Концепція раціональної бюрократії М. Вебера

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство освіти і науки України

Прикарпатський національний університет імені Василя Стефаника

Юридичний інститут

Реферат

на тему: Концепція раціональної бюрократії М. Вебера

Виконала:

студентка групи ПР-44

Тодарчук С.Ф.

Перевірила:

викл. Слободян Т.З.

Івано-Франківськ 2010

План

Вступ

Розділ 1. Макс Вебер та його внесок у світову політичну думку

1.1 Сторінками життя і творчості М.Вебера

1.2 Про методологію політичної науки

Розділ 2. Політика, влада і управління

2.1 Загальна характеристика бюрократії

2.2 Співвідношення бюрократії і демократії

2.3 Теорія бюрократії М. Вебера

2.4 Бюрократія як форма політичної влади. Тоталітаризм і бюрократія

Висновки

Список використаних джерел

Вступ

На початку XX ст. видатний німецький соціолог М. Вебер розробив концепцію бюрократії як основної організації сучасного типу, що прийшла на зміну організації традиційної і патримоніальної (патріархальної). Бюрократична організація прийшла на зміну системи патріархату, середньовічної адміністрації, за якої звичайній пересічній людині без грошей і зв'язків домогтися справедливості було практично неможливо. Виникнення бюрократичної структури, згідно з теорією М. Вебера, пов'язано з проявами приватногосподарської діяльності, з необхідністю існування посередника між виробниками і засобами виробництва.

В ідеалі бюрократії притаманні ведення технічних справ компетентними і безпристрасними виконавцями відповідно до закону і процедури, упорядковане діловодство, незалежність від суб'єктивних впливів. Словом, в умовах організації сучасного типу існує держава загальнообов'язкових регламентованих процедур, виконання яких не залежить від того, хто саме і стосовно кого їх виконує. Усі рівні перед єдиним порядком. Уніфікація стає гарантією проти недоліків конкретних людей і можливих зловживань. Такою є концепція раціональної бюрократії за М. Вебером [9].

Основні характеристики бюрократії, сформульовані М. Вебером, такі:

а) компетентність кожного бюрократичного рівня чітко регламентована, тобто зафіксована нормативно;

б) ієрархія організації бюрократичної структури засновується на твердо встановлених принципах посадової субординації;

в) уся формальна внутрішня організаційна діяльність (поширення інформації, прийняття рішень, підготовка наказів і директив тощо) здійснюється у формі письмових документів, що підлягають подальшому збереженню;

г) усі посадові особи повинні бути гарними фахівцям у сфері адміністрування, тобто бути компетентними не тільки у сфері своїх професійних посадових обов'язків (наприклад, обов'язків юриста, економіста, інженера, військового), але також і у галузі норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації в цілому (бюрократичній діяльності).

При цьому основний «організаційний імператив» бюрократичної структури такий: кожна організація повинна спочатку задовольнити власні потреби, перш ніж почне задовольняти потреби, для задоволення яких вона створена.

В іншому випадку М. Вебер визначає бюрократію як організацію з пірамідною структурою влади, що використовує силу дії універсальних і безособових правил, щоб підтримати цю структуру, яка приділяє головну увагу недискреційним аспектам управління.

Зрозуміло, М. Вебер не прагнув у своїх визначеннях перелічити всі риси бюрократії як соціального явища. Будучи, крім усього іншого, і найбільшим методологом науки, він прекрасно розумів ілюзорність будь-якої претензії на універсальність визначень і вів аналіз на рівні так званих ідеальних типів (веберське розуміння), виділяв інваріантні, тобто незмінні, стійкі і головні ознаки бюрократії. Утім, її домінанту він зафіксував гранично чітко: бюрократична організація - найраціональніший інституціональний пристрій для вирішення складних завдань управління в сучасному суспільстві; основа її раціональності полягає в знеособленості її функціонування, що дає гарантії від свавілля конкретних виконавців [9].

Водночас життєво необхідно, щоб бюрократія залишалася інструментом державної влади, а не перетворювалася в панівну силу, як це було в СРСР і багатьох державах соціалістичного табору (за М. Вебером - «монократичну бюрократію»).

Розділ 1. Макс Вебер та його внесок у світову політичну думку

Макс Вебер - німецький соціолог і філософ політики, один з найвпливовіших авторитетів наукової думки ХХ ст. Його творча діяльність визначається широким діапазоном науково - дослідницького інтересу: історія економіки, політекономія, теорія моралі й релігії тощо. Але насамперед М.Вебер - засновник нового напряму в соціології - т.зв. “розуміючої соціології”; фундатор теорії соціальної дії, автор концепції “ідеального типу”, визнаної класичною. Спираючись на методологічні засади “розуміючої соціології”, М.Вебер істотно розвинув теорію політики, збагативши її насамперед оригінальним трактуванням природи політичної влади (концепція бюрократії) і класифікацією типів легітимного панування (здійснення влади).

Політична частина доктрини М. Вебера насамперед присвячена характеристиці капіталізму як типу організації суспільного життя. Виходячи з принципу раціональності та пріоритету духовного (морального) начала, він пропонує альтернативну марксизмові концепцію капіталізму (“Протестантська етика і дух капіталізму”). Вбачаючи сутність капіталізму в раціональному господарюванні й прагненні до прибутків, учений стверджує, що в цьому розумінні “капіталізм” існував “у всіх культурних країнах земної кулі: в Китаї, Індії, Вавилоні, Єгипті, в середземноморських державах стародавніх часів, середніх віків і нового часу”. Еволюція раціональності, її кумулятивність, зростання - основна тенденція поступу цивілізації. Вона, за М.Вебером, визначає “дух капіталістичного підприємництва”, уособлюється в професійній діяльності, втілюється в законодавство, політичну владу [11, с. 44].

Абсолютизуючи раціональність, М. Вебер, по суті, ототожнює її з культурою, надає їй фатального відтінку: раціоналізація як неминуча “доля Заходу”. У контексті концепції раціональності, використовуючи понятійний апарат “розуміючої соціології”, М. Вебер аналізує систему і соціальні функції політичної влади, сутність політики. Останню він визначає як прагнення участі у владі або здійснення впливу на поділ влади чи то між державами, чи всередині держави, чи між групами людей, які вона в собі утримує. Держава, за М. Вебером, є відношенням панування людей над людьми, що спирається на легітимне насильство як на засіб. Згідно з підставами, що виправдовують панування, вчений виділяє три типи легітимного панування. Причому поняття легітимність у веберівському розумінні означає сукупність цінностей і правил, які дають можливість досягнення згоди у владних структурах. З погляду М.Вебера, досягнення згоди можливе, по-перше, за рахунок авторитету минулого (традиційний тип легітимного панування, заснований на вірі у святість здавна існуючих порядків).

По-друге, - шляхом дотримання законності, розумних правил і норм (раціонально-легальний тип легітимного панування). І, нарешті, по-третє через посередництво особистої волі, доблесті глави держави, вождя (харизматичний тип, заснований на вірі в особливий дар певної особи й довіри до встановленого нею порядку). У безпосередньому зв'язку з названою теорією перебуває й інша знаменита теорія “раціональної бюрократії”, згідно з якою практичне здійснення державного управління неминуче належить професійній бюрократії, яка слугує своєрідним чинником раціоналізації влади, характеризується ефективністю розподілу обов'язків, суворою ієрархічністю владних функцій, формально встановленою системою правил управлінської діяльності. Водночас М. Вебер фіксував факт політичного відчуження цих “людей політики” від суспільства, попереджав про загрозу бюрократизації суспільства.

Щоб запобігти тиранії бюрократії, М. Вебер запропонував теорію плебісцитарної демократії, згідно з якою харизматичний лідер, вибраний плебісцитарним шляхом (пряме голосування всього народу), має доповнити недостатню легітимізуючу силу парламентарної демократії. Окрім того, вчений аналізував і форми демократії без вождя, метою яких має стати зведення до мінімуму панування людини над людиною завдяки створенню системи раціонального представництва інтересів, механізму колегіальності й поділу влади. Загалом проблема примирення держави й суспільства, визначена як основний напрям суспільно-політичних досліджень у ХІХ ст., була суттєво розвинена у наукових працях М.Вебера, соціологічні й політологічні підходи якого справили значний вплив на політологічні теорії західних теоретиків [11, с. 45].

1.1 Сторінками життя і творчості М. Вебера

Макс Вебер народився 21 квітня 1864 року в м. Ерфурт. Вивчав у Гайдельберзькому університеті право, історію, економіку, філософію. Викладав у Берлінському університеті земське право, аграрну історію. Там отримав вчений ступінь (1889), а згодом - доцентуру. Мав неабиякий авторитет серед тамтешніх науковців, які не скупилися на похвалу, визнаючи його навіть “беззастережно геніальним”.

У 1894 р. М.Вебер почав роботу на кафедрі національної економіки у Фрайбурзі, де глибше познайомився з німецькою школою неокантіанства, солідаризуючись із її боротьбою проти історичної школи в науках про право і державу.

У 1897 р. переїздить до Гайдельберга. Того ж року, відчувши психічне і фізичне виснаження, Вебер припиняє викладацьку діяльність. У 1904 р. побував в Америці, став співвидавцем часопису “Архів соціальної науки та соціальної політики”, в якому у 1909 р. опублікував свій знаменитий трактат “Протестантська етика і дух капіталізму”. Брав участь у редагуванні третього видання “Підручника-словника з державних наук” та підготовці 13-томника “Основи соціальної економії”, третім томом якого мала бути праця “Господарство і суспільство”, що стала головною у науковій спадщині М. Вебера [6, с. 238].

У 1913р. наукова діяльність Вебера сягнула піку своєї продуктивності. Він пише праці з соціології права, соціології релігії, соціології господарства, соціології музики, готує історично-релігійно-соціологічну серію статей про конфуціанство, даосизм, індуїзм, буддизм та юдаїзм. Стежить за політичним життям. На основі аналізу внутрішніх і зовнішніх політичних процесів у 1917 р. зробив висновок про військову поразку Німеччини у Першій світовій війні. Активно виступав за демократичне виборче право та парламентську реформу, вважаючи їх украй необхідними для Німеччини.

Останнє висловлювання Вебера щодо проблеми політичного лідерства містить його публічна доповідь “Політика як фах” для мюнхенського вільного студентства в революційному 1919 р. У ній Вебер окреслив і свої погляди на сучасну державу як на “монополію легітимної фізичної примусовості”, і типологію пов'язаних із цим “фахових політиків”.

Останні півтора року життя Вебер цілком присвятив науковій роботі, зрідка читаючи лекції або виступаючи в періодиці стосовно політичних подій. Помер від запалення легенів 14 червня 1920 року в Мюнхені [6, с. 239].

1.2 Про методологію політичної науки

Веберівський метод ґрунтується на визнанні неадекватності понятійних уявлень і об'єктивної політичної реальності. На його думку, жодна теорія незрівняна з дійсністю. Тому всі його дефініції, а їх він використовував охоче і часто, є приблизно такими висловлюваннями: “Х і У повинні означати...” або “Я розумію під Х і У...”. Таке дифініювання цілком протилежне сформованій Марксом традиції, який вбачав у наукових поняттях визначення існуючих сутнісних реалій. Вебер бере на озброєння соціально-науковий метод, згідно з яким усі поняття є лише мисленнєвими конструкціями, типоутвореннями, які пояснюють досліджуваний об'єкт у середовищі мови, але не можуть визначати сам об'єкт, його внутрішню структуру [6, с. 239]. Ця мислиннєва конструкція є лише розумовим засобом, пошуковим методом, який свідомо уникає відтворення особливостей структури предмета. З таких міркувань Вебер тлумачить державу, товариство,клас лише як певну форму людської взаємодії. Його дефініції влади держави, політики, інших категорій політичної науки є спробою відмовитися від традиційної теорії природного права. Трактуючи державу як владну спільноту, основу якої становлять специфічні зв'язки людей, орієнтовані на певні історичні мінливі розуміння цінностей, Вебер дистанціюється, наприклад від гегелівської ідеї об'єктивного духу, попутно стверджуючи, що політика не має нічого спільного з прагненнями до справедливого людського існування. Свідоме визнання плюралізму цінностей і відмова від оцінок пронизують усі його висловлювання. Реалізована Вебером тенденція розсіювання політичних категорій є своєрідним засобом збереження шансів на індивідуальну свободу в бюрократичному раціоналізованому світі.

М. Вебер виходив з того, що соціальна наука, як і будь-яка природнича дисципліна, повинна бути вільною від оцінних суджень. Це аж ніяк не означає механічного перенесення природознавчої методології на дослідження суспільства і діяльності людини як відмову вченого від власної моральної, політичної позиції, оцінки. Індивідуальне судження стає об'єктивним, співвідносячись із цінностями, що мають певну значущість для всіх суб'єктів конкретної історичної епохи. Цінність за такого підходу є властивим конкретній епосі спрямуванням інтересу. Вона не може бути надісторичною, позаісторичною, вічною абсолютною істиною, оскільки знання детерміновані соціально-історичними чинниками.

З урахуванням цього основою утворення наукових понять Вебер вважав орієнтацію на цінності, а методологічним інструментом пізнання - ідеальний тип якості теоретичної схеми для вираження інтересу епохи. Це означає, що мислене конструювання ідеального типу потребує свідомого абстрагування від усієї повноти реальності, виокремлення лише деяких її аспектів. Цей “ідеальний тип” Вебер вважав лише засобом пізнання, покладаючи на нього передусім термінологічні функції. Історик, наприклад, використовуватиме його, намагаючись пізнати генетичні зв'язки між явищами минулого і сучасності [6, с. 240].

Стрижневою категорією соціополітичної теорії Вебера є “дія” - поведінка людини як зовнішнє, внутрішнє діяння, бездіяльність чи переживання випробування, пов'язані з певним суб'єктивним змістом (мотивом). Головним суб'єктом (актором) соціальної дії, для якої характерна суб'єктивна мотивація й “орієнтація на інших” є індивід. Вебер вважав, що дії груп людей (колективів) повинні вивчати психологи, оскільки поведінка індивіда нерідко позбавлена суб'єктивних мотивів, їй властивий ефект наслідування, а тому вона не є соціальною.

У сукупності соціальних дій Вебер виокремив такі їх типи:

Ш цілеспрямована раціональна дія. Вона зорієнтована на усвідомлену індивідом конкретну мету. Необхідні для її досягнення засоби обирають, послуговуючись критерієм успіху;

Ш свідомо організована ціннісно-раціональна поведінка. Обумовлена конкретною системою цінностей, не пов'язаною з критерієм успішності;

Ш афективна дія. Реалізується “через актуальні афекти і почуття”, емоційні збудження;

Ш традиційна дія. В основі її навички, звички.

Ідеальним типом Вебер вважав цілеспрямовану раціональну дію. Раціоналізація соціальної дії (заміна внутрішньої залежності від буденних навичок і звичок на планомірне пристосування до інтересів) є, на думку Вебера, всесвітньо-історичною тенденцією у європейській цивілізації. Нею охоплені всі основні сфери суспільства: господарська діяльність, управління в економіці й політиці, спосіб мислення, буденне життя тощо.

Послуговуючись критерієм раціональності, Вебер аналізував сучасні йому суспільства, виділивши серед них два протилежні ідеальні типи - “традиційно-аграрне” та “капіталістичне” (індустріальне) суспільства, що різняться формою власності, технологіями, ринком робочої сили, способом економічного поділу, природою законів, можливостями. У традиційно-аграрному суспільстві власність пов'язана із спадкоємними соціальним статусом, майже відсутня механізація робіт, закони мають приватний характер, тобто неоднаково застосовуються до різних соціальних груп, переважаюча мотивації зосереджено навколо задоволення потреб на звичному рівні. Капіталістичне суспільство характеризує приватна власність на засоби виробництва, сконцентровані у руках підприємців; механізація праці є провідною технологією виробництва, критерії якого - ефективність, продуктивність, раціональність організації; праця - це товар на відкритому ринку, який вільно переміщується між галузями і регіонами відповідно до попиту; ринок є основою розподілу і споживання, а закони мають універсальний характер (принцип рівності громадян перед законом); кінцева мотивація економічної поведінки - необмежене накопичення [6, с. 241].

Вебер вважав, що сучасний йому світ дедалі більше замикається в “залізній клітці” розрахунку, а суспільному життю загрожує бюрократизація як наслідок включення мас у політику, супроводжуване появою багатьох громадських організацій, раціоналізація діяльності яких і породжує її.

Ці та інші концепції Вебера суттєво вплинули на обґрунтування різноманітних питань політичної теорії ХХ ст.

Розділ 2. Політика, влада і управління

Проблеми політики і влади Вебер аналізував у таких своїх працях, як “Протестантська етика: дух капіталізму” (1905), “Політика як покликання і професія” (1919) та “Господарство і суспільство” (1921), яку він не встиг закінчити [6, с. 242].

Його напрям називають соціологією розуміння, тому що людські дії, за М. Вебером, піддаються поясненню, оскільки в них вкладений соціальний смисл і вони завжди орієнтовані на дії інших людей. Основна відмінність веберівської соціології від соціології класичного позитивізму полягає в тому, що вона:

- по-перше, пропонує розглядати соціальні факти як певні цінності, за допомогою яких суспільства, соціальні групи й окремі індивіди виражають своє ставлення до світу, і зв'язок між якими, на відміну від природних явищ, не вкладається в звичайне поняття “закон”;

- по-друге, відстоює думку, що наукові теорії, гіпотези про суспільство можуть розглядатися як імовірні;

- по-третє, передбачає розгляд соціальних явищ, виходячи з аналізу соціальної дії людини (методологічний індивідуалізм), а не соціальних інститутів.

Політику М. Вебер розглядав як участь у здійсненні влади або прагнення впливати на її розподіл усередині держави і між державами. Держава, за М. Вебером, є спільністю людей, яка в межах певної території користується монополією на законне фізичне насильство [10].

Політика, як підкреслює вчений, означає передовсім прагнення до прямої участі у здійсненні влади або принаймні прагнення впливати на її розподіл усередині держави чи між державами. Хто займається політикою, той прагне влади або заради неї намагається досягти певних ідеальних чи егоїстичних цілей. У свою чергу, влада реалізується в певних системах відносин панування та підпорядкування.

Ще одним напрямком наукових досліджень М. Вебера виступає соціологія релігії. Веберівські дослідження світових релігій ґрунтуються на величезному масиві емпіричного аналізу економічного життя і соціальної структури східних суспільств. Зокрема, він прагне детально проаналізувати зв'язки між певними суспільними верствами або станами і тими чи іншими релігійними віровченнями. Вебер ставить за мету дослідити, як, з одного боку, певні релігійні уявлення і цінності виступають основою формування певних груп однодумців, громад, з яких розпочинається станова диференціація, і як, з другого боку, та чи інша позиція всередині розвиненої станової структури впливає на зміст і форму релігійних переконань людей.

Виникнення релігій М. Вебер пояснював одвічною потребою людини в гармонізації стосунків між нею і космосом, природою, оточуючим світом. На відміну від первісної магії, котра є формою примітивної раціоналізації відносин між людиною й світом, світові релігії виступають як складні раціоналізовані системи етичної регуляції людської поведінки. Кожна з них спирається на детально опрацьоване вчення святих книг про потойбічного, позасвітового Бога, котрий оцінює людські вчинки категоріями добра і зла. У порівнянні з божою досконалістю світ завжди недосконалий; тому кожна з релігій своїм способом вимагає дистанціювання від світу і його порядків (вчення про аскезу). Нарешті, кожна зі світових релігій функціонує завдяки діяльності верстви фахівців - служителів культу, а також верстви “носіїв” - тих, серед кого вона найпоширеніша.

Відповідно до згаданого соціоструктурного критерію М. Вебер визначає соціальну позицію основних світових релігій.

Конфуціанство він називає становою етикою літературно освічених імператорських чиновників, котрі витісняли зі свого середовища всіх малоосвічених і з погордою ставилися до простого люду. Так само в ролі “релігії інтелектуалів” виступає і стародавній індуїзм.

Буддизм, котрий виник дещо пізніше, - це рух працюючих монахів, що пропагують аскетично-споглядальний спосіб життя і прагнуть не втручатися у політичні і взагалі у мирські справи.

Іслам, Вебер називає релігією арабської військової аристократії, побудованою на засадах суворої дисципліни і спрямованою на завоювання світу. Однак за часів ісламського середньовіччя тут виникає специфічна течія - суфізм, зорієнтована на містику та споглядання.

Християнство виникає як релігія мандрівних ремісників і впродовж усієї своєї історії лишається релігією міських середніх класів, оскільки головними його осередками стали міста Заходу, які були центрами релігійного життя.

Веберівська соціологія релігії фактично є соціологією світової культури. Тож не випадково ідеї Вебера викликають сьогодні велику зацікавленість не лише істориків і соціологів, а й культурологів [12].

Демократія, підкреслював М. Вебер, завжди вступає в конфлікт із бюрократією. Але під прикриттям секретності ця остання може протидіяти спробам виборних органів одержати ту чи іншу інформацію. Таким чином, бюрократизм дедалі більше пронизує демократичні інститути, відвойовуючи одну позицію за іншою. Але, на думку професора Австралійського національного університету Е. Етціо-ні-Хейлві, між демократією й демократичною системою існує тісний взаємозв'язок, хоча й суперечливий і парадоксальний. З одного боку, зростаюча влада бюрократії справді є загрозою демократичній системі, а з іншого - сучасна демократична система не може існувати без більш-менш могутньої й незалежної бюрократії [7].

2.1 Загальна характеристика бюрократії

вебер раціональний бюрократія тоталітарний

Розглянемо, що саме являє собою поняття “бюрократія”. Бюрократія - від французького bureaucratіe, буквально - панування канцелярії або від bureau - бюро, канцелярія і грецького kratoz - влада, тобто вищі урядовці, службовці середніх ланок державного апарату, чиновники. Специфічні особливості роботи органів влади (бюрократії) багато в чому об'єктивні - розростання й ускладнення функцій (звідси і розширення кадрів управління й контролю), володіння технікою адміністративної роботи, володіння інформацією і документацією, можливість готувати, складати та інтерпретувати державні рішення і акти, листуватися з населенням, відповідати на його запити.

Поняття “бюрократія” вживається в таких значеннях:

- соціальний організм, результат соціальних антагонізмів, протиріч, конфліктів і матеріалізація як організаційно-управлінського, так і політичного відчуження;

- система управління, що здійснюється за допомогою відокремленого від суспільства апарату влади, який стоїть над суспільством, має специфічні функції і привілеї;

- прошарок людей, пов'язаних із цією системою.

Відповідно до своєї теорії Макс Вебер висловив думку, що з утвердженням раціональної бюрократії вирішення поточних управлінських справ перейшло до компетентних і неупереджених виконавців, відповідно до встановлених норм і процедури. Бюрократія визначалася як “організація з пірамідальною структурою влади, яка використовує силу дії універсальних і деперсоніфікованих правил, щоб підтримувати цю структуру, і яка приділяє головну увагу недискреційним аспектам управління. Основа раціональної бюрократичної організації вбачалася передусім у деперсоніфікованості її функціонування. Водночас виділялися й інші переваги бюрократичної організації: точність, швидкість, стабільність, компетентність, наступність, єдність, чітка субординація, зменшення конфліктів та матеріальних і людських затрат” [4, с. 138].

На підставі цих висновків було розроблено п'ять принципів “раціональної бюрократії” Макса Вебера:

1. Чіткий розподіл праці, що обумовлює появу висококваліфікованих спеціалістів у кожній функціональній сфері.

2. Ієрархія управління, за якої кожний нижчий рівень управління контролюється вищим, і підпорядковується йому.

3. Наявність взаємопов'язаної системи узагальнених формальних правил і процедур, що забезпечує однорідність виконання співробітниками своїх обов'язків і координованість різних завдань.

4. Дух формальної знеособленості, з яким офіційні особи виконують свої посадові обов'язки (рівність перед законом, незалежно від посади і особи).

5. Здійснення найму на роботу відповідно до кваліфікаційних вимог.

М. Вебер розумів, що він вивчає щось нове. Державна адміністрація, як частина виконавчої влади в суспільстві, з'явилася в Західній Європі близько ХVІ ст., але досягла своєї могутності тільки в ХХ ст. Якщо держава побудована за принципом розподілу влади, то виконавча влада повинна здійснювати політичні рішення, прийняті законодавчою владою. Тоді бюрократія займає владне положення і має певні характеристики:

- підвищена соціальна оцінка службовця, захищеного адміністративними та карними нормами;

- побудова рангової ієрархії на принципах “призначення”;

- довічний статус службовця;

- регулярна грошова винагорода відповідно до рангу;

- кар'єрний принцип переміщення в ранговій ієрархії.

Владне положення бюрократії ґрунтується також на володінні технікою управління, зміст якої має два основні аспекти. По-перше, це спеціальні знання, отримані професійними державними службовцями в результаті підготовки у відповідних галузях адміністративно-державного управління. По-друге, важливе значення має знання правил бюрократичного процесу в самих відомствах, тому що внаслідок зростання самостійності бюрократія виявляє прагнення поширювати свій вплив далеко за межами власної юрисдикції. Сам М. Вебер вважав ідеальним адміністративно-державне управління, побудоване на твердих бюрократичних принципах: авторитарна влада керівника, який приймає рішення, віддає розпорядження підлеглим і контролює їхнє виконання. Завдання службовців державної адміністрації при цьому полягає тільки в тому, щоб застосовувати управлінські принципи до конкретних ситуацій, для чого і розроблялися певні правила державного адміністрування. Вебер уявляв професійних державних службовців як висококваліфікованих фахівців духовної праці, професійно вимуштруваних підготовкою, з високою становою честю, що гарантує бездоганність. На його думку, без цього виникла б фатальна небезпека дивовижної корупції і низького міщанства, що поставило б під загрозу суто технічну ефективність державного апарату [8, с. 28].

Оскільки державні службовці як представники бюрократичної системи не мають тих стимулів, за яких їхня оплата праці була б тісно пов'язана з кінцевим результатом роботи, то вони прагнуть максимізувати масштаби своєї установи. “Бюрократ конкурує з іншими чиновниками за одержання фондів. У цьому випадку ринкова конкуренція заміщується бюрократичною” [5, с. 271]. Виникає таке поняття як “бюрократизм”. Це поняття частково збігається з поняттям “бюрократія”, але не є тотожне з ним. За своєю суттю бюрократизм означає хворобу системи управління, панування канцелярії, формалістики, домінування букви інструкції, наказу над суттю справи. Бюрократизм є такою формою здійснення влади, за якої відбувається підміна загальної волі суспільства, громадян волею групи осіб, причому не легітимна, а суб'єктивістська, вільна, часто протизаконна зміна форм і методів ведення справ. За визначенням А. Оболонського, “Бюрократизм - це деструктивний, суспільно небезпечний ефект, що виникає в процесі функціонування бюрократичної організації”. Підміна бюрократії бюрократизмом виникає внаслідок багатьох причин:

- нераціональна побудова державного апарату;

- відсутність або слабке правове регулювання процесів владовідносин і управління;

- низький рівень контролю за дотриманням встановлених процедур;

- недостатня професійна підготовка державних службовців.

У політичній площині бюрократизм означає надмірне розростання і безвідповідальність виконавчої влади.

- У соціальному аспекті - відчуження влади від народу;

- в організаційному - підміну змісту роботи формою;

- в морально-психологічному - деформацію ціннісних орієнтацій у носіїв бюрократичної свідомості.

Бюрократизм живиться прагненням влади. Розростанню бюрократичного апарату не притаманне “іманентне” самообмеження. Спроби контролювати бюрократичний апарат з метою недопущення бюрократизму ускладнюється корпоративністю як атрибутом бюрократичної організації. Всі, хто входить до складу адміністративних органів, об'єднуються між собою, але відокремлюються від суспільства. Тому перетворене на самоціль “входження” у владу, істотно деформує свідомість працівників апарату управління. За висловом лорда Ектона, “усяка влада псує людину, а абсолютна влада - псує абсолютно” [4, с. 141]. Набуває поширення термін “користолюбний бюрократизм”, в основі якого лежить свідоме прагнення за рахунок ускладнення формальних вимог процедури одержати відповідні дивіденди.

У контексті переходу до ринкових відносин відбулися якісні зміни в характері державного управління. Зменшується вплив владно-примусового характеру управління. Домінуючими стають заходи заохочення, стимулювання, переконання, формування громадської думки і свідомості, почуття відповідальності та обов'язку.

Проте в умовах незалежної України боротьба з бюрократизмом вимагає посилення демократичних засад суспільного життя. Необхідно розробити комплекс заходів, який би насправді гарантував соціальний захист діяльності державних службовців. “Державний службовець має розглядатися не як приватний власник посади, а найманий працівник, що утримується коштом платників податків з метою задоволення спільних інтересів” [4, с. 143].

Необхідно встановити жорсткий контроль за результатами і наслідками роботи державної служби. У цьому аспекті потрібно постійно проводити відкритий моніторинг чисельності та структури управлінського апарату, реформувати управлінські процедури для спрощення, прозорості та зрозумілості. При цьому важливими засобами протидії розповсюдженню бюрократизму повинна стати розвинена досконала законодавча база, забезпечення законності, переорієнтація суспільної свідомості державних службовців. Нагальними складовими правового забезпечення державної служби є удосконалення інститутів юридичної відповідальності державних службовців, установлення гарантій їхнього правового становища. Ця проблема вимагає скоординованих, комплексних, узгоджених розробок у галузях державного, адміністративного, трудового, кримінального та фінансового права.

2.2 Співвідношення бюрократії і демократії

Проблема життєздатності і виживання демократії здобула велике значення з появою і зміцненням місця і ролі бюрократизму, корпоративізму і неокорпоративізму в суспільно-політичному житті індустріально розвинених країн. Варто зазначити, що бюрократія відіграє немалу роль в функціонуванні сучасної держави. Взаємозв'язок між бюрократією і ліберальною чи парламентською демократією носить амбівалентний характер. Як підкреслював М. Вебер, бюрократія розвивалась одночасно з демократією. Вступивши в боротьбу з традиційними формами правління, демократія з однієї сторони допомагала становленню бюрократії. З другої сторони вона робить перепони на шляху поширення бюрократії як касти чиновників, які відділились від народу в силу своїх професійних знань і посадового статусу. Тут, як зазначав М. Вебер, демократія завжди вступає в конфлікт з бюрократичними тенденціями. Але тим не менш чиновник, який займає те чи інше місце в структурі бюрократичної організації, є експертом певного профілю, в той час як його виборчий керівник, як правило, находиться в положенні дилетанта. Більше того, в процесі виконання ним своїх обов'язків чиновник накопичує великий об'єм конкретної інформації, що ще більше підсилює його вплив і позиції.

Цьому ж сприяють також так звані “кодекси бюрократії”, згідно з яким найважливіші сфери її діяльності вилучені з-під контролю громадськості. Формально пересічні громадяни мають право оспорювати дії бюрократії. Певною мірою вплив і вагу бюрократії можна обмежити і зрівноважити за допомогою виборних органів що представляють. Але під прикриттям конфіденційності і секретності бюрократія здатна протидіяти спробам виборних органів отримати відповідну інформацію. В результаті бюрократизм у зростаючій мірі пронизує виборні демократичні інститути, завойовуючи у них одну позицію за іншою. З даної точки зору особливо важливу роль відіграє те, що в умовах сучасного високорозвиненого індустріального суспільства принципи плюралістичної показної демократії частенько вступають в протиріччя з принципами адміністративної ефективності. Якщо плюралізм робить наголос на множинності, нарізності і навіть фрагментарності владних інститутів, принципи адміністративної ефективності ставлять в центр уваги забезпечення раціонального прийняття рішень і ефективної їх реалізації [2].

Тут важливі відповідна ієрархія і спеціалізація функцій, професіоналізм або професійна компетентність службовців державного апарату. У все більш зростаючій мірі принципи виборності і представництва підкоряються імперативам професіоналізму і бюрократичного адміністрування. У класичній демократичній теорії “заборон і противаг” умовою для досягнення “рівноваги влади” є існування безлічі центрів влади, що конкурують між собою. “Рівновага влади” досягається завдяки тому, що центри влади здійснюють різні функції і саме розділення функцій служить як система "заборон і противаг". В даний час бюрократія придбала певну роль у висуненні законодавчих пропозицій і виконанні виконавчих функцій, коли вона приймає ключові рішення у сфері реалізації державної політики, у сфері регулювання, коли вона розглядає апеляції на свої власні рішення і організовує слухання по дозволу конфліктів в області адміністративного права, втручається в прерогативи судової влади.

Масштаби і наслідки цього феномену наочно можна продемонструвати на прикладі конгресу США, який, по суті справи, перетворився на гігантську бюрократичну систему. Так, до першої світової війни в одній з палат конгресу - сенаті - було менше найнятих робітників, чим самих сенаторів. За деякими даними, з 1950 р. по теперішній час штат всіляких конгресистських комітетів зріс з 300 до 1100 чоловік, а штат особистого апарату сенаторів і членів палати представників - з 600 до 3600 чоловік. До того ж тисячі людей зайняті в бюджетному бюро і інших установах конгресу. У 1960 р. кожен з двох сенаторів від Каліфорнії користувався послугами приблизно 20 працівників. В даний час на одного сенатора від цього штату працює більше 60 чоловік.

Це створює якісно нову ситуацію. Раніше конгреські комітети, сенатори і члени палати представників наймали лише клерків, які насправді були друкарками і секретарками, що не мають якого-небудь серйозного впливу на своїх наймачів. Тепер це юристи, соціологи, політологи та інші висококваліфіковані фахівці, покликані складати рекомендації з найважливіших економічних, соціальних питань усередині країни і проблем зовнішньополітичних стосунків. У своїх діях законодавці і конгреські комітети керуються цими рекомендаціями. Інакше кажучи, в законодавчому процесі ваги і впливу набувають особи, які не отримали жодних повноважень від виборців. Це неминуче веде до підривання принципів представництва і демократії. До того ж істотні корективи до функціонування політичної системи демократії внесені доповненням політичного представництва так званим функціональним представництвом. Суть його полягає в тому, що представники різних зацікавлених груп вступають у договірні відносини один з одним і державою для вирішення тих або інших насущних для них проблем. Це так званий корпоративізм або неокорпоративізм. Як правило, цей останній визначається як інституційна система, в якій публічна політика виробляється за допомогою взаємодії між державним апаратом і обмеженим колом впливових корпоративних союзів. Корпоративним організаціям надається монополія представництва у відповідних сферах їх інтересів в обмін на їх підпорядкування певним обмеженням, що накладаються державою. Іншими словами, політичне представництво доповнюється функціональними або представницькими інтересами, що, природно, вносить істотні зміни до системи функціонування традиційних суспільно-політичних інститутів.

Саме у даної області за останні десятиліття сталися, якщо брати всю систему політичних стосунків західного суспільства, найбільш драматичні зміни, що істотно укріпили взаємодію між цивільним суспільством і державою. Створені після другої світової війни загальнонаціональні органи по плануванню і реалізації політики доходів послужили сприятливим чинником, що сприяв інституційній інтеграції профспілок і підприємницьких асоціацій з державою на основі принципів функціонального представництва. Така інституціоналізація розвивалася на прагматичній основі наряду і у зв'язку з пануючою показною системою парламентаризму і зацікавлених груп. Для координації діяльності урядових служб і зацікавлених груп в післявоєнні десятиліття було створено безліч консультативних комітетів для спільного обговорення тих питань, що цікавлять обидві сторони. Причому співпраця між урядом і керівниками зацікавлених груп настільки тісна і постійна, що вельми важко провести лінію розмежування між їх діями. Важливо врахувати, що подібного роду співпраця і координація частенько здійснюються в обхід парламенту. В результаті партнерство бізнесу, профспілок і держави перетворилося на складну систему взаємозв'язків самих різних суспільних і державних структур, що забезпечує “ув'язку” вузькогрупових і загальнодержавних інтересів [2].

Про те, наскільки величезне значення мають обидві системи представництва - партійно-політична або партійно-парламентська (територіальна) і функціональна (по інтересах), свідчить хоч би той факт, що навіть порівняно невеликі диспропорції, що виникли в країнах Заходу до кінця 70-х рр. у сфері стосунків держави і цивільного суспільства, викликали досить різке зниження керованості. І недивно, що саме в цей період теза про "некерованість" стала одним з найбільш поширених і навіть модних практично у всій західній політології.

Суть цих диспропорцій полягала перш за все в тому, що держава стала занадто глибоко втручатись в суспільні справи. Державне втручання в результаті надмірного його розширення стало перетворюватися з чинника, стимулюючого суспільний розвиток, в чинник, гальмівний, такий, що сковує це розвиток. Виникла так звана переобтяжена держава, що звалила на себе надмірний тягар соціально-економічних прерогатив і яка виявилася неспроможною належним чином виконувати свої початкові, переважно політичні функції. З'явилася загроза бюрократизації, тотальної етатизації всього і всіх.

Показово, що придушення цивільного суспільства і його інститутів в умовах тоталітарної системи в СРСР привело не лише до фактичної ліквідації політичного представництва, але і істотному спотворенню системи функціонального представництва. Як у СРСР, так і в інших країнах "реального соціалізму" склався власний державний корпоративізм, лише як об'єднання по інтересах і груп тиску стали виступати не суспільні, а ті ж державні або напівдержавні структури: партійно-державна бюрократія, військово-промисловий комплекс, КДБ, аграрно-промисловий комплекс, профспілкова, комсомольська і інша "суспільна" бюрократія, а також їх дрібніші підрозділи [2]. Саме в процесі взаємодії цих корпоративних, егоїстичних інтересів і народжувалася реальна внутрішня і зовнішня політика держави. І недивно, що, замкнута на ці скостенілі структури, вона привела всю систему до банкрутства.

2.3 Теорія бюрократії М. Вебера

Процес розширення соціальної ролі держави і пов'язаний з ним ріст бюрократії породили неоднозначні оцінки і різні теорії бюрократії. Ще А. Сен-Сімон у XVІІІ ст. першим звернув увагу на роль організації у розвитку суспільства, вважаючи, що у майбутньому влада не повинна успадковуватись, а має зосереджуватись у людей, які мають спеціальні знання. Дещо ідеалізовані погляди Сен-Сімона на “наукове управління” суспільством дали поштовх двом тенденціям в соціально-політичній думці: з одного боку, подальшій абсолютизації місця і ролі соціальної організації, що призводило до створення утопічних проектів майбутнього та казармених відносин у реальності; з іншого - знаходженню функціональних меж бюрократичних систем, в яких вони б виконували соціально-необхідні функції, не перетворюючись у монстра, що пригнічує особистість [10].

Зокрема, згідно раціональної теорії бюрократії М.Вебера, розрізняється два її типи: традиційна “патримоніальна” і сучасна раціональна. Переважною сферою впливу патримоніальної бюрократії є царина державного управління, а її метою - збереження традиційних структур суспільного життя. Вона обмежена традиційними цінностями і несе ознаки ірраціональності. Натомість, доменом раціональної бюрократії, яка формується в Новий час, була сфера приватногосподарчої діяльності, перш за все внутрішньогосподарська діяльність великих промислових підприємств. Її метою було забезпечення суто формальної ефективності виробництва, тому, виходячи з міркувань доцільності, вона не була обтяжена ніякими традиційними цінностями.

Раціональна бюрократична організація характеризується:

* ефективністю, яка досягається завдяки чіткому розподілу обов'язків між членами організації, що дає можливість використовувати висококваліфікованих спеціалістів на керівних посадах;

* суворою ієрархічністю влади, що дозволяє вищим посадовим особам здійснювати контроль за виконанням завдань підлеглими;

* формально встановленою і чітко фіксованою системою правил, які забезпечують одноманітність управлінської діяльності і застосування загальних інструкцій до окремих випадків в найкоротший термін;

* безособовістю адміністративної діяльності і емоційною нейтральністю стосунків, що виникають між функціонерами організації, де кожен має виступати не як індивід, а як носій соціальної влади, уособлення певної посади.

Обидва типи бюрократії справляють взаємний вплив, проникають у суміжні області. Так, відбувається часткова раціоналізація державної бюрократії, що підвищує ефективність державного управління. З іншого боку, і приватногосподарська бюрократія частково ірраціоналізується під впливом традиційної. В тій чи іншій мірі в ній проявляються дисфункції, найбільш розповсюдженими з яких є перенесення функціонерами акценту з цілей організації на її засоби, внаслідок чого засоби (ієрархізація влади, сувора дисципліна, неухильне дотримання інструкцій та правил) перетворюються у самоціль; або підміна головних цілей побічними та ін. [10].

Отже, у розумінні М.Вебера поняття бюрократії є близьким до поняття управління взагалі, а не поганого управління, як це склалось у нас. Втім, навіть у такому широкому розумінні бюрократія не співпадає з управлінням - по-перше, там, де в будь-якому управлінні присутні елементи самоуправління; по-друге, там, де бюрократизм обмежується політичним лідерством.

2.4 Бюрократія як форма політичної влади. Тоталітаризм і бюрократія

Негативні моменти бюрократії посилюються, якщо розширюється втручання держави у соціально-економічне життя, перш за все у розподілі і перерозподілі суспільного продукту, і відповідно звужується живильний грунт саме раціональної бюрократії. Цей процес відбувається у двох формах - посилення державного регулювання ринкової економіки, або одержавлення соціалістичного типу. М.Вебер попереджав проти небезпеки універсальної бюрократизації, яку несе як державний капіталізм, так, особливо, і державний соціалізм.

Такий розвиток має небезпеку посилення політичної влади бюрократії. Реальною основою бюрократичної влади є її власність. К. Маркс писав: “Бюрократия имеет в своём обладании государство, спиритуалистическую сущность общества: это есть её частная собственность.” Специфіка бюрократичної власності полягає в тому, що об'єктом привласнення тут є не речі або люди як такі, а незліченні зв'язки між речами та людьми, абсолютно необхідні для нормального життя. Бюрократичною власністю є функція розпорядження натуральними продуктами, монопольного розподілу їх між людьми [10].

Державний соціалізм призвів до формування нового типу бюрократії - тоталітарної. Передумовою її формування став процес загального одержавлення: виробництва, розподілу, обміну, робочої сили, ідеології і культури. Гігантське розширення державних функцій призвело до гігантського зростання державного апарату. При цьому виявились нові риси, притаманні саме цьому типу бюрократії: її каральний характер; всюдисущість; метою стає влада заради влади; формується особливий державний стан - номенклатура.

Державний соціалізм безумовно можна назвати бюрократизмом як суспільно-політичним устроєм. Його риси:

* панування відносин особистої залежності в соціальних стосунках в бюрократизованій формі (ієрархія начальників - підлеглих від самого низу до самого верху);

* виникнення “бюрократичного ринку”, тобто торгівлі не лише товарами та послугами, а й “бюрократичною власністю” - становищем у суспільстві, владою над підлеглими, законами та правом їх порушувати, кваліфікаційними дипломами тощо;

* політичне панування бюрократії як особливої соціальної верстви (партократія або номенклатура).

Висновки

Видатний німецький соціолог, економіст, філософ, історик, правознавець Макс Вебер своєю діяльністю сприяв суттєвому поступу в розвитку теорії та методології суспільних наук, більшість його праць є класикою політичної теорії. З огляду на масштабність охопленої ним проблематики і глибину її пізнання його вважають “великим буржуазним антиподом Карла Маркса”.

Аналізуючи таке суспільне явище, як «державна бюрократія», Вебер дійшов висновку, що бюрократія - це раціональна форма колективної діяльності людей, а капіталізм - це «концентрований вираз раціональності». Якщо в державі функціонує розвинений бюрократичний механізм, відзначав він, то такий механізм має вигляд машини у порівнянні з немеханічними видами виробництва [1].

Велику увагу в своїй теоретичній діяльності М.Вебер приділяв проблемам влади. Намагаючись типологізувати це суспільно-політичне явище, Вебер дійшов висновку, що в історії розвитку суспільства існувало три типи влади: традиційна, харизматична та раціональна

М. Вебер вважав бюрократію елементом раціонального типу державного устрою, гадав, що вона втілює найефективніші й найраціональніші способи управління організаціями. її позитивними рисами є ієрархічність управління, компетентність і дисциплінованість чиновників, безособовий характер відносин між ними. Принцип ієрархії, розподіл повноважень і влади між різними щаблями бюрократичної драбини, з одного боку, дає можливість кожному вищому рівню управління контролювати нижчий, а з іншого - чітко визначити права та обов'язки кожного рівня бюрократії, оформити їх приписами та інструкціями, виходити за які чиновник не має права. Звідси М. Вебер виводив характерну для бюрократії дисциплінованість та повагу до закону. Просування чиновника службовими сходинкам ґрунтується на його освіченості й досвіді. А повна зайнятість чиновника в апараті, його фіксований посадовий оклад, а також те, що він не володіє тими ресурсами, якими розпоряджається, дають змогу, на думку М. Вебера, звести до мінімуму корупцію, зробити бюрократію слугою суспільства й держави, а не окремих привілейованих осіб.

Внесок Вебера у політичну науку вкотре підтверджує неспростовну тезу, що багато відкриттів було зроблено на межі різних галузей науки. Особливість його політичної теорії полягає в застосуванні соціологічних методик, інструментарію для аналізу суспільно-політичних процесів, завдяки чому в нових вимірах постали проблеми сутності й організації влади, особливості взаємодії її суб'єктів та об'єктів,на новому рівні пізнання кристалізувалася формула влади. Усе це суттєво вплинуло на розвиток методології науки про політику.

Список використаних джерел

1. Брегеда А.Ю. Політологія: Навч.-метод, посібник для самост. вивч. дисц. - К.: КНЕУ, 1999. - 108 с.

2. Гаджиев К.С. Политическая наука. - М., 1994.

3. Гелей С., Рутар С. Політологія: Навч. посібник. 3-є вид., перероб. і доп. - К.: Знання, 1999. - 427 с.

4. Державне управління в Україні: організаційно-правові засади: Навч. посіб. / Н.Р. Нижник, С.Д. Дубенко, В.І. Мельниченко та ін.; За заг. ред. Н.Р. Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - 164 с.

5. Державне управління: Навч. посіб. / А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський, А.Ю. Расіна, Л.Ю. Гордієнко; За ред. А.Ф. Мельник. - К.: Знання-Прес, 2003. - 343 с.

6. Кирилюк Ф.М. Політологія Нової доби: Посібник. - К.: Видавничий центр “Академія”, 2003. - 304 с.

7. Навчально-методичний комплекс. / За ред. Ф.М. Кирилюка. - К., 2005.

8. Новіков Б.В., Сініок Г.Ф., Круш П.В. Основи адміністративного менеджменту: Навч. посіб. - К.: Центр навчальної літератури, 2004. ? 560 с.

9. Оболенський О.Ю. Державна служба (2003). / Розділ 2. Загальнонаукові засади теорії державної служби.

10. Політологія - Узагальнюючий підручник. http://politics.ellib.org.ua/pages-cat-6.html

11. Політологічний енциклопедичний словник: Навч. посібник для студ. вузів. - К.: Генеза, 1997. - 400 с.

12. Соціологія: Навч.-метод. посібник для самост. вивч. дисц. / А.Ю. Брегеда, А.П. Бовтрук, Г.В. Дворецька та ін. - К.: КНЕУ, 1999. - 124 с.

Размещено на Allbest.ru