. 51-69.

3. Авакьян С.А. Федеральное Собрание -- парламент России. -- М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1999.

4. Автономов А.С. К плану законодательных работ Федерального Собрания Российской Федерации // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1996. № 2. С. 91-101.

5. Автономов А.С. Круглый стол по обсуждению законопроекта "О регули ровании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти". -- М.: Фонд развития парламентаризма в России. 1995. С. 12.

6. Автономов А.С. Правовая онтология политики. -- М.: ООО "Фирма "Инфограф"", 1999.

7. Автономов А.С. Азбука лоббирования. -- М.: Права человека, 2004.

8. Андреев Д.А. Российский либерализм и Государственная Дума (Обзор англо-американской историографии): [История отечеств. либерализма и парламентаризма] // Вестник Московского университета. Сер. 8. Истрия. 1995. № 2. С. 16-23.

9. Баранов С. Группы давления в современной России // На путях политической трансформации (политические партии и политические элиты постсоветского периода): Сборник работ победителей конкурса научных проектов "Российские общественные науки: новая перспектива". 1997. Вып. 8. Часть 1.

10. Бентам И. Тактика законодательных собраний. -- СПб.: Изд. Л.А. Велехова, 1907.

11. Бодуан Ж.-П. Управление имиджем компании. Паблик рилейшнз: предмет и мастерство. -- М., 2001. С. 174.

12. Боботов С.В. Законодательный процесс в Соединенных Штатах Америки // Журнал российского права. 1997. № 5. С. 116-128.

13. Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 11. С. 43-48.

14. Боголюбов С.А. О технике законодательного процесса // Законодательство и экономика. 1995. № 5-6. С. 91-93.

15. В Думе сформировалось нефтегазовое лобби // Звезда (Пермь). 2000. 7 марта.

16. Вишняков В.Г. Проблемы государственного регулирования "политического лоббизма" в Российской Федерации // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. № 3 (5). С. 62.

17. Воронина А., Иванов В. Арена лоббистов. Бизнесмены начали бои в Госдуме // Ведомости. 2004. 16 апр.

18. Вяткин К. Лоббизм. Поддается ли он контролю? // Российская газета. 1993. 14 янв.

19. Геевский И.А. США: законодательная власть // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. № 5. С. 48-57.

20. Герасимов В.М., Деркач Л.А., Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Психология парламентаризма. -- М., 1999.

21. Глейзнер Дж., Чейсти П. Российская Государственная Дума: структура, деятельность и эволюция в период 1993-1998 годов. -- М., 1999.

22. Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -- М., 2000.

23. Гранкин И.В. Парламент России. Изд. 2-е, доп. -- М.: Изд-во гуманитарной литературы, 2001.

24. Григор Г. Газета "Ведомости", цикл статей от 18 февраля, 4 и 11 марта 2002 года.

25. Денисов А.А. Депутатская этика. -- М.: Известия, 1994.

26. Дрейшев Б.В. Проблемы законотворчества в новых условиях // Известия вузов. Правоведение. 1994. № 5-6. С. 60-67.

27. Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы / Автономов А.С., Завадская Л.Н., Захаров А.А., Любимов А.П. и др.

Международный республиканский институт; Фонд развития парламентаризма в России. -- М.: АВИА-Принт, 1996.

28. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. -- М.: Юриспруденция, 2000.

29. Зотов С.В. Лоббизм как институт политического представительства в современной России: Дис. ... канд. полит. наук / РАГС. -- М., 1997. С. 171.

30. Зяблюк Н.Г. Лобби -- слово не ругательное // Торгово-промышленные ведомости. 1992. № 8. С. 11.

31. Зяблюк Н.Г. Лоббизм на весах демократии: зло или благо? // Российское обозрение. 1992. № 45. С. 1-3.

32. Зяблюк Н.Г. Лоббизм в США как политический институт // США. Экономика. Политика. Идеология. 1995. № 1(301).

33. Зяблюк Н.Г. Соединенные Штаты Америки: новый закон о лоббистской деятельности // Бизнес и политика. 1996. № 3. С. 43-48.

34. Ильичева Л.Е. Лоббизм и корпоративизм. -- М.: Экономика, 2002.

35. Канада. Закон о регистрации лоббистов // Бизнес и политика. 1995. № 1. С. 79-84.

36. Квачева П.И. Законодательная инициатива субъектов Российской Федерации как правовой институт: Дис. ... канд. юрид. наук: Спец.: 12.00.02. -- М., 1997.

37. Конгресс США 103 созыва. Сенат. Первая сессия. Закон 1993 года о раскрытии лоббистской деятельности: Докл. Ком. Сената США по правительственным делам, сопровождающий законопроект S.349 об обеспечении открытости лоббистской деятельности с целью оказания влияния на федеральное правительство и с иными целями / Дж. Гленн. Вашингтон, 1993.

38. Конюшко С. Группы давления в Российском парламенте // На путях политической трансформации (политические партии и политические элиты постсоветского периода) / Московский общественно-научный фонд. -- М., 1997.

39. Копылов С., Щуплов А. Интервью бывшего депутата Владимира Семаго //Независимая газета. 2000. 16 марта.

40. Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Психологические особенности парламентской деятельности на примере Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. -- М.: Верста, 2002.

41. Котелевская И. Взаимодействие властей в законотворчестве // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1996. № 3-4. С. 38-39.

42. Котелевская И.В. Конституционные законы и законодательный процесс:[Материалы междунар. консультатив. семинара "Соотношение конституций и законодательства"] // Вестник межпарламентской ассамблеи. 1995. № 1. С. 26-28.

43. Котелевская И.В. Правовое регулирование информации в законодательном процессе: Дис. ... канд. юрид. наук: Спец.: 12.00.02. -- М., 1992.

44. Крестьянинов Е.В. Особенности порядка принятия федеральных конституционных законов // Государство и право. 1995. № 12. С. 3-10.

45. "Круглый стол" по обсуждению законопроекта "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти". -- М.: Фонд развития парламентаризма в России, 1995.

46. Кумс К. Лоббизм и его регулирование: советы британского эксперта //Бизнес и политика. 1994. № 1. С. 34.

47. Кучеров А.Л. Правовое регулирование лоббистской деятельности в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук / РАГС. -- М., 1998.

48. Лапаева В.В. О концепции проекта закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" // Законодательство и экономика. -- М., 1995. Вып. 7/8. С. 5-7.

49. Лепехин В.А. Лоббизм. -- М.: Фонд "IQ". 1995.

50. Лепехин В.А. Общественно-политические процессы в среде предпринимателей. -- М.: 1994. С. 38.

51. Лоббизм в России. Подражание худшему или переход к лучшему? // Деловые люди. 1995. № 6. С. 46-56.

52. Лоббизм в России: этапы большого пути // Общество и экономика. 1995. № 4. С. 55-75.

53. Любимов А.П. Актуальные вопросы политического лоббизма в Парламенте России // Представительная власть. 1997. № 10. С. 81-92.

54. Любимов А.П. Гражданский лоббизм. Процедуры и технологии обращений граждан. -- М.: Мэйн, 1998.

55. Любимов А.П. Институт политического лоббизма и законодательный процесс в Российской Федерации // В сб.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. -- М.: Изд-во МГУ, 1998. С. 44-53.

56. Любимов А.П. Лоббизм в законодательном процессе Российской Федерации // В сб.: Подготовка и принятие законов в правовом государстве: Материалы международного семинара. -- М.: Издание Государственной Думы, 1998. С. 338-347.

57. Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. -- М.:ИГПРАН, 1998. С. 256.

58. Любимов А.П. Парламентское право России: Учебное пособие. -- М., 2002.

59. Любимов А.П. Политическое право и практика политического лоббизма. -- М.: Издательство Государственной Думы, 2001.

60. Любимов А.П. Профессиональный лоббизм. Технологии лоббирования. -- М.: Издание Государственной Думы, 1998. С. 200.

61. Любимов А.П. Классификация видов политического лоббизма: Материалы к международному "круглому столу" в МГЮА. -- М.: АНО КиАЦ "Россия -- США: XXI век", 1999.

62. Любимов А.П. Конституции республик в составе Российской Федерации. -- М.: Издание Государственной Думы, 2000. Вып. 3. С. 184.

63. Любимов А.П. Правовые институты демократии России и стран Европы. Выборы, лоббизм и парламентаризм. -- М., Издание Института Европы РАН, 1999. С. 58.

64. Любимов А.П. Примерные требования к подготовке проектов федеральных законов (проект): Научно-практическое пособие. СПб.: Кодекс-info, 2000. № 4. С. 3-11.

65. Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе (Антикоррупционный проект). -- М.: Издание Государственной Думы. 2000.

66. Любимов А.П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. -- М., 2002.

67. Любимов А.П. Путеводитель по правовым ресурсам Государственной Думы. -- М.: Издание Государственной Думы, 2002. (Сер. "Кодификация российского законодательства"; Кн. 4) (В соавторстве).

68. Любимов А.П. Деятельность научно-экспертных советов по конституционному законодательству, по гражданскому законодательству и смежным с ним отраслям, по международному праву, по систематизации, кодификации законодательства и правовой информации при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. -- М.: Издание Аппарата Государственной Думы (Правовое управление), 2003.

69. Любимов А.П. Путеводитель по информационно-правовым ресурсам Государственной Думы. -- М.: Издание Государственной Думы, 2003. (Сер. "Кодификация российского законодательства"; Кн. 4). (В соавторстве).

70. Любимов А.П. Конституция Российской Федерации: Схемы и таблицы. -- М.: Экзамен, 2004.

71. Любимов А.П. Парламент и лоббизм. -- СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2005.

72. Любимов А.П. Межпарламентское сотрудничество как форма представления российских интересов // Представительная власть -- XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. -- М., 2004. № 3.

73. Малько А.В. Лоббизм и право. -- М., 1995.

74. Материалы "круглого стола" "Формирование цивилизованных механизмов взаимодействия предпринимателей и органов власти: российский опыт и тенденции" // Бизнес и политика. 1996. № 5-6. С. 4-10.

75. Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России: Материалы "круглого стола" // Государство и право. 1998. № 1. С. 100-106.

76. Монтиджелли А.А. О проекте федерального закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти" // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. № 3. С. 76-80.

77. Мухин А.А., Козлов П.А. "Семейные" тайны, или Неофициальный лоббизм в России. -- М., 2003.

78. Нефедов Б.И. Виды международно-правовых документов, оказывающих влияние на правовое положение иностранных граждан в СССР / Министерство внутренних дел СССР; Омская высшая школа милиции. -- Омск, 1986.

79. Нещадин А.А., Блохин А.А., Верещагин В.В. и др. Экспертный институт: Избранные доклады (1992-1997) "Лоббизм в России: этапы большого пути". -- М., 2002. С. 411-422.

80. Нещадин А.А., Блохин А.А., Верещагин В.В. и др. Лоббизм сегодня // Власть. 1995. № 3. С. 51.

81. Нещадин А.А., Блохин А.А., Верещагин В.В. Лоббизм в России: подражание худшему или переход к лучшему? // Безопасность. 1995. № 5-6. С. 78-98.

82. Паппе Я.Ш. Олигархи: Экономическая хроника 1992-2000. -- М., 2000.

83. Перегудов С.П. Крупная Российская Корпорация в системе власти // Полис. 2001. № 3.

84. Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. -- М.: Эдиториал УРСС, 1999.

85. Польских И. О лоббировании в Великобритании // Бюллетень ИТАРТАСС. 1997. 13 янв.

86. Правовые институты демократии России и стран Европы. Выборы, лоббизм и парламентаризм / Издание Института Европы. -- М., 1999.

87. Проблемы правового регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти // Думский вестник. 1995. № 5.

С. 20-24; О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти: [Сокр. стеногр. парламент. слушаний от 17 дек. 1996 г., провед. Ком. Гос. Думы по делам обществ. объединений и религиоз. организаций] // Думский вестник. 1996. № 10 . С. 137-148.